I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.338/2006
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{T 1/2}
1P.338/2006
1P.582/2006 /ggs
Urteil vom 12. Februar 2007
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Aeschlimann, Reeb, Eusebio,
Gerichtsschreiber Steinmann.
Erich Schneider, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr.
Gion-Andri Decurtins,
gegen
Initiativkomitee für die Wahlfreiheit beim Medikamentenbezug,
Beschwerdegegner, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Urs Saxer,
Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich, Neumühlequai 10,
Postfach, 8090 Zürich,
Regierungsrat des Kantons Zürich, Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich.
Kantonale Volksinitiative Ja zur Wahlfreiheit beim Medikamentenbezug (Zürcher
Medikamentenabgabe-Initiative),
Staatsrechtliche Beschwerden gegen die Verfügung der Direktion der Justiz und
des Innern vom 27. April 2006 und den Beschluss des Regierungsrats des
Kantons Zürich vom 19. Juli 2006.
Sachverhalt:
A.
Das Initiativkomitee für die Wahlfreiheit beim Medikamentenbezug reichte am
20. April 2006 (in überarbeiteter Form) die kantonale Volksinitiative "Ja zur
Wahlfreiheit beim Medikamentenbezug" (Zürcher Medikamentenabgabe-Initiative)
zur Vorprüfung ein. Diese hat folgenden Wortlaut:
Das Gesetz über das Gesundheitswesen vom 4. November 1962 (Gesundheitsgesetz,
LS 810.1) ist folgendermassen zu ändern:
§ 17 (Neuformulierung) Privatapotheken
"Zur Führung einer ärztlichen Privatapotheke ist eine Bewilligung der
Direktion des Gesundheitswesens erforderlich. Die Bewilligung wird
praxisberechtigten Ärztinnen und Ärzten sowie ambulanten gemeinnützigen
Instituten gemäss Ärzteverordnung erteilt. Die Inhaberinnen und Inhaber von
ärztlichen Privatapotheken dürfen Arzneimittel nur an Patientinnen und
Patienten abgeben, die bei ihnen in Behandlung stehen. Die Abgabe hat unter
ärztlicher Aufsicht und Verantwortung zu erfolgen."
Bei zwischenzeitlichem Erlass eines neuen bzw. Revision des bestehenden
Gesundheitsgesetzes ist dieser Paragraph in das neue Gesundheitsgesetz
einzufügen.
Dem Volksbegehren war die folgende, auf den Unterschriftenlisten
aufzuführende Begründung beigegeben:
Ausgangslage
Das Zürcher Stimmvolk hat sich bereits zweimal (2001/2003) zur Frage der
ärztlichen Medikamentenabgabe geäussert und dabei jegliche Beschränkungen der
ärztlichen Medikamentenabgabe abgelehnt.
Die Regierung wollte diesen Volkswillen mittels einer Verordnung umsetzen.
Aufgrund einer Beschwerde ans Bundesgericht hob dieses die Verordnung aber
wieder auf. Das Bundesgericht kam zum Schluss, dass eine solche Änderung nur
über ein Gesetz möglich sei. Eine Regierungsverordnung reiche hierfür nicht
aus. Gestützt auf dieses Urteil gilt derzeit wieder die veraltete Regelung,
wonach die Ärztinnen und Ärzte in den Städten Zürich und Winterthur keine
Medikamente abgeben dürfen, die Ärztinnen und Ärzte auf dem Land hingegen
schon.
Mit unserer Initiative soll die von der Regierung vorgeschlagene Regelung zum
Medikamentenbezug im Kanton Zürich nun ohne weitergehende Änderungen auf
Gesetzesebene überführt werden.
Begründung
Der in zwei Abstimmungen geäusserte Volkswille konnte bisher nicht umgesetzt
werden. Deshalb haben die Ärztinnen und Ärzte des Kantons Zürich entschieden,
diese Frage vom Zürcher Stimmvolk beurteilen zu lassen.
Basierend auf dem Bundesgerichtsurteil vom 9. März 2005 fordern wir die
Umsetzung des Volkswillens auf Gesetzesstufe. Deshalb lancieren wir die
Volksinitiative "Ja zur Wahlfreiheit beim Medikamentenbezug".
Alle Bewohnerinnen und Bewohner im Kanton Zürich sollen frei wählen können,
wo sie ihre Medikamente beziehen möchten.
Die Initiative fordert, dass die Bewohnerinnen und Bewohner auf dem Land und
in den Städten Zürich und Winterthur gleich behandelt werden.
Wir setzen uns für eine patientenfreundliche und kostengünstige ärztliche
Medikamentenabgabe ein.
B.
Mit Verfügung vom 27. April 2006 hielt die Direktion der Justiz und des
Innern des Kantons Zürich fest, dass der Titel und die Begründung der als
ausgearbeiteter Entwurf abgefassten Volksinitiative sowie die Form der
Unterschriftenliste den Vorschriften von § 123 des zürcherischen Gesetzes
über die politischen Rechte entsprechen. Ferner wies sie auf die Möglichkeit
eines Stimmrechtsrekurses an den Regierungsrat innert fünf Tagen seit
Veröffentlichung der Verfügung im Amtsblatt hin.
Gegen diese Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern erhob Erich
Schneider beim Bundesgericht am 3. Juni 2006 staatsrechtliche Beschwerde in
der Form der Stimmrechtsbeschwerde gemäss Art. 85 lit. a OG (Verfahren
1P.338/2006). Er rügt eine Verletzung der politischen Rechte wegen eines
irreführenden Titels und einer irreführenden Begründung. Die Beschwerde wurde
vorsorglich erhoben für den Fall, dass der Regierungsrat des Kantons Zürich
auf einen Stimmrechtsrekurs nicht eintreten würde.
Mit Verfügungen vom 20. Juni und 14. August 2006 wurde das bundesgerichtliche
Verfahren sistiert und mit Verfügung vom 28. September 2006 wieder
aufgenommen.
Die Direktion der Justiz und des Innern sowie das Initiativkomitee für die
Wahlfreiheit beim Medikamentenbezug als Beschwerdegegner beantragen, auf die
Beschwerde nicht einzutreten und sie allenfalls abzuweisen.
In seiner Replik vom 4. Dezember 2006 hält Erich Schneider an Antrag und
Begründung fest.
C.
Die genannte Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 27. April
2006 focht Erich Schneider zudem mit Stimmrechtsrekurs beim Regierungsrat des
Kantons Zürich an. Mit Entscheid vom 19. Juli 2006 trat dieser auf den Rekurs
nicht ein. Er hielt dafür, dass Erich Schneider die Legitimation zur
Anfechtung des Vorprüfungsentscheides fehle.
Auch diesen Entscheid des Regierungsrates focht Erich Schneider beim
Bundesgericht mit staatsrechtlicher Beschwerde im Sinne von Art. 84 Abs. 1
lit. a OG an (Verfahren 1P.582/2006). Er macht eine formelle
Rechtsverweigerung wegen willkürlicher Anwendung des kantonalen Rechts
geltend.
Die Staatskanzlei des Kantons Zürich beantragt im Namen des Regierungsrates
die Abweisung der Beschwerde. Das Initiativkomitee stellt den Antrag, auf die
Beschwerde sei nicht einzutreten bzw. sie sei abzuweisen.
In seiner Replik vom 4. Dezember 2006 hält Erich Schneider an Antrag und
Begründung fest.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Der Beschwerdeführer erhebt gegen die Verfügung der Direktion der Justiz und
des Innern (Direktion), mit der Titel und Begründung der Volksinitiative
sowie die Unterschriftenlisten genehmigt worden sind, Stimmrechtsbeschwerde
nach Art. 85 lit. a OG. Zudem ficht er den Entscheid des Regierungsrates, mit
dem auf seinen Stimmrechtsrekurs nicht eingetreten worden ist, mit
staatsrechtlicher Beschwerde gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. a OG wegen formeller
Rechtsverweigerung an.
Die Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG bedarf ebenso wie die
staatsrechtliche Beschwerde gemäss Art. 84 Abs. 1 OG der Ausschöpfung des
kantonalen Instanzenzuges (Art. 86 Abs. 1 OG). Vorerst ist zu prüfen, ob der
Nichteintretensentscheid des Regierungsrates vor der Verfassung standhält.
Trifft dies nicht zu, wäre dieser aufzuheben, hätte der Regierungsrat über
den bei ihm erhobenen Stimmrechtsrekurs materiell zu befinden und wäre auf
die Stimmrechtsbeschwerde mangels Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzuges
nicht einzutreten. Ist das Nichteintreten durch den Regierungsrat mit der
Verfassung vereinbar, ist im bundesgerichtlichen Verfahren über die gegen die
Verfügung der Direktion gerichtete Stimmrechtsbeschwerde zu befinden.
2.
Das Gesetz über die politischen Rechte des Kantons Zürich (GPR,
Gesetzessammlung 161) ordnet das Initiativrecht in § 119 ff. in allgemeiner
Weise. Hinsichtlich der Volksinitiative (§ 122 ff.) und des Rechtsschutzes (§
146 ff.) enthält es u.a. die folgenden Bestimmungen:
§ 123 - Unterschriftenlisten, Inhalt
1Jede Unterschriftenliste enthält folgende Angaben:
...
b)den Titel, den Text und eine kurze Begründung der Initiative,
...
2Der Titel und die Begründung der Initiative dürfen nicht irreführend,
ehrverletzend oder übermässig lang sein, keine kommerzielle oder persönliche
Werbung enthalten und zu keinen Verwechslungen Anlass geben.
§ 124 - Vorprüfung
1Vor Beginn der Unterschriftensammlung reicht das Initiativkomitee der
Direktion eine Unterschriftenliste zur Vorprüfung ein.
2Die Direktion verfügt die nötigen Änderungen, wenn der Titel oder die
Begründung der Initiative oder die Form der Unterschriftenliste den
gesetzlichen Vorschriften nicht entspricht.
§ 146 - Anwendbares Recht
1Der Schutz der politischen Rechte des kantonalen und kommunalen Rechts
richtet sich nach den nachfolgenden Bestimmungen, ergänzend nach dem
Verwaltungsrechtspflegegesetz.
2...
§ 147 - Stimmrechtsrekurs; Rekursgründe, Anfechtungsobjekt
1Mit Stimmrechtsrekurs kann die Verletzung der politischen Rechte oder von
Vorschriften über ihre Ausübung gerügt werden.
2Anfechtbar sind alle Handlungen und Unterlassungen von staatlichen Organen.
§ 148 - Legitimation
Zum Rekurs berechtigt sind
a)die Stimmberechtigten des betreffenden Wahl- oder Abstimmungskreises und
die Kandidierenden,
...
3.
3.1 Der Regierungsrat ist auf den Stimmrechtsrekurs des Beschwerdeführers
mangels Legitimation nicht eingetreten. Bei dieser Sachlage und vor dem
Hintergrund der Bestimmungen von § 147 ff. GPR ist der Beschwerdeführer nach
Art. 88 OG ohne weiteres legitimiert, mit staatsrechtlicher Beschwerde eine
formelle Rechtsverweigerung zu rügen. Entgegen der Auffassung des
Beschwerdegegners tut er dies mit der Berufung auf die Verfahrensgarantien in
hinreichender Weise; eine ausdrückliche Erwähnung von Art. 29 Abs. 1 BV ist
nicht erforderlich. Für die Rüge der formellen Rechtsverweigerung macht der
Beschwerdeführer in zulässiger Weise geltend, das GPR sei vom Regierungsrat
willkürlich ausgelegt und angewendet worden. Für die Legitimation zur
Beschwerde nach Art. 84 Abs. 1 lit. a BV ist im bundesgerichtlichen Verfahren
nach Art. 88 OG unerheblich, ob der Beschwerdeführer in spezifischer Weise
als Stimmbürger betroffen ist. Der Entscheid des Regierungsrates kann bei
keiner kantonalen Behörde angefochten werden und ist daher letztinstanzlich.
Demnach ist auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde vom 14. September 2006
(Verfahren 1P.582/2006) einzutreten.
3.2 Art. 29 Abs. 1 BV räumt einen Anspruch auf Behandlung von formgerecht
eingereichten Eingaben ein und verbietet formelle Rechtsverweigerung. Eine
solche liegt vor, wenn eine Behörde fälschlicherweise auf eine Eingabe nicht
eintritt und sie nicht regelgemäss prüft. Dies beurteilt sich unter Beachtung
verfassungsrechtlicher Vorgaben nach dem anwendbaren Verfahrensrecht. Soweit
sich der Beschwerdeführer auf das GPR beruft, ist dessen Anwendung lediglich
unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots nach Art. 9 BV zu beurteilen.
Dabei ist auch der vom Beschwerdeführer angesprochenen Garantie der
politischen Rechte gemäss Art. 34 BV Rechnung zu tragen.
3.3 Der Regierungsrat anerkennt im angefochtenen Entscheid, dass dem
Beschwerdeführer kraft seiner Eigenschaft als Stimmbürger die grundsätzlich
an keine weiteren Voraussetzungen anknüpfende Rekursberechtigung nach § 148
GPR zustünde. Diese sei indessen im Falle eines Entscheides der Direktion
gemäss § 124 GPR nicht gegeben, wenn der Beschwerdeführer nicht Mitglied des
Initiativkomitees sei. Beim Entscheid über die Formalien einer Initiative
gehe es nicht um eine Wahl oder Abstimmung. Es sei daher nicht ersichtlich,
weshalb in solchen Fällen jeder beliebige Stimmberechtigte zum Rekurs
legitimiert sein solle. Im Übrigen zeigten die Materialien, dass der
Gesetzgeber mit dem Vorprüfungsverfahren allgemein eine dem Bundesrecht
entsprechende Regelung schaffen wollte; diese schliesse mit Art. 80 Abs. 3
des Bundesgesetzes über die politischen Rechte (BPR; SR 161.1) die
Legitimation von unbeteiligten Stimmberechtigten zur Beschwerde gerade aus.
Demgegenüber bringt der Beschwerdeführer vor, als Stimmbürger übe er eine
staatliche Organfunktion aus. § 148 lit. a GPR räume ihm ohne weiteres die
Rekursberechtigung ein; der Regierungsrat bringe - auch mit dem Hinweis auf
die nicht einschlägige Regelung BPR - keine stichhaltigen Gründe vor, weshalb
vom Wortlaut abgewichen werden könnte. Schliesslich gebiete die Bedeutung von
Titel und Begründung anlässlich einer anschliessenden Volksabstimmung die
Bejahung der Rekurslegitimation.
3.4 Nach § 147 Abs. 2 GPR können alle Handlungen und Unterlassungen von
staatlichen Organen mit Stimmrechtsrekurs angefochten werden. Zum Rekurs sind
gemäss § 148 lit. a GPR die Stimmberechtigten des betreffenden Wahl- oder
Abstimmungskreises legitimiert. Diese Ordnung zeigt in allgemeiner Hinsicht,
dass der Stimmrechtsrekurs in einem weiten Ausmass gewährt werden soll. Der
Regierungsrat geht davon aus, dass der Direktionsentscheid grundsätzlich dem
Rekurs unterliegt (und im Falle der Abänderung von Titel oder Begründung von
den Initianten angefochten werden könnte). Zudem räumt er ein, dass der
Rekurs - über das Erfordernis des Stimm- und Wahlrechts in kantonalen
Angelegenheiten hinaus - grundsätzlich an keine weitern Voraussetzungen
geknüpft ist. Diese Regelung entspricht der Auffassung, dass die
Stimmberechtigten mit dem Stimm- und Wahlrecht zugleich eine Organkompetenz
und eine öffentliche Funktion wahrnehmen und daher zur Beschwerde keines
persönlichen Interesses bedürfen (vgl. BGE 119 Ia 167 E. 1d S. 171 f., 128 I
190 E. 1.1 S. 193, nicht publizierte E. 1 von 131 I 442).
3.5 Auch wenn der Wortlaut von § 148 lit. a GPR vordergründig als klar und
eindeutig erscheint, bedarf die Bestimmung gleichwohl der Auslegung. Denn der
Wortlaut stellt für sich nicht bereits den Inhalt der Rechtsnorm dar, sondern
erst das mit Blick auf Sachverhalte verstandene und auf bestimmte Situationen
hin konkretisierte Gesetz. Dabei befolgt das Bundesgericht einen
Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen
Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstellen. In
diesem Rahmen kann ein zu weit gefasster Wortlaut durch zweckgerichtete
Auslegung in zulässiger Weise eine restriktive Deutung erfahren (BGE 128 I 34
E. 3b S. 41 f.). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung verstösst eine
Gesetzesauslegung gegen den Wortlaut nicht schon für sich allein gegen Art. 9
BV. Unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes kann ein Abweichen vom
Wortlaut des Gesetzes nicht ausgeschlossen werden, wenn triftige Gründe dafür
bestehen, dass dieser nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt; solche
Gründe können sich namentlich aus der Entstehungsgeschichte, aus Grund und
Zweck der Norm und aus dem Zusammenhang mit andern Gesetzesbestimmungen
ergeben (BGE 108 Ia 295 E. 2a S. 297, 108 Ia 188 E. 4b S. 195 f., 118 Ib 187
E. 5a S. 191, 124 II 265 E. 3a S. 268, Urteil 2P.158/1995 E. 3c/aa in Pra
1995 Nr. 2; vgl. Felix Uhlmann, Das Willkürverbot [Art. 9 BV], Bern 2005, S.
27 f.). Es ist daher zu prüfen, ob vor dem Hintergrund des vorliegenden
Sachverhalts sachliche Gründe für die vom Regierungsrat vorgenommene
einschränkende Auslegung von § 148 lit. a GPR vorgebracht werden können oder
aber zu verneinen sind.
3.6 Das Vorprüfungsverfahren gemäss § 124 GPR führt, wie der Regierungsrat
darlegt, zu einem ersten Zwischenentscheid im Hinblick auf weitere Vorkehren
und Entscheidungen wie die definitive Einreichung der Initiative, die
Beurteilung von deren Gültigkeit, ein allfälliger Gegenvorschlag des
Kantonsrates und die Volksabstimmung. Insoweit handelt es sich im jetzigen
Zeitpunkt nicht um eine Wahl oder Abstimmung oder um eine unmittelbare
Vorbereitungshandlung zu einer solchen. Dies ändert indessen nichts am
Umstand, dass das Vorprüfungsverfahren in verschiedener Hinsicht die
politischen Rechte berührt.
Auf der einen Seite räumt das durch das kantonale Recht gewährte und von Art.
34 Abs. 1 BV geschützte Initiativrecht den Initianten nicht nur das Recht
ein, den Normtext einer Initiative frei zu wählen. Diese haben grundsätzlich
auch die Befugnis, den Titel einer Initiative und ihre Begründung zu
bestimmen (vgl. Michel Besson, Behördliche Information vor Volksabstimmungen,
Diss. Bern 2002, S. 236; Nicolas von Arx, Ähnlich, aber anders - Die
Volksinitiative in Kalifornien und in der Schweiz, Diss. Genf 2002, S. 181
und 183). Vorgaben hierzu und ein behördliches Vorprüfungsverfahren, wie sie
im GPR - sowie im BPR - enthalten sind, stellen zulässige Beschränkungen des
Initiativrechts dar. Einen solchen Eingriff bedeutet insbesondere eine
Abänderung von Titel und Begründung nach § 124 Abs. 2 GPR. Zu einem gleichen
Eingriff kann es führen, wenn Direktionsentscheide, mit denen Titel und
Begründung einer Initiative genehmigt werden, von nicht direkt beteiligten
Stimmberechtigten mit dem Antrag auf Änderung angefochten werden können.
Allgemein erscheint die mit dem Vorprüfungsverfahren verbundene Beschränkung
des Initiativrechts als verhältnismässig, soweit sich die Vorprüfung auf
Irreführungen beschränkt und die Wahl eines ansprechenden Titels nicht
ausschliesst.
Auf der andern Seite ist der Titel einer Initiative entgegen der Auffassung
des Regierungsrates nicht ohne Einfluss auf die Abstimmungsfreiheit gemäss
Art. 34 Abs. 2 BV. Ein irreführender Titel einer Initiative kann dereinst auf
die Meinungsbildung und -kundgabe der Stimmberechtigten einwirken, weil er
insbesondere auf dem Abstimmungszettel (ohne den eigentlichen Initiativtext)
aufgeführt und im Abstimmungskampf verwendet wird (Besson, a.a.O., S. 236 f.;
Stephan Widmer, Wahl- und Abstimmungsfreiheit, Diss. Zürich 1989, S. 94 f.).
Eine Möglichkeit einer entsprechenden Korrektur ist nach Abschluss des
Vorprüfungsverfahrens nicht ersichtlich. Gerade dieser Umstand rechtfertigt
denn auch die vorgängige behördliche Prüfung von Volksinitiativen auf Titel
und Begründung hin. Ein irreführender Titel einer Initiative kann daher im
Abstimmungskampf eine gewisse Ähnlichkeit mit der Konstellation einer
suggestiven und daher unzulässigen Fragestellung aufweisen (vgl. BGE 121 I 1
E. 5b/aa S. 12, 106 Ia 20, 99 Ia 216).
3.7 Vor diesem Hintergrund lässt sich mit sachlichen Gründen halten, den
Initianten zwar die Legitimation zur Anfechtung von behördlichen Änderungen
des Titels und der Begründung einzuräumen, sie indes den nicht näher
betroffenen Stimmberechtigten im Falle der Genehmigung von Titel und
Begründung einer Initiative abzusprechen. Den Initianten ist grösstmögliche
Freiheit bei der Wahl von Titel und Begründung einzuräumen. Angesichts des
Vorprüfungsverfahrens ist es in erster Linie Sache der Behörden,
Irreführungen und Missbräuche auszuschliessen. Demgegenüber ist es nicht
Aufgabe der unbeteiligten Stimmberechtigten, über die vorgenommene
behördliche Vorprüfung hinaus für korrekte Titel und Begründung zu sorgen,
damit die Lancierung eines Volksbegehrens zu behindern und die politische
Auseinandersetzung bereits in der Vorphase zu führen.
In diesem Sinne sieht das BPR ein Vorprüfungsverfahren vor, in dem die
Bundeskanzlei die Unterschriftenlisten prüft und den Titel einer Initiative
ändert, wenn er irreführend ist, kommerzielle oder persönliche Werbung
enthält oder zu Verwechslungen Anlass gibt (Art. 69 Abs. 1 und 2 BPR; vgl.
Besson, a.a.O., S. 238; Walter Buser, Verfügungen der Bundeskanzlei nach dem
Bundesgesetz über die politischen Rechte, in: Festschrift André Grisel,
Neuenburg 1983, S. 386 ff. mit Hinweisen auf die Entstehungsgeschichte).
Entsprechende Entscheide der Bundeskanzlei können nach Art. 80 Abs. 3 BPR
ausschliesslich von Mitgliedern des Initiativkomitees angefochten werden.
Andern Stimmberechtigten ist die Beschwerde versagt (vgl. Urteil 1A.314/1997
in ZBl 100/1999 S. 527). Mit dieser Regelung sollten sog. Popularbeschwerden
sowie unbillige Schwierigkeiten für die Initianten ausgeschlossen werden
(Votum Eng, AB N 1976 S.1489; Votum Gnägi, AB S 1976 S. 676).
3.8 Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid unter Hinweis auf die
Materialien im Einzelnen dargelegt, dass das neu im GPR eingeführte
Vorprüfungsverfahren entsprechend demjenigen im BPR ausgestaltet werden
sollte. Der Beschwerdeführer zieht diese Annahme nicht in einer den
Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügenden Weise in Zweifel. Die
Ausgestaltung in § 124 GPR zeigt denn auch, dass das Vorprüfungsverfahren
weitgehend der Regelung von Art. 69 BPR entspricht. Es ist daher nicht
ersichtlich, weshalb die Analogie des Zürcher Rechts zum Bundesrecht nicht
bestehen soll, wie der Beschwerdeführer geltend macht. Daran vermag der
Umstand nichts zu ändern, dass der bundesrechtliche Rechtsmittelweg
hinsichtlich anderer Rügen wegen Verletzung von eidgenössischen politischen
Rechten nach bisheriger Fassung des BPR anders ausgestaltet war (vgl. nunmehr
die Änderung des BPR gemäss Anhang 2 zum BGG).
Trotz dieser Analogie ist im GPR keine Art. 80 Abs. 2 BPR entsprechende
Beschränkung der Anfechtbarkeit von Verfügungen über die Formalien eines
Volksbegehrens auf die Mitglieder des Initiativkomitees aufgenommen worden. §
148 lit. a GPR räumt die Rekursberechtigung den Stimmberechtigten vielmehr in
allgemeiner Weise ein, wie der Regierungsrat im angefochtenen Beschluss
einräumt. Er erblickt darin indes eine Lücke, die durch einschränkende
Auslegung zu schliessen sei.
Der Beschwerdeführer legt nicht dar, dass der kantonale Gesetzgeber trotz des
Bemühens, eine dem Bundesrecht entsprechende Ordnung zu schaffen, bewusst
davon abgesehen hat, eine Beschränkung des Stimmrechtsrekurses entsprechend
Art. 80 Abs. 2 BPR aufzunehmen. Es lässt sich daher mit haltbaren Gründen
vertreten, die Regelung von § 148 GPR reiche seinem Wortlaut nach in Bezug
auf die vorliegend streitige Konstellation über die vom Gesetzgeber
beabsichtigte Regelung hinaus. Es ist oben dargelegt worden, dass durchaus
triftige Gründe dafür vorgebracht werden können, die Legitimation von nicht
näher betroffenen Stimmberechtigten zum Rekurs gegen die Genehmigung von
Unterschriftenlisten, Titel und Begründung zu einer Volksinitiative
auszuschliessen. Bei dieser Sachlage verstösst es nicht gegen das
Willkürverbot, einer allgemein gehaltenen Bestimmung eine gegenüber dem
Wortlaut einschränkende Bedeutung beizumessen, § 148 lit. a GPR einschränkend
auszulegen und dem Beschwerdeführer im vorliegenden Fall die Berechtigung zum
Stimmrechtsrekurs abzusprechen.
3.9 Hält die vom Regierungsrat vorgenommene Auslegung von § 148 lit. a GPR
vor dem Willkürverbot stand, stellt das Nichteintreten auf den
Stimmrechtsrekurs keine formelle Rechtsverweigerung dar. Damit erweist sich
die gegen den Entscheid des Regierungsrates vom 19. Juli 2006 gerichtete
Beschwerde als unbegründet (Verfahren 1P.582/2006).
3.10 Die Abweisung der Beschwerde wegen formeller Rechtsverweigerung
bedeutet, dass die Verfügung der Direktion in der vorliegenden Konstellation
unter der heute geltenden Verfahrensordnung bei keiner kantonalen
Rechtsmittelinstanz angefochten und direkt ans Bundesgericht weitergezogen
werden kann. Es mag sich fragen, ob diese Verfahrensordnung in Zukunft mit
dem Bundesrecht vereinbar ist. Im Hinblick auf das Bundesgerichtsgesetz
rechtfertigen sich daher - unter Beachtung der Übergangsfrist von Art. 130
Abs. 2 BGG - die nachfolgenden Erwägungen zu den daraus fliessenden
Anforderungen an das kantonale Verfahren.
Art. 88 Abs. 1 lit. a BGG lässt die Beschwerde wegen Verletzung politischer
Rechte gegen Akte letzter kantonaler Instanzen zu. Gemäss Art. 88 Abs. 2 BGG
sehen die Kantone gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte der
Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen können, ein
Rechtsmittel vor; diese Pflicht erstreckt sich nicht auf Akte des Parlaments
und der Regierung.
Vor diesem Hintergrund zeigt sich vorerst, dass vor der Anrufung des
Bundesgerichts mit Beschwerde nach Art. 82 lit. c BGG gegen einen Entscheid
einer kantonalen Direktion oder eines kantonalen Departementes eine kantonale
Rechtsmittelinstanz über die Stimmrechtssache zu befinden hat. Mit der
Unzuständigkeit des Regierungsrates in der vorliegend streitigen
Konstellation würde die heutige Zürcher Verfahrensausgestaltung inskünftig
den Anforderungen von Art. 88 Abs. 2 BGG nicht mehr genügen.
Darüber hinaus stellt sich die Frage, welchen Kriterien die von Art. 88 Abs.
2 BGG verlangte Rechtsmittelinstanz zu genügen hat. Das Bundesgerichtsgesetz
umschreibt die Natur dieses Rechtsmittels nicht. Der Bundesrat liess in
seiner Botschaft ausdrücklich offen, ob die Rechtsmittelinstanz eine Behörde
wie der Regierungsrat sein könne oder aber ein Gericht sein müsse; er
überliess die Beantwortung der künftigen Auslegung der Rechtsweggarantie von
Art. 29a BV und damit der Rechtsprechung des Bundesgerichts (Botschaft des
Bundesrates vom 28. Februar 2001, BBl 2001 S. 4327).
Hierfür ist davon auszugehen, dass die politischen Rechte justiziabel sind,
wie die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 85 lit. a OG zeigt, und der
Rechtsweggarantie von Art. 29a BV unterliegen (Botschaft des Bundesrates,
a.a.O., S. 4327; Andreas Kley, St. Galler BV-Kommentar, Art. 29a Rz. 18;
Gerold Steinmann, St. Galler BV-Kommentar, Art. 34 Rz. 16; Esther Tophinke,
Die Bedeutung der Rechtsweggarantie für die Anpassung der kantonalen
Gesetzgebung, in: ZBl 107/2006 S. 104 ff.). Für die Auslegung der auf die
politischen Rechte ausgerichteten Bestimmung von Art. 88 Abs. 2 BGG bedarf es
keiner Bezugnahme auf Art. 86 Abs. 3 BGG (vgl. demgegenüber die Botschaft des
Bundesrates, a.a.O., S. 4327, wonach diesen ein politischer Charakter
zukomme). Art. 88 Abs. 2 BGG ist vor diesem verfassungsrechtlichen
Hintergrund und der Zielsetzung der neuen Bundesrechtspflege auszulegen. Zum
einen sollen Rechtsuchende ein Gericht mit voller Sachverhaltskognition
anrufen können, was im Falle einer letztinstanzlichen kantonalen
Verwaltungsinstanz nicht sichergestellt ist (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105
Abs. 1 BGG). Zum andern soll das Bundesgericht grundsätzlich nicht mehr als
erste gerichtliche Instanz entscheiden; vielmehr sollen ihm zum Zwecke der
Entlastung und Verwesentlichung der Rechtsprechung Gerichte vorgelagert sein
(Botschaft des Bundesrates, a.a.O., S. 4225 f.; vgl. Heinrich Koller,
Grundzüge der neuen Bundesrechtspflege und des vereinheitlichten
Prozessrechts, in: ZBl 107/2006 S. 61 f.). Daraus ist zu schliessen, dass die
im Rahmen von Art. 88 Abs. 2 BGG geforderte Rechtsmittelinstanz grundsätzlich
ein Gericht sein soll; vorbehalten bleiben Akte des Parlaments und der
Regierung. Die Doktrin hat sich bisher überwiegend, indes nicht einhellig in
diesem Sinne ausgesprochen (im Sinne des Erfordernisses eines Gerichts:
Tophinke, a.a.O., S. 104 ff.; Michel Besson, Die Beschwerde in
Stimmrechtssachen, in: Ehrenzeller/Schweizer [Hrsg.], Die Reorganisation der
Bundesrechtspflege, St. Gallen 2006, S. 432 ff.; Regina Kiener, Die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, in: Pierre Tschannen
[Hrsg.], Neue Bundesrechtspflege, Bern 2007 [erscheint Februar/März 2007],
Abschnitt V, 4, a); Ruth Herzog, Auswirkungen auf die Staats- und
Verwaltungsrechtspflege in den Kantonen, in: Pierre Tschannen [Hrsg.], Neue
Bundesrechtspflege, Bern 2007 [erscheint Februar/März 2007], Abschnitt III,
1, b), cc); in diesem Sinne mit Zurückhaltung: Thomas Pfisterer, Der
kantonale Gesetzgeber vor der Reform der Bundesrechtspflege, in:
Ehrenzeller/Schweizer [Hrsg.], Die Reorganisation der Bundesrechtspflege, St.
Gallen 2006, S. 305 ff.; das Erfordernis einer gerichtlichen Instanz
verneinend: Hansjörg Seiler/ Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich,
Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 88 Rz. 10; Ulrich Häfelin/Walter
Haller/Helen Keller, Bundesgericht und Verfassungsgerichtsbarkeit nach der
Justizreform, Supplement zur 6. Auflage des "Schweizerischen
Bundesstaatsrechts", Zürich 2006, S. 27 Rz. 1968; Jean-Claude Lugon/Etienne
Poltier/Thierry Tanquerel, Les conséquences de la réforme de la justice
fédérale pour les cantons, in: Bélanger/Tanquerel [Hrsg.], Les nouveaux
recours fédéraux en droit public, Genf 2006, S. 117).
4.
Mit der Abweisung der Rechtsverweigerungsbeschwerde ist nunmehr die gegen die
Verfügung der Direktion vom 27. April 2006 gerichtete Stimmrechtsbeschwerde
nach Art. 85 lit. a OG zu prüfen (Verfahren 1P.338/2006).
4.1 In Anbetracht der vorstehenden Erwägung richtet sich diese Beschwerde
gegen einen letztinstanzlichen Entscheid. Sie ist rechtzeitig erhoben worden.
Einer näheren Prüfung bedarf die Frage, ob die Stimmrechtsbeschwerde nach
Art. 85 lit. a OG in der vorliegenden Konstellation gegeben und der
Beschwerdeführer dazu legitimiert ist.
4.2 Der Entscheid, mit welchem namentlich der Titel sowie die (auf den
Unterschriftenlisten aufgeführte) Begründung einer Volksinitiative genehmigt
werden, stellt einen ersten Vorentscheid im verschiedene Stufen
durchlaufenden Initiativverfahren dar. Er stellt zwar keine unmittelbare
Vorbereitungshandlung im Hinblick auf eine Volksabstimmung dar. Gleichwohl
wirkt er sich - unter der Voraussetzung, dass die Initiative erfolgreich
eingereicht wird - auf das Abstimmungsverfahren aus. Der von den Initianten
gewählte Titel kann nicht mehr geändert werden. Er bestimmt in weitem Ausmass
den Abstimmungskampf, erscheint auf Plakaten und in Inseraten und wird in der
politischen Auseinandersetzung verwendet. Schliesslich wird der Titel - ohne
den eigentlichen Initiativtext - auf dem Stimmzettel aufgeführt. Der Titel
einer Initiative ist daher geeignet, sich auf die Abstimmungsfreiheit gemäss
Art. 34 Abs. 2 BV insofern auszuwirken, als eine darin enthaltene Irreführung
über die Stossrichtung und das Anliegen der Initiative geeignet sein kann,
die freie Willensbildung und -kundgabe anlässlich der Volksabstimmung zu
beeinträchtigen (vgl. BGE 99 Ia 216). Angesichts des Umstands, dass die
Stimmberechtigten mit dem Stimmzettel gefragt werden: "Wollen Sie die
Initiative mit dem entsprechenden Titel annehmen", nähert sich der Titel der
Problematik von Fragestellungen an, die nach Art. 34 Abs. 2 BV nicht
suggestiv und irreführend sein dürfen (vgl. BGE 121 I 1 E. 5b/aa S. 12, 106
Ia 20). Daran vermag nichts zu ändern, dass sich die Stimmberechtigten nicht
allein aufgrund des Stimmzettels ihre Meinung bilden und ihnen hierfür
zahlreiche weitere Informationsmittel im demokratischen
Meinungsbildungsprozess zur Verfügung stehen (vgl. BGE 99 Ia 216 E. 2b S. 221
[zur Abstimmungsfrage], 130 I 290 E. 3.2 S. 295 [im Zusammenhang mit
Abstimmungserläuterungen]; Hangartner/Kley, Die demokratischen Rechte in Bund
und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, S. 1003 Rz.
2530 [zur behördlichen Formulierung von Abstimmungsfragen]). Somit betrifft
der angefochtene Entscheid die politischen Rechte im Sinne von Art. 85 lit. a
OG.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung steht die Legitimation zur
Stimmrechtsbeschwerde den im betreffenden Gemeinwesen stimmberechtigten
Bürgern zu (vgl. BGE 130 I 290 E. 1.2 S. 292, 128 I 190 E. 1.1 S. 193). Sie
ist hinsichtlich der Rüge der Verletzung von politischen Rechten ohne
weiteres gegeben (BGE 130 I 290 E. 1.3 S. 293, 128 I 190 E. 1.2 S. 193).
Daran ändert - entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners - der Umstand
nichts, dass die Unterbreitung einer angeblich materiell rechtswidrigen
Vorlage das Stimmrecht nicht beschlägt und das Bundesgericht eine solche,
vorbehältlich einer kantonalen Prüfungspflicht, auf Stimmrechtsbeschwerde hin
nicht auf ihre Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht prüft (BGE 114 Ia 267
E. 3 S. 271, 117 Ia 66, 128 I 190 E. 1.2 S. 193, ZBl 99/1998 S. 91 E. 3
[1P.63/1997]). Im vorliegenden Fall steht nicht die Rechtmässigkeit der
Initiative, sondern die Auswirkung von Titel und Begründung auf die
Abstimmungsfreiheit in Frage.
Demnach ist auf die Stimmrechtsbeschwerde grundsätzlich einzutreten.
5.
In der Sache beanstandet der Beschwerdeführer sowohl den Titel als auch die
(auf den Unterschriftenlisten aufgeführte) Begründung der Initiative.
5.1 Zum einen macht der Beschwerdeführer geltend, der Titel der Initiative
sei offensichtlich irreführend und suggestiv und gebe zu Verwechslungen
Anlass.
Nach § 123 Abs. 2 GPR darf der Titel eines Volksbegehrens insbesondere nicht
irreführend sein und zu keinen Verwechslungen Anlass geben. Diese
gesetzlichen Anforderungen sind einerseits unter dem Gesichtswinkel der durch
Art. 34 Abs. 2 BV garantierten Abstimmungsfreiheit zu verstehen. Diese gibt
den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis
anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig
und unverfälscht zum Ausdruck bringt; es soll garantiert werden, dass jeder
Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und
umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner
Stimme zum Ausdruck bringen kann (BGE 131 I 442 E. 3.1 S. 447, 130 I 290 E.
3.1 S. 294, 125 I 441 E. 2a S. 443, 121 I 138 E. 3 S. 141, ZBl 106/2005 S.
246 E. 2.1). Umgekehrt ist dem durch Art. 34 Abs. 1 BV geschützten
Initiativrecht Rechnung zu tragen, welches den Initianten grundsätzlich die
freie Wahl des Titels eines Volksbegehrens einräumt. Vor diesem Hintergrund
können an die Wahl des Titels einer Initiative keine übertriebenen
Anforderungen gestellt werden; entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers
kann nicht in Anlehnung an BGE 106 Ia 20 (S. 22 f.) von einer erhöhten
Sorgfaltspflicht gesprochen werden. Den Initianten kann die Wahl eines
ansprechenden und verkürzten, möglicherweise plakativ wirkenden Titels nicht
abgesprochen werden. Die Stimmberechtigten sollen schon mit dem Titel auf das
Anliegen aufmerksam gemacht werden können. Die Initianten können nicht auf
einen neutralen Titel ohne Hinweis auf das angestrebte Ziel verpflichtet
werden. Müssen schon behördliche Abstimmungserläuterungen nicht neutral
gehalten sein, kann dies noch weniger für Titel von Volksbegehren gelten, mit
denen stets bestimmte Zwecke und spezifische Interessen verfolgt werden.
Initiativ-Titel mit Formulierungen wie "JA zu einem bestimmten Ziel" können
für sich allein nicht als suggestiv und irreführend bezeichnet werden.
Entscheidend ist vielmehr, ob der Titel geeignet ist, die Stimmberechtigten
über die Stossrichtung und den Inhalt der Initiative irrezuführen. Eine
besondere Form der Irreführung kann im Umstand liegen, dass der Titel zu
Verwechslungen Anlass gibt (vgl. zu verschiedenartigen Formen möglicher
Irreführung durch Titel von Initiativen Buser, a.a.O., S. 390 ff.; Besson,
a.a.O., S. 237; Widmer, a.a.O. S. 94 f.).
5.2 Der Beschwerdeführer erachtet den Ausdruck "Wahlfreiheit" im Titel der
Volksinitiative "JA zur Wahlfreiheit beim Medikamentenbezug" als
offensichtlich irreführend. Er bringt vor, eine solche Wahlfreiheit, wie sie
der Titel suggeriere, bestehe keineswegs. Denn der Patient könne angesichts
des ärztlichen Verschreibungsmonopols die Medikamente nicht frei wählen, er
könne erst bei Verlassen der Arztpraxis die Apotheke für die Einlösung des
Rezepts selber bestimmen und angesichts des Abhängigkeit des Patienten vom
Arzt sei die Wahlfreiheit rein hypothetischer Natur.
Mit diesen Vorbringen vermag der Beschwerdeführer nicht darzutun, dass der
Ausdruck "Wahlfreiheit" die Stimmberechtigten über die Tragweite der
Initiative irreführen könnte. Es kann keineswegs davon ausgegangen werden,
der Titel suggeriere, dass die bestehenden rechtlichen Bedingungen für den
Erhalt von Medikamenten und die Rezeptpflicht aufgehoben werden sollen und
sich die Patienten selber irgendwelche Medikamente frei sollen beschaffen
können. Die Verbindung von "Wahlfreiheit" mit "Medikamentenbezug" legt es
vielmehr nahe, den Titel des Volksbegehrens in dem Sinne zu verstehen, dass
dem Patienten beim Ort des Medikamentenbezuges ein grösserer Spielraum
eingeräumt werden soll. Dies trifft nach dem Wortlaut des Initiativtextes
denn auch insofern zu, als bei Aufhebung des (partiellen)
Selbstdispensationsverbotes dem Patienten ermöglicht wird, die
(verschriebenen) Medikamente nicht nur in einer selbst gewählten Apotheke,
sondern auch beim Arzt selber zu beziehen. Diese Möglichkeit wird mit dem
Initiativ-Titel angesprochen. Das Bundesgericht hat denn auch davon
gesprochen, das Selbstdispensationsverbot habe zur Folge, dass die Patienten
nicht frei wählen könnten, ob sie ihre Medikamente bei ihrem Arzt oder in
einer Apotheke beziehen wollen (Urteil 2P.52/2001 und 2A.89/2002 vom 24.
Oktober 2001, E. 7a, in ZBl 103/2002 S. 322). Dabei mag es von
untergeordneter Bedeutung sein, ob der Patient angesichts des tatsächlichen
Abhängigkeitsverhältnisses vom Arzt faktisch immer in der Lage ist, zwischen
dem Bezug beim Arzt selber oder aber in einer selbst bestimmten Apotheke frei
zu wählen. Schliesslich erweist sich der Ausdruck "Wahlfreiheit" für die
Stimmberechtigten nicht deshalb als irreführend, weil bei längerfristiger
Betrachtung mit der unbeschränkten Zulassung der Selbstdispensation die
Existenzgrundlage von Apotheken gefährdet erscheinen mag und die Wahlfreiheit
der Patienten dadurch tatsächlich eingeschränkt werden könnte (vgl. zitiertes
Urteil des Bundesgerichts).
Darüber hinaus macht der Beschwerdeführer geltend, der Titel der
Volksinitiative gebe zu Verwechslungen Anlass. Diese Bedenken sind aus der
Sicht, dass die Stimmberechtigten nicht irregeführt werden sollen, kaum
nachvollziehbar. Der Titel weist nicht darauf hin, dass die Initiative auf
die Abgabe von Generika- anstelle von Original-Medikamenten oder den Verkauf
von Medikamenten durch den Detailhandel abzielen würde, und legt eine solche
Auslegung auch nicht nahe. Dass kurz gehaltene Titel aus einer spezifischen
Sicht und Konstellation heraus möglicherweise mit weitern Fragen in Beziehung
gesetzt werden können, vermag für sich allein keine Gefahr der Täuschung oder
Verwechslung für die Stimmberechtigten zu belegen.
Damit erweisen sich die Rügen, der Titel der umstrittenen Volksinitiative sei
irreführend und gebe zu Verwechslungen Anlass, als unbegründet.
5.3 Schliesslich macht der Beschwerdeführer geltend, die auf den
Unterschriftenlisten aufgeführte Begründung der Volksinitiative sei krass
tatsachenwidrig, unrichtig und offensichtlich irreführend.
In dieser Hinsicht gilt es vorerst festzuhalten, dass die Begründung auf den
Unterschriftenlisten keine unmittelbare Auswirkung auf die dereinst
durchzuführende Abstimmung entfaltet. Die Begründung beschlägt vielmehr
einzig die Phase der Unterschriftensammlung. Diesbezüglich sind keine hohen
Anforderungen an die Objektivität zu stellen. Es gehört zum Wesen des
Initiativrechts, dass die Initianten Ausgangslage und Ziele der Initiative
aus ihrer Optik darstellen. Zudem verlangt § 123 Abs. 1 lit. b GPR, dass die
Begründung kurz gehalten wird.
Der Beschwerdeführer bringt vor, die umstrittene Initiative sei nicht
deckungsgleich mit der vom Bundesgericht in BGE 131 I 205 aufgehobenen
regierungsrätlichen Verordnungsbestimmung und die Begründung unterstelle dem
Regierungsrat, an dieser festzuhalten. Derartige Hinweise lassen sich indes
der Begründung nicht entnehmen. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers
kann das Volksbegehren durchaus als Folge von BGE 131 I 205 und die damit
festgehaltene Weitergeltung von § 17 des Gesundheitsgesetzes betrachtet
werden. Dass diese Regelung in der Begründung als "veraltet" bezeichnet wird,
ist eine erkennbare Wertung, die die Unterzeichner des Volksbegehrens nicht
irrezuleiten vermag. Ferner ist nicht irreführend, dass die Verhältnisse in
den Städten Zürich und Winterthur einerseits und im übrigen Kantonsgebiet
andererseits im Lichte von § 17 des Gesundheitsgesetzes als ungleich
bezeichnet werden; in diesem Zusammenhang ist nicht entscheidend, dass die
Sicht der Patienten in den Vordergrund gerückt wird, da die Herkunft des
Begehrens aus der Ärzteschaft klar zum Ausdruck kommt. Soweit der
Beschwerdeführer schliesslich auf die kantonalen Abstimmungen der Jahre 2001
und 2003 Bezug nimmt und deren Wertung in der Begründung als völlig
spekulativ und unzulässig bezeichnet, vermag die Beschwerde mangels
Bezeichnung der damaligen Vorlagen und Auseinandersetzung mit ihnen den
Begründungsanforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG nicht zu genügen.
Demnach kann auch hinsichtlich der Begründung der Volksinitiative von keiner
Irreführung gesprochen werden.
5.4 Soweit mit der Stimmrechtsbeschwerde (Verfahren 1P.338/2006) Titel und
Begründung der umstrittenen Volksinitiative angefochten wird, ist sie als
unbegründet abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
6.
Demnach sind die beiden staatsrechtlichen Beschwerden abzuweisen, soweit
darauf einzutreten ist. Praxisgemäss sind in Stimmrechtsangelegenheiten keine
Kosten zu erheben. Hingegen hat der Beschwerdeführer den Beschwerdegegner für
das bundesgerichtliche Verfahren zu entschädigen (Art. 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtlichen Beschwerden werden abgewiesen, soweit darauf
einzutreten ist.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Der Beschwerdeführer hat das Initiativkomitee für die Wahlfreiheit beim
Medikamentenbezug für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu
entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien sowie der Direktion der Justiz und des Innern
und dem Regierungsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 12. Februar 2007
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: