I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.360/2006
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{T 1/2}
1P.360/2006 /fco
Urteil vom 15. Januar 2007
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Reeb,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
SGI Schweizerische Gesellschaft für Immobilien AG, Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Lukas Handschin,
gegen
Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn, 4500 Solothurn, Beschwerdegegnerin,
vertreten durch den Leiter Rechts- und Personaldienst der Stadt Solothurn,
Baselstrasse 7, 4502 Solothurn,
Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn, Amthaus I, Postfach 157, 4502
Solothurn.
Forderung aus öffentlichrechtlichem Vertrag,
Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn
vom 10. Mai 2006.
Sachverhalt:
A.
Die SGI Schweizerische Gesellschaft für Immobilien AG (im Folgenden: SGI) ist
Eigentümerin der Parzellen Nrn. 2004 und 2060, oberer Brühl, am westlichen
Siedlungsrand der Stadt Solothurn. Die benachbarten Grundstücke messen
zusammen über 50 Hektaren. Sie befanden sich 1998, als sie die SGI erwarb, im
übrigen Gemeindegebiet. Bereits im Januar 1997 hatte aber das Amt für
Raumplanung des Kantons Solothurn seine grundsätzliche Zustimmung zu der
Absicht der kommunalen Planungsbehörde erklärt, das Gebiet vorzeitig
einzuzonen, sofern ein Teilzonen- und Gestaltungsplan erstellt werde.
Im Winter 1998/1999 war - im gemeinsamen Auftrag von SGI und
Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn (im Folgenden: Einwohnergemeinde) - ein
Studienwettbewerb zur Erstellung eines Überbauungskonzepts für den südlichen
Bereich dieses Areals als erste Etappe des "Wohnpark Wildbach" durchgeführt
worden. In der Folge erteilte die SGI dem Gewinner den Auftrag, ein
Bauprojekt zu erarbeiten. Parallel dazu entwickelte ein von der Stadt
Solothurn beauftragtes Architekturbüro den darauf abgestimmten Teilzonen- und
Gestaltungsplan. Der Gemeinderat der Einwohnergemeinde verabschiedete diesen
am 22. Juni 1999 im Entwurf zuhanden der öffentlichen Auflage.
Ausserdem schloss die SGI mit den zuständigen Vertretern der
Einwohnergemeinde am 3. bzw. 20. Mai 1999 eine Vereinbarung über die
Realisierung der erwähnten ersten Bauetappe "Wohnpark Wildbach". Darin
verpflichtete sich die SGI, innerhalb von 2 Jahren nach Rechtskraft der
vorgezogenen Einzonung ihrer Grundstücke ein Baugesuch für die erste
Bauetappe, die mindestens einen Viertel des gesamten Areals umfassen musste,
einzureichen und diese Etappe innert 5 Jahren seit der Einzonung zu
realisieren. Im Gegenzug versprach die Einwohnergemeinde, die Erschliessung
der beiden Grundstücke umgehend auszulösen, sobald eine rechtskräftige
Baubewilligung mit Finanzierungsausweis für die Bauetappe vorliegen sollte.
Hierfür wurde der Abschluss eines separaten Erschliessungsvertrags
vorbehalten. Der Vertrag vom 3./20. Mai 1999 sah eine Konventionalstrafe von
Fr. 400'000.-- für den Fall vor, dass die SGI ihren vertraglichen Pflichten
nicht fristgerecht nachkommen würde. Ergänzend unterzeichneten die Parteien
am 22. Juni 1999 den Vertrag über die Durchführung und Finanzierung der
Erschliessung des Teilareals für die erste Bauetappe.
B.
Am 20. Juli 2005 klagte die Einwohnergemeinde die SGI beim Verwaltungsgericht
des Kantons Solothurn auf Bezahlung der vertraglich vereinbarten
Konventionalstrafe ein. Mit Urteil vom 10. Mai 2006 hiess das Gericht die
Klage gut. Es bejahte seine Zuständigkeit. Weiter stellte es fest, dass der
Teilzonen- und Gestaltungsplan Wildbach vom Regierungsrat des Kantons
Solothurn am 18. Januar 2000 rechtskräftig genehmigt worden sei. Entgegen der
Vereinbarung sei die erste Bauetappe binnen 5 Jahren ab diesem Zeitpunkt
nicht erstellt worden. Es sei der volle Betrag der Konventionalstrafe,
zuzüglich Verzugszins seit Klageeinreichung, geschuldet.
C.
Die SGI führt staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts und verlangt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids.
Gerügt wird eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, des Legalitätsprinzips im
Abgaberecht, des Gebots von Treu und Glauben sowie des Willkürverbots.
Die Einwohnergemeinde ersucht um Abweisung der Beschwerde. Das
Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei. In der Replik hat die SGI an ihren Anträgen festgehalten.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG) ist am 1.
Januar 2007 in Kraft getreten (AS 2006 1205, 1243). Da das angefochtene
Urteil vorher ergangen ist, richtet sich das Verfahren noch nach dem
Bundesgesetz über die Organisation der Bundesrechtspflege vom 16. Dezember
1943 (OG). Der angefochtene Entscheid ist kantonal letztinstanzlich; dagegen
steht im Bund kein anderes Rechtsmittel als die staatsrechtliche Beschwerde
offen (Art. 84 Abs. 2 und Art. 86 OG). Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen
sind erfüllt, so dass auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten ist.
2.
Die Auseinandersetzung beruht auf folgendem Hintergrund:
Der Teilzonen- und Gestaltungsplan vom 18. Januar 2000 lässt als bauliche
Nutzung im Bereich der ersten Bauetappe eine Bruttogeschossfläche (BGF) von
insgesamt rund 5'400 m² zu; dabei ist ein gewisser Spielraum in der
Verteilung der Bauflächen auf die einzelnen Etappen vorgesehen.
Das ursprünglich geplante Überbauungsprojekt "Wohnpark Wildbach", das sowohl
dem Vertrag vom 3./20. Mai 1999 wie auch dem Teilzonenplan vom 18. Januar
2000 zugrunde liegt, wollte die planungsrechtlich eingeräumten Möglichkeiten
voll ausschöpfen; geplant war eine Reihenhaussiedlung mit einem einzelnen
Mehrfamilienhaus. Die parallel zum Erlass des Teilzonenplans erteilte
Baubewilligung liess die Beschwerdeführerin allerdings verfallen. Nach der
insoweit unbestrittenen Würdigung des Verwaltungsgerichts hat die
Beschwerdeführerin glaubhaft dargetan, dass es ihr nicht gelungen sei, dafür
genügend Kaufinteressenten zu finden.
In der Folge erarbeitete die Beschwerdeführerin ein neues Projekt für die
erste Bauetappe, das neben dem Mehrfamilienhaus im Wesentlichen nur noch
freistehende Einfamilienhäuser aufweist. Damit soll gesamthaft eine BGF von
rund 4'650 m2 beansprucht werden; diesen Wert hatten die zuständigen
kommunalen Bau- und Planungsbehörden Ende 2003/Anfang 2004 voranfrageweise
als Minimalfläche der ersten Bauetappe definiert. Das entsprechende Baugesuch
für die neue Überbauung "Wohnpark am Bach" wurde am 28. September 2004
bewilligt.
Die Beschwerdegegnerin hatte die Aufnahme der Erschliessungsarbeiten für das
Areal unmittelbar nach Rechtskraft des Teilzonenplans im Januar 2000
veranlasst. In der Folge wurden die Arbeiten mehrmals unterbrochen und im
Sommer 2005 abgeschlossen. Die Beschwerdeführerin begann unbestrittenermassen
erst danach mit den Bauarbeiten auf dem Grundstück. Vorgesehen ist, die
bewilligte Überbauung in Teiletappen entsprechend der Nachfrage zu
realisieren.
Strittig ist, ob die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin unter diesen
Umständen auf der Bezahlung der Konventionalstrafe behaften darf.
3.
Zunächst bringt die Beschwerdeführerin vor, das Verwaltungsgericht habe ihren
Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Die Urteilsbegründung lasse zu
Unrecht ausser Betracht, dass der Vertragszweck - die Sicherung einer
ernsthaften Bauabsicht bei der Beschwerdeführerin - nie gefährdet gewesen
sei. Das Verwaltungsgericht hat unter analoger Heranziehung der Regeln des
Obligationenrechts über die Konventionalstrafe bejaht, dass die
Beschwerdegegnerin die volle Konventionalstrafe verlangen dürfe. Ob dieser
Schluss im Ergebnis rechtens war, ist nicht eine Frage des rechtlichen
Gehörs, sondern bildet Gegenstand der materiellen Beurteilung. Darauf ist im
Folgenden - im Rahmen der erhobenen Rügen - einzugehen.
4.
4.1 Zur Hauptsache macht die Beschwerdeführerin eine Verletzung des
Legalitätsprinzips im Abgaberecht geltend. Sie bringt vor, es fehle eine
genügende gesetzliche Grundlage für den Vertrag vom 3./20. Mai 1999. Nach dem
Recht des Kantons Solothurn bestehe für die Grundeigentümer keine Baupflicht.
Entsprechend dürfe auch die Konventionalstrafe als Ersatz für eine solche
Baupflicht mangels gesetzlicher Grundlage nicht durchgesetzt werden. Nicht
anders verhalte es sich, sofern die Konventionalstrafe als Vorzugslast oder
als Abschöpfung des Mehrwerts beim Grundeigentümer aufgrund der Einzonung
qualifiziert werde. Im Übrigen sei die Abgabe von der Betragshöhe her
unverhältnismässig; sie führe zu einer ungerechtfertigten Bereicherung der
Beschwerdegegnerin. Zwar lehne das angefochtene Urteil das Vorgehen eines
Gemeinwesens, sich mittels Konventionalstrafen zu bereichern, grundsätzlich
ab; im vorliegenden Fall habe das Verwaltungsgericht dies aber ohne nähere
Begründung zugelassen. Deshalb verstosse der angefochtene Entscheid
gleichzeitig gegen das Willkürverbot.
4.2 Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage (Legalitätsprinzip) im
Abgaberecht ist ein selbständiges verfassungsmässiges Recht, dessen
Verletzung unmittelbar gestützt auf Art. 127 Abs. 1 BV geltend gemacht werden
kann (BGE 132 I 117 E. 4.1 S. 120; 132 II 371 E. 2.1 S. 374, je mit
Hinweisen). Dem Willkürverbot kommt im vorliegenden Zusammenhang keine
darüber hinausgehende Bedeutung zu. Dass der Vertrag vom 3./20. Mai 1999, der
die Klausel über die Konventionalstrafe enthält, eine öffentlichrechtliche
Natur aufweist, steht ausser Frage. Zwar hat das Bundesgericht in einem
älteren Urteil den Grundsatz geäussert, das Gemeinwesen dürfe von den Bürgern
im Rahmen eines öffentlichrechtlichen Vertrags keine Leistungen fordern, für
die eine gesetzliche Grundlage nicht gegeben sei (BGE 105 Ia 207 E. 2b S.
210). Im gleichen Urteil hielt es aber ebenfalls fest, die Ungültigkeit einer
derartigen Vereinbarung sei dann nicht gerechtfertigt, wenn die Berufung des
Privaten auf die Mangelhaftigkeit des Vertrags, dem er zuvor zugestimmt
hatte, als Verstoss gegen Treu und Glauben erscheine (BGE 105 Ia 207 E. 2b
S. 211).
4.3 Der Beschwerdeführerin ist tatsächlich entgegenzuhalten, dass es
treuwidrig ist, sich im vorliegenden Zusammenhang auf das Fehlen einer
gesetzlichen Grundlage für die zu ihren Lasten abgeschlossene
Konventionalstrafe zu berufen. Die Gemeinde hat ihre Leistungen gemäss dem
Vertrag vom 3./20. Mai 1999, namentlich die Erschliessung - soweit von der
Beschwerdeführerin gewünscht - erbracht und kann diese baulichen
Investitionen nicht mehr ohne weiteres rückgängig machen. Es verdient keinen
Rechtsschutz, wenn sich die Beschwerdeführerin einer von ihr versprochenen
Gegenleistung mit einem Argument zu entziehen sucht, das ihr als erfahrener
Immobiliengesellschaft bereits bei Vertragsabschluss bewusst sein musste. Die
Verfassungsrügen, die sich gegen die Gültigkeit der
Konventionalstrafenklausel richten, erweisen sich als rechtsmissbräuchlich
(Art. 36a Abs. 2 OG); darauf ist nicht einzutreten.
5.
Darüber hinaus rechtfertigen die Umstände eine Klarstellung - im Sinne eines
obiter dictums - zum angefochtenen Entscheid im Hinblick auf die Frage der
Rechtsgrundlage für eine Konventionalstrafe der vorliegenden Art.
5.1 Nach dem bei E. 4.2 zitierten Grundsatz ist das Gemeinwesen nicht völlig
frei, mit Privaten öffentlichrechtliche Verträge abzuschliessen. Nach der
neueren Rechtsprechung ist die Regelung von verwaltungsrechtlichen Rechten
und Pflichten durch einen verwaltungsrechtlichen Vertrag zulässig, wenn ein
Rechtssatz entweder diese Handlungsform vorsieht oder dafür Raum lässt oder
sofern sie vom Gesetz nicht ausgeschlossen wird (vgl. Urteil 1A.266/2005 vom
13. März 2006, E. 2.4, in: URP 2006 S. 361; vgl. auch Urteil 1P.434/2006 vom
29. November 2006, E. 2.4).
Es ist unbestritten, dass der Kanton Solothurn keine Baupflicht in dem Sinne
kennt, dass der private Grundeigentümer seine Parzelle zonenkonform nutzen
muss. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts soll es jedoch genügen, dass
die Konventionalstrafe als Institut des Privatrechts einer analogen Anwendung
im Verwaltungsrecht zugänglich sei. Müsse der private Vertragspartner dem
Gemeinwesen eine Konventionalstrafe bezahlen, so handle es sich dabei um eine
vertragliche Sanktion. Eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage sei dafür
nicht erforderlich.
Ausserdem argumentiert das kantonale Gericht, das Bundesgericht habe einen
Vertrag, der mit demjenigen vom 3./20. Mai 1999 vergleichbar sei, bereits in
einem Entscheid (Urteil 1A.215/1997 vom 25. Februar 1998, in: ZBl 100/1999 S.
542) als rechtsgültig eingestuft. Aus dem angeführten Urteil lässt sich
indessen zur Gültigkeit der hier vereinbarten Konventionalstrafe nichts
ableiten. Nicht anders verhält es sich mit dem obiter dictum in BGE 100 Ia
294 E. 2b S. 297, wonach eine Konventionalstrafe in einem
verwaltungsrechtlichen Vertrag möglich sein kann.
Immerhin bieten sich vorliegend als hinreichender gesetzlicher Anhaltspunkt
die im Folgenden zu erörternden, kantonalen Rechtsgrundlagen an, auf die das
angefochtene Urteil nicht eingeht. Demzufolge musste vom Verwaltungsgericht
gar nicht entschieden werden, ob in einem verwaltungsrechtlichen Vertrag eine
Konventionalstrafe zulasten eines Privaten auch bloss gestützt auf eine
analoge Anwendung von Art. 160 ff. OR zulässig wäre.
5.2 Es ist daran zu erinnern, dass der Vertrag vom 3./20. Mai 1999 ein
Bindeglied zwischen der Nutzungsplanung (vorzeitige Einzonung des Areals) und
dem Erschliessungsvertrag vom 22. Juni 1999 bildet. Die Einzonung selbst
stellte keine vertragliche Leistung der Gemeinde dar, sondern eine Bedingung
für die spätere Wirksamkeit der Verträge vom 3./20. Mai 1999 und 22. Juni
1999. Die Gemeinde verpflichtete sich im Vertrag vom 3./20. Mai 1999 vielmehr
zu Erschliessungsleistungen; die Beschwerdeführerin als private
Grundeigentümerin versprach im Gegenzug eine minimale Überbauung des zu
erschliessenden Areals innert Fünfjahresfrist. Die vertraglich zugesicherte
Baupflicht der Beschwerdeführerin sollte nicht direkt vollstreckbar sein;
allerdings wurde eine zusätzliche Geldleistung, die sog. Konventionalstrafe,
für den Fall vereinbart, dass die Überbauung nicht fristgerecht erfolgen
würde. Die Konventionalstrafe kam in diesem Fall zu dem Anteil an den
Erschliessungskosten hinzu, den die Beschwerdeführerin nach dem
Erschliessungsvertrag vom 22. Juni 1999 ohnehin zu tragen hatte. Dieser
letztere Vertrag konnte abgeschlossen werden, weil die Beschwerdeführerin
alleine perimeterpflichtig war.
Im Ergebnis verschiebt sich die am 22. Juni 1999 geregelte Verteilung der
Erschliessungskosten zulasten der Beschwerdeführerin, wenn sie ihrer
Baupflicht gemäss Vertrag vom 3./20. Mai 1999 nicht nachkommt. In dieser
Hinsicht sind die beiden genannten Verträge richtigerweise als Einheit zu
betrachten. Der als Konventionalstrafe stipulierte Betrag von Fr. 400'000.--
entspricht etwas weniger als 10 Prozent der bei Vertragsabschluss
vorgesehenen und mit kommunalen Kreditbeschlüssen gesicherten
Erschliessungskosten. Die Konventionalstrafe erreichte damit von ihrem Umfang
her annähernd den eigentlich von der Gemeinde zu tragenden Anteil am
Erschliessungsaufwand (vgl. dazu E. 5.3, hiernach). Die
Konventionalstrafenklausel ermöglichte es der Gemeinde, im Sinne einer
Pauschale auch diesen Anteil auf die Beschwerdeführerin zu überwälzen.
Folglich kann die mit der Konventionalstrafe versprochene Geldleistung als
Teil der Erschliessungsbeiträge und damit als Vorzugslast (zu diesem Begriff
BGE 132 II 371 E. 2.3 S. 375 mit Hinweisen) qualifiziert werden. Insofern
kommt es nicht darauf an, ob die Höhe der im Vertragszeitpunkt angenommenen
Erschliessungskosten schliesslich vollumfänglich ausgeschöpft worden ist.
5.3 § 108 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Solothurn vom 3. Dezember
1978 (PBG/SO; BGS 711.1) schreibt vor, dass die Gemeinden von den
Grundeigentümern angemessene Erschliessungsbeiträge verlangen. Gestützt auf §
117 PBG/SO hat der Kantonsrat am 3. Juli 1978 die Kantonale
Grundeigentümerbeitragsverordnung (BGS 711.41) erlassen. Danach hat die
Gesamtheit der begünstigten Grundeigentümer 80 Prozent der Kosten für
Erschliessungsstrassen (§ 42) bzw. 70 Prozent der Kosten für
Abwasserbeseitigungsanlagen (§ 44) zu tragen. Nach beiden Bestimmungen können
die Gemeinden die Ansätze erhöhen. Das kommunale Reglement der Stadt
Solothurn vom 29. Oktober 1980 setzt den Grundeigentümeranteil auf 85 Prozent
der Kosten bezüglich der Strassen- und auf 70 Prozent bezüglich der
Abwassererschliessung an. Diese Ansätze wurden im Vertrag vom 22. Juni 1999
übernommen.
Die erwähnten kantonalen Bestimmungen (vgl. auch § 110 und § 118 PBG/SO)
lassen Raum, dass Private gegenüber einer Gemeinde auf dem Vertragsweg einen
höheren Beitragssatz als gemäss kommunalem Reglement akzeptieren, solange sie
gesamthaft nicht mehr als den voraussichtlichen Gesamtaufwand der
Erschliessung übernehmen. Im Übrigen erachten Rechtsprechung und Lehre
verwaltungsrechtliche Verträge über die Abgabepflicht im Hinblick auf die
Erschliessung von Bauland grundsätzlich als zulässig, sofern damit keine
eigentliche Abgabevergünstigung bezweckt wird (vgl. BGE 105 Ia 207 E. 2a
S. 209 f.; 103 Ia 505 E. 3b S. 513; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 1082;
Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 104/2003 S.
505 ff., 519 f.).
Allerdings müsste es Bedenken wecken, wenn eine Gemeinde ihre
Erschliessungsleistungen systematisch von vertraglichen Zusatzleistungen der
betroffenen Privatpersonen abhängig machen wollte; diese Gefahr scheint bei
der Beschwerdegegnerin nicht zu bestehen. Unter besonderen Umständen kann es
angehen, dass eine Gemeinde ihren voraussichtlichen Anteil am
Erschliessungsaufwand vor dem Hintergrund der genannten kantonalen
Rechtsgrundlagen vertraglich auf den Grundeigentümer überwälzt, sofern dieser
die erschlossene Parzelle nicht binnen angemessener Frist überbaut. Eine
Konventionalstrafe mit einer derartigen Zielrichtung kommt etwa in Betracht,
wenn es um ein bedeutendes Areal am Siedlungsrand geht, das einem einzigen
Grundeigentümer gehört. Die Erschliessung bringt der Allgemeinheit diesfalls
ohne anschliessende Überbauung praktisch keinen Nutzen; einzig die
Liegenschaft erfährt eine entsprechende Wertsteigerung. Gleichzeitig läuft
die Gemeinde Gefahr, dass wegen fehlender baulicher Nutzung durch diese
Privatperson ein erheblicher Anteil der kommunalen Baulandreserve blockiert
wird.
6.
6.1 Die Beschwerdeführerin hatte sich bereits im kantonalen Prozess mit
folgender weiterer Begründung gegen die Bezahlung der Konventionalstrafe
gewehrt. Sie habe sich stets für die Verwirklichung eines Bauprojekts im
vertraglich vereinbarten Umfang eingesetzt. Die städtischen Behörden seien
rasch und offen über die Absatzschwierigkeiten beim ursprünglichen Projekt
informiert worden. Die Beschwerdeführerin habe die Behörden auch im Folgenden
fortlaufend in die Projektüberarbeitung eingebunden. Diese hätten nie
signalisiert, dass die Konventionalstrafe nun bald fällig würde, sondern sich
positiv zur Vereinbarkeit des neuen Projekts mit dem Teilzonenplan geäussert.
Aufgrund dieser Signale sei die Planung vorangetrieben und das neue Projekt
zur Bewilligung eingereicht worden; mittlerweile werde gebaut. Mit anderen
Worten habe die Beschwerdeführerin nach Sinn und Zweck des Vertrags vom
3./20. Mai 1999 ihren Anteil am Bauprojekt erbracht. Es sei stossend, wenn
nun - in Form der Konventionalstrafe - die gesamte Verantwortung für die
Verzögerung der baulichen Realisierung auf sie abgeschoben werde.
Angesichts dieser Vorbringen handelt es sich entgegen der Auffassung der
Beschwerdegegnerin nicht um ein unzulässiges Novum, wenn sich die
Beschwerdeführerin insofern in der staatsrechtlichen Beschwerde auf den
verfassungsmässigen Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV) beruft.
6.2 Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verschafft
einen Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche
Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten
der Behörden, sofern sich dieses auf eine konkrete, den betreffenden Bürger
berührende Angelegenheit bezieht (BGE 131 II 627 E. 6.1 S. 636 f.; 130 I 26
E. 8.1 S. 60, je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin ist befugt, mit
dieser Verfassungsrüge auch geltend zu machen, es sei zu Unrecht die
besondere Situation ausser Acht gelassen worden, dass der Vertragspartner ein
Gemeinwesen und damit anerkannten öffentlichen Interessen verpflichtet sei
(vgl. BGE 122 I 328 E. 7d S. 341).
6.3 Unter den besonderen Umständen des vorliegenden Einzelfalls hat die
Beschwerdegegnerin als Gemeinwesen im Vertrag vom 3./20. Mai 1999
berechtigterweise das Anliegen verfolgt, dass das von ihr zu erschliessende
Grossareal am Siedlungsrand verhältnismässig rasch überbaut wird. Von der
Beschwerdeführerin wird nicht behauptet, die vereinbarte Fünfjahresfrist für
die Realisierung ihres Bauvorhabens sei von vornherein zu kurz bemessen
gewesen. Entsprechend ist grundsätzlich auch ein öffentliches Interesse am
Erhalt der vereinbarten Konventionalstrafe nach Ablauf dieser Frist bei
vertragswidrig nicht rechtzeitig erfolgter Überbauung zu bejahen.
6.4 Demgegenüber hat die Beschwerdeführerin im fraglichen Vertrag zur
Hauptsache die Ausnützung der baulichen Möglichkeiten gemäss dem damals im
Entwurf vorliegenden Teilzonenplan innert der betreffenden Frist versprochen.
Dabei ging es offensichtlich nicht nur um die bauliche Planung und
Vermarktung einer zonenkonformen Siedlung, sondern auch um die bauliche
Realisierung. Erfüllt ist diese primäre Vertragspflicht mit der Vollendung
der Überbauung und nicht mit dem Baubeginn. Diese Verpflichtung der
Beschwerdeführerin ist mit dem Scheitern des ursprünglichen, bei
Vertragsabschluss aktuellen Bauprojekts nicht dahingefallen. Deshalb kommt es
weder auf den Umfang der Verantwortung der Beschwerdegegnerin an jenem
Projekt noch auf die Gründe für dessen Scheitern an. Die Beschwerdeführerin
kann daher nicht erfolgreich bestreiten, dass sie diese primäre
Vertragspflicht nicht fristgerecht erfüllt hat.
Im Übrigen macht die Beschwerdeführerin auch nicht geltend, die Frist für die
Realisierung der Überbauung hätte ihr im Nachgang zur neuen Baubewilligung
vom 28. September 2004 erstreckt werden müssen. Es ist weder behauptet noch
ersichtlich, dass sie die Behörden der Beschwerdegegnerin um eine
entsprechende Vertragsanpassung angegangen hat. Im Gegenteil hat sie den
Vergleichsvorschlag des Gemeinderats, die Konventionalstrafe nach sofortiger
Begleichung abgestuft - entsprechend dem Baufortschritt innert erstreckter
Fristen - teilweise zurückzuerstatten, abgelehnt.
6.5 Demzufolge meint die Beschwerdeführerin zu Unrecht, das öffentliche
Interesse an der baulichen Nutzung des vorzeitig erschlossenen Areals dürfe
nicht weiter als bis zur Aufnahme der Bauarbeiten auf dem Privatgrund gehen.
Es überzeugt vorliegend auch nicht, wenn die Beschwerdeführerin vorbringt, es
sei raumplanerisch nur sinnvoll, von Kunden sofort genutzte Bauten zu
erstellen. Wenn sie die Gefahr von leerstehenden Bauruinen ins Feld führt,
widerspricht sie ihrer eigenen Einschätzung, wonach das neue
Überbauungsprojekt marktkonform sei. Hinzu kommt, dass die kommunalen
Behörden im Hinblick auf dieses neue Bauprojekt den letztlich finanziellen
Anliegen der Beschwerdeführerin bereits grosszügig entgegen gekommen sind:
Wie aus einem Vergleich der beiden bei E. 2 vorgestellten Baubewilligungen
folgt, haben sie einer erheblichen Verkleinerung des Bauvolumens im Rahmen
der ersten Bauetappe bzw. der primären vertraglichen Baupflicht zugestimmt.
Die Beanspruchung der Konventionalstrafe erscheint auch deswegen als
verhältnismässig, weil die Beschwerdegegnerin bei diesem neuen Bauprojekt
wiederum keine Gewähr hat, ob und in welchem Zeithorizont es vollständig
fertiggestellt wird. Die Verfassungsrüge erweist sich in diesem Punkt als
unbegründet.
6.6 Nachträgliche, ausservertragliche Zusicherungen der zuständigen Behörde,
wonach diese auf die rechtzeitige Erfüllung der primären Baupflicht bzw. auf
die Durchsetzung der Konventionalstrafe verzichtet habe, vermag die
Beschwerdeführerin ohnehin nicht darzutun. Es verstösst nicht gegen den
verfassungsmässigen Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV), wenn die
kommunalen Behörden die Beschwerdeführerin bei den zahlreichen Kontakten
während der Fünfjahresfrist nicht nachweislich an die Frist für die
Fälligkeit der Konventionalstrafe erinnert und anschliessend dennoch auf
dieser Sanktion bestanden haben. Sofern die Beschwerdeführerin aus diesen
Behördenkontakten einen konkludenten Verzicht auf die Konventionalstrafe
ableiten will, kann ihr wiederum nicht gefolgt werden. Dass sie selbst nicht
von einem derartigen Verzicht ausgegangen ist, zeigt sich aus der Tatsache,
dass sie kurz vor Fristablauf ein schriftliches Gesuch um Erlass der
Konventionalstrafe stellte; letzteres löste den bei E. 6.4 erwähnten
Vergleichsvorschlag aus.
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten
ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 OG). Der obsiegenden, durch
ihren eigenen Rechtsdienst vertretenen Beschwerdegegnerin steht keine
Entschädigung zu.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 10'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons
Solothurn schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 15. Januar 2007
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: