Sozialrechtliche Abteilungen U 291/2004
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U 291/04 Arrêt du 8 novembre 2005 IIIe Chambre Mme et MM. les Juges Leuzinger, Présidente, Kernen et Seiler. Greffier : M. Beauverd Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents, Fluhmattstrasse 1, 6004 Lucerne, recourante, contre S.________, intimé, représenté par Me Charles Bavaud, avocat, place de la Gare 10, 1003 Lausanne Tribunal des assurances du canton de Vaud, Lausanne (Jugement du 4 août 2004) Faits: A. Par décision du 10 mars 2003, la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents (CNA) a alloué à S.________, à partir du 1er mars précédent, une rente d'invalidité fondée sur une incapacité de gain de 38 % et une indemnité pour atteinte à l'intégrité d'un taux de 15 %. Saisie d'une opposition, la CNA a confirmé le taux de la rente et porté celui de l'indemnité pour atteinte à l'intégrité à 18 % par décision du 23 juin 2003. B. Par écriture du 27 octobre 2003, S.________ a recouru contre cette décision sur opposition devant le Tribunal des assurances du canton de Vaud. La CNA a conclu au rejet du recours dans la mesure où il était recevable, faisant valoir notamment qu'il était tardif. Par jugement sur partie du 4 août 2004, la juridiction cantonale a déclaré le recours recevable en la forme. C. La CNA interjette recours de droit administratif contre ce jugement, en concluant à son annulation en ce qu'il déclare recevable le recours formé devant la juridiction cantonale. S. ________ et l'Office fédéral de la santé publique ont renoncé à présenter des déterminations. Considérant en droit: 1. 1.1 Selon l'art. 128 OJ, le Tribunal fédéral des assurances connaît en dernière instance des recours de droit administratif contre des décisions au sens des art. 97, 98 let. b à h et 98a OJ, en matière d'assurances sociales. Quant à la notion de décision pouvant faire l'objet d'un recours de droit administratif, l'art. 97 OJ renvoie à l'art. 5 PA (cf. aussi l'art. 49 al. 1 LPGA; ATF 130 V 391 consid. 2.3). Selon le premier alinéa de cette disposition, sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral (et qui remplissent encore d'autres conditions, définies plus précisément par rapport à leur objet). En ce qui concerne les décisions incidentes, l'art. 5 al. 2 PA renvoie à l'art. 45 PA, de sorte que le recours de droit administratif n'est recevable - séparément d'avec le fond - que contre les décisions de cette nature qui peuvent causer un préjudice irréparable au recourant. Il faut, au surplus, conformément à l'art. 129 al. 2 en liaison avec l'art. 101 let. a OJ, que le recours de droit administratif soit également ouvert contre la décision finale (ATF 128 V 201 consid. 2a, 124 V 85 consid. 2 et les références). 1.2 La jurisprudence admet l'existence d'un préjudice irréparable lorsque le refus d'entrer en matière sur un recours de droit administratif dirigé contre un jugement cantonal incident obligerait éventuellement le recourant à supporter un long procès sur le fond en instance cantonale, sans qu'il puisse en être indemnisé, même en obtenant gain de cause. En outre, l'admission du bien-fondé d'un grief formel seulement au moment du procès sur le fond irait à l'encontre du principe d'économie de la procédure (art. 61 let. a LPGA). En effet, le Tribunal fédéral des assurances examine d'office les conditions dont dépend la qualité pour recourir et les conditions formelles de validité et de régularité de la procédure administrative, soit en particulier le point de savoir si c'est à juste titre que la juridiction cantonale est entrée en matière sur le recours ou sur l'action (ATF 125 V 23 consid. 1a, 122 V 322 consid. 1). Ainsi, le refus d'entrer en matière sur le recours dirigé contre un jugement incident obligerait la juridiction cantonale à rendre un jugement sur le fond, avec le risque que celui-ci soit ensuite annulé par le Tribunal fédéral des assurances pour le motif formel qui a fait l'objet de la procédure incidente (arrêt Z. du 26 août 2005, U 268/03, prévu pour la publication dans le Recueil Officiel, consid. 1.3, qui confirme la jurisprudence de l'arrêt SVR 1998 UV no 10 p. 26 consid. 1b). Dès lors, le recours de droit administratif est recevable séparément d'avec le fond. 2. La décision litigieuse n'ayant pas pour objet l'octroi ou le refus de prestations d'assurance, le Tribunal fédéral des assurances doit se borner à examiner si les premiers juges ont violé le droit fédéral, y compris par l'excès ou par l'abus de leur pouvoir d'appréciation, ou si les faits pertinents ont été constatés d'une manière manifestement inexacte ou incomplète, ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 132 en corrélation avec les art. 104 let. a et b et 105 al. 2 OJ). 3. 3.1 La loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA) est entrée en vigueur le 1er janvier 2003. Cette loi coordonne le droit fédéral des assurances sociales, notamment en fixant les normes d'une procédure uniforme et en réglant l'organisation judiciaire dans ce domaine (art. 1er let. b LPGA). Les dispositions générales de procédure se trouvent au chapitre 4. La section 2 de ce chapitre (art. 34 ss LPGA) contient les règles de procédure en matière d'assurances sociales et règle à l'art. 38 le calcul et la suspension des délais. Aux termes de l'al. 4 de cette disposition, les délais en jours ou en mois fixés par la loi ou par l'autorité ne courent pas : a)du 7ème jour avant Pâques au 7ème jour après Pâques inclusivement; b)du 15 juillet au 15 août inclusivement; c)du 18 décembre au 1er janvier inclusivement. A la section 3 du chapitre 4 de la LPGA, on trouve les règles sur le contentieux, notamment l'art. 60 LPGA. Selon cette disposition, le recours doit être déposé dans les trente jours suivant la notification de la décision sujette à recours (al. 1). Les art. 38 à 41 sont applicables par analogie (al. 2). 3.2 D'après l'art. 1er al. 1 LAA, dans sa version en vigueur depuis le 1er janvier 2003, les dispositions de la LPGA s'appliquent à l'assurance-accidents, à moins que la LAA ne déroge expressément à la LPGA. Elles ne s'appliquent pas aux domaines énumérés à l'art. 1er al. 2 LAA, lesquels n'entrent toutefois pas en considération dans la présente affaire. Sous le titre « délai de recours spécial », l'art. 106 LAA dispose, dans sa teneur valable dès le 1er janvier 2003, qu'en dérogation à l'art. 60 LPGA, le délai de recours est de trois mois pour les décisions sur opposition portant sur les prestations d'assurance. Selon la jurisprudence, les nouvelles dispositions de procédure sont applicables, sauf dispositions transitoires contraires, à tous les cas en cours, dès l'entrée en vigueur du nouveau droit (ATF 129 V 115 consid. 2.2 et les références; arrêt Z. du 26 août 2005, U 268/03, déjà cité, consid. 3.3). L'art. 82 al. 2 LPGA règle la procédure du point de vue du droit transitoire. Il prévoit que les cantons doivent adapter leur législation à la LPGA dans un délai de cinq ans à partir de son entrée en vigueur. Dans l'intervalle, les dispositions cantonales en vigueur restent applicables. Les dispositions de procédure qui ont été introduites par la LPGA et celles de la LAA qui ont été modifiées ensuite de l'introduction de la LPGA sont applicables en l'occurrence (arrêt Z. du 26 août 2005, U 268/03, déjà cité, consid. 3.3). 4. 4.1 La juridiction cantonale a considéré que l'art. 106 LAA, qui déroge à l'art. 60 LPGA, concerne seulement la fixation du délai de recours prévu à l'alinéa 1 de cette disposition, à l'exclusion du renvoi aux art. 38 à 41 LPGA, mentionné à l'alinéa 2. Selon les premiers juges - qui se réfèrent à la solution consacrée dans l'assurance-militaire (art. 104 LAM, en vigueur depuis le 1er janvier 2003) - il existe en effet une lacune proprement dite, dans la mesure où la dérogation prévue à l'art. 106 LAA ne vise pas exclusivement l'art. 60 al. 1 LPGA. De son côté, la recourante fait valoir que la dérogation introduite à l'art. 106 LAA ne concerne pas seulement le délai de recours fixé à l'art. 60 al. 1 LPGA mais l'art. 60 LPGA dans son ensemble. Il s'ensuit que le renvoi prévu à l'art. 60 al. 2 LPGA - en particulier en ce qui concerne la suspension du délai (art. 38 al. 4 LPGA) - n'a pas cours dans la procédure de recours contre des décisions sur opposition portant sur des prestations d'assurance. 4.2 Tout récemment (arrêt Z. du 26 août 2005, U 268/03, déjà cité, consid. 4.3 à 4.7), le Tribunal fédéral des assurances a jugé que la réglementation de la suspension des délais selon l'art. 38 al. 4 LPGA s'applique également à un délai fixé en mois. Il a considéré que l'interprétation, d'après laquelle la dérogation introduite par l'art. 106 LAA ne concerne pas la suspension des délais prévue à l'art. 38 al. 4 LPGA, repose en particulier sur les travaux préparatoires de la LPGA. En outre, elle est conforme au but de cette loi qui consiste à uniformiser les règles de procédure (cf. art. 1er let. b LPGA) et à généraliser la règle de la suspension des délais par le biais de l'art. 60 al. 2 LPGA, indépendamment de leur mode de calcul (en jours ou en mois). Au demeurant, cette interprétation est partagée par la doctrine, selon laquelle la computation du délai fixé à l'art. 106 LAA doit tenir compte des périodes de suspension prévues à l'art. 38 al. 4 LPGA (voir les auteurs cités au consid. 4.4 de l'arrêt Z. du 26 août 2005, U 268/03, déjà cité). 5. 5.1 L'art. 39 du code de procédure civile vaudois du 14 décembre 1966 (CPC), applicable à la procédure devant le Tribunal des assurances en vertu de l'art. 28 de la loi sur le Tribunal des assurances du 2 décembre 1959 (LTA), a la teneur suivante : 1.Les délais fixés en jours par le présent code ou par le juge en application de celui-ci ne courent pas : a)du 7ème jour avant Pâques au 7ème jour après Pâques inclusivement; b)du 15 juillet au 15 août inclusivement; c)du 18 décembre au 2 janvier inclusivement. 2.... 3.Les délais à terme fixe impartis par le juge pour une date tombant pendant les féries sont reportés au dixième jour utile après l'expiration de celles-ci. 4. Il en va de même pour les délais légaux fixés en mois ou en années arrivant à échéance pendant l'une des féries annuelles. 5.2 Tout en se référant à cette disposition, la juridiction cantonale a considéré que le droit vaudois ne connaît que la suspension des délais fixés en jours. Dans la mesure où, selon les premiers juges, il ne connaît pas la suspension des délais fixés en mois, le droit cantonal, moins favorable sur ce point à l'assuré que ne l'est le droit fédéral de procédure, ne s'applique pas en l'occurrence, du moment qu'il est antérieur à la LPGA. En effet, il convient de se conformer au principe « lex posterior derogat priori » et tenir compte de la « ratio legis » de la LPGA qui est d'homogénéiser la procédure, notamment judiciaire, sous réserve de certaines règles particulières expressément énoncées. Sur ce point, la recourante partage l'opinion de la juridiction cantonale selon laquelle le droit vaudois ne connaîtrait pas la suspension des délais fixés en mois. 5.3 L'art. 82 al. 2 LPGA dispose que les cantons doivent adapter leur législation à la LPGA dans un délai de cinq ans à partir de son entrée en vigueur et que, dans l'intervalle, les dispositions cantonales en vigueur restent applicables. Dans son arrêt Z. du 26 août 2005, U 268/03, déjà cité (consid. 5.2), le Tribunal fédéral des assurances a considéré qu'en vertu de l'art. 82 al. 2 LPGA, les dispositions de procédure cantonales peuvent demeurer applicables au-delà du 1er janvier 2005 et que la procédure de recours reste régie par le droit cantonal jusqu'à ce que le canton adapte sa législation, mais au plus tard jusqu'au 31 décembre 2007. Cela signifie que l'applicabilité des art. 56 ss LPGA sur le contentieux est restreinte sur le plan transitoire, dans la mesure où les cantons peuvent, en vertu de l'art. 82 al. 2 LPGA, continuer d'appliquer les règles de procédure cantonales, même si elles divergent des dispositions de la LPGA sur le contentieux. Toujours dans le même arrêt (consid. 5.2), le Tribunal fédéral des assurances a considéré que les « dispositions cantonales en vigueur » (« die bisherigen kantonalen Vorschriften »; « le prescrizioni cantonali in vigore precedentemente ») sur le contentieux, au sens de l'art. 82 al. 2 LPGA, englobent la réglementation cantonale non seulement positive mais aussi négative. Un canton peut en effet légiférer sur une institution juridique en l'inscrivant dans un texte ou un l'excluant expressément; il peut également ne pas mentionner cette institution juridique, ce qui permet d'inférer qu'elle n'existe pas dans la réglementation en question. Dès lors, s'il n'existe pas de disposition concernant la suspension des délais légaux dans une législation cantonale (p. ex. le canton de Bâle-Campagne), on doit considérer que celle-ci ne connaît pas cette institution (réglementation dite négative). Cette réglementation demeure donc applicable au plus tard jusqu'au 31 décembre 2007 (ou, plus tôt, jusqu'à l'adaptation du droit cantonal aux exigences de la LPGA). C'est pourquoi le juge cantonal qui, avant l'expiration du délai fixé à l'art. 82 al. 2 LPGA, appliquerait les règles de la LPGA sur la suspension des délais, quand bien même le droit cantonal ne prévoit pas cette institution, appliquerait à tort le droit fédéral au lieu du droit cantonal, ce qui constitue une violation du droit fédéral (ATF 116 Ib 171 consid. 1 et la référence; arrêt Z. du 26 août 2005, U 268/03, déjà cité, consid. 5.3). Certains cantons (par ex. Zurich) ne prévoient la suspension que pour les délais fixés en jours. Cela signifie que le droit cantonal en question ne connaît pas cette institution pour les délais calculés en mois, comme celui qui est prévu à l'art. 106 LAA. Cette réglementation (négative) prime donc, au plus tard jusqu'au 31 décembre 2007, la règle de la LPGA sur la suspension des délais en ce qui concerne les recours contre des décisions sur oppositions portant sur des prestations de l'assurance-accidents au sens de l'art. 106 LAA (arrêt M. du 26 août 2005, U 308/03, prévu pour la publication dans le Recueil Officiel, consid. 4.2 à 4.4). 5.4 Dans le cas particulier, on ne saurait partager le point de vue des juges cantonaux, selon lequel le droit de procédure vaudois ne connaît que la suspension des délais fixés en jours, à l'exclusion notamment des délais fixés en mois. Certes, l'art. 39 al. 1 CPC, qui énumère trois périodes annuelles de suspension des délais (let. a à c), mentionne exclusivement les délais fixés en jours. Il n'en demeure pas moins que cet alinéa 1 est complété notamment par un alinéa 4, selon lequel les délais légaux fixés en mois ou en années et qui arrivent à échéance pendant l'une des périodes de féries annuelles suivent le sort des délais à terme fixe impartis par le juge, lesquels sont reportés au dixième jour utile après l'expiration desdites féries (cf. art 39 al. 3 CPC). Dans un arrêt rendu avant l'entrée en vigueur de la LPGA et des dispositions de la LAA modifiées par celle-ci, le Tribunal fédéral des assurances a d'ailleurs confirmé la jurisprudence du Tribunal des assurances du canton de Vaud selon laquelle la LAA ne faisait pas obstacle à l'application de cette disposition cantonale dans la procédure de recours de première instance (arrêt non publié V. du 30 mars 1998, U 79/97). Vu ce qui précède, cette réglementation (positive) sur la suspension des délais fixés en mois et dont l'échéance survient durant une période de féries, prime - au plus tard jusqu'au 31 décembre 2007 et sous réserve d'une adaptation de la législation cantonale intervenue plus tôt - la règle de la LPGA sur la suspension des délais en ce qui concerne les recours contre des décisions sur opposition portant sur des prestations de l'assurance-accidents au sens de l'art. 106 LAA. Il en va de même de la réglementation cantonale négative, à savoir que le CPC ne connaît pas la suspension des délais légaux fixés en mois dont l'échéance survient en dehors des féries annuelles fixées à l'art. 39 al. 1 CPC. En résumé, s'il échoit pendant l'une des féries annuelles prévues à l'art. 39 al. 1 CPC, le délai de trois mois pour recourir devant le Tribunal des assurances du canton de Vaud en vertu de l'art. 106 LAA est reporté au dixième jour utile après l'expiration des féries. Si, en revanche, ce délai échoit après les féries, il n'y a pas lieu à suspension dudit délai (réglementation cantonale négative). 5.5 Comme l'ont constaté les premiers juges - d'une manière qui lie la cour de céans (cf. consid. 2) -, la décision sur opposition du 23 juin 2003 a été notifiée à l'assuré le 24 juin suivant. Le délai de trois mois pour recourir contre cette décision a donc expiré le 24 septembre 2003 (cf. ATF 125 V 39 consid. 4a; arrêt Z. du 26 août 2005, U 268/03, déjà cité, consid. 4.6), soit après la période de féries courant du 15 juillet au 15 août inclusivement (art. 39 al. 1 let. b CPC). Ledit délai n'est dès lors pas soumis à suspension et le recours formé devant la juridiction cantonale le 27 octobre 2003 était tardif. Aussi, celle-ci ne pouvait-elle pas, par son jugement sur partie du 4 août 2004, déclarer le recours recevable en la forme et le recours de droit administratif se révèle bien fondé. 6. La procédure n'est pas gratuite (art. 134 OJ a contrario). L'intimé, qui succombe, supportera les frais de justice (art. 156 al. 1 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce: 1. Le recours est admis. Le chiffre I du dispositif du jugement du Tribunal des assurances du canton de Vaud du 4 août 2004 est réformé en ce sens que le recours est irrecevable et son chiffre II est annulé. 2. Les frais de justice, d'un montant de 500 fr., sont mis à la charge de l'intimé. 3. L'avance de frais versée par la recourante, d'un montant de 500 fr., lui est restituée. 4. Le présent arrêt sera communiqué aux parties, au Tribunal des assurances du canton de Vaud et à l'Office fédéral de la santé publique. Lucerne, le 8 novembre 2005 Au nom du Tribunal fédéral des assurances La Présidente de la IIIe Chambre: p. le Greffier: