I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.347/2006
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{T 0/2}
1P.347/2006 /sza
Urteil vom 11. August 2006
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Aeschlimann,
Gerichtsschreiberin Scherrer.
Historischer Verein Nidwalden (HVN),
vertr. durch den Präsidenten, Ferdinand Keiser, Wächselacher 41, 6370 Stans,
Nidwaldner Heimatschutz, Untersektion des Innerschweizer Heimatschutzes,
vertr. durch den Präsidenten a.i., Hanspeter Odermatt, St. Klararain 1, 6370
Stans,
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Hans-Beat Ulmi, Postfach 5345, 6000 Luzern
5,
gegen
X.________ AG,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Viktor Furrer, Dorfplatz
6, Postfach 335, 6371 Stans,
Regierungsrat des Kantons Nidwalden,
vertreten durch den Kantonalen Rechtsdienst,
Dorfplatz 2, 6371 Stans,
Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung, Rathausplatz
1, 6371 Stans.
Unterschutzstellung des Direktorenhauses in Ennetbürgen,
Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung, vom 20. Februar 2006.
Sachverhalt:
A.
Am 21. März 2005 reichte die X.________ AG als Eigentümerin der Liegenschaft
Ennetbürgenstrasse 53, Parzelle Nr. 114, Grundbuch Ennetbürgen, ein Baugesuch
für den Abbruch des bestehenden Wohnhauses und den Neubau von zwei
Dreifamilienhäusern ein. Das Gesuch wurde am 23. März 2005 im Amtsblatt
publiziert
Zuvor hatte die Fachstelle für Denkmalpflege dem Gemeinderat Ennetbürgen mit
Schreiben vom 25. Februar 2005 mitgeteilt, sie betrachte das zum Abbruch
vorgesehene Direktorenhaus als "in hohem Mass schutzwürdig" und seine
Erhaltung für den Denkmälerbestand des Kantons Nidwalden als "unabdingbar".
Am 21. März 2005 stellte die kantonale Kommission für Denkmalpflege der
zuständigen Bildungsdirektion den Antrag, über die Liegenschaft eine
vorsorgliche Schutzmassnahme zu erlassen. Die Bildungsdirektion kam diesem
Anliegen am 24. März 2005 nach.
B.
Nach einem Augenschein vor Ort am 11. April 2005 stellte die Kommission für
Denkmalpflege dem Regierungsrat den Antrag auf Erlass einer definitiven
Schutzverfügung. Nachdem der Regierungsrat am 17. Mai 2005 einen offiziellen
Augenschein im Beisein der kantonalen Denkmalpflege, der Bauherrschaft, der
Gemeinde Ennetbürgen, der Genossenschaft Buochs und der Nachbarn durchgeführt
hatte, entschied er mit Beschluss Nr. 354 am 24. Mai 2005, das Wohnhaus
Ennetbürgenstrasse 53 nicht unter Schutz zu stellen. Dieser RRB wurde gemäss
Verteiler der Eigentümerin, dem Bundesamt für Kultur, Heimatschutz und
Denkmalpflege, dem Gemeinderat Ennetbürgen, der Baudirektion, der
Bildungsdirektion, dem Amt für Raumplanung, der Kommission für Denkmalpflege,
der Fachstelle für Denkmalpflege und dem Amt für Kultur eröffnet.
C.
Mit Schreiben vom 7. Juni 2005 ersuchte der Historische Verein Nidwalden
(HVN) bei der Staatskanzlei um Informationen über den Stand des
Unterschutzstellungsverfahrens. Gleichentags setzte ihn die Staatskanzlei
über den Inhalt des RRB Nr. 354 vom 24. Mai 2005 in Kenntnis und teilte dem
HVN mit, die Beschwerdefrist beginne für ihn ab Empfang dieser Mitteilung zu
laufen. Daraufhin erhoben der HVN und der Nidwaldner Heimatschutz
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden.
Dieses wies die Beschwerde mit Urteil vom 20. Februar 2006 ab.
D.
Gegen dieses Urteil erheben der Historische Verein Nidwalden und der
Nidwaldner Heimatschutz mit Eingabe vom 8. Juni 2006 staatsrechtliche
Beschwerde. Sie beantragen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die
Gewährung der aufschiebenden Wirkung. Weiter ersuchen sie darum, die
Bauherrin anzuweisen, Abbrucharbeiten oder Zerstörungen des Objekts bis zum
bundesgerichtlichen Entscheid zu unterlassen. Diese Anordnung sei
superprovisorisch zu erlassen.
Gleichzeitig mit der Einladung zur Vernehmlassung verfügte das Bundesgericht
superprovisorisch, dass bis zum Entscheid über das Gesuch um aufschiebende
Wirkung alle Vollziehungsarbeiten zu unterbleiben hätten. Abbruch- und
Zerstörarbeiten seien zu unterlassen.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden schliesst sinngemäss auf
Abweisung der Beschwerde. Zum Gesuch um aufschiebende Wirkung äussert es sich
nicht. Die X.________ AG als Bauherrin und Beschwerdegegnerin beantragt, das
Gesuch um aufschiebende Wirkung sei abzuweisen. In der Sache selbst stellen
sowohl der Regierungsrat des Kantons Nidwalden wie auch die
Beschwerdegegnerin den Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit überhaupt
darauf eingetreten werden könne.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1
Nach Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern (Privaten) und
Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch
allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen
erlitten haben. Gemäss ständiger Rechtsprechung kann mit staatsrechtlicher
Beschwerde lediglich die Verletzung in rechtlich geschützten Interessen
gerügt werden; zur Verfolgung bloss tatsächlicher Vorteile oder zur
Geltendmachung allgemeiner öffentlicher Interessen steht die staatsrechtliche
Beschwerde nicht zur Verfügung (BGE 120 Ia 110 E. 1a S. 111). Die
Legitimation bestimmt sich im bundesgerichtlichen Verfahren ausschliesslich
nach Art. 88 OG. Unmassgeblich ist daher grundsätzlich, ob ein
Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren Parteistellung hatte (BGE 120 Ia 165
E. 1a S. 166).
Trotz fehlender Legitimation in der Sache selbst kann ein Beschwerdeführer
indes aufgrund seiner Parteistellung im kantonalen Verfahren die Verletzung
von Verfahrensvorschriften rügen, deren Missachtung eine formelle
Rechtsverweigerung darstellt (BGE 129 I 217 E. 1.4 S. 222 mit Hinweisen). Zur
Verfolgung öffentlicher Interessen oder bloss tatsächlicher Vorteile steht
die staatsrechtliche Beschwerde nicht zur Verfügung (BGE 118 Ia 232 E. 1a S.
234; 116 Ia 177 E. 3a S. 179 f.). Das nach Art. 88 OG erforderliche,
rechtlich geschützte Interesse ergibt sich diesfalls nicht aus der
Berechtigung in der Sache, sondern aus der Teilnahme am kantonalen Verfahren.
Eine solche ist stets dann gegeben, wenn dem Beschwerdeführer im kantonalen
Verfahren Parteistellung zukam. Dieser kann mit staatsrechtlicher Beschwerde
die Verletzung jener Parteirechte rügen, die ihm nach dem kantonalen
Verfahrensrecht oder unmittelbar aufgrund der Verfassung zustehen.
Hingegen geht es nicht an, dass auf dem Umweg über die Rüge der Verletzung
von Verfahrensvorschriften dem Richter materielle Fragen zur Prüfung
vorgelegt werden. Ein in der Sache nicht legitimierter Beschwerdeführer kann
deshalb weder die Beweiswürdigung kritisieren, noch geltend machen, die
Begründung sei materiell unzutreffend, noch die Tatsache rügen, dass seine
Anträge wegen Unerheblichkeit oder aufgrund antizipierter Beweiswürdigung
abgelehnt wurden. Die Beurteilung dieser Fragen kann von der Prüfung der
materiellen Sache nicht getrennt werden. Auf eine solche hat der in der Sache
selbst nicht Legitimierte keinen Anspruch (Urteil 1P.321/1994 des
Bundesgerichts vom 3. Februar 1995 E. 2a; BGE 120 Ia 157 E. 2a/bb S. 160; 118
Ia 232 E. 1a S. 234 f.).
1.2 Der HVN und der Nidwaldner Heimatschutz sind nach diesen Grundsätzen
nicht zur Beschwerdeführung in der Sache selbst legitimiert. Sie vertreten
beide ausschliesslich öffentliche Interessen, zu deren Wahrnehmung die
staatsrechtliche Beschwerde nicht zur Verfügung steht. Die in Art. 12 des
Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR
451) enthaltene Beschwerdebefugnis gilt im staatsrechtlichen Verfahren nicht
(Urteil 1P.321/1994 vom 3. Februar 1995 E. 2b; BGE 117 Ib 35 E. 4a S. 41),
abgesehen davon, dass beide Vereine keine gesamtschweizerischen
Organisationen sind. Soweit sich die Beschwerde gegen die materielle
Würdigung der verweigerten Unterschutzstellung wendet, ist demzufolge nicht
darauf einzutreten. Dagegen sind die Beschwerdeführer im Sinne der zitierten
Rechtsprechung aufgrund ihrer Parteistellung im kantonalen Verfahren dazu
legitimiert, die Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend zu machen. Auf
die Rügen der Verletzung des rechtlichen Gehörs und der formellen
Rechtsverweigerung ist demnach grundsätzlich einzutreten, zumal die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind.
2.
2.1 Die Beschwerdeführer machen unter anderem eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs geltend. Das Verwaltungsgericht habe zwar festgestellt, dass der
Regierungsrat sie zu Unrecht nicht ins Unterschutzstellungsverfahren
einbezogen habe, daraus aber nicht die richtigen Konsequenzen gezogen. Ihrer
Ansicht nach hätte diese Würdigung von Amtes wegen zur Aufhebung des
regierungsrätlichen Entscheids und Rückweisung der Angelegenheit zur
korrekten Durchführung des Verfahrens führen müssen.
2.2 Im vorinstanzlichen Verfahren haben die Beschwerdeführer nicht den
Standpunkt vertreten, sie hätten bereits in den Entscheidfindungsprozess bei
der Unterschutzstellung mit einbezogen werden müssen. In ihrer
Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 20. Juni 2005 hatten sie lediglich
beantragt, der Regierungsrat sei anzuweisen, in Zukunft beschwerdefähige
Entscheide kommunaler und kantonaler Behörden entweder im Nidwaldner
Amtsblatt zu publizieren oder den beschwerdeberechtigten Organisationen
schriftlich mitzuteilen. Dieses Begehren war im Umstand begründet, dass die
Beschwerdeführer erst auf Nachfrage hin vom ablehnenden
Regierungsratsbeschluss Kenntnis erhalten hatten und darum die ursprüngliche
Beschwerdefrist nicht einhalten konnten. In diesem Zusammenhang vertritt das
Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid u.a. die Auffassung, der
Regierungsrat hätte sämtlichen Betroffenen die Gelegenheit geben müssen, sich
zur beantragten Massnahme schriftlich zu äussern und ihnen im Anschluss daran
einen begründeten Entscheid zustellen müssen. Als Betroffene erachte es
zumindest all jene Personen und Organisationen, welche nach dem Gesetz über
den Schutz der Kulturdenkmäler vom 4. Februar 2004 (Denkmalschutzgesetz,
DSG/NW; NG 322.2) beschwerdelegitimiert seien. Den Beschwerdeführern sei
darin zuzustimmen, dass das Wissen um den Vorfall Voraussetzung sei für die
Wahrnehmung des gesetzlich verbürgten Beschwerderechts. Eine ähnliche
Publikationsregelung könne auch dem NHG entnommen werden. Unter diesen
Umständen sei nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdeführer ihre Eingabe
erst am 20. Juni 2005 beim Gericht eingereicht hätten.
2.3 Das Verwaltungsgericht hatte mithin diesbezüglich einzig zu beurteilen,
ob die Beschwerdefrist eingehalten war. Die zitierten Erwägungen stehen in
direktem Zusammenhang mit der Problematik der Fristwahrung, nicht mit der
Stellung der Beschwerdeführer im Unterschutzstellungsverfahren: Zur
Diskussion stand, ob der Regierungsrat seinen Entscheid hätte publizieren
müssen, um beschwerdelegitimierten Drittbetroffenen die Möglichkeit
einzuräumen, rechtzeitig Beschwerde dagegen einzulegen. War jedoch deren
Einbindung in die vorhergehende Entscheidfindung gar nie Prozessthema, musste
sich das Verwaltungsgericht auch in der Folge nicht dazu äussern. Eine
Verletzung des rechtlichen Gehörs ist zu verneinen.
3.
Weiter rügen die Beschwerdeführer eine formelle Rechtsverweigerung, weil das
Verwaltungsgericht entgegen der klaren Regelung in Art. 29 des Gesetzes über
die Organisation und das Verfahren der Gerichte vom 28. April 1968
(Gerichtsgesetz, GerG/NW; NG 261.1) seine Kognition willkürlich auf die
Prüfung einer Rechtsverletzung im Sinn von Art. 90 der Verordnung über das
Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege vom 8. Februar 1985
(Verwaltungsrechtspflegeverordnung, VRPV/NW; NG 265.1) beschränkt habe.
3.1 Gemäss Art. 28 Abs. 2 GerG/NW obliegt dem Verwaltungsgericht ferner
(neben der Beurteilung von Vermögensstreitigkeiten, welche in Abs. 1 von Art.
28 geregelt wird) die Rechtsprechung in allen Verwaltungssachen, soweit die
Gesetzgebung eine Angelegenheit nicht in die endgültige Zuständigkeit des
Landrates, des Regierungsrates oder einer unabhängigen, vom Landrat gewählten
Rekursbehörde legt. Art. 29 Abs. 2 GerG/NW sieht sodann vor, dass das
Verwaltungsgericht Beschwerden gemäss Art. 28 Abs. 2 GerG/NW mit dem Recht
der freien Überprüfung beurteilt, sofern gemäss der Gesetzgebung vor dem
Verwaltungsgericht nicht nur Rechtsverletzungen geltend gemacht werden
können. Demgegenüber können gemäss Art. 90 VRPV/NW mit der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur Rechtsverletzungen geltend gemacht werden;
Überschreitungen oder Missbrauch des Ermessens gelten als Rechtsverletzung.
Es fragt sich, wie diese beiden - auf den ersten Blick widersprüchlichen -
Bestimmungen im Verhältnis zueinander auszulegen sind.
3.2 Nach den allgemeinen Regeln der Gesetzesauslegung muss das Gesetz in
erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach Wortlaut, Sinn und Zweck
und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen
Verständnismethode ausgelegt werden. Auszurichten ist die Auslegung auf die
ratio legis, die zu ermitteln dem Gericht bzw. dem zur Entscheidung berufenen
Organ allerdings nicht nach ihren eigenen, subjektiven Wertvorstellungen,
sondern nach den Vorgaben des Gesetzgebers aufgegeben ist (eingehend zur
Auslegungsmethodik BGE 128 I 34 E. 3b S. 40 f.).
3.3 Das Verwaltungsgericht vertritt im angefochtenen Entscheid die Meinung,
entgegen dem Wortlaut von Art. 29 Abs. 2 GerG/NW sei es im
Beschwerdeverfahren lediglich zur Rechtskontrolle befugt. Es sei ihm
grundsätzlich verwehrt, einen Entscheid der Verwaltung in Bezug auf die
Ausübung des Ermessens zu überprüfen, namentlich werde in das pflichtgemäss
ausgeübte Ermessen nicht eingegriffen. Ergänzend führt das Verwaltungsgericht
im bundesgerichtlichen Vernehmlassungsverfahren aus, aus dem Prinzip der
Gewaltenteilung ergebe sich, dass die Verwaltung gleich der Rechtsprechung
Gesetzesvollziehung und damit Rechtsanwendung vornehme. Damit die Verwaltung
ihre Aufgabe erfüllen könne, müsse es ihr in bestimmten Fällen überlassen
sein, selber zu entscheiden, ob, wann und wie sie handeln solle. Der
Gesetzgeber gestehe deshalb der Verwaltung bestimmte Ermessensbereiche zu. In
Bezug auf die massgeblichen kantonalen Normen zieht das Verwaltungsgericht in
Erwägung, als neuere Bestimmung gehe Art. 29 Abs. 2 GerG/NW, der auf einem
Landsgemeindebeschluss vom 25. April 1993 beruht, der Regelung in Art. 90
VRPV/NW aus dem Jahr 1985 vor. Demnach gelte es zu ermitteln, welchen
Beurteilungsspielraum dem Verwaltungsgericht nach Art. 29 Abs. 2 GerG/NW
zukomme. Der Gesetzgeber verwende den Begriff der "freien Überprüfung" im
Verhältnis zur Überprüfung von blossen "Rechtsverletzungen", woraus sich
schliessen lasse, der Gesetzgeber habe dem Verwaltungsgericht auch eine
umfassende Ermessensprüfung zugedacht. In Berücksichtigung der
Gewaltentrennung könne es aber nicht Sinn einer gerichtlichen
Ermessensprüfung sein, das richterliche Ermessen an Stelle desjenigen der
Verwaltung zu setzen. In das pflichtgemässe ausgeübte Ermessen werde nicht
eingegriffen; nur eine fehlerhafte Ermessensausübung solle überprüft, bzw.
unter Umständen abgeändert werden.
3.4 Diese Auslegung ist keineswegs willkürlich, sondern widerspiegelt eine
in der verwaltungsgerichtlichen Rechtspflege bekannte Regelung der
Kognitionsbefugnis. Den Verwaltungsgerichten steht - mindestens im Bereich
der nachträglichen Verwaltungsgerichtsbarkeit - in vielen Fällen nur eine
Rechts-, keine Ermessenskontrolle zu. Die Beschränkung der
Überprüfungsbefugnis ergibt sich auch aus der Tatsache, dass die
Verwaltungsgerichte den Verwaltungsbehörden, deren Verfügungen sie
überprüfen, nicht hierarchisch übergeordnet sind (siehe zum Ganzen Ulrich
Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002, RN
1930 S. 400). Solche Kognitionsregelungen finden sich zum Teil sowohl auf
Bundes- (vgl. Art. 104 lit. a OG), wie auch auf kantonaler Ebene (so etwa
§ 50 Abs. 1 des zürcherischen Gesetzes über den Rechtsschutz in
Verwaltungssachen vom 24. Mai 1959 [Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG/ZH; LS
175.2]; Art. 80 lit. b des bernischen Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege vom 23. Mai 1989 [VRPG/BE; BSG 155.32]).
Auch wenn es daneben Verfahrensordnungen gibt, welche dem Gericht eine freie
Prüfungsbefugnis einräumen (siehe etwa Art. 37 des Bundesgesetzes über das
Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2005 [VGG] i.V.m. Art. 49 lit. c VwVG),
zeigen die erstgenannten Beispiele doch, dass die Auslegung des
Verwaltungsgerichtes einer verbreiteten Praxis entspricht und damit nicht
verfassungswidrig ist. Die Beschwerdeführer zeigen keine Gründe auf, welche
das Vorgehen des Verwaltungsgerichts als unhaltbar erscheinen liessen.
Namentlich legen sie nicht rechtsgenüglich - etwa mit einem einschlägigen
Hinweis auf die Materialien - dar, dass der Gesetzgeber mit der Regelung von
1993 klar eine abweichende Absicht verfolgt hätte.
3.5 Hinzu kommt, dass Art. 29 Abs. 2 GerG/NW im Zusammenhang mit der freien
Überprüfung ausdrücklich den Vorbehalt einer anderslautenden gesetzlichen
Regelung macht. Art. 90 VRPV/NW, welcher vom Landrat erlassen wurde, kommt
sicherlich Gesetzescharakter zu. Es kann nicht entscheidend sein, dass das
jüngere Gerichtsgesetz unbesehen der älteren Bestimmung der VRPV/NW vorgehen
müsste. Die Interpretation seiner Überprüfungsbefugnis, wie sie das
Verwaltungsgericht vorgenommen hat, ist demzufolge verfassungsrechtlich nicht
zu beanstanden.
4.
Daraus ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist, soweit darauf
eingetreten werden kann. Bei diesem Verfahrensausgang werden die
Beschwerdeführer vor Bundesgericht kostenpflichtig (Art. 156 Abs. 1 OG). Sie
haben die private Beschwerdegegnerin für das Verfahren vor Bundesgericht
angemessen zu entschädigen (Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird den Beschwerdeführern unter
solidarischer Haftbarkeit auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführer haben die private Beschwerdegegnerin für das
bundesgerichtliche Verfahren unter solidarischer Haftbarkeit mit Fr. 2'000.--
zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht
des Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 11. August 2006
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: