I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.339/2006
Zurück zum Index I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2006
Retour à l'indice I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2006
{T 1/2}
1P.339/2006 /ggs
Urteil vom 3. November 2006
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Nay, Reeb, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Steinmann.
Heinz Hürzeler, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Alois Kessler,
gegen
Landammann Robert Marti,
Kanton Glarus, handelnd durch den Regierungsrat,
dieser vertreten durch das Departement Volkswirtschaft und Inneres des
Kantons Glarus, Zwinglistrasse 6, 8750 Glarus.
Art. 34 BV, Landsgemeindebeschluss vom 7. Mai 2006 über die Fusion der
Gemeinden zu drei Einheitsgemeinden,
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Landsgemeindebeschluss des Kantons
Glarus vom
7. Mai 2006.
Sachverhalt:
A.
Die Landsgemeinde des Kantons Glarus vom 7. Mai 2006 hatte u.a. unter
Traktandum § 12 über die Bildung von Einheitsgemeinden (anstelle der
bisherigen Ortsgemeinden, Tagwen, Schulgemeinden und Fürsorgegemeinden gemäss
Art. 122 ff. der Glarner Kantonsverfassung) sowie unter Traktandum § 13 über
die Fusion von Einheitsgemeinden zu befinden.
Traktandum § 13 betreffend die Fusion von Einheitsgemeinden war unterteilt in
die folgenden Abschnitte:
A: Änderung der Verfassung des Kantons Glarus;
B: Beschluss über den Ausgleich der unterschiedlichen Vermögensverhältnisse
bei den sich zusammenschliessenden Gemeinden, mit dem Zweck, die
finanzrechtlichen Fragen der Umsetzung der Gemeindestrukturreform zu regeln;
C: Ermächtigung des Regierungsrates, die Ergebnisse der Beschlussfassungen
der Landsgemeinde zu bereinigen und dem Landrat zu unterbreiten.
Der vom Landrat des Kantons Glarus zuhanden der Landsgemeinde verabschiedete
Antrag gemäss Traktandum § 13 (Teil A) war umstritten. Zu Diskussionen Anlass
gab einerseits die Möglichkeit der zwangsweisen Fusion von Gemeinden.
Andererseits standen - vor dem Hintergrund effizienterer Gemeindestrukturen -
verschiedene Fusionsmodelle mit unterschiedlicher Anzahl von Gemeinden zur
Debatte. Der Landrat hatte Fusionen zu acht und zu drei Gemeinden verworfen
und einer Struktur mit zehn Gemeinden ab dem 1. Januar 2011 den Vorzug
gegeben.
B.
Anlässlich der Landsgemeinde vom 7. Mai 2006 wurde der Bildung von
Einheitsgemeinden gemäss Traktandum § 12 zugestimmt. Zur Frage der Fusion von
Einheitsgemeinden nach Traktandum § 13 wurden nebst einem Rückweisungs- und
einem Ablehnungsantrag Abänderungsanträge gestellt, die 1) die Fusion von
Näfels und Mollis, 2) die Fusion von Netstal, Glarus, Riedern und Ennenda und
3) gemäss Antrag von Kurt Reifler die Fusion zu drei Einheitsgmeinden
verlangten. Mit mehreren Eventualabstimmungen und in der Schlussabstimmung
beschloss die Landsgemeinde die Fusion sämtlicher Gemeinden zu drei
Einheitsgemeinden (Teil A der Vorlage). Die Teile B und C von Traktandum § 13
blieben unbestritten und wurden angenommen.
C.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde gemäss Art. 85 lit. a OG vom 6. Juni 2006
beantragt Heinz Hürzeler dem Bundesgericht, den Beschluss der Landsgemeinde
betreffend die Fusion der Glarner Gemeinden zu drei Einheitsgemeinden
aufzuheben. Er macht im Wesentlichen geltend, der Landammann habe den Antrag
von Kurt Reifler zu Unrecht entgegengenommen und über ihn abstimmen lassen
und er habe das Resultat der Abstimmung in der Landsgemeinde nicht korrekt
ermittelt.
Der Regierungsrat beantragt, es sei auf die Beschwerde (mangels Ausschöpfung
des kantonalen Instanzenzuges) nicht einzutreten und sie sei eventualiter
abzuweisen.
In seiner Beschwerdeergänzung hält der Beschwerdeführer an seinem Hauptantrag
fest und verlangt eventualiter die Fristwiederherstellung für das Einreichen
eines kantonalen Rechtsmittels.
Der Regierungsrat bestätigt in seiner Vernehmlassungsergänzung seine Anträge.
Der Beschwerdeführer erhielt Gelegenheit, zu den vom Regierungsrat
eingelegten Unterlagen (act. 7) Stellung zu nehmen. Er hält an seinen
Anträgen fest.
D.
In der Zwischenzeit hat der Regierungsrat gemäss der Ermächtigung der
Landsgemeinde die angenommenen Änderungen der Kantonsverfassung bereinigt und
sie dem Landrat unterbreitet, der sie am 28. Juni 2006 genehmigte. Seither
ist das Gewährleistungsverfahren eingeleitet worden.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der Beschwerdeführer ist zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert. Der
Antrag um Aufhebung der Beschlüsse der Landsgemeinde hinsichtlich der Fusion
von Einheitsgemeinden ist zulässig.
1.2 Die Stimmrechtsbeschwerde als besonderer Form der staatsrechtlichen
Beschwerde bedarf der Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzuges (Art. 86
Abs. 1 OG). Mit Entscheid vom 6. Juni 2006 in einem parallelen Verfahren
(Verfahren VG.2006.00064) hat das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus
festgehalten, dass nach Art. 114 Abs. 1 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege (VRG; Gesetzessammlung III G/1) Unregelmässigkeiten
und Verfahrensmängel der Landsgemeinde mit Stimmrechtsbeschwerde beim
Regierungsrat gerügt werden können. Die genannte Bestimmung erscheint
hinreichend klar und lässt keine Zweifel offen, dass ein kantonales
Rechtsmittel hätte ergriffen werden können; es liegt kein Zweifelsfall vor,
in dem vom Erfordernis der Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzuges
abgesehen werden könnte (vgl. BGE 125 I 394 E. 3 S. 396). Zudem ist dem
Beschwerdeführer im Gespräch mit dem Ratsschreiber keine umfassende und
verbindliche Rechtsmittelbelehrung erteilt worden. Selbst wenn eine solche
angenommen würde, kann darauf nicht abgestellt werden. Eine Partei kann sich
nicht auf eine unzutreffende Rechtsmittelbelehrung berufen, wenn sie deren
Mangel schon allein durch Konsultierung des massgeblichen Verfahrensrechts
hätte erkennen können (vgl. BGE 124 I 255 E. 1a/aa S. 258, mit Hinweisen).
Bei dieser Sachlage kann mangels Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzuges
auf die Rüge, der Antrag Reifler sei unzulässig gewesen und habe den
Grundsatz der Einheit der Form verletzt, nicht eingetreten werden (vgl.
Urteil 1P.427/2006 i.S. Leuzinger gegen Verwaltungsgericht des Kantons Glarus
vom gleichen Tag).
Art. 67 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai 1988 (KV/GL)
erklärt den Entscheid des Landammanns über die Ermittlung der Mehrheit als
unanfechtbar. Gemäss Art. 114 Abs. 3 VRG können Entscheide des Landammanns
bei der Ermittlung der Mehrheit der Landsgemeinde nicht mit
Stimmrechtsbeschwerde angefochten werden (vgl. auch genanntes Urteil des
Verwaltungsgerichts, E. III 1 b). Soweit der Beschwerdeführer die Ermittlung
des Abstimmungsergebnisses der Landsgemeinde in Frage stellt, ist dem
Erfordernis der Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzuges Genüge getan und
kann auf die Beschwerde eingetreten werden (vgl. Urteil 1P.427/2006 i.S.
Leuzinger gegen Verwaltungsgericht des Kantons Glarus vom gleichen Tag).
1.3 Der Beschwerdeführer beantragt, es sei ihm die Frist für das Einreichen
eines kantonalen Rechtsmittels wieder herzustellen. Dieses Begehren ist im
bundesgerichtlichen Verfahren unzulässig. Das Bundesgericht ist nicht
zuständig, eine kantonale Rechtsmittelfrist wieder herzustellen. Ein
Fristwiederherstellungsgesuch wäre vielmehr - unter Hinweis auf die
allfällige Vertrauensgrundlage - bei den zuständigen kantonalen Behörden
direkt einzureichen, und ein allfällig negativer Entscheid könnte im
Grundsatz seinerseits mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden.
2.
Zur Hauptsache erachtet es der Beschwerdeführer als stossend, wenn bei
knappen Ergebnissen im Landsgemeindering kein eigentliches Auszählen der
Stimmen erfolgt; daran vermöge der Beizug von vier weitern Regierungsräten
beim Mehren und Mindern nichts zu ändern. Das Vorgehen an der Landsgemeinde
erlaube keine zweifelsfrei korrekte Ermittlung von Abstimmungsergebnissen.
Erforderlich seien vielmehr flankierende Massnahmen und der allfällige
Einsatz von technischen Mitteln zur Verbesserung der Abschätzung von
Abstimmungsergebnissen. Soweit das Abstimmungsverfahren durch die
Kantonsverfassung vorgeschrieben sei, erforderten die seit der Gewährleistung
der Kantonsverfassung im Jahre 1989 eingetretenen Veränderungen der
Rechtsordnung in diesem Punkte eine Überprüfung.
2.1 Art. 34 Abs. 1 BV gewährleistet die politischen Rechte in abstrakter
Weise und ordnet die wesentlichen Grundsätze der demokratischen Partizipation
im Allgemeinen. Der konkrete Gehalt der politischen Rechte ergibt sich in
erster Linie aus dem spezifischen Organisationsrecht des Bundes bzw. der
Kantone. Die Kantone ordnen gemäss Art. 39 Abs. 1 BV die politischen Rechte
und legen das Verfahren fest. Dazu zählen auch die Bestimmungen über die
Ermittlung von Ergebnissen von Abstimmungen. Darüber hinaus schützt Art. 34
Abs. 2 BV die freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe. Sie
bedeutet, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht
den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum
Ausdruck bringt. Dazu gehört u.a., dass Wahl- und Abstimmungsresultate
ordnungsgemäss und sorgfältig ermittelt werden und ordnungsgemäss zustande
gekommene Wahl- und Abstimmungsergebnisse tatsächlich anerkannt werden (BGE
131 I 442 E. 3.1 S. 446, mit Hinweisen).
2.2 Die Glarner Kantonsverfassung enthält zum Abstimmungsverfahren und zur
Ermittlung der Ergebnisse von Abstimmungen an der Landsgemeinde folgende
Bestimmungen:
Art. 66 - Abstimmungsverfahren
1Der Antrag des Landrates ist genehmigt, wenn hiezu kein abweichender Antrag
gestellt wird.
2Wird aber ein solcher Antrag gestellt, so hat die Landsgemeinde zu mindern
oder zu mehren.
3Werden an einer Vorlage zwei oder mehr Abänderungen vorgenommen, so ist eine
Schlussabstimmung durchzuführen.
4...
Art. 67 - Ermittlung der Mehrheit
1Der Landammann ermittelt die Mehrheit durch Abschätzen. In zweifelhaften
Fällen kann er vier Mitglieder des Regierungsrates beratend beiziehen.
2Sein Entscheid ist unanfechtbar.
Daraus ergibt sich, dass die Ermittlung von Abstimmungsergebnissen einzig
durch Abschätzen der Stimmen erfolgt und insbesondere kein eigentliches
Zählverfahren vorgesehen ist (vgl. die Hinweise auf andere Landsgemeinden in
BGE 121 I 138 E. 5b S. 146). Das Stimmrecht wird durch Hochhalten des
Stimmrechtsausweises ausgeübt (vgl. Hinweise auf dem Stimmrechtsausweis). Es
sind keine technischen Massnahmen zur Ermittlung bzw. Abschätzung der
Abstimmungsergebnisse vorgesehen (welche in den Vorarbeiten zur heutigen
Kantonsverfassung diskutiert worden waren; vgl. Rainer J. Schweizer,
Kommentar zum Entwurf der Verfassung des Kantons Glarus, Band I, S. 216 ff.).
2.3 Das Bundesgericht hat unter dem Gesichtswinkel von Art. 34 Abs. 2 BV
festgehalten, dass im demokratischen Entscheidfindungsprozess auch knappe
Wahl- und Abstimmungsergebnisse anzuerkennen sind und nicht wegen kleiner
Stimmenunterschiede in Frage gestellt werden sollen. Grundlage hierfür ist
allerdings, dass Wahl- und Abstimmungsergebnisse korrekt und regelkonform
ausgezählt werden (BGE 131 I 442 E. 3.3 S. 448).
Im vorliegenden Fall ist das Abstimmungsergebnis über das umstrittene
Traktandum nicht auf Anhieb klar genug ausgefallen, wie das mehrmalige Mehren
und der Beizug weiterer Mitglieder des Regierungsrats zeigen. Der
Beschwerdeführer macht nicht geltend, dass die genannten Bestimmungen über
die Feststellung des Abstimmungsergebnisses durch Abschätzen nicht
regelkonform angewendet worden wären oder Unregelmässigkeiten vorgekommen
seien. Er rügt vielmehr, dass eine zuverlässige Feststellung des
Abstimmungsergebnisses angesichts der blossen Schätzung nicht vorgenommen
werden könne. Damit zieht er das von der Kantonsverfassung vorgesehene
Verfahren in Zweifel und verlangt eine inzidente Überprüfung der
Kantonsverfassung.
2.4 Das Bundesgericht sieht im Grundsatz von einer inzidenten Kontrolle von
Kantonsverfassungen in Anbetracht von deren Gewährleistung durch die Eidg.
Räte ab (vgl. Art. 51 Abs. 2 BV). Immerhin nimmt es eine solche vor, wenn das
übergeordnete Recht im Zeitpunkt der Gewährleistung noch nicht in Kraft war
oder sich seither in einer Weise weiterentwickelt hat, der es Rechnung zu
tragen gelte (BGE 131 I 126 E. 3.1 S. 130, mit Hinweisen).
Vor diesem Hintergrund gilt es zu beachten, dass die geltende Glarner
Kantonsverfassung vom 1. Mai 1988 von den Eidg. Räten am 4. Dezember 1989
gewährleistet worden ist (BBl 1989 III 730 und 1723). In die Gewährleistung
eingeschlossen war auch das noch heute gültige Verfahren nach Art. 67 KV/GL,
wonach die Ermittlung von Abstimmungsergebnissen durch Abschätzen erfolgt.
Insoweit fällt nach der herrschenden Rechtsprechung eine inzidente
Normkontrolle ausser Betracht.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers kann auch nicht gesagt werden,
dass sich die Garantie der politischen Rechte seit der Gewährleistung der
Kantonsverfassung in einer Weise verändert oder weiterentwickelt hätte, die
nunmehr eine Überprüfung erfordern würde. Zwar gewährleistet die neue
Bundesverfassung mit Art. 34 die politischen Rechte nunmehr ausdrücklich.
Nach Art. 34 Abs. 2 BV werden insbesondere die freie Willensbildung und die
unverfälschte Stimmabgabe garantiert. Diese Grundsätze sind indessen dem
unter der alten Bundesverfassung entwickelten ungeschriebenen
Verfassungsrecht entnommen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
räumte das Stimm- und Wahlrecht den Stimmberechtigten allgemein den Anspruch
ein, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien
Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck
bringt. Dazu zählte auch der Anspruch auf rechtmässige Durchführung von
Wahlen und Abstimmungen (BGE 131 I 442 E. 3.1 S. 446, 121 I 138 E. 3 S. 141).
Das Bundesgericht hat diese Garantien auch auf Landsgemeinden angewendet
(vgl. BGE 121 I 138 E. 3 S. 140). Es stellte fest, dass die das Mehr
feststellende Behörde zu grosser Sorgfalt verpflichtet sei, wenn das
Abstimmungsergebnis lediglich durch Schätzung bestimmt wird. Auch wenn das
Abschätzen keine exakte zahlenmässige Feststellung des Stimmenverhältnisses
erlaube, so sei das Landsgemeindeverfahren doch geeignet, das
Stimmenverhältnis hinreichend eindeutig festzustellen (BGE 100 Ia 362 E. 5c
S. 364). An dieser Einschätzung hat sich seither nichts geändert.
2.5 Bei dieser Sachlage fällt eine inzidente Überprüfung des in Art. 67 KV/GL
vorgesehenen Verfahrens zur Ermittlung der Mehrheit nicht in Betracht. Sie
würde dem Beschwerdeführer auch nicht weiter helfen, da im vorliegenden Fall
keine Unregelmässigkeiten beim Abschätzen geltend gemacht worden oder
ersichtlich sind. Demnach erweist sich die Beschwerde als unbegründet.
3.
Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Entsprechend
der Praxis zur Stimmrechtsbeschwerde ist keine Gerichtsgebühr zu erheben.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Landammann Robert Marti und dem
Kanton Glarus schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. November 2006
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: