I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1E.14/2006
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1E.14/2006 /viz
Sentenza del 6 agosto 2007
I Corte di diritto pubblico
Giudici federali Aemisegger, giudice presidente,
Aeschlimann, Eusebio,
cancelliere Gadoni.
Stato del Cantone Ticino,
ricorrente,
rappresentato dal Consiglio di Stato,
residenza governativa, 6500 Bellinzona,
contro
L.________,
opponente,
Commissione federale di stima del 13° Circondario, c/o avv. Filippo Gianoni,
Presidente, via Visconti 5,
6501 Bellinzona.
espropriazione formale (indennità per immissioni della strada nazionale N 2
in territorio di Bellinzona);
ricorso di diritto amministrativo contro la decisione emanata il 31 agosto
2006 dalla Commissione federale
di stima del 13° Circondario.
Fatti:
A.
L. ________ è proprietario nel Comune di Bellinzona del fondo part. n. 8264,
ubicato nella frazione di Carasso, vicino all'autostrada N 2. Sulla
particella, di complessivi 5047 m2 situati in parte fuori della zona
edificabile, sorge una casa di abitazione con una volumetria di 795 m3.
Il proprietario ha chiesto il 6 marzo 1972 all'Ufficio delle strade nazionali
dell'allora Dipartimento delle pubbliche costruzioni un indennizzo per i
disagi subiti in seguito alla messa in esercizio, nel giugno dell'anno
precedente, dell'autostrada, segnatamente per la svalutazione della sua
proprietà. La notificazione della pretesa è stata considerata tempestiva ed
ammissibile dal Presidente della Commissione federale di stima del 13°
Circondario (CFS).
B.
La procedura espropriativa è stata in seguito sospesa in vista della
realizzazione lungo il tratto autostradale di ripari fonici, i cui lavori di
costruzione si sono conclusi con il collaudo del 15 novembre 1995. Dalle
misurazioni eseguite nel 1996 dall'Ufficio della prevenzione dei rumori del
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino è emerso che, dopo
l'esecuzione dei ripari fonici, in corrispondenza della proprietà L.________
i valori limite d'immissione sanciti dall'OIF per il grado di sensibilità II
erano ancora superati di notte.
C.
Riattivata la procedura, dopo una serie di atti procedurali che non occorre
qui evocare, con decisione del 18 marzo 2005 la CFS ha ordinato a carico
dello Stato del Cantone Ticino l'esecuzione di opere d'insonorizzazione
dell'edificio che sorge sulla particella in questione e il versamento a
favore dell'espropriato di un'indennità di fr. 74'500.--, oltre interessi a
partire dal 1° aprile 1987, per la svalutazione del fondo. Adito
dall'espropriante, con sentenza dell'11 gennaio 2006 il Tribunale federale ha
riconosciuto di principio il versamento di un'indennità per l'espropriazione
dei diritti di vicinato in seguito alle immissioni eccessive provenienti dal
traffico autostradale, annullando nondimeno la decisione della CFS, poiché
quale "dies aestimandi" non era determinante la data del 1° aprile 1987,
bensì quella del 15 novembre 1995 (causa 1E.8/2005).
D.
Dopo avere concesso alle parti la facoltà di esprimersi, con decisione del 31
agosto 2006 la CFS ha statuito nuovamente nella causa, ordinando a carico
dell'espropriante l'esecuzione di opere d'insonorizzazione per tutti i
serramenti e le finestre ad eccezione di quelli esistenti sulla facciata est
dell'edificio interessato dall'espropriazione. Ha inoltre disposto il
versamento all'espropriato di un'indennità di fr. 66'735.--, oltre interessi
a partire dal 15 novembre 1995 per la svalutazione del fondo e riconosciuto
un'indennità di comparsa di fr. 1'800.--.
E.
Lo Stato del Cantone Ticino impugna questa decisione con un ricorso di
diritto amministrativo del 29 settembre 2006 al Tribunale federale. Chiede,
in via principale, che la causa sia rinviata alla CFS per un nuovo giudizio
e, in via subordinata, che le pretese dell'espropriato siano accolte in
misura più limitata. Lamenta la violazione del diritto di essere sentito e
l'errata fissazione dell'indennità espropriativa, in particolare se
confrontata con l'indennizzo esclusivamente in denaro riconosciuto alla
comunione ereditaria E.D.________ proprietaria del fondo part. n. 3233
situato nelle vicinanze ed oggetto di una procedura espropriativa analoga.
F.
La CFS si riconferma nel suo giudizio, mentre i rappresentanti
dell'espropriato postulano la reiezione del ricorso.
Diritto:
1.
1.1 Poiché il giudizio impugnato è stato emanato prima dell'entrata
in vigore, il 1° gennaio 2007, della legge sul Tribunale federale del
17 giugno 2005 (LTF, RS 173.110; cfr. RU 2006 1069), alla procedura
ricorsuale in esame rimane applicabile, secondo l'art. 132 cpv. 1 LTF, la
legge federale del 16 dicembre 1943 sull'organizzazione giudiziaria (OG; DTF
133 V 239 consid. 1 e rinvio).
1.2 Contro le decisioni delle Commissioni federali di stima è dato il ricorso
di diritto amministrativo al Tribunale federale (art. 77 cpv. 1 LEspr nella
versione in vigore fino al 1° gennaio 2007, art. 115 cpv. 1 OG). Lo Stato del
Cantone Ticino, quale parte principale al procedimento, è legittimato a
ricorrere (art. 78 cpv. 1 LEspr). Il ricorso, tempestivo (art. 106 OG in
relazione con gli art. 115 cpv. 1 OG e 77 cpv. 2 vLEspr), è quindi di
principio ammissibile.
1.3 Nonostante le CFS costituiscano autorità giudiziarie ai sensi dell'art.
105 cpv. 2 OG, il Tribunale federale può liberamente esaminare, oltre
all'applicazione del diritto federale, compreso l'abuso e l'eccesso del
potere d'apprezzamento (art. 104 lett. a OG), anche l'accertamento dei fatti
rilevanti (art. 104 lett. b OG), visto che le disposizioni degli art. 77 e
segg. LEspr sono norme speciali per riguardo all'art. 105 cpv. 2 OG (DTF 132
II 427 consid. 1.2 e rinvii). Che pure l'adeguatezza della decisione
impugnata possa essere riveduta risulta poi dall'art. 104 lett. c n. 1 OG.
Libero nell'applicazione del diritto federale, senza riguardo agli argomenti
fatti valere dalle parti, il Tribunale federale è però vincolato,
diversamente dalla CFS, alle loro conclusioni complessive, senza tuttavia
essere astretto a tenere conto delle singole posizioni dell'indennità da loro
articolate (DTF 132 II 427 consid. 1.2 e rinvii).
2.
2.1 Il ricorrente fa innanzitutto valere una violazione del diritto di essere
sentito perché non gli sono state intimate le osservazioni 24 febbraio 2006
in cui l'espropriato confermava la richiesta di opere di insonorizzazione a
carico dello Stato e perché non sarebbe stata eseguita un'istruttoria in
contraddittorio per accertare la situazione delle proprietà colpite e in
particolare le eventuali differenze con la particella n. 3233 oggetto della
procedura connessa (cfr. sentenza 1E.9/2005 dell'11 gennaio 2006, apparsa in:
RtiD II-2006, n. 37, pag. 174 segg.).
2.2 Con l'emanazione della sentenza dell'11 gennaio 2006 di questa Corte,
l'oggetto della procedura espropriativa è rimasto circoscritto alla questione
dell'indennità e in particolare a un eventuale indennizzo in natura giusta
l'art. 18 LEspr (cfr. sentenza 1E.8/2005, consid. 6.2). Nelle sue
osservazioni del 21 febbraio 2006 al Vicepresidente della CFS, che gli aveva
fissato un termine per esprimersi sulla causa alla luce della sentenza di
questa Corte, il ricorrente si è essenzialmente limitato ad addurre che la
quantificazione dell'indennità avrebbe richiesto un'istruttoria in
contraddittorio. È certo discutibile che in queste circostanze la CFS abbia
dedotto che il principio dell'indennizzo parziale in natura non era
contestato dall'espropriante, al quale non erano nemmeno state trasmesse le
osservazioni dell'espropriato, anche se nelle stesse egli invero si limitava
a ribadire la propria pretesa. Premesso che dal diritto di essere sentito non
deriva per le parti la facoltà di esprimersi preventivamente
sull'argomentazione giuridica prospettata dall'autorità (DTF 132 II 485
consid. 3.2 e 3.4), sotto il profilo della garanzia costituzionale era in
concreto comunque sufficiente che la questione determinante da risolvere,
ossia quella dell'indennità (compresa quella di un'eventuale prestazione in
natura), fosse nota o senz'altro prevedibile per il ricorrente e che la CFS
gli abbia offerto la possibilità di esprimersi ampiamente sulla stessa.
D'altra parte, il diritto di essere sentito non impedisce all'autorità di
rinunciare all'assunzione di prove ritenute superflue sulla base di un
apprezzamento anticipato della loro rilevanza (DTF 124 I 208 consid. 4a, 122
II 464 consid. 4a), sicché non può essere rimproverata alla precedente
istanza una violazione di detta garanzia per non avere dato seguito alla
generica richiesta dell'espropriante di un'istruttoria in contraddittorio.
Ciò in particolare, ove si consideri che stabilendo il valore venale del
fondo mediante il metodo di classificazione secondo la situazione essa non si
è fondata sugli accertamenti relativi alle contrattazioni immobiliari
avvenute nella regione (cfr. art. 48 e 50 del regolamento concernente le CFS,
del 24 aprile 1972 [RS 711.1]). In ogni modo, a dipendenza dell'esito della
causa, come si vedrà, al ricorrente dovrà ancora essere data la possibilità
di essere sentito.
3.
3.1 Il ricorrente critica poi l'indennità stabilita dalla CFS, sostenendo che
la prestazione in natura per l'insonorizzazione dell'edificio esistente
aggiunta a quella in denaro per la svalutazione del terreno edificabile
(calcolata sulla base di uno sfruttamento massimo dell'intera superficie
edificabile previa demolizione dell'edificio esistente) comporterebbe un
doppio risarcimento e violerebbe il principio della parità di trattamento.
Questo, in particolare, con riferimento a quanto la CFS ha stabilito nel caso
del fondo di proprietà della comunione ereditaria E.D.________, ove,
nonostante una maggiore esposizione alle immissioni foniche, è stato
riconosciuto soltanto un indennizzo in denaro.
3.2 La CFS in concreto ha accertato i prezzi pagati fra il 1993 e il 1998 per
i terreni situati nella zona di Carasso nei dintorni delle particelle n. 8264
e 3233. Ha tuttavia rilevato che i dati raccolti rivestivano scarso valore
probatorio, poiché non risultavano transazioni perfezionate nel 1995 in quel
comparto. Al fine di stabilire il valore venale del fondo, ha quindi ritenuto
di non applicare il metodo statistico-comparativo, bensì, in via sussidiaria,
quello di classificazione secondo la situazione, prendendo in considerazione
il massimo sfruttamento possibile della particella. In particolare, tenendo
conto della situazione pianificatoria in vigore nel 1995 e della superficie
edificabile del fondo (1'600 m2), la CFS ha considerato la possibilità di
costruire un nuovo stabile di sei appartamenti con un volume complessivo di
3'040 m3 e ha stabilito che il valore del terreno ammontava a fr. 444'900.--,
corrispondenti a fr. 278.-- il m2 per 1'600 m2 di superficie edificabile.
Tenuto conto di una svalutazione per le immissioni provocate dal traffico
autostradale, che poteva essere fissata nella misura del 15%, la CFS ha
quindi determinato l'indennità in fr. 66'735.--, aggiuntiva alla prestazione
in natura corrispondente al provvedimento di insonorizzazione che copriva la
svalutazione dell'edificio.
3.3 L'indennità di espropriazione è di principio pagabile in denaro.
Tuttavia, secondo la giurisprudenza, quando dei locali d'abitazione sono
esposti alle immissioni di rumore di un'opera pubblica (aeroporto, ferrovia
o, come in concreto, strada nazionale), può giustificarsi un risarcimento in
natura sotto forma di misure di insonorizzazione o di isolamento acustico
dell'edificio interessato. Imponendo un indennizzo sotto questa forma (art.
18 LEspr), il giudice dell'espropriazione attua contemporaneamente le
prescrizioni della legislazione federale sulla protezione dell'ambiente: il
provvedimento di isolamento acustico adottato dall'espropriante a sue spese è
atto a riparare perlomeno parzialmente il pregiudizio subito dal proprietario
e permette nel contempo di proteggere efficacemente il benessere delle
persone che utilizzano i locali esposti al rumore. Una simile modalità di
riparazione deve quindi essere prospettata prioritariamente (DTF 122 II 337
consid. 4b e rinvii; André Jomini, Protection contre le bruit: la
réglementation du droit public fédéral, in: Protection de l'environnement et
immobilier, Ginevra 2005, pag. 98 seg.). Ne consegue che, nella fattispecie,
considerato che i provvedimenti di limitazione delle emissioni alla fonte
mediante la posa dei ripari fonici non hanno consentito di evitare
completamente il superamento dei valori limite d'immissione previsti
dall'OIF, la circostanza che la CFS abbia ordinato un indennizzo in natura
mediante l'attuazione di misure di insonorizzazione dell'edificio esistente
rispetta di principio il diritto federale. Del resto, al di là dell'invocata
disparità di trattamento rispetto alla proprietà E.D.________, il ricorrente
medesimo non sostiene che le prestazioni in natura sarebbero di per sé
ingiustificate in un caso come quello in esame.
3.4 La CFS ha negato simili prestazioni reali nel caso della proprietà
E.D.________, adducendo tra l'altro che lo stabile è ubicato proprio a
ridosso dei ripari fonici e, per la sua maggiore esposizione al rumore, non
sarebbe più idoneo all'abitazione, risultando altresì vetusto e in uno stato
peggiore. Secondo il ricorrente si tratterebbe al riguardo di una spiegazione
soggettiva, non suffragata da accertamenti in contraddittorio e financo
errata, laddove si consideri che nel precedente giudizio del 18 marzo 2005 la
CFS aveva accertato che la casa era ancora abitata (cfr. sentenza 1E.8/2005,
citata, consid. 6.2). Susciterebbe inoltre perplessità il riconoscimento in
quel caso di un'indennità inferiore, nonostante la maggiore esposizione al
rumore rispetto alla proprietà L.________. Premesso che sotto il profilo
formale la CFS ha addotto i motivi per cui le situazioni e le caratteristiche
dei due fondi sono diverse, la decisione di rinunciare a un indennizzo nella
forma dell'isolamento acustico per il fatto che l'edificio si troverebbe in
condizioni peggiori e non sarebbe più particolarmente idoneo ad essere
abitato, è senz'altro sostenibile, ritenuto che in tali circostanze una
prestazione in natura potrebbe equivalere a una misura svuotata di
significato, volta unicamente a cagionare costi inutili a carico
dell'espropriante. Per contro, se tale stabile dovesse trovarsi in uno stato
analogo a quello oggetto del litigio in esame, il principio della parità di
trattamento non imporrebbe certamente di stralciare i provvedimenti di
insonorizzazione dalla proprietà L.________, ma giustificherebbe semmai di
ordinarli anche riguardo alla proprietà E.D.________, considerato per di più
come quest'ultima è maggiormente esposta al rumore.
3.5 Non riconoscendo un'indennità supplementare in denaro relativamente al
minor valore dell'edificio, la CFS ha in sostanza ritenuto che i
provvedimenti di insonorizzazione ne coprissero l'intera svalutazione ed ha
quindi implicitamente negato un danno residuo riferito allo stabile. Questa
conclusione non è messa in discussione dalle parti e non deve pertanto essere
ulteriormente approfondita. D'altra parte, poiché il superamento dei valori
limite d'immissione è essenzialmente limitato alle ore notturne (cfr.
sentenza 1E.8/2005, citata), eventuali pregiudizi legati all'impossibilità di
utilizzare terrazze e di aprire le finestre per periodi prolungati non
entrano di per sé qui in discussione (cfr. DTF 122 II 337 consid. 9).
4.
4.1 La prestazione in natura mediante la realizzazione delle opere di
insonorizzazione non copre tuttavia tutti i pregiudizi subiti
dall'espropriato (cfr. art. 19 LEspr). La svalutazione del terreno (senza
l'abitazione) non è infatti compensata dall'isolamento acustico
dell'edificio, sicché a ragione la CFS ha di principio riconosciuto per il
minor valore del terreno un indennizzo in denaro (DTF 122 II 337 consid. 5 e
9). La CFS ne ha tuttavia stabilito il valore venale fondandosi sul metodo di
classificazione secondo la situazione, considerando il massimo sfruttamento
possibile in seguito alla demolizione dell'edificio esistente. Secondo la
giurisprudenza, per stabilire il valore venale del terreno è però prevalente
il metodo statistico-comparativo, che si basa sul confronto dei prezzi pagati
per beni simili e in analoga situazione poco prima del "dies aestimandi" (DTF
122 I 168 consid. 3a). Questo metodo non presuppone che i fondi considerati
siano identici riguardo a situazione, dimensione, qualità, grado di
urbanizzazione e possibilità di sfruttamento, occorrendo piuttosto ch'essi
siano paragonabili. Di eventuali differenze positive o negative delle
particelle può infatti essere tenuto conto mediante adeguamenti dei prezzi.
Nella misura in cui presentino caratteristiche simili, nemmeno occorre che le
particelle siano ubicate nello stesso quartiere. Neppure la disponibilità
limitata di contrattazioni basta di per sé a giustificare una mancata
applicazione del metodo statistico-comparativo, poiché anche singoli
confronti possono permettere conclusioni sul livello generale dei prezzi e
possono quindi di principio essere presi in considerazione per fissare
l'indennità quando siano esaminati accuratamente e quando non risulti che
circostanze insolite abbiano influito sulla conclusione del contratto (DTF
122 I 168 consid. 3; sentenza 1A.28/2005 del 29 luglio 2005, consid. 2.3,
apparsa in: RtiD I-2006, n. 48, pag. 187). Solo allorquando non esiste alcun
prezzo di confronto, l'autorità di stima può limitarsi ad applicare
esclusivamente metodi come quello di classificazione secondo la situazione
("Lageklassenmethode") o del calcolo a ritroso ("Rückwärtsrechnung"), ai
quali occorre fare capo con una certa prudenza, siccome si fondano su ipotesi
e su considerazioni di redditività non sempre attuali e possono comportare
variazioni anche rilevanti del risultato già a dipendenza di piccole
differenze dei singoli valori di partenza (DTF 131 II 458 consid. 5.1, 122 I
168 consid. 3a e rispettivi rinvii). Anche dopo la recente rielaborazione
delle tabelle di classificazione secondo la situazione, per tenere conto
dell'evoluzione dei prezzi dei terreni avvenuta negli anni ottanta, occorre
infatti valutare con cura se questi metodi di stima considerino adeguatamente
le peculiarità dell'oggetto espropriato o se permettano solo un eventuale
controllo del risultato ottenuto mediante altri metodi (DTF 131 II 458
consid. 5.1, 128 II 74 consid. 5c/bb pag. 82, 122 I 168 consid. 3b/cc).
4.2 In concreto la CFS ha ritenuto che l'indennità non poteva essere
stabilita sulla base del metodo statistico-comparativo siccome nella frazione
di Carasso non erano disponibili transazioni eseguite nel 1995. Limitando le
ricerche all'anno 1995 e ai dintorni dei fondi oggetto della procedura
espropriativa, la precedente istanza ha però posto esigenze troppo severe
rispetto agli esposti criteri di applicabilità del metodo
statistico-comparativo. La comparabilità dei terreni non presuppone infatti
ch'essi siano identici sotto il profilo della situazione e delle
caratteristiche. Un eventuale prezzo medio accertato sulla base dei confronti
assume infatti essenzialmente carattere indicativo e deve pertanto ancora
essere adeguato in funzione delle peculiarità della particella in questione.
Dal profilo temporale è quindi di per sé possibile considerare anche negozi
giuridici precedenti l'anno della data determinante o che concernono fondi in
situazioni e dalle caratteristiche paragonabili ma ubicati in comparti
territoriali più distanti o eventualmente in Comuni vicini (cfr. DTF 122 II
337 consid. 5b; sentenza 1A.28/2005, citata, consid. 2.3). Alla luce di
questo ulteriore margine d'indagine, che spettava alla CFS, allo stadio
attuale non si può escludere l'esistenza di eventuali prezzi di paragone, in
particolare se si considera il fatto che nella decisione impugnata è
accennato a due contrattazioni avvenute nel 1993 nella zona di Carasso. Nella
misura in cui si è fondata solo sul metodo di classificazione secondo la
situazione, scartando l'applicabilità di quello statistico-comparativo sulla
base di accertamenti insufficienti, la CFS non ha quindi determinato
l'indennità conformemente al diritto federale.
5.
Ne segue che la decisione impugnata deve essere annullata. La CFS dovrà
stabilire nuovamente il valore venale del terreno dopo avere eseguito
ulteriori accertamenti, riguardo ai quali dovrà essere data conoscenza alle
parti e garantita loro la possibilità di esprimersi (cfr. art. 50 del
regolamento concernente le CFS; sentenza 1E.8/2004 del 31 gennaio 2005,
consid. 2, apparsa in: RtiD II-2005, n. 32, pag. 168 segg.). Essa si
ripronuncerà quindi sull'indennità espropriativa in denaro per la
svalutazione del terreno senza l'immobile. La superficie considerata a
proposito dalla CFS, corrispondente all'area edificabile del fondo (1'600
m2), comprensiva quindi della superficie occupata dall'edificio, non risulta
inesatta (cfr. DTF 122 II 337 consid. 2 pag. 341). Né appare inadeguata la
percentuale di svalutazione del 15% stabilita dalla precedente istanza,
segnatamente ove si consideri che è inferiore del 5% a quanto fissato per la
proprietà E.D.________, maggiormente esposta ai rumori. Del resto, l'entità
della svalutazione non è esplicitamente messa in discussione dal ricorrente
in questa sede.
6.
Laddove infine critica l'indennità di comparsa riconosciuta all'espropriato,
il ricorrente si limita a sostenere che le spese personali devono essere
provate e, se del caso, risarcite quali altri pregiudizi, mentre un
indennizzo come quello assegnato dalla CFS non avrebbe riscontri negli atti o
nella prassi. Questa rifusione non è invero stata precedentemente messa in
discussione dall'espropriante, né era stata impugnata nell'ambito del gravame
contro la decisione del 18 marzo 2005, che prevedeva a questo titolo
un'indennità pressoché analoga. Al proposito il ricorrente disattende inoltre
che anche il Tribunale federale ha già avuto modo di riconoscere indennità di
comparsa a favore di espropriati non assistiti da un avvocato in procedure
espropriative federali (cfr. sentenza E.15/1987 del 13 dicembre 1993, consid.
6). Per il resto, il ricorrente non sostiene che l'importo in discussione
violerebbe il diritto federale, segnatamente poiché sarebbe eccessivo
rispetto al dispendio che il procedimento ha causato all'espropriato. Nella
misura in cui adempie le esigenze di motivazione del ricorso di diritto
amministrativo, la censura non deve quindi essere esaminata ulteriormente
(cfr., sui requisiti di motivazione dell'art. 108 cpv. 2 OG, DTF 127 II 238
consid. 7; sentenza 1A.161/2001 del 26 agosto 2002, consid. 5 e riferimenti,
apparsa in: RDAT I-2003, n. 63, pag. 233 segg.).
7.
Alla luce di quanto esposto, il gravame deve quindi essere accolto in misura
parziale, la CFS dovendo emanare un nuovo giudizio riguardo alla parte di
indennità in denaro. In applicazione dell'art. 116 cpv. 1 LEspr, le spese di
procedura sono poste a carico dell'espropriante. All'espropriato, non
patrocinato da un avvocato, non si assegnano ripetibili della sede federale.
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è parzialmente accolto e la
decisione impugnata annullata. La causa è rinviata alla CFS per una nuova
decisione nel senso dei considerandi.
2.
La tassa di giustizia di fr. 2'000.-- è posta a carico del ricorrente.
3.
Comunicazione al ricorrente, all'Amministrazione immobiliare e delle strade
nazionali, ai rappresentanti della controparte e alla Commissione federale di
stima del 13° Circondario.
Losanna, 6 agosto 2007
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il giudice presidente: Il cancelliere: