I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.345/2006
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{T 0/2}
1P.345/2006 /scd
Urteil vom 19. September 2006
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb,
Gerichtsschreiber Thönen.
1. X.________,
2.Y.________,
Beschwerdeführer, beide vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Stefan Mattmann,
gegen
Schweizerische Eidgenossenschaft, vertreten durch das Eidgenössische
Finanzdepartement, handelnd durch das Bundesamt, für Bauten und Logistik
(BBL), 3003 Bern, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Josef
Wehrmüller,
Stadt Luzern, vertreten durch den Stadtrat, Hirschengraben 17, 6002 Luzern,
Regierungsrat des Kantons Luzern, vertreten durch das Bau-, Umwelt- und
Wirtschaftsdepartement, Departementssekretariat, Bahnhofstrasse 15,
Postfach 4168, 6002 Luzern,
Verwaltungsgericht des Kantons Luzern, Verwaltungsrechtliche Abteilung,
Obergrundstrasse 46, 6002 Luzern.
Raumplanung, Mitteilung des Einspracheentscheids,
Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern, Verwaltungsrechtliche Abteilung,
vom 5. Mai 2006.
Sachverhalt:
A.
Auf dem Grundstück Nr. 711 (Adligenswilerstrasse 24) des Grundbuchs Luzern
befindet sich ein Gebäudekomplex, der früher als Sitz des Eidgenössischen
Versicherungsgerichts diente und heute nicht mehr öffentlich genutzt wird.
Die Parzelle befindet sich nach Massgabe des geltenden Zonenplans in der
"Ortsbild-Schutzzone C" sowie in der Zone 11c des Bebauungsplans B 133
Halde/Bellerive/Lützelmatt vom 27. November 1997, welche als "Zone für
öffentliche Zwecke" umschrieben ist.
Auf Antrag des Bundesamtes für Bauten und Logistik sprach sich der Luzerner
Stadtrat für eine Umzonung des Grundstücks Nr. 711 in die "Wohn- und
Geschäftszone" aus und unterbreitete dem Grossen Stadtrat von Luzern am 29.
Juni 2005 den Antrag, den Zonen- und Bebauungsplan entsprechend zu ändern.
Gleichzeitig beantragte er, die gegen die Zonenänderung geführte Einsprache
der Nachbarn X.________ und Y.________ abzuweisen.
Mit Schreiben vom 11. Juli 2005 teilte der Stadtrat dem Rechtsanwalt der
Einsprecher, Stefan Mattmann, mit, dass er dem Grossen Stadtrat die Abweisung
der Einsprache beantragen werde.
Der Grosse Stadtrat folgte an der Sitzung vom 29. September 2005 dem Antrag
des Stadtrats und wies die Einsprache ab. Mit Schreiben vom 4. Oktober 2005
teilte die Baudirektion der Stadt Luzern den Einsprechern persönlich den
Entscheid des Grossen Stadtrates mit und wies auf das Rechtsmittel hin.
B.
Auf eine dagegen gerichtete Verwaltungsbeschwerde vom 21. Oktober 2005 trat
der Regierungsrat des Kantons Luzern mit Entscheid vom 2. November 2005
zufolge Fristversäumnis nicht ein.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern, Verwaltungsrechtliche Abteilung,
wies mit Urteil vom 5. Mai 2006 die Verwaltungsgerichtsbeschwerde von
X.________ und Y.________ ab, soweit es darauf eintrat.
C.
Dagegen führen X.________ und Y.________ staatsrechtliche Beschwerde mit dem
Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts und den Entscheid des
Regierungsrats aufzuheben. Sie rügen eine Verletzung des Verbots der Willkür
und des überspitzten Formalismus, des Anspruchs auf Vertrauensschutz und auf
gerechte Behandlung im Verfahren.
Mit Präsidialverfügung vom 24. Juli 2006 wies das Bundesgericht das Gesuch um
Gewährung der aufschiebenden Wirkung mangels Notwendigkeit ab.
Der Regierungsrat, das Verwaltungsgericht, die Stadt Luzern und die
Schweizerische Eidgenossenschaft beantragen in der Vernehmlassung die
Abweisung der Beschwerde. Dazu haben sich X.________ und Y.________ mit
Eingabe vom 28. Juli 2006 unaufgefordert geäussert.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung verfassungsmässiger Rechte
(Art. 84 Abs. 1 lit. a und Art. 88 OG) und fechten mit dem Urteil des
Verwaltungsgerichts einen kantonalen Endentscheid an, mit dem die gegen den
Nichteintretensentscheid des Regierungsrats erhobene Beschwerde abgewiesen
wurde. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist letztinstanzlich und stützt
sich auf kantonales Recht; dagegen steht von Bundesrechts wegen kein anderes
Rechtsmittel offen als die staatsrechtliche Beschwerde (Art. 84 Abs. 2 und
Art. 86 Abs. 1 OG). Die Beschwerdeführer rügen die Verletzung
verfassungsmässiger Verfahrensgarantien; das rechtlich geschützte Interesse
gemäss Art. 88 OG ergibt sich aus ihrem Recht, am Verfahren teilzunehmen
(BGE 120 Ia 227 E. 1 S. 229 f.). Die rechtzeitig eingereichte Beschwerde ist
zulässig.
1.2 Soweit die Beschwerdeführer beantragen, der Entscheid des Regierungsrats
sei aufzuheben, richtet sich ihre Beschwerde nicht gegen einen
letztinstanzlichen Entscheid im Sinne von Art. 86 Abs. 1 OG. Der
Regierungsratsentscheid wurde im kantonalen Verfahren vom Verwaltungsgericht
beurteilt. Da dessen Überprüfungsbefugnis nicht enger ist als jene des
Bundesgerichts, können die Beschwerdeführer den Entscheid des Regierungsrates
vor Bundesgericht nicht mitanfechten (BGE 128 I 46 E. 1c S. 51; 125 I 492
E. 1a/aa S. 493 f., je mit Hinweisen).
2.
2.1 Die Beschwerdeführer machen geltend, der Stadtrat habe mit Schreiben vom
11. Juli 2005 zugesichert, dass der Einspracheentscheid dem Rechtsvertreter
zu gegebener Zeit mitgeteilt werde. Die massgebliche Stelle lautet: "Im Sinne
von § 62 Abs. 3 PBG orientieren wir Sie hiermit über die Einspracheabweisung.
Die Begründung können Sie dem beiliegenden Auszug aus dem Bericht und Antrag
23/2005 vom 29. Juni 2005 an den Grossen Stadtrat entnehmen. Der Entscheid
des Grossen Stadtrats wird Ihnen mit Rechtsmittelhinweis mitgeteilt." Das
Schreiben ist an den Rechtsvertreter gerichtet und wurde vom Stadtpräsidenten
und vom Stadtschreiber unterzeichnet.
2.2 In der Vernehmlassung wird diese Zusicherung des Stadtrats in zweifacher
Hinsicht als unzulässiges Novum bezeichnet. Zum einen machen die
Beschwerdegegnerin und der Regierungsrat geltend, die Beschwerdeführer hätten
die Rüge der "mangelhaften Eröffnung" erstmals vor Verwaltungsgericht (statt
bereits vor dem Regierungsrat) vorgebracht und sie sei daher vom
Verwaltungsgericht nicht zu hören gewesen. Im angefochtenen Urteil wird
demgegenüber offen gelassen, ob auf einzelne Einwände als unzulässige Noven
hätte eingetreten werden müssen. Insofern geht der Einwand fehl. Soweit das
Verwaltungsgericht die Vorbringen der Beschwerdeführer der Sache nach
behandelt und abgewiesen hat, ist die staatsrechtliche Beschwerde dagegen
zulässig.
Zum anderen wendet die Beschwerdegegnerin ein, das Vorbringen, das Schreiben
vom 11. Juli 2005 beinhalte eine Zusicherung, werde erstmals vor
Bundesgericht (statt bereits im kantonalen Verfahren) vorgebracht und sei ein
unzulässiges Novum, auf das nicht einzutreten sei. Dieser Einwand trifft
grundsätzlich zu, lässt aber unberücksichtigt, dass das Schreiben des
Stadtrats vom 11. Juli 2005 dem Verwaltungsgericht vorlag und die Zusicherung
für das Gericht ersichtlich war. Das Verwaltungsgericht behandelte die Rüge,
der Einspracheentscheid sei dem Rechtsanwalt zu Unrecht nicht mitgeteilt
worden, mit dem Verweis auf das Schreiben vom 11. Juli 2005. Es führte aus,
der Stadtrat habe dem Rechtsanwalt mitgeteilt, dass er dem Grossen Stadtrat
die Abweisung der Einsprache beantragen werde. Im Schreiben vom 11. Juli 2005
folgt unmittelbar nach dieser Stelle, auf der gleichen Seite, die Zusicherung
des Stadtrats. Diese ist nach den Umständen nicht zu übersehen und drängt
sich derart auf, dass das Verwaltungsgericht sie gemäss Rechtsprechung
offensichtlich von Amtes wegen hätte berücksichtigen müssen (BGE 99 Ia 113 E.
4a S. 122; vgl. auch BGE 128 I 354 E. 6c S. 357, je mit Hinweisen). Somit ist
ein Ausnahmetatbestand des Novenverbots erfüllt, und das neue Vorbringen vor
Bundesgericht ist zulässig.
3.
3.1 Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des Willkürverbots und des
Anspruchs auf gleiche und gerechte Behandlung. Der Stadtrat sei nach § 63
Abs. 2 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. März 1989 (PBG/LU)
verpflichtet, dem Parteivertreter den Einspracheentscheid mitzuteilen. Da
diese Mitteilung ausgeblieben sei, habe der Rechtsanwalt nicht rechtzeitig
Beschwerde führen können. Sie berufen sich zum einen auf die Zusicherung des
Stadtrats vom 11. Juli 2005, er werde den Einspracheentscheid dem
Rechtsanwalt mitteilen. Zum anderen rügen sie, die kantonalen Bestimmungen
über Zustellung und Eröffnung von Verfügungen seien willkürlich angewandt
worden (§ 22 Abs. 2 und § 114 des kantonalen Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege vom 3. Juli 1972, VRG/LU).
3.2 Nach Angabe im angefochtenen Urteil ist die Beschwerdefrist am
19. Oktober 2005 abgelaufen, das heisst zwei Tage bevor die Beschwerde an den
Regierungsrat eingereicht wurde. Das Verwaltungsgericht führt aus, die
Beschwerdeführer könnten aus der unterlassenen Zustellung an ihren
Rechtsvertreter nichts zu ihren Gunsten ableiten. Der Rechtsanwalt sei mit
Schreiben vom 11. Juli 2005 über den Antrag des Stadtrates orientiert worden.
In der Folge hätte er Informationen über das Geschäft des Grossen Stadtrates
aus dem Internet abrufen oder bei der Behörde anfragen, der Neuen Luzerner
Zeitung vom 30. September 2005 oder dem Kantonsblatt vom 8. Oktober 2005
entnehmen sollen. Nicht der Zeitpunkt der Mitteilung, sondern jener der
Beschlussfassung löse die Beschwerdefrist gemäss § 63 Abs. 3 PBG/LU aus. Es
spreche alles dafür, dass den Beschwerdeführern bzw. ihrem Rechtsvertreter
der Zeitpunkt der Beschlussfassung, der Antrag des Stadtrates und das
Ergebnis des Beschlusses rechtzeitig bekannt gewesen sein mussten.
4.
Umstritten ist, ob der Rechtsanwalt den Tag der Beschlussfassung und den
Beschluss als solchen rechtzeitig hätte kennen müssen. Gemäss eigenen Angaben
hat er beides erst am 20. Oktober 2005, d.h. einen Tag nach Fristablauf,
erfahren. Eine frühere Kenntnis ist nicht nachgewiesen.
4.1 Gemäss Art. 29 Abs. 1 BV hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und
Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung. Aus
verfassungsrechtlicher Sicht genügt es nicht, wenn ein gesetzliches
Rechtsmittel nur theoretisch besteht. Der Einzelne muss auch tatsächlich in
der Lage sein, das Rechtsmittel zu ergreifen.
4.2 Gemäss § 63 Abs. 3 PBG/LU können die Beschlüsse der Stimmberechtigten
oder des Gemeindeparlaments (hier: des Grossen Stadtrats) innert 20 Tagen
seit dem Tag der Beschlussfassung mit Verwaltungsbeschwerde beim
Regierungsrat angefochten werden. Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts ist
die Beschlussfassung im Grossen Stadtrat fristauslösendes Ereignis. Die
Beschwerdefrist beginnt demnach unabhängig von einer individuellen Eröffnung
zu laufen. Ist der Beschwerdeführer nicht aus anderen Quellen informiert,
erfährt er von der Behandlung seiner Einsprache erst durch die anschliessende
Mitteilung.
Gemäss § 63 Abs. 2 PBG/LU teilt der Gemeinderat (hier: der Stadtrat) den
Einsprechern den Entscheid über die Einsprachen innert drei Arbeitstagen seit
dem Tag der Beschlussfassung mit dem Rechtsmittelhinweis mit. Da die
Beschwerdefrist bereits vor der Zustellung zu laufen beginnt, der Einsprecher
unter Umständen aber erst mit Empfang der Mitteilung von der
Einspracheabweisung erfährt, bewirkt dies im Ergebnis eine Verkürzung der
Rechtsmittelfrist. Diese kann sich - aus dem Blickwinkel des Einsprechers -
von 20 auf rund 14 Tage verkürzen, wenn zwischen Beschlussfassung und
Mitteilung ein Wochenende liegt und die Zustellung (etwa für den Postweg) ein
weiterer Tag benötigt. Zur genauen Berechnung der Mitteilungsfrist gemäss §
63 Abs. 2 PBG/LU hat sich das Bundesgericht nicht zu äussern. Im Ergebnis
gewährleistet diese Bestimmung jedenfalls eine Beschwerdefrist von rund zwei
Wochen seit Zustellung des Einspracheentscheids.
4.3 Der Einwand des Verwaltungsgerichts, wonach der Mitteilung des
Einspracheentscheids "keine Verfügungsqualität" zukomme, darf nicht dazu
führen, dass auf die gehörige Mitteilung verzichtet wird. Die Mitteilung des
Einspracheentscheids ist eine Voraussetzung dafür, dass der Betroffene sein
Beschwerderecht wirksam ausüben kann. Unterbleibt die Mitteilung, ist nicht
sichergestellt, dass der Einsprecher vom Einspracheentscheid und von der -
kraft Sonderregel - bereits laufenden Beschwerdefrist Kenntnis nehmen kann.
Der Entscheid des Bundesgerichts, ein Luzerner Anwalt habe den ungewöhnlichen
Fristbeginn gemäss § 63 Abs. 3 PBG/LU auch im Falle einer falschen
Rechtsmittelbelehrung zu kennen (Urteil 1P.653/1997 vom 13. Februar 1998,
publiziert in ZBl 100/1999 S. 80), betrifft eine andere Frage: Damals lag dem
Rechtsanwalt der Ratsbeschluss vor; er verfügte somit über die tatsächliche
Grundlage zur Fristberechnung und war bloss gehalten, den Gesetzestext zu
konsultieren. Im vorliegenden Fall hatte der Rechtsanwalt vor Ablauf der
Beschwerdefrist keine nachweisbare Kenntnis vom Ratsbeschluss. Das
Verwaltungsgericht verlangt von ihm, er hätte sich aktiv nach dem
Beschlusstag und dem Beschlussinhalt erkundigen sollen. Dies geht über blosse
Gesetzeskenntnis oder -konsultation hinaus.
5.
Das kantonale Recht sieht zwei Mitteilungen des Gemeinderats bzw. Stadtrats
an den Einsprecher vor. Die erste betrifft den Antrag an das Beschlussorgan
(hier: den Grossen Stadtrat), die Beschwerde abzuweisen oder nicht darauf
einzutreten (§ 62 Abs. 3 PBG/LU). Zeitlich liegt sie naturgemäss vor dem
Einspracheentscheid. Sie wurde im konkreten Fall mit Schreiben des Stadtrats
vom 11. Juli 2005 an den Rechtsvertreter gerichtet. Die zweite Mitteilung
erfolgt nach dem Einspracheentscheid, über den sie den Einsprecher informiert
(§ 63 Abs. 2 PBG/LU). Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts genügt dafür das
Schreiben der städtischen Baudirektion vom 4. Oktober 2005. Es wurde an die
Beschwerdeführer persönlich gerichtet. Der Rechtsanwalt hat diese Mitteilung
nicht erhalten.
In der ersten Mitteilung an den Rechtsanwalt (Schreiben vom 11. Juli 2005)
wird das Datum der Einsprachebehandlung nicht genannt. Er wusste nach
eigenen, unwiderlegten Angaben nicht, dass der Einspracheentscheid bereits
ergangen war und die Beschwerdefrist zu laufen begonnen hatte. Aufgrund der
konkreten Umstände durfte er damit rechnen, dass ihm der Einspracheentscheid
zu gegebener Zeit mitgeteilt werde und ihm im Zeitpunkt des Empfangs eine
Beschwerdefrist von rund zwei Wochen verbleibe (E. 4.2). Der Stadtrat stellte
ihm mit Schreiben vom 11. Juli 2005 ein eigenes künftiges Handeln in Aussicht
und legte § 63 Abs. 2 PBG/LU offenbar dahin aus, dass die Mitteilung an den
Rechtsanwalt zu richten sei. Daher hatte der Rechtsanwalt keinen Anlass, sich
bei den Behörden, bei seinen Klienten oder aus anderen Quellen über das
Schicksal der Einsprache zu erkundigen.
Indem der Stadtrat die Mitteilung an den Parteivertreter unterliess, obwohl
er § 63 Abs. 2 PBG/LU gegenüber diesem so ausgelegt und obwohl die
Beschwerdefrist gemäss § 63 Abs. 3 PBG/LU bereits zu laufen begonnen hatte,
konnten die Beschwerdeführer ihr Rechtsmittel nicht rechtzeitig ergreifen.
Somit wurde ihr Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung im Verfahren
verletzt. Die Beschwerde ist in diesem Punkt gutzuheissen.
6.
Die Beschwerdeführer rügen eine willkürliche Nichtanwendung von § 22 Abs. 2
VRG/LU, wonach die Behörde ihre Zustellungen an den ihr gemeldeten
Parteivertreter richtet, solange ihr das Erlöschen seiner Vollmacht nicht
bekannt ist, und von § 114 VRG/LU, wonach den Parteien aus einer mangelhaften
Eröffnung kein Rechtsnachteil erwachsen darf. Sie verweisen auf
Gerichtsurteile, nach denen dieser Grundsatz auch im kantonalen Steuerrecht
(Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern vom 17. Oktober 1977,
publiziert in: LGVE 1977 II Nr. 22 S. 68 ff.) und für das Verfahren der
direkten Bundessteuer gilt (BGE 113 Ib 296).
Angesichts der Erwägungen zum Einzelfall (E. 3 bis 5) erübrigt es sich,
dieses und die weiteren Vorbringen der Beschwerde zu behandeln.
7.
Die Beschwerde ist gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und das
angefochtene Urteil ist aufzuheben.
Von der Erhebung bundesgerichtlicher Kosten ist abzusehen (Art. 156 Abs. 2
OG). Die unterliegende Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführern eine
angemessene Parteientschädigung auszurichten (Art. 159 Abs. 1 und 2 OG).
Wegen des Mitteilungsversäumnisses wird die Stadt Luzern ebenfalls
entschädigungspflichtig (Art. 159 Abs. 5 i.V.m. Art. 156 Abs. 6 OG). Beide
übernehmen je die Hälfte der Parteientschädigung und haften nur für ihren
Anteil.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten
ist, und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern vom 5. Mai
2006 wird aufgehoben.
2.
Es wird keine Gerichtsgebühr erhoben.
3.
Den Beschwerdeführern gemeinsam wird eine Parteientschädigung von Fr.
2'000.-- zugesprochen. Davon bezahlen die Beschwerdegegnerin und die Stadt
Luzern je Fr. 1'000.--. Eine Solidarhaft ist ausgeschlossen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Stadt Luzern, dem Regierungsrat und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Luzern, Verwaltungsrechtliche Abteilung,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 19. September 2006
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: