I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.354/2006
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{T 0/2}
1P.354/2006 /ggs
Urteil vom 17. November 2006
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Aeschlimann,
Gerichtsschreiberin Gerber.
X. ________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Martin Schnyder,
gegen
Gemeinde Wängi, vertreten durch den Gemeinderat, Steinlerstrasse 2, Postfach
69, 9545 Wängi,
Departement für Inneres und Volkswirtschaft
des Kantons Thurgau, Verwaltungsgebäude, Promenade, 8510 Frauenfeld,
Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau, Frauenfelderstrasse 16, 8570
Weinfelden.
Rechtsverweigerung,
Staatsrechtliche Beschwerde wegen Rechtsverweigerung gegen den Präsidenten
des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau.
Sachverhalt:
A.
An der ordentlichen Gemeindeversammlung der Politischen Gemeinde Wängi
(Thurgau) vom 20. Februar 2006 genehmigten die Stimmberechtigten das Budget
2006 (Laufende Rechnung und Investitionsrechnung). Darunter befand sich unter
Position 7.701.501.15 "Wasserversorgung, Neubau Schür" der
Investitionsrechnung ein Betrag von Fr. 340'000.-- für den Bau eines neuen
Grundwasserpumpwerks.
Diesem Bau und dem dazu erforderlichen Kredit hatten die Stimmberechtigten
bereits im Vorjahr, an der Gemeindeversammlung vom 21. Februar 2005,
zugestimmt. Den dagegen erhobenen Rekurs von X.________ wies das Departement
für Inneres und Volkswirtschaft (DIV) am 2. Mai 2005 ab. Nachdem mit dem Bau
im Jahr 2005 nicht mehr begonnen werden konnte, musste der Kredit erneut im
Budget 2006 aufgeführt werden.
B.
Mit Schreiben vom 23. Februar 2006 erhob X.________ Stimmrechtsrekurs an das
DIV mit dem Antrag, die Beschlüsse zu einzelnen Positionen des Budgets 2006,
darunter auch der Gesamtkredit für das Pumpwerk Schür, seien aufzuheben. Am
19. Juni 2006 wies das DIV den Rekurs ab.
C.
Dagegen erhob X.________ am 7. Juli 2006 Beschwerde an das Verwaltungsgericht
des Kantons Thurgau. Am 5. und am 17. September machte er weitere Eingaben.
D.
Mit Schreiben vom 18. September 2006 erhob X.________
Rechtsverweigerungsbeschwerde ans Bundesgericht. Er beantragt, gestützt auf
Art. 94 OG sei ohne Anhörung der Gegenparteien sofort zu verfügen, dass die
Baubarbeiten durch die Gemeinde Wängi am Pumpwerk Schür, Wängi, einzustellen
seien; gegebenenfalls sei durch das Bundesgericht zu verfügen, dass der
Verwaltungsgerichtspräsident diese Anordnung unverzüglich zu treffen und
durchzusetzen habe.
E.
Das DIV, die Gemeinde Wängi und das Verwaltungsgericht beantragen, die
Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
F.
Mit Verfügung vom 21. September 2006 wurde X.________ aufgefordert, einen
Kostenvorschuss vom Fr. 2'000.-- bis 2. Oktober 2006 einzuzahlen. Mit
Schreiben vom 28. September 2006 wies X.________ darauf hin, dass es um eine
Sicherungsmassnahme für eine Stimmrechtsbeschwerde gehe, die praxisgemäss
kostenfrei sei, und ersuchte um Wiedererwägung der Kostenvorschussverfügung.
Am 9. Oktober 2006 hielt der Abteilungspräsident am Kostenvorschuss fest und
setzte hierfür eine neue Frist bis 23. Oktober 2006.
Daraufhin ersuchte X.________ am 11. Oktober 2006 um die Gewährung der
unentgeltlichen Rechtspflege und die Verbeiständung durch Rechtsanwalt Martin
Schnyder.
G.
Am 29. September 2006 wurde das Gesuch um Anordnung einer vorsorglichen
Massnahme abgewiesen.
H.
Mit Schreiben vom 23. Oktober 2006 teilte das Verwaltungsgericht mit, dass
der Beschwerdeführer am 11. Oktober 2006 ein ausdrückliches Gesuch um
Anordnung eines Baustopps eingereicht habe. Das Verwaltungsgericht habe am
18. Oktober 2006 die Stimmrechtsbeschwerde des Beschwerdeführers abgewiesen,
soweit es darauf eingetreten sei. Aus dem beigelegten Dispositiv geht hervor,
dass zugleich auch das Gesuch um superprovisorische Massnahmen zum Stopp der
Bauaktivitäten am Grundwasserpumpwerk Schür abgewiesen wurde.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Staatsrechtliche Beschwerde kann auch gegen die Untätigkeit kantonaler
Behörden erhoben werden, wenn geltend gemacht wird, es liege eine
verfassungswidrige Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung und damit eine
Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV vor (Walter Kälin, Das Verfahren der
staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994, S. 148; BGE 120 III 143 E. 1b S.
144). Der Beschwerdeführer kann somit mit staatsrechtlicher Beschwerde
geltend machen, das Verwaltungsgericht habe seinen Antrag auf Erlass eines
Baustopps missachtet bzw. die Verfügung hinausgezögert, bis durch den Bau des
Pumpwerks vollendete Tatsachen geschaffen worden seien.
Zur Rüge der formellen Rechtsverweigerung ist der Beschwerdeführer als Partei
des kantonalen Verwaltungsgerichtsverfahrens ohne Weiteres befugt (BGE 121 II
171 E. 1 S. 173 mit Hinweisen).
1.1 Allerdings erscheint fraglich, ob der Beschwerdeführer noch ein aktuelles
Interesse an der Beurteilung seiner Rechtsverweigerungsbeschwerde hat,
nachdem seine Stimmrechtsbeschwerde inzwischen vom Verwaltungsgericht
abgewiesen worden ist. Die Frage kann offen bleiben, wenn die Beschwerde
ohnehin abzuweisen ist.
1.2 Gleiches gilt für die Frage, ob der Beschwerdeführer die
Rechtsverweigerung zunächst mit kantonaler Aufsichtsbeschwerde an das
Gesamtgericht hätte geltend machen müssen (vgl. BGE 119 Ia 237 E. 2b und 3 S.
238 ff. und §§ 71 Abs. 1 Ziff. 1 i.V.m. § 72 Abs. 3 des Thurgauer Gesetzes
über die Verwaltungsrechtspflege vom 23. Februar 1981 [VRG]).
1.3 Soweit der Beschwerdeführer die Befangenheit der kantonalen und
kommunalen Instanzen rügt, kann darauf nicht eingetreten werden: Diese Rügen
muss er zunächst im kantonalen Verfahren geltend machen. Erst gegen den
kantonal letztinstanzlichen Entscheid des Verwaltungsgerichts kann dann
staatsrechtliche Beschwerde ans Bundesgericht geführt werden.
2.
Der Beschwerdeführer geht davon aus, dass seiner Stimmrechtsbeschwerde nach §
48 i.V.m. § 62 VRG aufschiebende Wirkung zukomme. Mit Schreiben vom 5.
September 2006 habe er sich an den Verwaltungsgerichtspräsidenten gewandt und
diesen gebeten, seines Amtes zu walten, da die Gemeinde unter
offensichtlicher Verletzung der aufschiebenden Wirkung mit den Bauarbeiten
begonnen habe. Dies habe er mit einer Fotodokumentation belegt. Dennoch sei
nichts geschehen. Zehn Tage nach Versand des Briefes müsse von einer
verfassungswidrigen Rechtsverweigerung des Verwaltungsgerichtspräsidenten
ausgegangen werden. In dieser Zeit könnten durch die Gemeinde grosse Summen
verbaut und Zustände hergestellt werden, die nicht mehr rückgängig gemacht
werden könnten.
3.
Das Verwaltungsgericht führt in seiner Vernehmlassung aus, dass der
Beschwerdeführer eine "Breitbandbeschwerde" gegen alle Beschlüsse der
Gemeindeversammlung erhoben habe. Am 5. September 2006 sei er mit einem
weiteren Schreiben ans Verwaltungsgericht gelangt, in dem er auf die "sehr
hohe Ähnlichkeit" der Beschwerdeantworten der Gemeinde und des DIV aufmerksam
gemacht und vermutet habe, dass beide Rechtsschriften in Absprache zwischen
Gemeinde und Kanton verfasst worden seien. Am Schluss habe der
Beschwerdeführer noch darauf hingewiesen, er habe gehört, dass offenbar die
ersten Bauarbeiten für das Pumpwerk Schür begonnen hätten. Die ganze Eingabe
habe mit dem Satz geendet: "Ich bitte Sie entsprechend, Ihres Amtes zu
walten."
Der Präsident des Verwaltungsgerichts habe diesen Satz nicht als Gesuch um
Anordnung eines Baustopps aufgefasst, sondern als Aufforderung, die hängige
Beschwerde rasch zu behandeln. Dementsprechend habe er das Schreiben dem mit
dem Referat beauftragten Mitglied des Gerichts zukommen lassen. Der
Schriftenwechsel sei bereits am 25. August 2006 abgeschlossen worden. In
diesem Verfahrensstadium werde das Gericht nicht mehr ohne klaren Auftrag
aktiv. Die Eingaben des anwaltlich vertretenen Beschwerdeführers hätten
jedoch keinen konkreten Antrag auf Erlass eines Baustopps enthalten.
Im Übrigen vertritt das Verwaltungsgericht, wie auch das DIV und die
Gemeinde, die Auffassung, dass die Anfechtung des Budgets 2006 der Gemeinde
grundsätzlich keinen Einfluss auf das Bauverfahren habe. Der Baustopp sei
eine Massnahme aus dem Baurecht und müsse grundsätzlich durch die Gemeinde
bzw. das Departement für Bau und Umwelt als Aufsichtsbehörde in Bausachen
verfügt werden. Zwar bestehe die Möglichkeit, im Rahmen einer
Stimmrechtsbeschwerde zur Sicherung bedrohter rechtlicher Interessen
vorsorgliche Massnahmen gemäss § 11 VRG anzuordnen. Nachdem das geplante
Pumpwerk Schür sowie die dazugehörigen Kredite bereits im Jahre 2005
beschlossen und das entsprechende Baubewilligungsverfahren rechtskräftig
abgeschlossen worden sei, habe für den Verwaltungsgerichtspräsidenten keine
Veranlassung bestanden, gegen den Beginn der Bauarbeiten einzuschreiten.
4.
Streitgegenstand des vorliegenden Entscheids ist einzig die Frage, ob die
Untätigkeit des Verwaltungsgerichts seit der Eingabe des Beschwerdeführers
vom 5. September 2006 eine Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung
darstellt, die Art. 29 Abs. 1 BV verletzt. Zu beurteilen ist daher nur, ob
der Beschwerdeführer Anspruch darauf gehabt hätte, dass über sein Gesuch mit
einer Zwischenverfügung des Verwaltungsgerichtspräsidenten entschieden wird;
nicht zu beurteilen ist dagegen, ob der Stimmrechtsbeschwerde an das
Verwaltungsgericht aufschiebende Wirkung in dem Sinne zukommt, dass die
Gemeinde mit der Bautätigkeit nicht beginnen bzw. hierfür keine
Gemeindemittel einsetzen darf, oder ob der Beschwerdeführer Anspruch auf die
Anordnung eines Baustopps als vorsorgliche Massnahme gehabt hätte.
4.1 Gemäss § 11 i.V.m. § 62 VRG kann der Verwaltungsgerichtspräsident
vorsorgliche Massnahmen zur Erhaltung des bestehenden Zustandes oder zur
Sicherung bedrohter rechtlicher Interessen treffen und die erforderlichen
verfahrensleitenden Anordnungen erlassen. Überdies kann er die sofortige
Vollstreckbarkeit einer angefochtenen Verfügung anordnen oder die von der
Vorinstanz entzogene aufschiebende Wirkung wiederherstellen (§ 48 i.V.m. § 62
VRG; vgl. Rudolf Strehler, Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Kanton
Thurgau, Diss. Zürich 1987, S. 122 oben und S. 123). Über vorsorgliche
Massnahmen wird in einem Zwischenentscheid entschieden, der die generellen
Anforderungen an eine Verfügung i.S.v. § 18 VRG erfüllen muss (Urs
Haubensack/Peter Litschgi/Philipp Stähelin, Kommentar zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege des Kantons Thurgau, Frauenfeld, 1984, N 2 zu § 11;
vgl. auch N 4 zu § 48).
4.2 Aus der Vernehmlassung des Verwaltungsgerichts geht hervor, dass
vorsorgliche Massnahmen regelmässig nur auf Antrag eines Beteiligten erlassen
werden; dies gilt insbesondere, wenn das Verfahren sich bereits in einem
fortgeschrittenen Verfahrensstadium befindet.
4.2.1 Dies entspricht der Praxis der meisten Gerichte, einschliesslich des
Bundesgerichts, und ist nicht zu beanstanden: Es ist in erster Linie Sache
der Parteien zu beurteilen, ob sie den Entscheid des Gerichts in der
Hauptsache abwarten können oder ob schon zuvor ein nicht wiedergutzumachender
Nachteil droht, der nur durch vorsorgliche Massnahmen des Gerichts abgewendet
werden kann.
4.2.2 Im Übrigen liegt eine verfassungswidrige Rechtsverweigerung nur vor,
wenn eine Behörde ein bei ihr gestelltes Gesuch nicht an die Hand nimmt und
behandelt (BGE 87 I 241 E. 3 S. 246 mit Hinweisen; Jörg Paul Müller,
Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., S. 495). Wird der Behörde vorgeworfen,
sie hätte auch ohne Gesuch von Amtes wegen einschreiten müssen, so mag darin
die Verletzung einer Amtspflicht liegen, nicht aber eine formelle
Rechtsverweigerung.
4.3 Zu prüfen ist daher, ob der Beschwerdeführer den Erlass vorsorglicher
Massnahmen in Form eines Baustopps beim Verwaltungsgericht beantragt hatte.
4.3.1 Eingaben von Parteien eines gerichtlichen Verfahrens sind grundsätzlich
nach allgemeinen Grundsätzen unter Berücksichtigung von Treu und Glauben
auszulegen (BGE 105 II 149 E. 2a S. 152 mit Hinweisen). Massgeblich ist
somit, wie sie der Empfänger nach den gesamten Umständen in guten Treuen
verstehen durfte und verstehen musste.
4.3.2 In der Eingabe vom 5. September 2006 an das Verwaltungsgericht wird vor
allem der Verdacht des Zusammenwirkens von Gemeinde und DIV zum Nachteil des
Beschwerdeführers thematisiert, die es der "Verfahrensleitung" gebiete, "zum
Rechten zu sehen". Nur der letzte Abschnitt des Schreibens befasst sich mit
dem Beginn der Bauarbeiten für das Pumpwerk, der durch zwei Fotos
dokumentiert wird. In diesem Abschnitt wird dargelegt, dass der
Stimmrechtsbeschwerde des Beschwerdeführers aufschiebende Wirkung zukomme und
die Auffassung vertreten, dass Bauarbeiten an einem "nicht rechtskräftig
bewilligten Projekt" in einem Rechtsstaat nicht zu rechtfertigen seien. Am
Ende des Schreibens, vor der Unterschrift des Rechtsvertreters des
Beschwerdeführers, findet sich folgender Satz: "Ich bitte Sie entsprechend,
Ihres Amtes zu walten."
Aufgrund seiner Stellung bezieht sich dieser Satz nicht eindeutig auf den
vorangegangenen Absatz über den Baubeginn, sondern wird eher als Abschluss
der gesamten Eingabe verstanden, die sich in erster Linie mit der angeblichen
Befangenheit der Vorinstanz befasst.
Das Schreiben enthält weder einen ausdrücklichen Antrag auf Anordnung eines
Baustopps noch einen anderen, als solchen gekennzeichneten Verfahrensantrag.
In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass das Schreiben nicht vom
Beschwerdeführer persönlich, sondern von dessen Rechtsvertreter
unterschrieben wurde. Von einem Rechtsanwalt kann erwartet werden, dass er
Verfahrensanträge klar formuliert und als solche kennzeichnet, wie dies auch
in der Beschwerdeschrift vom 7. Juli 2006 und in der Eingabe vom 17.
September 2006 (vgl. dazu unten, E. 4.3.3) geschehen ist.
Insofern durfte der Verwaltungsgerichtspräsident das Schreiben als
Aufforderung verstehen, rasch über die Stimmrechtsbeschwerde zu entscheiden,
und musste darin keinen Antrag auf Anordnung eines Baustopps erblicken.
4.3.3 Am 17. September 2006 machte der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers
eine weitere Eingabe ans Verwaltungsgericht. Darin nahm er ausdrücklich auf
seine Eingabe vom 5. September Bezug, machte aber lediglich Ausführungen zur
Befangenheit der Vorinstanz. Anschliessend stellte er folgende "zusätzliche
Rechtsbegehren":
"1.Der Entscheid der Vorinstanz sei wegen Befangenheit und fehlender
Unabhängigkeit gänzlich aufzuheben.
2. Die Beurteilung des Sachverhalts sei durch eine gemeinsam zu bestimmende
ausserkantonale Gerichtsinstanz vorzunehmen.
3. KEF."
Der Antrag auf Erlass eines Baustopps wird dagegen mit keiner Silbe erwähnt.
Dies wäre aber zu erwarten gewesen, wenn der Beschwerdeführer tatsächlich
einen solchen - seiner Natur nach dringlichen - Antrag gestellt hätte, über
den bis zum 17. September 2006 noch nicht entschieden worden war.
4.4 Nach dem Gesagten musste der Verwaltungsgerichtspräsident die Eingabe von
5. September 2006 - auch im Lichte der nachfolgenden Eingabe vom 17.
September 2006 - nicht als Antrag auf Erlass eines Baustopps verstehen.
Mangels eines entsprechenden Antrags war er nicht verpflichtet, eine
Zwischenverfügung zu erlassen. Schon aus diesem Grund erweist sich der
Vorwurf der Rechtsverweigerung als unbegründet.
Es kann daher offen bleiben, ob das Verwaltungsgericht bzw. dessen Präsident
angesichts des weit fortgeschrittenen Verfahrens befugt gewesen wäre, den
Endentscheid abzuwarten, falls der Beschwerdeführer am 5. September 2006
tatsächlich einen Antrag auf Erlass eines Baustopps gestellt hätte, oder ob
über diesen Antrag sofort per Zwischenverfügung hätte entschieden werden
müssen.
5.
Nach dem Gesagten erweist sich die staatsrechtliche Beschwerde als
offensichtlich unbegründet, soweit darauf einzutreten ist.
Der Beschwerdeführer hat einen Antrag auf unentgeltliche Rechtspflege und
Verbeiständung gestellt. Da seine Beschwerde von Anfang an aussichtslos war,
ist dieser Antrag jedoch abzuweisen (Art. 152 Abs. 1 OG).
Mit der staatsrechtlichen Beschwerde wurde eine formelle Rechtsverweigerung
und keine Verletzung des Stimmrechts geltend gemacht. Es liegt somit keine
Stimmrechtsbeschwerde vor, bei der praxisgemäss auf die Erhebung von Kosten
verzichtet wird. Dem Beschwerdeführer ist daher eine Gerichtsgebühr
aufzuerlegen (Art. 156 OG) und er hat keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung (Art. 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.
2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wird abgewiesen.
3.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 1'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Gemeinde Wängi, dem Departement
für Inneres und Volkswirtschaft und dem Verwaltungsgericht des Kantons
Thurgau schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 17. November 2006
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: