I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.346/2006
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{T 0/2}
1P.346/2006 /scd
Urteil vom 14. August 2006
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Scherrer.
Landschaft Davos Gemeinde, Rathaus,
7270 Davos Platz, Beschwerdeführerin, vertreten durch den Kleinen Landrat,
Rathaus, 7270 Davos Platz,
gegen
1.A.________,
2.Ehepaar B.________,
3.Ehepaar C.________,
4.D.________,
Beschwerdegegner, alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Luzius Schmid,
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden,
4. Kammer, Obere Plessurstrasse 1, 7001 Chur.
weitere Verfahrensbeteiligte:
Einfache Gesellschaft E.________, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hansjörg
Kistler,
Baueinsprache; Gemeindeautonomie,
Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Graubünden, 4. Kammer, vom 7. April 2006.
Sachverhalt:
A.
Am 6. Dezember 2005 erteilte der Kleine Landrat der Landschaft Davos Gemeinde
der Einfachen Gesellschaft E.________ die Baubewilligung für den Abbruch des
Garagengebäudes und den Neubau von 2 Mehrfamilienhäusern samt Einstellhalle
auf der Parzelle Nr. 1392. Gleichzeitig wies er die von verschiedenen
Nachbarn eingereichten Einsprachen ab, soweit er darauf eintrat. Die
Einsprecher hatten im Wesentlichen eine Verletzung von Art. 24 des
Baugesetzes der Landschaft Davos Gemeinde vom 4. März 2001 (BauG; DRB 60)
wegen fehlender Einordnung in das Orts- und Landschaftsbild und von Art. 26
BauG (minimale Besonnungsdauer) geltend gemacht.
B.
Dagegen gelangten verschiedene Eigentümer bzw. Stockwerkeigentümer von direkt
an die Bauparzelle angrenzenden Liegenschaften ans Verwaltungsgericht des
Kantons Graubünden. Zur Begründung führten sie wiederum die fehlende
Einordnung ins Orts- und Landschaftsbild sowie die Unterschreitung der
minimalen Besonnungsdauer an. Die 4. Kammer des Verwaltungsgerichts führte
hierauf in Anwesenheit sämtlicher Beteiligter am 6. April 2006 einen
Augenschein vor Ort durch und hiess den Rekurs mit Urteil vom 7. April 2006
gut. Die Vorbringen wegen mangelhafter Einordnung der Baute in das Orts- und
Landschaftsbild erachtete das Verwaltungsgericht als unbegründet. Indes
gestand es den Rekurrenten zu, dass die minimale Besonnungsdauer in ihren
Wohnräumen nach Realisierung des Bauvorhabens nicht mehr erreicht werde.
C.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts erhebt die Gemeinde Landschaft Davos
Gemeinde mit Eingabe vom 7. Juni 2006 staatsrechtliche Beschwerde. Sie
beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids wegen Verletzung ihrer
Gemeindeautonomie.
Die Einfache Gesellschaft E.________ als Bauherrin verzichtet auf eine
Vernehmlassung und schliesst auf Gutheissung der Beschwerde.
Demgegenüber beantragt das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden unter
Hinweis auf den angefochtenen Entscheid, die Beschwerde sei abzuweisen,
soweit darauf eingetreten werden könne. Ergänzend sei anzumerken, dass die
Bauherrschaft inzwischen ein überarbeitetes Bauprojekt zur Bewilligung
eingereicht habe, welches die Baubehörde am 28. März 2006 genehmigt habe.
Zwar hätten dieselben Einsprecher wie im ersten Verfahren auch diese
Baubewilligung angefochten. Nachdem die Parteien einen Vergleich geschlossen
hätten, sei das Rekursverfahren jedoch am 13. Juni 2006 abgeschrieben worden.
Es stelle sich darum grundsätzlich die Frage nach dem Rechtsschutzinteresse
der Gemeinde. Mit Blick auf die künftige Rechtsanwendung sei der Gemeinde
jedoch darin zuzustimmen, dass ein gewichtiges öffentliches Interesse an der
Beurteilung der aufgeworfenen Fragen bestehe.
A. ________, Ehepaar B.________, Ehepaar C.________ sowie D.________ als
private Beschwerdegegner stellen Antrag auf Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der angefochtene Entscheid ist ein kantonal letztinstanzlicher, auf
kantonales Recht gestützter Entscheid, gegen den die staatsrechtliche
Beschwerde zulässig ist (Art. 84 Abs. 2 und Art. 86 Abs. 1 OG). Eine Gemeinde
kann sich mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen wehren, dass sie als
Trägerin hoheitlicher Gewalt in ihrer nach kantonalem Recht gewährleisteten
Autonomie verletzt wird (Art. 50 Abs. 1 und Art. 189 Abs. 1 lit. b BV; Art.
88 OG); ob ihr im betreffenden Bereich Autonomie zusteht, ist nicht eine
Frage des Eintretens, sondern der materiellrechtlichen Beurteilung (BGE 129 I
410 E. 1.1 S. 412, mit Hinweisen). Im Rahmen einer Autonomiebeschwerde kann
die Gemeinde auch eine Verletzung anderer Verfassungsgrundsätze rügen, soweit
deren Verletzung mit dem streitigen Eingriff in die Autonomie in engem
Zusammenhang steht (BGE 129 I 313 E. 4.1 S. 319; 128 I 3 E. 2b S. 9; 116 Ia
52 E. 2 S. 54; 113 Ia 336 E. 1a S. 338; 110 Ia 197 E. 2b S. 200; 108 Ia 82 E.
1b S. 85, je mit Hinweisen; Markus Dill, Die staatsrechtliche Beschwerde
wegen Verletzung der Gemeindeautonomie, Bern 1996, S. 116 f.).
1.2 Umstritten ist im anhängigen Fall einzig die Berechnungsweise der
minimalen Besonnungsdauer gemäss Art. 26 BauG. Die Bauherrschaft hat sich dem
von der Gemeinde angefochtenen Urteil inzwischen unterzogen und ein
überarbeitetes Baugesuch eingereicht. Zwar haben die Beschwerdegegner auch
dagegen rekurriert, doch haben sich die Parteien inzwischen verglichen. Es
fragt sich darum, ob die Gemeinde ein aktuelles Rechtsschutzinteresse an der
Beurteilung der streitigen Frage hat (Art. 88 OG).
1.3 Das Bundesgericht verzichtet ausnahmsweise auf das Erfordernis eines
aktuellen praktischen Interesses, wenn sich die aufgeworfene Frage jederzeit
unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, wenn an ihrer
Beantwortung wegen der grundsätzlichen Bedeutung ein öffentliches Interesse
besteht und wenn sie im Einzelfall kaum je rechtzeitig verfassungsrechtlich
überprüft werden könnte (BGE 125 I 394 E. 4b S. 397; 114 Ia 88 E. 5b S. 90;
110 Ia 140 E. 2b S. 143).
Die Beschwerdeführerin führt dazu sinngemäss aus, die aufgeworfene Frage
könne sich jederzeit unter ähnlichen oder gleichen Umständen wieder stellen,
weshalb an deren Beantwortung ein grundsätzliches Interesse bestehe. Darin
ist ihr zuzustimmen. Zur Eintretensvoraussetzung, dass die aufgeworfene
Frage ansonsten kaum je rechtzeitig verfassungsrechtlich überprüft werden
kann, macht die Beschwerdeführerin geltend, ein höchstrichterlicher Entscheid
sei von grösster verfahrensökonomischer Bedeutung, da mit einem materiellen
Entscheid viele weitere Verfahren vermieden werden könnten, respektive
andernfalls zahlreiche Verfahren um Monate verzögert würden. Diese
Argumentation überzeugt mit Blick auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung
kaum, da verfahrensökonomische Gründe grundsätzlich nicht ausreichen, um bei
der Eintretensprüfung von einem aktuellen Rechtsschutzinteresse abzusehen.
Weshalb es im Einzelfall nicht möglich sein sollte, die umstrittene
Berechnung der Besonnungsdauer rechtzeitig verfassungsrechtlich zu
überprüfen, ist schwerlich nachzuvollziehen. Dies kann jedoch mit Blick auf
die nachfolgenden Erwägungen offen bleiben.
2.
Die Beschwerdeführerin macht im Zusammenhang mit der Autonomiebeschwerde eine
Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV) geltend. Indem das
Verwaltungsgericht Art. 26 BauG anders als die kommunale Baubehörde ausgelegt
habe, habe es in rechtsverletzender und willkürlicher Weise in den
Ermessensspielraum der Gemeinde eingegriffen und damit die Gemeindeautonomie
verletzt.
2.1 Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht
diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der
Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf
die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen
oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder
eidgenössischen Rechts betreffen (BGE 129 I 290 E. 2.1 S. 294 mit Hinweisen).
2.2 Gemäss Art. 22 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden
vom 6. Dezember 2004 (KRG/GR; BR 801.100) erlassen die Gemeinden die
Grundordnung. Diese bestimmt die Nutzung, sowie die Grundzüge der Gestaltung
und Erschliessung des Gemeindegebietes. Sie ist für jedermann verbindlich.
Sodann umschreibt Abs. 2 der zitierten Bestimmung unter anderem, dass die
Grundordnung aus dem Baugesetz, dem Zonenplan, dem Generellen Gestaltungsplan
und dem Generellen Erschliessungsplan besteht. Nach Abs. 3 berücksichtigt die
Grundordnung die Vorgaben und Vorschriften des übergeordneten Rechts. Die
Gemeinden können im Rahmen ihrer Zuständigkeit strengere Bestimmungen
aufstellen, soweit es die örtlichen Verhältnisse erfordern und die
übergeordnete Regelung dem nicht entgegensteht. Demzufolge verfügen die
bündnerischen Gemeinden im Rahmen des übergeordneten Rechts Autonomie bei
Erlass der kommunalen Baugesetze.
2.3 Ist eine Gemeinde autonom, kann sie sich mit der Autonomiebeschwerde
dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde in einem Rechtsmittel-
oder Genehmigungsverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den
betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder
bundesrechtlichen Normen falsch anwendet (BGE 128 I 3 E. 2b S. 9 mit
Hinweisen). Soweit es um die Handhabung von eidgenössischem oder kantonalem
Verfassungsrecht geht, prüft das Bundesgericht das Vorgehen der kantonalen
Behörden mit freier Kognition, sonst nur auf Willkür hin (BGE 131 I 91 E. 1
S. 93
mit Hinweisen).
2.4 Art. 53 des Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton
Graubünden vom 9. April 1967 (VGG/GR; BR 370.100) sieht vor, dass mit dem
Rekurs vor Verwaltungsgericht jede Rechtsverletzung, einschliesslich
Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (lit. a) sowie die unrichtige
oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (lit. b)
geltend gemacht werden kann. Ob das Verwaltungsgericht sich bei seiner
Beurteilung der kommunalen Norm an diese Grundsätze gehalten hat, ist
nachfolgend zu prüfen.
3.
Gemäss Art. 26 Abs. 1 BauG ist für 50 % der Haupträume bzw. der Räume für
dauernden Aufenthalt eine minimale Besonnungsdauer von 120 Minuten pro Tag zu
ermöglichen. Berechnet wird die Besonnung am 21. Dezember. Zur Ermittlung
kann auf den theoretischen Horizont oder auf andere Methoden abgestellt
werden (Abs. 2). Der Gesuchsteller hat gegebenenfalls nachzuweisen, dass nach
Ausführung seines Projekts auch sämtliche Nachbargebäude und -grundstücke die
Anforderungen an die Minimalbesonnung erfüllen können (Abs. 3). Wenn diese
Voraussetzungen erfüllt sind, ist kein Mehrlängenzuschlag gemäss Art. 25 BauG
mehr nötig, und die Grenzabstände gemäss Art. 93 BauG können unterschritten
werden: der kleine Grenzabstand um 1 m, der grosse um 1.5 m (Abs. 4).
3.1 Das Verwaltungsgericht führt dazu im angefochtenen Entscheid aus, die
Gemeinde habe von der Bauherrschaft einen entsprechenden Besonnungsnachweis
für den 21. Dezember einverlangt. Diesem könne - ausgehend von einem
theoretischen Horizont - entnommen werden, dass die Hauptwohnräume der
Beschwerdegegner auf den benachbarten Liegenschaften spätestens ab 13 Uhr im
Schatten lägen, mithin über keine Besonnung mehr verfügten. Aus dem Umstand,
dass die Wohnungen (theoretisch) zwischen 9 und 13 Uhr besonnt seien, habe
die Beschwerdeführerin geschlossen, die minimale Besonnungsdauer sei
erreicht.
Am Augenschein sei demgegenüber von den Beschwerdegegnern dargelegt worden,
dass die Sonne erst gegen 12 Uhr über dem Jakobshorn aufsteige und dass die
Liegenschaften - sofern es die Witterung zulasse - erst ab diesem Zeitpunkt
besonnt seien. Diese Darstellung sei auch von Seiten der Bauherrschaft nicht
bestritten worden. Ein Vergleich mit dem eingereichten Besonnungsnachweis
zeige, dass die im ersten und zweiten Geschoss liegenden Hauptwohnräume der
Beschwerdegegner am 21. Dezember faktisch nicht einmal 60 Minuten
Besonnungsdauer aufweisen würden.
Halte man sich Sinn und Zweck von Art. 26 BauG (Sicherung einer minimalen
Besonnung der Hauptwohnräume u.a auch bei den Nachbarbauten; Reduktion der
geltenden Grenzabstände, Verzicht auf Mehrlängenzuschlag gemäss Art. 25 BauG)
vor Augen und ziehe in Betracht, dass von Gesetzes wegen auch andere Methoden
zur Ermittlung der minimalen Besonnungsdauer zulässig seien, führe eine
allein von einem theoretischen Horizont ausgehende Betrachtung im konkreten
Fall zu einem in mehrfacher Hinsicht stossenden Ergebnis. Einmal würde die
Norm, mit welcher den benachbarten Liegenschaften (im Rahmen der ordentlichen
Bestimmungen) eine minimale Besonnung zugestanden werden sollte, nach Meinung
des Verwaltungsgerichts ihres Inhalts entleert. Andererseits würden mit einer
derart weitgehenden Auslegung zugunsten eines Bauprojekts die im Zonenschema
vorgesehenen Grenzabstände in unzulässiger Weise abgeändert. Zwar sei mit der
Beschwerdeführerin davon auszugehen, dass Art. 26 BauG angesichts der
topografischen Verhältnisse in einem engen Hochtal keinen absoluten Anspruch
auf eine minimale Besonnung von 120 Minuten in den Hauptwohnräumen
garantiere. Dennoch sei zu verlangen, dass die minimale Besonnung der
Nachbarn nur insofern reduziert werden dürfe, als ein Neubauvorhaben
wenigstens die ordentlichen Zonenvorschriften (Grenz- und Gebäudeabstände,
Höhenbegrenzungsvorschriften) einhalte. Eine gestützt auf Art. 26 BauG
gewährte, weitergehende Privilegierung eines Bauvorhabens (Reduktion der
Grenzabstände, Verzicht auf Mehrlängenzuschlag), allein gestützt auf einen
theoretischen Horizont, greife zu weit. Die kommunale Auslegung von Art. 26
BauG verdiene darum im konkreten Fall keinen Rechtsschutz.
3.2 Diesen Ausführungen ist vollumfänglich zuzustimmen (Art. 36a Abs. 3 OG).
Es kann nicht angehen, bei der Ermittlung der Besonnung auf einen
theoretischen Horizont abzustellen, wenn nachgewiesen wird, dass die
faktischen Verhältnisse zu einem nachteiligeren Ergebnis für die
Nachbarbauten führen, und dann - gestützt auf die erste, theoretische
Berechnungsmethode - dem Bauvorhaben zusätzlich noch Erleichterungen bei der
Einhaltung der Grenz- und Gebäudeabstände zu gewähren. Die Heranziehung eines
theoretischen Horizontes ist zudem nicht zwingend. Wie das Verwaltungsgericht
zu Recht festgehalten hat, sieht Art. 26 Abs. 2 BauG ausdrücklich andere
Ermittlungsmethoden vor. Dem Verwaltungsgericht ist demzufolge keine
Verfassungswidrigkeit vorzuwerfen. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin hat das Verwaltungsgericht auch nicht eine Tat-, sondern
eine Rechtsfrage beurteilt, wozu es gemäss Art. 53 VGG/GR berechtigt ist.
3.3 In keiner Weise zu überzeugen vermag der Einwand der Beschwerdeführerin,
die gestützt auf Art. 26 Abs. 4 BauG reduzierten Grenzabstände seien immer
noch grösser als die in Art. 75 KRG/GR vorgesehenen: Macht die Gemeinde von
der in Art. 22 Abs. 3 KRG/GR eingeräumten Möglichkeit Gebrauch, die Abstände
strenger zu normieren als der kantonale Gesetzgeber, so sind diese kommunalen
Bestimmungen als abschliessend zu beachten.
4.
Aus den vorstehenden Erwägungen erhellt, dass die Rügen der
Beschwerdeführerin unbegründet sind. Dabei kann - wie in E. 1.3 hiervor
erwähnt - offen bleiben, ob die Gemeinde überhaupt ein aktuelles
Rechtsschutzinteresse an der Beurteilung der strittigen Frage hat, zumal sich
die Bauherrschaft dem angefochtenen Urteil unterzogen hat. Die
staatsrechtliche Beschwerde ist demzufolge abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden kann. Kosten sind in Anwendung von Art. 156 Abs. 2 OG
keine zu erheben. Indes hat die Beschwerdeführerin die privaten
Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu
entschädigen (Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die privaten Beschwerdegegner für das
bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 1'500.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden, 4. Kammer und der Einfachen Gesellschaft E.________ schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 14. August 2006
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: