I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.349/2006
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{T 1/2}
1P.349/2006 /ggs
Urteil vom 21. November 2006
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Nay, Aeschlimann, Reeb, Eusebio,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.
Politische Gemeinde Schiers, 7220 Schiers, Beschwerdeführerin, handelnd durch
den Gemeindevorstand, dieser vertreten durch
Rechtsanwalt Dr. Peter Schnyder,
gegen
1.Alpgenossenschaft Drusa,
2.Alpgenossenschaft Garschina,
3.Paul Meier, Mitglied der Alpgenossenschaft Drusa,
4.Andreas Wilhelm, Mitglied der Alpgenossenschaft Garschina,
alle vier vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Christian Rathgeb,
5.Alpgenossenschaft Schuders,
6.Reto Joos, Mitglied der Alpgenossenschaft Schuders,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Flurin von Planta,
Beschwerdegegner 1-6,
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 2. Kammer als Verfassungsgericht,
Obere Plessurstrasse 1, 7001 Chur.
Gemeindeautonomie (Alpreorganisation),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 2. Kammer als
Verfassungsgericht, vom 4. April 2006.
Sachverhalt:
A.
Am 1. Juli 2005 erliess die Gemeindeversammlung der Politischen Gemeinde
Schiers (GR) ein neues Weidgesetz. Damit wurde das entsprechende Gesetz vom
6. März 1986 total revidiert. Nach dem Weidgesetz von 1986 sind die
gemeindeeigenen Alpen Drusa, Garschina, Mutta und Vordertamunt (Schuderser
Älpli) - wie bereits zuvor - je einer Alpgenossenschaft zur Bewirtschaftung
zugewiesen. Diese Genossenschaften mit den entsprechenden Namen Drusa,
Garschina, Mutta und Schuders stammen offenbar aus dem 19. Jahrhundert und
stehen in folgendem, engem Zusammenhang zu den Gemeindeteilen, den so
genannten Fraktionen bzw. Nachbarschaften. Jede Fraktion ist einer
Genossenschaft zugeordnet. Die Mitgliedschaft steht Personen mit
landwirtschaftlichem Domizil in der betreffenden Fraktion offen.
Das Weidgesetz vom 1. Juli 2005 regelt die Nutzung der Gemeindealpen neu. Im
vorliegenden Zusammenhang umstritten sind die Bestimmungen, die eine Fusion
der vier vorgenannten Genossenschaften zur öffentlichrechtlichen Weid- und
Alpgenossenschaft Schiers vorsehen. Ergänzend beschloss die
Gemeindeversammlung am 1. Juli 2005 die Übernahme der Hypothekarschulden der
Alpgenossenschaften Drusa, Garschina und Mutta zu Lasten der
Investitionsrechnung der Gemeinde. Ebenso nahm die Gemeindeversammlung die
Gründungsstatuten der Alp- und Weidgenossenschaft Schiers an.
Die Gesetzesrevision bezweckt hauptsächlich, die Alpen neu zuzuteilen. Die
vier Genossenschaften betreiben Milchkuhhaltung bzw. Sennereien. Ansässige
Mutterkuhhalter hatten faktisch, bis auf wenige Ausnahmen, keine Möglichkeit,
ihre Tiere auf den gemeindeeigenen Alpen zu sömmern, weil die beiden
Kuhhaltungsarten offenbar aus betrieblichen Gründen nicht zusammen passen. In
den letzten Jahren ist in der Gemeinde der Bestand an Milchkühen gesunken,
während die Zahl der Mutterkühe stetig zugenommen hat. Nach dem neuen
Weidgesetz soll die Alp Mutta zur Mutterkuhalp umgewandelt werden; die
Milchkühe aus den vier fusionierten Genossenschaften sollen hingegen auf die
übrigen drei Alpen verteilt werden.
B.
Die Alpgenossenschaften Drusa und Garschina sowie je eines ihrer Mitglieder
persönlich gelangten mit Verfassungsbeschwerde an das Verwaltungsgericht des
Kantons Graubünden. Sie verlangten die Aufhebung des neuen Weidgesetzes und
der Statuten der Weid- und Alpgenossenschaft Schiers. Die Alpgenossenschaft
Schuders und ein Mitglied persönlich erhoben eine parallele Beschwerde. Das
Verwaltungsgericht vereinigte die Verfahren und hiess die Beschwerden mit
Urteil vom 4. April 2006 gut. Die zwangsweise angeordnete Fusionierung
verstosse gegen die Eigentumsgarantie, weil es sich bei den betroffenen
Alpgenossenschaften um privatrechtliche juristische Personen im Sinne von
Art. 59 Abs. 3 ZGB bzw. Art. 26 ff. des bündnerischen Einführungsgesetzes vom
12. Juni 1994 zum ZGB (EGzZGB/GR; BR 210.100) handle. Entsprechend hob das
Verwaltungsgericht die umstrittenen beiden kommunalen Erlasse auf.
C.
Mit Eingabe vom 7. Juni 2006 führt die Politische Gemeinde Schiers
staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts und
beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Sie rügt eine
Verletzung der Gemeindeautonomie, der Eigentumsgarantie, des Willkürverbots,
des Anspruchs auf rechtliches Gehör und sie beklagt eine formelle
Rechtsverweigerung.
In getrennten Eingaben ersuchen die Alpgenossenschaften Drusa und Garschina
mit den beiden beteiligten Mitgliedern einerseits wie die Alpgenossenschaft
Schuders und das beteiligte Mitglied anderseits um Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf einzutreten sei. Denselben Antrag stellt das
Verwaltungsgericht.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Das angefochtene Urteil stellt einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid
dar, gegen den im Bund kein anderes Rechtsmittel als die staatsrechtliche
Beschwerde zulässig ist (Art. 84 Abs. 2 und Art. 86 OG).
Eine Gemeinde kann sich mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen wehren, dass
sie als Trägerin hoheitlicher Gewalt in ihrer nach kantonalem
Verfassungsrecht gewährleisteten Autonomie verletzt wird (Art. 50 Abs. 1 und
Art. 189 Abs. 1 lit. b BV; Art. 88 OG); ob ihr im betreffenden Bereich eine
Autonomie zusteht, ist nicht eine Frage des Eintretens, sondern der
materiellrechtlichen Beurteilung (BGE 129 I 410 E. 1.1 S. 412; 128 I 136 E.
1.2 S. 139, je mit Hinweisen; vgl. auch BGE 132 I 140 E. 1.3.1 S. 143). In
diesem Rahmen kann die Gemeinde auch verfassungsrechtliche Verfahrensrechte
anrufen und geltend machen, die kantonalen Instanzen hätten die Tragweite von
verfassungsmässigen Rechten missachtet, soweit diese Vorbringen mit der
behaupteten Autonomieverletzung in engem Zusammenhang stehen (BGE 131 I 91 E.
1 S. 93 mit Hinweisen).
Das Verwaltungsgericht hat zwei rechtssetzende Erlasse der
Gemeindeversammlung aufgehoben. Dies trifft die Beschwerdeführerin in ihrer
Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt. Sie ist demzufolge zur
staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie legitimiert.
Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1 Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht
diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der
Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf
die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen
oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder
eidgenössischen Rechts betreffen (BGE 129 I 290 E. 2.1 S. 294, 410 E. 2.1 S.
413, je mit Hinweisen).
2.2 Die in Art. 65 der Verfassung des Kantons Graubünden vom 18. Mai/ 14.
September 2003 (KV/GR; BR 110.100) gewährleistete Gemeindeautonomie umfasst
das Recht, dass die Gemeinde ihre Organisation selbst bestimmen kann;
vorbehalten bleiben die Vorgaben des kantonalen Rechts zur
Gemeindeorganisation (vgl. Art. 66 KV/GR). In der Kantonsverfassung werden
die Gemeindefraktionen nicht erwähnt; deren Rechtsstellung ergibt sich aus
Art. 71 ff. des Bündner Gemeindegesetzes vom 28. April 1974 (GG/GR; BR
175.050). Weiter kommt den Gemeinden von Verfassungs wegen Finanzautonomie
zu, soweit ihre Ein- und Ausgaben nicht durch übergeordnetes Recht festgelegt
sind (Marco Toller, in: Kommentar zur Verfassung des Kantons Graubünden, Chur
2006, Rz. 12 zu Art. 65 KV/GR). Im Übrigen statuiert Art. 60 Abs. 2 KV/GR
eine allgemeine Zuständigkeit der politischen Gemeinden für die örtlichen
Angelegenheiten. Dazu gehört das Alpwesen (vgl. Toller, a.a.O., Rz. 20 zu
Art. 60 KV/GR).
2.3 Eine Gemeinde kann nach Art. 63 GG/GR (in der Fassung vom 26. November
2000) für die Auslagerung von Gemeindeaufgaben juristische Personen des
öffentlichen und privaten Rechts schaffen. Wie sich aus der früheren Fassung
dieser Bestimmung vom 28. April 1974 ergab, kann sie namentlich für die
Nutzung von Gemeindealpen öffentlichrechtliche Genossenschaften der
jeweiligen Nutzungsberechtigten bilden. Gleichsam als Sonderform hierzu kann
sie solche öffentlichrechtliche Körperschaften auch als so genannte
Fraktionen errichten (Art. 71 Abs. 2 GG/GR). Diese mehr genossenschaftliche
Form der Fraktion ist zu unterscheiden von der Fraktion, die als
Gebietskörperschaft im Sinne von Art. 71 Abs. 3 GG/GR ausgestaltet ist (vgl.
zum Ganzen Kurt Langhard, Die Organisation der politischen Gemeinden des
Kantons Graubünden im Spiegel der neueren kantonalen und kommunalen
Rechtssetzung, Diss. Zürich 1977, S. 12 ff.; Rolf Raschein/Andri Vital,
Bündnerisches Gemeinderecht, 2. Aufl., Chur 1991, S. 37, 40). Zwar umfasst
die Autonomie der Gemeinde an sich die Befugnis zur nachträglichen
Umstrukturierung der von ihr geschaffenen öffentlichrechtlichen Gebilde. Bei
Fraktionen enthält aber das kantonale Recht eine spezielle
Zuständigkeitsregel. Nach Art. 76 GG/GR liegt die Kompetenz zur Auflösung von
Fraktionen einzig bei der Kantonsregierung, wenn sich Gemeinde und Fraktion
darüber nicht einigen können.
2.4 Wenn die beschwerdegegnerischen Alpgenossenschaften - wie von der
Beschwerdeführerin behauptet - öffentlichrechtlicher Natur sind, wäre an sich
vorfrageweise abzuklären, ob es sich dabei um Fraktionen im Sinne von Art. 71
Abs. 2 GG/GR handelt. Im vorliegenden Verfahren bestreiten die
Beschwerdegegner indessen in keiner Weise die Autonomie der
Beschwerdeführerin für den Fall, dass die fraglichen Genossenschaften
öffentlichrechtliche Korporationen sind. Vielmehr billigen sie diesfalls der
Beschwerdeführerin die Kompetenz zur Umstrukturierung der Alpgenossenschaften
zu. Da es sich beim Umfang der Autonomie nicht um eine Eintretensfrage
handelt, ist dieser Punkt nicht von Amtes wegen abzuklären. Vorliegend ist
somit von der Autonomie der Gemeinde im Zusammenhang mit der umstrittenen
Revision des Weidgesetzes auszugehen. Folglich kann sich die
Beschwerdeführerin mit Autonomiebeschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass das
Verwaltungsgericht die fusionierten Alpgenossenschaften nicht als kommunale
öffentlichrechtliche Körperschaften eingestuft hat. In diesem Rahmen ist auch
die umstrittene Auslegung des EGzZGB/GR durch das Verwaltungsgericht zu
beurteilen (vgl. E. 5.5).
2.5 Die Anwendung von kantonalem und kommunalem Gesetzesrecht prüft das
Bundesgericht nur auf Willkür hin; einzig im Hinblick auf die Verletzung von
eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht steht dem Bundesgericht die
freie Kognition zu (BGE 132 I 68 E. 1.1 S. 69 f.; 129 I 410 E. 2.3 S. 414, je
mit Hinweisen). Willkür liegt nach der ständigen Praxis des Bundesgerichts
vor, wenn der angefochtene kantonale Entscheid offensichtlich unhaltbar ist,
mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder
einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise
dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen
Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das
Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder
gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 132 I 13 E. 5.1 S. 17 f.; 131 I
467 E. 3.1 S. 473 f., je mit Hinweisen).
3.
Zunächst rügt die Beschwerdeführerin eine Rechtsverweigerung (Art. 29 Abs. 1
BV) und eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2
BV). Die Begründung des angefochtenen Urteils sei mangelhaft; das
Verwaltungsgericht habe den Alpkorporationen eine privatrechtliche
Rechtsnatur beigelegt, ohne sich hinreichend mit den rechtstheoretischen
Grundlagen und den Gegenargumenten der Beschwerdeführerin auseinander zu
setzen.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist Teil der allgemeinen
Verfahrensgarantien von Art. 29 BV. Die Rechtsprechung hat daraus einen
Rechtsanspruch auf eine ausreichende Entscheidbegründung abgeleitet (BGE 129
I 232 E. 3.2 S. 236 mit Hinweisen). Der in Art. 29 Abs. 1 BV verankerte
Anspruch der Verfahrenspartei auf gleiche und gerechte Behandlung besitzt
hier keine darüber hinausgehende Bedeutung.
Das Verwaltungsgericht hat das angefochtene Urteil im Hinblick auf die
Rechtsnatur der fraglichen Alpgenossenschaften ausführlich begründet. Es hat
der Beschwerdeführerin hinreichend klar gemacht, dass es deren
Rechtsauffassung nicht teilt. Der Beschwerdeführerin war es ohne weiteres
möglich, das Urteil des Verwaltungsgerichts in diesem Punkt anzufechten. Eine
Verletzung des Gehörsanspruchs liegt nicht vor, weshalb sich die
staatsrechtliche Beschwerde in diesem Punkt als unbegründet erweist.
4.
Zur Hauptsache geht es um die Zuordnung der fraglichen Genossenschaften zum
privaten oder öffentlichen Recht.
4.1 Art. 59 Abs. 1 ZGB behält im Rahmen der Regeln über die juristischen
Personen die öffentlichrechtlichen Körperschaften und Anstalten des Bundes
und der Kantone vor. Art. 829 OR wiederholt diesen Vorbehalt für
öffentlichrechtliche Genossenschaften. Nach Art. 59 Abs. 3 ZGB verbleiben
Allmendgenossenschaften und ähnliche Körperschaften unter den Bestimmungen
des kantonalen Rechts. Diese letztere Bestimmung bezieht sich auf
Korporationen, die mit der land- oder forstwirtschaftlichen Nutzung von Grund
und Boden zusammenhängen; darunter fallen insbesondere Alpgenossenschaften
(Tuor/Schnyder/ Schmid/Rumo-Jungo, Das Schweizerische Zivilgesetzbuch, 12.
Auflage, Zürich 2002, S. 132 f.; Hans Michael Riemer, in: Berner Kommentar,
Systematischer Teil [ST] zu Art. 52-59 ZGB, N. 72; Claire Huguenin, in:
Basler Kommentar, 3. Aufl., 2006, N. 21 zu Art. 59 ZGB; Denis Piotet, in:
Schweizerisches Privatrecht, Band I/2 [Ergänzendes kantonales Recht], Basel
2001, N. 274 ff., 278; Arthur Meier-Hayoz/Peter Forstmoser, Schweizerisches
Gesellschaftsrecht, 10. Aufl., Bern 2007, § 21 N. 2, 11). Im
Anwendungsbereich von Art. 59 Abs. 3 ZGB können die Kantone regeln, ob sie
derartige Körperschaften dem privaten oder dem öffentlichen Recht
unterstellen (vgl. Riemer, a.a.O., ST N. 78; Huguenin, a.a.O., N. 23 f. zu
Art. 59 ZGB; Piotet, a.a.O., N. 287 ff.).
4.2 Im Kanton Graubünden besteht neben der Rechtsgrundlage von Art. 63 ff.
GG/GR für öffentlichrechtliche Körperschaften der Gemeinden eine
privatrechtliche Regelung zu den Allmendgenossenschaften und ähnlichen
Körperschaften in Art. 26 ff. EGzZGB/GR. Art. 26 EGzZGB enthält eine nicht
abschliessende Aufzählung derartiger Körperschaften; dabei ist die
Alpgenossenschaft ausdrücklich aufgeführt. Wie der angefochtene Entscheid zu
Recht festhält, kennt der Kanton Graubünden bei Allmendgenossenschaften die
öffentlich- wie die privatrechtliche Rechtsform (vgl. auch Piotet, a.a.O., N.
302).
4.3 Die Abgrenzung ist in erster Linie anhand des gesetzten kantonalen Rechts
vorzunehmen, ergänzend aufgrund des kantonalen Gewohnheitsrechts (vgl.
Piotet, a.a.O, N. 287; Meier-Hayoz/Forstmoser, a.a.O., § 21 N. 16).
Hilfsweise kann schliesslich auf allgemeine Grundsätze zur Unterscheidung von
öffentlichem und privatem Recht zurückgegriffen werden (Subordinations-,
Interessen-, Funktionstheorie); insoweit prüft das Bundesgericht in jedem
Einzelfall, welches Abgrenzungskriterium den konkreten Gegebenheiten am
besten gerecht wird. Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass der
Unterscheidung zwischen privatem und öffentlichem Recht ganz verschiedene
Funktionen zukommen, je nach den Regelungsbedürfnissen und den Rechtsfolgen,
die im Einzelfall infrage stehen (BGE 128 III 250 E. 2a S. 253; 109 Ib 146 E.
1b S. 149, je mit Hinweisen).
5.
Es fragt sich, ob die Alpgenossenschaften hier auf einer
öffentlichrechtlichen Grundlage beruhen oder ob sie private Vereinigungen
darstellen. Die Beschwerdeführerin leitet die öffentlichrechtliche Natur aus
den Bestimmungen des kommunalen Weidgesetzes von 1986 ab. Sie erachtet es als
willkürlich, dass das Verwaltungsgericht die Genossenschaften als privat
qualifiziert hat, obwohl deren Selbstbestimmungsrecht in diesem kommunalen
Erlass grundlegend beschränkt werde.
5.1 Das Weidgesetz von 1986 regelt unter anderem die Nutzung der
Gemeindealpen; diese stehen unbestrittenermassen im Eigentum der Gemeinde.
Die Aufsicht und Leitung des Alpwesens obliegt dem Gemeindevorstand (Art. 1).
Für die (Alp-)Weidenutzung haben die Landwirte Abgaben, so genannte
Nutzungstaxen, zu bezahlen (Art. 3). Zu den Alpgenossenschaften wird im
Wesentlichen Folgendes bestimmt: Es wird festgelegt, welche Gemeindealp
welcher Genossenschaft zur Nutzung und Bewirtschaftung zugewiesen ist (Art.
21). Der Gemeindevorstand legt alle fünf Jahre die so genannten
Bestossungszahlen der einzelnen Alpen, d.h. die Höchstzahl der zur Sömmerung
zugelassenen Tiere, fest (Art. 26). Die Sömmerung von Vieh, das nicht aus der
entsprechenden Fraktion stammt, ist nur dann zulässig, wenn aus den Beständen
der Genossenschafter nicht genügend Vieh gealpt wird. Vieh aus anderen
Fraktionen hat dabei den Vorrang vor auswärtigem Vieh (Art. 23 Abs. 3).
Die Genossenschaften sind verpflichtet, Statuten aufzustellen, die den vom
Gemeindevorstand erlassenen Normalstatuten nicht widersprechen dürfen;
ausserdem bedürfen die Annahme und jede Änderung der Statuten zu ihrer
Gültigkeit der Genehmigung des Gemeindevorstandes (Art. 22). Art. 23
umschreibt, wer Mitglied in einer Genossenschaft werden darf. Alle Personen
mit landwirtschaftlichem Domizil in der jeweiligen Fraktion der Gemeinde
haben einen Anspruch auf die Mitgliedschaft in der entsprechenden
Genossenschaft, sofern sie die in den Statuten festgehaltenen Voraussetzungen
erfüllen (Art. 23 Abs. 2).
In den aktuellen (genehmigten) Statuten der drei Genossenschaften, die
allesamt aus dem Jahr 1987 stammen, wird für den Erwerb der Mitgliedschaft
übereinstimmend Folgendes verlangt: landwirtschaftliches Domizil in der
jeweils zugeordneten Gemeindefraktion, Entrichtung eines bestimmten
Eintrittsgelds sowie eine schriftliche Beitrittserklärung. Zum Eintrittsgeld
wird in allen Statuten bestimmt, dass es bei einem Austritt nicht
zurückerstattet wird.
5.2 Das Verwaltungsgericht hat die Einordnung der vorliegenden
Alpgenossenschaften ins Privatrecht damit begründet, sie würden hauptsächlich
private Interessen - d.h. der beteiligten Landwirte - verfolgen und nur in
einem kleinen Umfang auch öffentlichen Zwecken dienen. Die Anwendbarkeit des
kantonalen Gemeindegesetzes auf diese Korporationen hat das Gericht mit dem
Argument abgelehnt, sie seien älter als dieser Erlass aus dem Jahr 1974. Eine
solche Argumentation greift zu kurz. Das hohe Alter der Alpgenossenschaften
schliesst es nicht aus, ihre heutigen Strukturen den kantonalen
privatrechtlichen Bestimmungen (EGzZGB/GR) bzw. dem Gemeindegesetz
zuzuordnen.
5.3 Die Bestimmungen des Weidgesetzes von 1986 haben in rechtshistorischer
Sicht folgenden Hintergrund.
5.3.1 Unter den Parteien ist unbestritten, dass die Alpgenossenschaften zwar
seit über einem Jahrhundert bestehen, aber mutmasslich nicht vor 1863
entstanden sind; bis dahin war das Alpwesen Gemeindeangelegenheit (vgl.
Mathias Thöny, Schiers - Geschichte und Kulturgeschichte, 2. Aufl., Schiers
1995, S. 117; dieses Werk vermittelt bei S. 47 f. auch einen Überblick über
die Alpteilungen zwischen Schiers und Grüsch, die erst gegen Ende des 19.
Jahrhunderts abgeschlossen worden sind; vgl. insbesondere zur Teilung der Alp
Tamunt, bei der Vordertamunt an Schiers gelangte, Heinrich Moosberger, Die
bündnerische Allmende, Diss. Zürich 1891, S. 72 ff.).
5.3.2 Wird das Gründungsdatum historisch derart eingegrenzt, so ist mit der
Beschwerdeführerin davon auszugehen, dass die Genossenschaften nicht älter
als das altrechtliche bündnerische Civilgesetzbuch sind, das am 1. September
1862 in Kraft trat (vgl. zum Inkrafttreten dieses Erlasses Mario Cavigelli,
Entstehung und Bedeutung des Bündner Zivilgesetzbuches von 1861, Diss.
Freiburg i.Ü. 1994, S. 87).
5.3.3 Aus Sicht des öffentlichen Rechts kommt hier dem altrechtlichen
kantonalen Niederlassungsgesetz von 1874 eine wesentliche Bedeutung zu. Es
bestimmte in Art. 12, (Gemeinde-)Bürger und Niedergelassene mit Schweizer
Bürgerrecht müssten grundsätzlich gleichermassen zur Nutzung der
Gemeindeweiden und -alpen zugelassen werden (vgl. dazu Rolf Raschein,
Bündnerisches Gemeinderecht, 1. Aufl., Domat/Ems 1972, S. 119; Göri Pedotti,
Beiträge zur rechtsgeschichtlichen Entwicklung der Gemeinde, der
Gemeindeaufgaben und des Gemeindevermögens im Kanton Graubünden, Diss. Zürich
1936, S. 80 ff). Die Vorschrift ist durch das Gemeindegesetz abgelöst worden
(Art. 102 lit. a GG/GR).
5.3.4 Die ältesten kommunalen Rechtsquellen zu den Alpkorporationen, die bei
den Akten liegen, stammen aus dem Jahr 1930. Dabei handelt es sich um die
damalige Gemeindeverfassung und eine Vollzugsordnung der Gemeinde. Die
damalige Gemeindeverfassung sah in Art. 27 vor, dass die Gemeindealpen seit
uralten Zeiten den verschiedenen Nachbarschaften zur Nutzniessung überlassen
seien und es vorläufig bei der bisherigen Übung bleibe. Sie bestimmte weiter,
dass Bürger und in der Gemeinde Niedergelassene grundsätzlich in gleicher
Weise, entsprechend dem Wohnsitz in einer Nachbarschaft (heute: Fraktion),
zur Mitgliedschaft in den Alpgenossenschaften berechtigt waren und
Neueintretende lediglich ein von der Gemeinde bestimmtes Eintrittsgeld zu
bezahlen hatten. In der Verfassung war ebenso verankert, dass die
Genossenschaften für die Alpverwaltung Statuten aufzustellen hatten, die der
Genehmigung des Gemeinderates bedurften. Die Regelung der Bestossung wurde in
den Ausführungsbestimmungen den einzelnen Genossenschaften überlassen. Im
Rahmen der späteren Weidordnung von 1954 wurde präzisiert, dass dieser Punkt
Inhalt der Genossenschaftsstatuten bilden müsse; in diesem Rahmen unterlag er
nun der Genehmigung durch die Gemeinde.
5.3.5 Die Gemeinden sind zur Schaffung öffentlichrechtlicher Alpkorporationen
befugt (vgl. Art. 63 GG/GR und insbesondere die von 1974 bis 2000 geltende
Fassung dieser Bestimmung [Art. 63 aGG/GR]). Art. 65 GG/GR sieht in der
heutigen Fassung die Aufsicht der Gemeinde über ausgelagerte Trägerschaften
vor; die Fassung von 1974 bis 2000 präzisierte, zur Aufsicht gehöre, dass der
Gemeindevorstand die Statuten dieser Genossenschaften zu genehmigen habe.
Nach Art. 30 GG/GR, der unverändert in Kraft steht, sind zur Nutzung des so
genannten Nutzungsvermögens der Gemeinde die in der Gemeinde wohnhaften
Gemeindebürger und die niedergelassenen Schweizerbürger in der gleichen Weise
berechtigt. Zum Nutzungsvermögen werden unter anderem die gemeindeeigenen
Alpen gerechnet (Raschein/Vital, a.a.O., S. 159). Für die Nutzung von
Weiderechten ist die Zahl der Tiere massgebend, die der Nutzungsberechtigte
mit dem auf Gemeindegebiet geernteten Futter durchgewintert hat (Art. 31
GG/GR). Art. 32 aGG/GR (in der Fassung von 1974 bis 2000) legte fest, dass
der Niederlassung das landwirtschaftliche Domizil in der betreffenden
Gemeinde gleichgestellt sei, und definierte diesen Begriff (vgl. dazu
Raschein/Vital, a.a.O., S. 165). Nach Art. 33 GG/GR hat die Gemeinde für die
Gewährung der Nutzungen Nutzungstaxen oder Pachtzinse zu erheben.
5.4 Es stellt daher keinen Zufall dar, dass die bei E. 5.1 aufgeführten
Bestimmungen des kommunalen Weidgesetzes von 1986 dem kantonalen
Gemeindegesetz in der damals geltenden Fassung entsprechen. In Art. 3 nimmt
das Weidgesetz von 1986 bezüglich der Nutzungstaxen sogar ausdrücklich Bezug
auf Art. 33 GG/GR. Die Vorgaben des kommunalen Rechts zum Mitgliederkreis und
zum Umfang, in dem die Alpen wirtschaftlich genutzt werden durften, bezwecken
offensichtlich die Umsetzung der übergeordneten kantonalen Vorschriften. Dies
zeigt sich gerade in der Anknüpfung von Art. 23 des Weidgesetzes von 1986 an
das landwirtschaftliche Domizil in der Gemeinde (Art. 32 aGG/GR, E. 5.3.5).
Dieser Begriff war in der kommunalen Verfassung von 1930 noch nicht verwendet
worden; dort war - entsprechend der damaligen kantonalen Regelung (E. 5.3.3)
- nur die Rede von Bürgern und Niedergelassenen (E. 5.3.4). Das
Verwaltungsgericht verkennt, dass der eigentliche öffentliche Zweck dieser
Genossenschaften in der Offenhaltung der gemeindlichen Alpen für diejenigen
Personen liegt, die gemäss althergebrachter Übung und nach dem späteren
kantonalen Recht zur Nutzung berechtigt sind. Im Vergleich dazu erweist sich
der private Nutzen, den die jeweiligen Mitglieder aus der Genossenschaft
ziehen können, lediglich als Folge dieses öffentlichen Zwecks. Dem
öffentlichrechtlichen Charakter der Genossenschaften tut es keinen Abbruch,
dass die Mitgliedschaft heute nicht automatisch mit der Begründung des
landwirtschaftlichen Domizils in der Gemeinde entsteht; es genügt, dass ein
öffentlichrechtlicher Rechtsanspruch auf den Erwerb der Mitgliedschaft
besteht. Ebenso wenig kann es - entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts - darauf ankommen, dass bei den fraglichen Korporationen
kein Beitrittszwang der Nutzungsberechtigten vorgeschrieben ist.
5.5 Unhaltbar ist es sodann, wenn das Verwaltungsgericht die im Weidgesetz
von 1986 verankerte Pflicht, die Genossenschaftsstatuten von der Gemeinde
genehmigen zu lassen, als mit einer privatrechtlichen Struktur vereinbar
wertet. Nicht nur war dieser Teilgehalt der kommunalen Aufsicht in Art. 65
aGG/GR verankert (E. 5.3.5). Insofern geht es gleichzeitig um das richtige
Verständnis von Art. 35 EGzZGB/GR. Nach dieser Bestimmung bleiben für
Genossenschaften, die öffentlichen Zwecken dienen, das öffentliche Recht und
die Aufsicht des Staates vorbehalten.
5.5.1 Das Verwaltungsgericht hat erwogen, Art. 35 EGzZGB/GR beziehe sich auf
kantonalrechtliche private Genossenschaften; dies folge aus der Stellung
dieses Artikels im Abschnitt des EGzZGB/GR über die Allmendgenossenschaften.
Nach Auffassung des Gerichts könne sich eine Gemeinde die Genehmigung von
Statuten einer Allmendgenossenschaft vorbehalten, ohne dass dies dem
privatrechtlichen Charakter der Korporation abträglich sei. Mit anderen
Worten lehnt das kantonale Gericht es ab, Art. 35 EGzZGB/GR als unechten
Vorbehalt zugunsten des öffentlichen Rechts aufzufassen. Dabei stellt sich
das Gericht aber in Widerspruch zu einem älteren eigenen Entscheid; dort
hatte es Art. 49 des EGzZGB/GR vom 5. März 1944, die Vorgängerbestimmung von
Art. 35 EGzZGB/GR, lediglich als deklaratorischen Hinweis auf das öffentliche
Recht behandelt (PVG 1973 Nr. 47 E. 2 S. 92). Weshalb das Gericht eine
derartige Meinungsänderung vollzogen hat, ist aus dem angefochtenen Entscheid
nicht ersichtlich.
5.5.2 Im Kanton Graubünden können sich die juristischen Personen des
kantonalen Privatrechts traditionellerweise frei bilden. Für die Errichtung
genügt der in den Statuten zum Ausdruck kommende Willensentschluss der
beteiligten Gesellschafter (Piotet, a.a.O., N. 311). Dieses heute in Art. 26
EGzZGB/GR verankerte freiheitliche System geht zurück auf entsprechende
Normen des Civilgesetzbuchs (Albert Pritzi, Die privatrechtlichen
Korporationen nach dem Recht des Kantons Graubünden, mit besonderer
Berücksichtigung des Unterengadins, Diss. Zürich 1998, S. 90 f.; vgl. auch
aus rechtshistorischer Sicht Cavigelli, a.a.O., S. 109 ff.).
5.5.3 Im Gegensatz zum System der freien Gesellschaftsbildung steht das so
genannte Konzessionssystem (vgl. dazu aus Sicht des Bundesprivatrechts BGE
120 II 374 E. 4b S. 381). Bei letzterem behält der Kanton die Genehmigung der
Statuten privater kantonalrechtlicher Körperschaft durch eine Behörde vor
(dazu Riemer, a.a.O., N. 10a zu Art. 52 ZGB; Piotet, a.a.O., N. 311;
Meier-Hayoz/Forstmoser, a.a.O., § 21 N. 19). Diesem Prinzip ist z.B. der
Kanton St. Gallen gefolgt; eine behördliche Genehmigung der Statuten ist
nicht nur für die Errichtung, sondern auch bei Statutenänderungen und der
Körperschaftsauflösung erforderlich (Andreas Kley-Struller, Kantonales
Privatrecht, St. Gallen 1992, S. 104 f.).
5.5.4 Wesensmerkmal privatrechtlicher Körperschaften ist nach dem
bündnerischen Recht ihr Selbstbestimmungsrecht. Ein solches besteht dagegen
bei öffentlichrechtlichen Körperschaften nur im Rahmen des öffentlichen
Rechts. Den Vorschriften des EGzZGB/GR über die Allmendgenossenschaften ist
eine behördliche Statutengenehmigung fremd. Gemäss Art. 27 EGzZGB/GR wird die
Freiheit dieser Gesellschaften, ihre Rechtsverhältnisse in den Statuten
festzulegen, einzig durch diejenigen Bestimmungen begrenzt, deren Anwendung
von Gesetzes wegen vorgeschrieben ist. Zum Erwerb der Mitgliedschaft bei
Allmendgenossenschaften enthalten Art. 26 ff. EGzZGB/GR keine Bestimmungen
(vgl. Pritzi, a.a.O., S. 95, 138 f.). Demgegenüber kommt bei den hier
betroffenen Alpgenossenschaften als Mitglied nur infrage, wer die
Voraussetzungen erfüllt, die von der Gemeinde aufgestellt bzw. mittelbar vom
kantonalen öffentlichen Recht vorgegeben worden sind (vgl. E. 5.4).
5.5.5 Die Privatautonomie, die in den Art. 26 und 27 EGzZGB/GR verankert ist,
würde im Ergebnis aufgehoben, wenn die vom Verwaltungsgericht vorgenommene
Deutung von Art. 35 EGzZGB/GR zuträfe. Nach der unzutreffenden Argumentation
des Verwaltungsgerichts könnten die Gemeinden, unter Geltendmachung
öffentlicher Interessen, praktisch bei jeder Allmendgenossenschaft ein
Genehmigungsrecht für die Statuten beanspruchen. Die im angefochtenen
Entscheid erfolgte Anerkennung von Art. 35 EGzZGB/GR als Grundlage für ein
derart weitgehendes Eingriffsrecht einer Gemeinde in die inneren Belange
einer privaten Körperschaft erweist sich somit als systemwidrig zum
kantonalrechtlich vorgesehenen Dualismus von privat- und
öffentlichrechtlichen Allmendgenossenschaften. Im Übrigen erscheint Art. 35
EGzZGB/GR auch viel zu wenig bestimmt, um den Gemeinden derart weitreichende
Sonderrechte - auf dem Boden des Privatrechts - zuzuerkennen. Es hält somit
nicht vor dem Willkürverbot stand, Art. 35 EGzZGB/GR anders denn als unechten
Vorbehalt zugunsten des öffentlichen Rechts zu verstehen.
5.6 Fehl geht das kantonale Gericht schliesslich, wenn es aus einzelnen
Meinungsäusserungen und Verfügungen der Behörden seit dem Erlass des
Weidgesetzes von 1986 den Schluss zieht, die Gemeinde habe den privaten
Charakter der fraglichen Genossenschaften anerkannt. Für eine Privatisierung
hätte es einen Entscheid des Gemeindegesetzgebers erfordert, das Weidgesetz
von 1986 in diese Richtung zu ändern und damit von der althergebrachten Übung
abzuweichen; eine derartige Änderung ist aber weder behauptet noch
ersichtlich.
5.7 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass die erörterten Vorgaben des
bisher geltenden kommunalen Rechts an die fraglichen Alpkorporationen
eindeutig für deren öffentlichrechtliche Natur sprechen. Die gegenteilige
Auffassung des Verwaltungsgerichts verstösst, wie gezeigt, gegen
unumstrittene Rechtsgrundsätze und erweist sich als willkürlich.
6.
An diesem Ergebnis ändert der Umstand nichts, dass den beschwerdegegnerischen
Alpkorporationen vermögenswerte Rechte zustehen. Art. 52 Abs. 2 i.V.m. Art.
53 ZGB lassen es zu, dass juristische Personen des öffentlichen Rechts gleich
wie privatrechtliche juristische Personen über ein Vermögen - und damit auch
über Immobiliarsachenrechte - verfügen können (vgl.
Tuor/Schnyder/Schmid/Rumo-Jungo, a.a.O., S. 130; Pierre Tschannen/Ulrich
Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2005, § 8 Rz. 12; Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl.,
Zürich 2006, Rz. 1290). Das Vorhandensein eines eigenen Vermögens erlaubt an
sich keinen direkten Rückschluss auf die Rechtsnatur der Trägerschaft.
Dennoch ist im Folgenden auf die im Streit liegenden Vermögensrechte
einzugehen, weil die Beschwerdegegner daraus zumindest für einen Teil der
Tätigkeit der Genossenschaften eine privatrechtliche Natur ableiten.
6.1 Im angefochtenen Entscheid äussert sich das kantonale Gericht
dahingehend, als privatrechtliche Grundlage der Alpgenossenschaften kämen
historische private bzw. ehehafte Weidnutzungsrechte in Betracht. Die
Beschwerdegegner behaupten indessen gar nicht, die Genossenschaften würden
über ehehafte Weidrechte verfügen. Entgegen der Auffassung des kantonalen
Gerichts lassen sich auch die Äusserungen der Beschwerdeführerin im
kantonalen Verfahren nicht als Anerkennung entsprechender historischer
Rechtstitel verstehen. Vielmehr hat die Beschwerdeführerin dort - wie im
vorliegenden Verfahren - den Bestand solcher Privatrechte bestritten. Etwas
Anderes folgt auch nicht daraus, dass die Gemeindeverfassung von 1930 in Art.
27 den Passus enthält, die Alpen seien seit uralten Zeiten den verschiedenen
Nachbarschaften zur Nutzniessung überlassen worden (zu dieser Norm bereits E.
5.3.4); dieser Wortlaut spricht im Gegenteil gegen das Vorhandensein privater
Nutzungsrechte. Im vorliegenden Verfahren besteht kein Anlass zur Annahme
privater Weidrechte.
6.2 Hingegen haben die Beschwerdegegner glaubhaft gemacht, dass die
Politische Gemeinde Schiers den Genossenschaften Drusa und Schuders anfangs
der 1990er Jahre je auf einer Teilfläche der ihnen zugewiesenen Alp ein
selbstständiges und dauerndes Baurecht zur Errichtung von Alpgebäuden
eingeräumt hat. Die Baurechte haben gemäss den bei den Akten liegenden
Verträgen eine Laufzeit von 50 Jahren. Art. 28 des Weidgesetzes von 1986
sieht vor, dass die Alpgenossenschaften die Alpgebäude im Baurecht erstellen.
Darauf konnte sich der Gemeindevorstand bei Abschluss der Verträge stützen;
die Gültigkeit der Baurechtsverträge ist unbestritten.
Die Beschwerdeführerin hat dazu im kantonalen Verfahren ausgeführt, zuvor
hätten die Alpgebäude der Gemeinde selbst gehört; die Einräumung von
Baurechten verändere die Rechtsnatur der Genossenschaften nicht. Demgegenüber
behaupten die Beschwerdegegner eine zumindest teilweise private Rechtsnatur
der Alpkorporationen in dem Umfang, als sie in den eigenen Gebäuden einen
selbsttragenden Sennereibetrieb führen. Auch die aufwändigen Alpsanierungen
seien vorwiegend dank Eigenleistungen der Genossenschafter bzw. Patenschaften
Dritter zustande gekommen.
6.3 Pritzi erwähnt in seiner Dissertation (a.a.O., S. 69) eine Gemeindealp im
Unterengadin; dort wirtschaftet eine privatrechtliche Alpgenossenschaft
gestützt auf ein von der Gemeinde eingeräumtes Baurecht. Die Beschwerdegegner
nennen dieses Beispiel zur Bekräftigung ihrer bei E. 6.2 vorgetragenen These.
Sie scheinen dabei zu übersehen, dass nach der Darstellung des Autors bei
jener Alp zwei voneinander rechtlich getrennte Alpgenossenschaften bestehen;
eine öffentlichrechtliche zur Nutzung der gemeindeeigenen Alpweiden und eine
privatrechtliche, der die Gebäude mit dem Sennereibetrieb gehören (Pritzi,
a.a.O., S. 57 f.). Eine solche Zweiteilung wird im vorliegenden Fall von den
Beschwerdegegnern nicht dargetan. Insofern genügt es nicht, dass die
Alpgenossenschaft Drusa neben den Statuten über ein Alpreglement verfügt. Das
Reglement gründet nach seinem Wortlaut auf den von der Gemeinde genehmigten
Statuten und führt diese aus. Den Sennereibetrieben fehlt hier offensichtlich
die rechtliche Selbstständigkeit. Ihr rechtliches Schicksal folgt deshalb
demjenigen der öffentlichrechtlichen Trägerschaft.
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Dies führt zur Aufhebung
des angefochtenen Entscheids. Damit steht fest, dass die im kommunalen
Weidgesetz vom 1. Juli 2005 fusionierten Alpgenossenschaften Drusa, Garschina
und Schuders öffentlichrechtlicher Natur sind. Das Verwaltungsgericht wird zu
prüfen haben, ob das angefochtene kommunale Gesetz bei dieser Sachlage gegen
verfassungsmässige Rechte der Beschwerdegegner verstösst.
Angesichts des Verfahrensausgangs ist die Gerichtsgebühr den
Beschwerdegegnern aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 OG). Im Hinblick auf die
Entrichtung dieser Gebühr sind die Beschwerdegegner 1 bis 4 und die
Beschwerdegegner 5 bis 6 je zu einer Gruppe zusammenzufassen; jede Gruppe hat
die Hälfte der Gebühr zu bezahlen. Innerhalb der Gruppe haften die einzelnen
Beschwerdeführer für den Gruppenanteil solidarisch (Art. 156 Abs. 7 OG). In
der gleichen Weise haben die Beschwerdegegner die anwaltlich vertretene
Beschwerdeführerin angemessen zu entschädigen (Art. 159 Abs. 1 und Abs. 5
OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom 4. April 2006 wird aufgehoben.
2.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf insgesamt Fr. 5'000.--. Die
Beschwerdegegner 1 bis 4 und die Beschwerdegegner 5 bis 6 bilden zusammen je
eine Gruppe, welche die Hälfte der Gebühr zu bezahlen hat. Innerhalb der
Gruppe haften die Beschwerdegegner für den Gruppenanteil solidarisch.
3.
Die Beschwerdegegner haben die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit insgesamt Fr. 4'000.-- zu entschädigen. Die Beschwerdegegner 1
bis 4 und die Beschwerdegegner 5 bis 6 bilden zusammen je eine Gruppe, welche
die Hälfte der Entschädigung zu bezahlen hat. Innerhalb der Gruppe haften die
Beschwerdegegner für den Gruppenanteil solidarisch.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden, 2. Kammer als Verfassungsgericht, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 21. November 2006
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: