I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1E.8/2006
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{T 1/2}
1E.8/2006 /biz
Sentenza del 18 ottobre 2006
I Corte di diritto pubblico
Giudici federali Féraud, presidente,
Aeschlimann, Eusebio,
cancelliere Gadoni.
Comune di Grono,
ricorrente,
rappresentato dal Municipio e patrocinato dall'avv.
Mario Molo,
contro
Cantone dei Grigioni, rappresentato dal Governo dei Grigioni e per esso dal
Dipartimento costruzioni,
trasporti e foreste, Stadtgartenweg 11, 7000 Coira,
Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle
comunicazioni, 3003 Berna,
Commissione federale di ricorso in materia d'infrastrutture e ambiente,
casella postale 336,
3000 Berna 14,
approvazione del progetto esecutivo della circonvallazione di Roveredo della
strada
nazionale N 13;
ricorso di diritto amministrativo contro la decisione del
22 dicembre 2005 della Commissione federale di ricorso in materia
d'infrastrutture e ambiente e contro la decisione del 9 novembre 2005 del suo
giudice delegato.
Fatti:
A.
Con decisione del 19 agosto 1998 il Consiglio federale svizzero ha approvato
il progetto generale della circonvallazione di Roveredo della strada
nazionale N 13 dal km 5.329 al km 10.897 e ha disposto l'allestimento del
progetto esecutivo.
Il Cantone dei Grigioni ha presentato il 19 settembre 2001 al Dipartimento
federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni
(DATEC) la domanda di approvazione dei piani del progetto esecutivo, che
prevede la demolizione del tratto autostradale costruito negli anni sessanta
attraverso l'abitato di Roveredo e l'aggiramento di questa località con un
nuovo tracciato, in particolare mediante la realizzazione della galleria di
San Fedele. Entro il termine di deposito dei piani diversi privati ed enti
pubblici, tra cui il Comune di Grono, hanno presentato opposizione.
B.
Con una decisione del 23 aprile 2004, redatta in tedesco e parzialmente
tradotta in italiano, il DATEC ha approvato i piani del progetto esecutivo.
Ha dichiarato irricevibili o ha respinto la maggior parte delle
argomentazioni presentate dall'opponente, ne ha accolto alcune e ha posto una
serie di oneri da adempiere da parte dell'istante. Il Comune di Grono ha
quindi adito il 27 maggio 2004 la Commissione federale di ricorso in materia
di infrastrutture e ambiente (in seguito: Commissione di ricorso)
riproponendo in sostanza le proprie richieste. Il giudice delegato
all'istruttoria della Commissione di ricorso ha respinto il 9 novembre 2005
la richiesta del ricorrente di tenere un'udienza pubblica.
C.
Con decisione parziale del 22 dicembre 2005 la Commissione di ricorso ha
respinto la maggior parte delle censure sollevate dal Comune di Grono contro
la decisione di approvazione dei piani del DATEC, segnatamente quella
riguardante lo spostamento del tracciato autostradale sulla sponda sinistra
del fiume Moesa. Ha per contro rinviato a una decisione ulteriore il giudizio
sulle questioni espropriative e sull'eventuale allestimento di un piano dei
provvedimenti secondo l'art. 31 OIAt.
D.
Il Comune di Grono impugna con un ricorso di diritto amministrativo del 30
gennaio 2006 al Tribunale federale questa decisione contestualmente con
quella di diniego dell'udienza pubblica, chiedendo di annullarle. Domanda
inoltre di annullare la decisione del DATEC di approvazione dei piani e di
ordinare il rifacimento della procedura. Postula in via subordinata che venga
ordinato al DATEC di emanare la sua decisione interamente in italiano e che
sia dichiarata ricevibile la domanda di spostamento del tracciato
autostradale sulla sponda sinistra della Moesa, avviando le procedure
necessarie a modificare il progetto. Chiede altresì il diniego
dell'approvazione dei progetti esecutivi della galleria di San Fedele e il
riconoscimento di ripetibili per la procedura dinanzi alla precedente
istanza. Il ricorrente fa valere la violazione del diritto federale e, in
particolare, costituzionale (art. 8, 29, 30 e 70 Cost.). Dei motivi si dirà,
per quanto necessario, nei considerandi.
E.
La Commissione di ricorso, il DATEC e il Cantone dei Grigioni chiedono di
respingere il ricorso. Con decreto presidenziale del 30 maggio 2006 è stato
negato il conferimento dell'effetto sospensivo al gravame. Con una sentenza
di stessa data, questa Corte ha inoltre respinto un ricorso presentato dal
ricorrente contro una decisione di revoca dell'effetto sospensivo emanata dal
presidente della Commissione di ricorso il 22 dicembre 2005 (causa
1E.6/2006).
Diritto:
1.
1.1 La decisione impugnata, relativa all'approvazione dei piani del progetto
esecutivo di una strada nazionale, è di principio impugnabile con un ricorso
di diritto amministrativo (art. 99 cpv. 2 lett. d OG).
1.2 Nella misura in cui risolve definitivamente la questione dello
spostamento del tracciato autostradale sulla sponda opposta del fiume Moesa,
il giudizio impugnato costituisce una decisione parziale di merito, e quindi
di natura finale, contro la quale è di conseguenza dato il rimedio esperito
(DTF 121 II 116 consid. 1b/cc). Con il ricorso contro la decisione finale può
inoltre essere impugnata la decisione incidentale di diniego della pubblica
udienza (cfr. art. 101 lett. a OG in relazione con art. 45 cpv. 3 PA; DTF 125
II 613 consid. 2a e rinvii; Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2a
ed., Berna 2002, pag. 578).
1.3 Quale proprietario di fondi interessati dal tracciato stradale e in
quanto ente pubblico abilitato a tutelare la protezione dei suoi abitanti
dalle immissioni, il Comune ricorrente è toccato dalla decisione impugnata ed
ha un interesse al suo annullamento: esso è pertanto legittimato a ricorrere
ai sensi dell'art. 103 lett. a OG (cfr. DTF 124 II 293 consid. 3b e rinvii).
Il gravame, tempestivo, è quindi di principio ammissibile.
1.4 Con il ricorso di diritto amministrativo si può far valere la violazione
del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di
apprezzamento (art. 104 lett. a OG). L'accertamento dei fatti vincola il
Tribunale federale se l'istanza inferiore, come nel caso, è un'autorità
giudiziaria e i fatti non risultino manifestamente inesatti o incompleti
oppure siano stati accertati violando norme essenziali di procedura (art. 105
cpv. 2 OG; DTF 125 II 369 consid. 2d). Nell'ambito di questo rimedio possono
essere invocate anche le censure relative alla violazione di diritti
costituzionali, che pure rientrano nella nozione di diritto federale ai sensi
dell'art. 104 lett. a OG (DTF 130 I 312 consid. 1.2, 129 II 183 consid. 3.4 e
rinvii).
2.
2.1 Il ricorrente contesta la decisione del 9 novembre 2005 di diniego di una
pubblica udienza secondo l'art. 6 n. 1 CEDU, rilevando di essere toccato dal
progetto stradale come un privato, in quanto proprietario fondiario colpito
da un previsto esproprio di una superficie di 3'385 m2 e dall'occupazione
temporanea di 1'855 m2. Sostiene che la decisione non spettava al giudice
delegato bensì al presidente della Commissione di ricorso.
2.2 Con il giudizio parziale la Commissione di ricorso ha statuito su
questioni procedurali relative in particolare al diritto di essere sentito
del ricorrente dinanzi al DATEC, alla lingua in cui è stata redatta la
decisione di approvazione dei piani, come pure sull'ammissibilità della
richiesta di spostare il tracciato sulla sponda opposta del fiume Moesa. La
Commissione di ricorso non si è per contro ancora pronunciata sugli aspetti
espropriativi e di protezione ambientale, sicché, a questo stadio della
procedura, non sono ancora direttamente toccati i diritti soggettivi del
ricorrente, relativi in particolare alla difesa della sua proprietà: la causa
non verte quindi, nella fase attuale, su "diritti di carattere civile" giusta
l'art. 6 n. 1 CEDU (DTF 127 I 44 consid. 2c, 131 I 12 consid. 1.2, 127 II 306
consid. 5; Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 2a ed., pag. 164 seg. e 187).
Secondo l'invocata disposizione convenzionale, il diritto a un'equa e
pubblica udienza presuppone infatti una contestazione su diritti e doveri di
carattere civile o su accuse penali. Un'udienza potrà quindi essere tenuta
successivamente, nel seguito della procedura, quando sarà in discussione
anche il diritto di proprietà del ricorrente. Contrariamente a quanto sembra
ritenere il giudice delegato, il Tribunale federale non ha infatti negato di
principio alle corporazioni di diritto pubblico la facoltà di prevalersi
delle garanzie offerte dalla CEDU, ma ha lasciato indecisa la questione (DTF
121 I 30 consid. 5a e b). Premesso che l'art. 30 cpv. 3 Cost. non conferisce
al proposito un diritto più esteso, ma si limita a garantire, nel caso in cui
debba avere luogo un'udienza, che la stessa sia pubblica (DTF 128 I 288
consid. 2.6), la precedente istanza ha ancora la possibilità di indire un
dibattimento pubblico, sicché la questione di sapere se il Comune possa
invocare le garanzie della Convenzione quando è toccato in maniera analoga a
un privato non deve essere ulteriormente approfondita (cfr. DTF 132 I 140
consid. 2.1).
2.3 La decisione 9 novembre 2005 di diniego della pubblica udienza ai sensi
dell'art. 6 n. 1 CEDU è stata pronunciata dal giudice delegato
all'istruttoria della Commissione di ricorso. L'art. 23 cpv. 2 dell'ordinanza
concernente l'organizzazione e la procedura delle commissioni federali di
ricorso e di arbitrato, del 3 febbraio 1993 (RS 173.31), conferisce tuttavia
tale competenza al presidente o, ma non sarebbe qui il caso, al presidente di
una camera o al giudice unico. Le incombenze del giudice incaricato
dell'istruzione sono disciplinate dall'art. 22 dell'ordinanza e riguardano
essenzialmente il chiarimento dei fatti e l'assunzione delle prove. Esse non
comprendono la facoltà, esplicitamente prevista dalla disposizione
successiva, di ordinare l'udienza pubblica ai sensi dell'art. 6 n. 1 CEDU, la
quale è destinata a dare conoscenza alle parti degli accertamenti
dell'istruzione, ad interrogarle ulteriormente ed a dare loro la possibilità
di esprimersi definitivamente sull'oggetto del litigio (cfr. André Moser, in:
Prozessieren vor eidgenössischen Rekurskommissionen, Basilea 1998, pag. 132,
n. 3.83). Ora, non sono ravvisabili motivi, peraltro non addotti dalla
precedente istanza, che impongano nel caso concreto di distanziarsi dal
chiaro tenore letterale delle citate disposizioni, sicché la decisione su
un'udienza pubblica ai sensi dell'art. 6 n. 1 CEDU dovrà essere presa, nel
seguito della procedura, da parte del presidente della Commissione, in
applicazione dell'art. 23 dell'ordinanza (cfr. DTF 129 II 232 consid. 2).
2.4 Laddove il ricorrente lamenta una violazione della garanzia di un giudice
indipendente e imparziale (art. 30 cpv. 1 Cost.), ribadendo le argomentazioni
presentate nel gravame contro la revoca dell'effetto sospensivo, può essere
qui rinviato alla relativa sentenza del 30 maggio 2006 con cui questa Corte
ha tra l'altro respinto la censura (cfr. sentenza 1E.6/2006, consid. 2).
3.
3.1 Il ricorrente rileva che la stesura in lingua tedesca della decisione di
approvazione dei piani è riconducibile al fatto che la relativa domanda, di
cui ha avuto conoscenza solo con l'approvazione stessa, era stata presentata
in tedesco dal Cantone dei Grigioni. Sostiene che il DATEC avrebbe dovuto, in
applicazione dell'art. 27 LSN, rinviare la domanda all'istante affinché la
ripresentasse in italiano. Il ricorrente critica inoltre la traduzione
italiana soltanto parziale della decisione di approvazione dei piani e la
prevalenza attribuita alla versione originale tedesca in caso di divergenze.
Lamenta altresì l'omissione del termine di ricorso nella traduzione italiana
dell'indicazione del rimedio giuridico.
3.2 Il ricorrente richiama al proposito anzitutto gli art. 8 cpv. 2 Cost. e
70 Cost., adducendo sostanzialmente una discriminazione fondata sulla lingua.
Queste disposizioni non disciplinano però esplicitamente la questione della
lingua del procedimento. L'art. 70 Cost., unitamente all'art. 4 Cost., si
riallaccia in effetti alla libertà di lingua, sancita dall'art. 18 Cost., che
garantisce la possibilità di utilizzare la lingua materna o un'altra lingua
di propria scelta, ma la cui titolarità da parte di una persona giuridica,
quale è in concreto il ricorrente, non è manifesta (DTF 130 II 249 consid.
4.1 inedito). In applicazione dell'art. 37 PA, secondo cui le autorità
federali notificano le decisioni nella lingua ufficiale in cui le parti hanno
presentato o presenterebbero le domande, il DATEC e la Commissione di ricorso
hanno ritenuto determinante la lingua (tedesca) in cui è stata presentata dal
Cantone dei Grigioni la domanda di approvazione dei piani ed hanno quindi
ritenuto giustificata la notificazione in lingua tedesca (con una traduzione
parziale in italiano) della relativa decisione. Il progetto interessa
tuttavia una regione italofona del Cantone. I piani e la documentazione del
progetto risultano inoltre essere redatti prevalentemente in italiano e la
loro esposizione in quattro Comuni del distretto della Moesa è stata
pubblicata in italiano sul foglio ufficiale del Cantone dei Grigioni (n. 46
del 15 novembre 2001, pag. 3779 seg.). Pure la quasi totalità delle oltre
sessanta opposizioni è stata stesa in italiano, sicché, considerato altresì
che l'italiano è una delle lingue ufficiali del Cantone dei Grigioni (art. 3
cpv. 1 Cost./GR, in vigore dal 1° gennaio 2004; cfr. inoltre l'art. 46 della
Costituzione previgente), non si giustificava di dare un peso decisivo alla
lettera di alcune righe in tedesco con cui il Cantone dei Grigioni aveva
chiesto l'approvazione dei piani, ma si imponeva di tenere principalmente
conto della lingua degli opponenti (cfr. DTF 108 V 208) e del fatto che il
progetto interessa una regione italofona del Cantone, notificando quindi alle
parti una decisione di principio completamente in italiano (cfr. DTF 130 II
249 consid. 4.2 inedito). Contrariamente all'opinione del ricorrente, questa
circostanza non comporta tuttavia l'obbligo per il DATEC di emanare una nuova
decisione in italiano, siccome ha comunque fornito una traduzione in questa
lingua del giudizio sull'opposizione del Comune. Certo, alcuni allegati non
sono stati tradotti e l'italiano utilizzato, come quello della decisione
impugnata, è talvolta incerto. Il ricorrente ha però senz'altro afferrato la
portata della decisione, prova ne sia che l'ha diffusamente contestata
dinanzi alla Commissione di ricorso con cognizione di causa, mediante un
gravame tempestivo nonostante l'omissione del termine di ricorso nella
traduzione del rimedio giuridico (cfr. sentenza 1S.6/2004 dell'11 gennaio
2005, consid. 2.7, riassunta in: SJ 2005, vol. I, pag. 315). D'altra parte,
il ricorrente medesimo riconosce di non avere subito un pregiudizio di fatto
a causa dell'utilizzo del tedesco, sostenendo di tutelare innanzitutto gli
interessi procedurali dei propri cittadini. Spetta tuttavia ai cittadini
stessi, nella misura in cui abbiano la qualità di parte secondo le
disposizioni della PA o della LEspr, se del caso intervenire mediante
opposizione durante il termine di deposito e adire eventualmente le istanze
ricorsuali al fine di salvaguardare i propri interessi privati (art. 27d cpv.
1, art. 28 cpv. 5 LSN). Con l'opposizione e le procedure di ricorso, il
Comune salvaguarda infatti i suoi interessi (art. 27d cpv. 3 LSN),
segnatamente quelli di natura pubblica, tra i quali rientra per esempio la
protezione dei suoi abitanti dalle immissioni, ma non tutela direttamente i
loro interessi meramente processuali.
3.3 Criticando per il resto la circostanza che l'istanza del 19 settembre
2001, con cui il Cantone dei Grigioni ha chiesto l'approvazione del progetto
esecutivo, non sarebbe stata oggetto del deposito pubblico dei piani, come
avrebbe invece imposto l'art. 27b cpv. 2 LSN, il ricorrente non sostiene che
tale istanza rivestiva un'importanza travalicante l'aspetto linguistico. Né
adduce che la documentazione oggetto dell'esposizione pubblica non
comprendeva gli allegati previsti dall'art. 13a OSN o sarebbe stata
altrimenti incompleta.
4.
4.1 Il ricorrente lamenta una violazione del diritto di essere sentito
sostenendo di non avere potuto sufficientemente partecipare alla procedura di
approvazione dei piani, in particolare di non avere potuto esaminare le
memorie delle parti e le osservazioni delle autorità.
4.2 Ora, il ricorrente ha avuto accesso ai piani di pubblicazione e ha
presentato un'opposizione tempestiva al progetto, nell'ambito della quale ha
potuto esporre le proprie argomentazioni. Contrariamente alla sua opinione,
non gli spettavano garanzie procedurali più estese rispetto agli opponenti
privati per il solo fatto di avere inoltrato l'opposizione nella sua qualità
di ente pubblico: un simile privilegio non è infatti previsto dall'art. 27d
LSN, che sotto il profilo del diritto procedurale parifica in sostanza i
Comuni ai privati (cfr. FF 1998 2029, in particolare pag. 2057 seg.). D'altra
parte, premesso che risulta dagli atti che la Segreteria generale del DATEC
ha comunicato il 27 ottobre 2003 alle parti la chiusura della procedura
istruttoria, l'esistenza di osservazioni delle autorità specializzate era
nota al ricorrente, che ne ha avuto conoscenza al più tardi con la notifica
della decisione di approvazione dei piani. Perlomeno dinanzi alla Commissione
di ricorso, il ricorrente poteva quindi esplicitamente chiedere di potere
consultare i documenti che gli interessavano ed esprimersi compiutamente
sugli stessi nell'ambito della procedura ricorsuale. In effetti, siccome tale
istanza beneficiava di un libero potere d'esame (art. 49 PA), in quella sede
sarebbe stata di principio possibile una sanatoria dell'eventuale violazione
del diritto di essere sentito (cfr. DTF 127 V 431 consid. 3d/aa; sentenza
1A.254/2004 del 7 febbraio 2005, consid. 3, pubblicata in: JdT 2005 I 447;
André Moser, loc. cit., pag. 59 seg. e 114 seg.). Ora, non risulta che la
Commissione di ricorso gli abbia espressamente opposto un rifiuto al
proposito, impedendogli di esprimersi sugli atti litigiosi nella sede
ricorsuale.
4.3 Il ricorrente accenna all'art. 62b cpv. 3 della legge sull'organizzazione
del Governo e dell'Amministrazione, del 21 marzo 1997 (LOGA; RS 172.010), che
disciplina la procedura di eliminazione delle divergenze nell'Amministrazione
federale e prevede tra l'altro che i pareri divergenti siano riportati nella
motivazione della decisione (v. inoltre art. 27e LSN). Secondo il ricorrente,
il parere divergente delle autorità avrebbe dovuto essere descritto in tutti
i suoi aspetti e non soltanto menzionato, sicché la Commissione di ricorso a
torto avrebbe ritenuto la decisione di approvazione dei piani conforme
all'invocata disposizione. Il ricorrente non indica tuttavia a quali pretesi
pareri divergenti, e di cui non avrebbe potuto afferrarne la portata, si
riferisce. Né rinvia al proposito a precedenti atti di procedura. Esposta in
termini generici, la critica non adempie i requisiti di motivazione del
ricorso di diritto amministrativo e non deve essere ulteriormente esaminata
(art. 108 cpv. 2 OG; DTF 130 I 312 consid. 1.3.1).
4.4 Il ricorrente sostiene inoltre che la decisione della Commissione di
ricorso di emanare una decisione parziale, lasciando indecisa la questione di
un eventuale piano dei provvedimenti secondo l'art. 31 OIAt e revocando
contestualmente l'effetto sospensivo per quanto concerne il tratto
autostradale iniziale, previa approvazione dei piani d'abbassamento della
carreggiata dinanzi all'abitato di Grono da parte del Consiglio federale,
violerebbe l'art. 28 cpv. 2 LSN.
Secondo questa disposizione, un'approvazione a tappe dei progetti è di
principio possibile se la loro trattazione separata non pregiudica la
valutazione globale del progetto. Premesso che il quesito della revoca
dell'effetto sospensivo, alla condizione che il Consiglio federale approvi
l'abbassamento della carreggiata dinanzi all'abitato di Grono, è stato
oggetto del giudizio 30 maggio 2006 di questa Corte (causa 1E.6/2006), al
quale può essere qui rinviato, l'approvazione del progetto esecutivo concerne
di per sé l'intera tratta autostradale e non soltanto una sua parte. Il
giudizio su un eventuale piano dei provvedimenti riguarda un aspetto
specifico, che non riveste una portata tale da pregiudicare l'intero
progetto, sicché la decisione della Commissione di ricorso di esaminare
successivamente tale questione non è di principio lesiva del diritto federale
(cfr. DTF 122 II 165 consid. 15b).
5.
5.1 Il ricorrente critica il fatto che la precedente istanza non è entrata nel
merito della sua richiesta di spostare il tracciato autostradale sulla sponda
sinistra del fiume Moesa. Le rimprovera in particolare di non avere preso in
considerazione gli antefatti della procedura di approvazione del progetto
generale, che sarebbe stata difettosa poiché avrebbe disatteso le
rivendicazioni del Comune, violando l'art. 19 LSN e il suo diritto di essere
sentito.
5.2 Secondo la costante giurisprudenza del Tribunale federale (DTF 117 Ib 285
consid. 6 e 7, 118 Ib 206 consid. 8, sentenza 1E.5/2005 del 9 agosto 2005,
consid. 3 e rinvii), le autorità federali e cantonali incaricate della
costruzione di strade nazionali, come del resto il Tribunale federale stesso,
sono vincolate alle decisioni fondamentali prese dall'Assemblea federale in
questa materia (cfr. art. 11 LSN). La scelta dei tracciati generali stabiliti
dal decreto federale concernente la rete delle strade nazionali (RS
725.113.11) e la loro classificazione non possono quindi essere messi in
discussione nell'ambito di un controllo giudiziario. Nemmeno i progetti
generali soggiacciono all'esame del Tribunale federale siccome sono stati
approvati dal Consiglio federale, le cui decisioni, laddove la legge non
prevede altrimenti, non sono impugnabili con ricorso di diritto
amministrativo (art. 20 LSN; DTF 118 Ib 206 consid. 8b). Un'impugnazione
diretta della decisione governativa è pertanto esclusa, non soltanto riguardo
al suo contenuto, concernente in particolare i tracciati, i punti di
collegamento e le opere di intersezione (cfr. art. 12 LSN), ma anche riguardo
alla sua adozione, vale a dire alla procedura di rifinimento e di
approvazione seguita dal Consiglio federale (DTF 118 Ib 206 consid. 8d). Il
progetto generale approvato può quindi essere contestato soltanto
indirettamente, nella misura in cui gli eventuali vizi si siano ripercossi
sul progetto esecutivo, unico possibile oggetto dell'impugnativa (DTF 118 Ib
206 consid. 8d; sentenza 1E.5/2005, citata, consid. 3).
5.3 Ribadendo la richiesta di spostamento del tracciato sulla sponda opposta
del fiume e adducendo in particolare argomentazioni riguardanti pretesi
difetti e un'insufficiente ponderazione degli interessi nella procedura che
ha portato all'adozione del piano generale, il ricorrente non si confronta
direttamente con il progetto esecutivo, ma rimette in sostanza in discussione
il tracciato autostradale stabilito dal Consiglio federale nella
pianificazione di ordine superiore. Questa, tuttavia, come visto, non può di
principio essere oggetto di contestazione nella successiva procedura di
approvazione dei piani secondo l'art. 26 segg. LSN. Né può quindi essere
esaminata in questa sede la pretesa violazione dell'art. 19 LSN per
l'asserito insufficiente coinvolgimento del Comune ricorrente nella fase di
adozione del piano generale, che pure esula dall'oggetto dell'impugnativa.
Accennando alla sentenza pubblicata in DTF 112 Ib 543 consid. 1d pag. 551, il
ricorrente rileva che nell'opposizione contro il progetto esecutivo il Comune
può instare anche per un tracciato divergente da quello generale. Ciò non
significa tuttavia che, nell'ambito della procedura di approvazione dei piani
del progetto esecutivo, il ricorrente sia abilitato a contestare direttamente
il piano generale, l'opposizione dovendo infatti essere rivolta per principio
contro il progetto esecutivo, i cui eventuali difetti potrebbero se del caso
comportare una modifica del progetto generale, sempre nella misura in cui
siano ad esso riconducibili (DTF 118 Ib 206 consid. 8b e 8d, 117 Ib 285
consid. 7c). Il ricorrente rileva in effetti che l'art. 10 cpv. 2 OSN,
secondo cui il progetto generale deve essere elaborato e messo a punto in
modo tale da evitare ulteriori notevoli spostamenti e modifiche, non
escluderebbe di principio la possibilità di eventuali modificazioni. Nella
misura in cui non siano di poco conto, esse soggiacciono nondimeno alla
procedura prevista per l'adozione del progetto generale (art. 12 segg. LSN) e
in particolare all'approvazione del Consiglio federale (DTF 118 Ib 206
consid. 8b pag. 215, 114 Ib 135 consid. 6a pag. 140, 110 Ib 398 consid. 3).
Sia in sede di opposizione sia nella procedura ricorsuale dinanzi alla
Commissione di ricorso, il ricorrente aveva principalmente criticato il
tracciato del progetto generale, opponendogli una variante che prevedeva lo
spostamento dell'autostrada sulla sponda sinistra della Moesa con un
prolungamento della galleria e il raccordo con il tracciato esistente a nord
del territorio comunale ove era altresì prevista la realizzazione di uno
svincolo. Al proposito il ricorrente aveva anche postulato l'allestimento di
un esame comparativo dei piani approvati e della variante auspicata, affinché
fossero ulteriormente valutati gli aspetti tecnici, ambientali, paesaggistici
e finanziari delle due soluzioni. In queste circostanze, la Commissione di
ricorso, nella misura in cui non ha esaminato nel merito le censure del
ricorrente riguardanti lo spostamento del tracciato autostradale ritenendole
rivolte contro il progetto generale, non ha ecceduto o abusato del suo potere
d'apprezzamento né ha altrimenti violato il diritto federale.
6.
Il ricorrente rimprovera alla precedente istanza di non avere eseguito una
ponderazione degli interessi conformemente all'art. 5 LSN, tenendo in
particolare conto degli aspetti di protezione ambientale. Lamenta pretese
lacune del rapporto di impatto ambientale, sostenendo che sarebbe stato
ampiamente sottovalutato il carico inquinante e sarebbero segnatamente stati
disattesi gli art. 9 cpv. 4, 11 e 17 cpv. 2 LPAmb, nonché il principio
pianificatorio di un'utilizzazione parsimoniosa del suolo.
Come visto, con la decisione parziale impugnata, la Commissione di ricorso si
è essenzialmente pronunciata solo sulle richieste di spostamento e di
modifica del tracciato stabilito dal progetto generale, rinviando a una
decisione successiva il giudizio sugli aspetti ambientali, segnatamente su un
eventuale piano dei provvedimenti, e su quelli espropriativi. Le critiche
sollevate dal ricorrente contro il progetto esecutivo, riguardanti in
particolare la protezione ambientale e le pretese carenze dell'esame
dell'impatto sull'ambiente dovranno se del caso essere vagliate dalla
precedente istanza nell'ambito della sua ulteriore decisione, sicché le
censure ricorsuali su tali questioni sono premature in questa sede e non
possono essere esaminate.
7.
7.1 Il ricorrente accenna al fatto che la Commissione di ricorso, fondandosi
sulla circostanza che non sarebbe toccato il territorio comunale, ha messo in
dubbio la sua legittimazione a fare valere che la realizzazione della
galleria di San Fedele con un solo tubo non risponderebbe alle esigenze della
tecnica della circolazione sotto il profilo della sicurezza stradale.
Premesso che la prevista modifica dell'opera mediante la costruzione di un
cunicolo di sicurezza non è oggetto del progetto di esposizione ed esula
quindi dalla presente procedura, il ricorrente disattende che la precedente
istanza, pur sollevando dubbi riguardo alla sua legittimazione, ha comunque
affrontato la censura, considerandola irricevibile poiché rimetteva
sostanzialmente in discussione il progetto generale. Il ricorrente di per sé
non sembra contestare questa conclusione, riconoscendo che la realizzazione
di un secondo tubo di scorrimento comporterebbe la modifica della
pianificazione di ordine superiore. Critica piuttosto il fatto che la
necessità di modificare il progetto generale sia stata ammessa dalla
Commissione di ricorso anche per l'abbassamento della carreggiata dinanzi al
suo territorio.
7.2 La censura è fondata. L'art. 12 LSN impone infatti che il progetto
generale delinei le strade nazionali solo nelle sue caratteristiche
fondamentali, dovendo in particolare recare i tracciati delle strade, i punti
di collegamento e le opere d'intersezione. Queste parti costitutive del
progetto non possono essere modificate in modo rilevante nella fase di
progettazione esecutiva, ove rimangono comunque possibili modificazioni di
poco conto (DTF 112 Ib 543 consid. 3 pag. 554). In particolare, secondo
l'art. 10 cpv. 1 OSN, nel tracciato stabilito dal progetto generale devono
essere compresi i tronchi sotterranei e a cielo aperto. Nella nozione di
"tronchi sotterranei" rientrano solo i tratti in galleria, mentre le
coperture di dimensioni ridotte come per esempio i ponti ecologici per gli
scambi faunistici, le passerelle pedonali o ciclabili e le protezioni foniche
costituiscono modifiche di portata tutto sommato limitata, che non devono di
principio essere previste nel progetto generale (cfr. sentenze 1E.5/2000 del
25 aprile 2001, consid. 6a e 1E.16/2005 del 14 febbraio 2006, consid. 4; DTF
122 II 165 consid. 9 inedito). Nella misura in cui non verrebbe realizzato
un'ulteriore tronco sotterraneo mediante la messa in galleria della relativa
parte di tracciato, ma semplicemente abbassato il livello di un tratto della
carreggiata allo scopo di diminuire ulteriormente le emissioni foniche, la
prospettata modifica rivestirebbe una portata essenzialmente tecnica, che non
cambierebbe in modo sostanziale le caratteristiche fondamentali del tracciato
autostradale. In tali circostanze, contrariamente all'opinione della
precedente istanza, una modifica del piano generale e la conseguente
approvazione del Consiglio federale non si impongono.
8.
8.1 Il ricorrente sostiene infine che la Commissione di ricorso avrebbe dovuto
riconoscergli un'indennità a titolo di ripetibili sulla base delle
disposizioni della LEspr, avendo presentato l'opposizione anche contro
l'espropriazione dei fondi di sua proprietà.
8.2 La procedura di opposizione e di approvazione dei piani delle strade
nazionali assume pure la funzione del procedimento di opposizione del diritto
espropriativo (art. 27d LSN; DTF 124 II 460 consid. 1a pag. 464 e rinvii).
Nell'ambito di una simile procedura, il giudizio su spese e ripetibili nei
confronti delle parti colpite da un'espropriazione si fonda quindi, secondo
la giurisprudenza del Tribunale federale, sulle disposizioni speciali della
LEspr. Riguardo ai ricorrenti che fanno valere solo interessi di fatto e che
non possono presentare obiezioni di carattere espropriativo sono invece di
massima applicabili le regole generali sulle spese (cfr. DTF 111 Ib 32
consid. 2 e 3; sentenza 1E.5/2005 citata, consid. 7 e rinvii). L'art. 114
cpv. 1 LEspr prevede che di principio le spese cagionate dall'esercizio del
diritto di espropriazione siano a carico dell'espropriante. Ci si può
scostare da questa regola, ponendo tutte o parte delle spese a carico
dell'espropriato quando fa valere richieste manifestamente abusive o pretese
palesemente esagerate (cfr. art. 114 cpv. 2 LEspr). Secondo l'art. 115 cpv. 1
LEspr, l'espropriante è inoltre tenuto a pagare all'espropriato una congrua
indennità per le spese ripetibili necessarie cagionate dalla procedura di
opposizione. Qualora le conclusioni dell'espropriato fossero respinte
totalmente o preponderatamente, si può rinunciare in tutto o in parte alla
loro assegnazione (cfr. art. 115 cpv. 2 LEspr).
In concreto, premesso che la Commissione di ricorso non ha prelevato spese
processuali a carico del ricorrente, eventuali ripetibili a suo favore, in
quanto proprietario colpito da un'espropriazione, potranno se del caso
essergli assegnate nell'ambito dell'ulteriore giudizio che la Commissione di
ricorso è chiamata a pronunciare sulla vertenza.
9.
Ne segue che, in quando ammissibile, il ricorso deve essere parzialmente
accolto, limitatamente alla questione dell'abbassamento della carreggiata,
che non implica una modifica del progetto generale. Vista la natura della
presente procedura, non si preleva una tassa di giustizia, mentre non si
assegnano ripetibili di questa sede al ricorrente, in considerazione della
sua prevalente soccombenza.
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è parzialmente accolto,
limitatamente alla questione dell'abbassamento della carreggiata. Per il
resto, il ricorso è respinto.
2.
Non si preleva una tassa di giustizia.
3.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Governo dei Grigioni, al
Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle
comunicazioni e alla Commissione federale di ricorso in materia
d'infrastrutture e ambiente.
Losanna, 18 ottobre 2006
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere: