Sozialrechtliche Abteilungen U 247/2004
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U 247/04
Sentenza del 25 ottobre 2005
Ia Camera
Giudici federali Borella, Presidente, Leuzinger, Schön, Ursprung e Frésard;
Grisanti, cancelliere
Stato del Cantone Ticino, 6500 Bellinzona, ricorrente,
contro
X.________, opponente,
Tribunale cantonale amministrativo del Cantone Ticino, Lugano
(Giudizio del 14 maggio 2004)
Fatti:
A.
Lo Stato del Cantone Ticino ha assicurato i dipendenti del Dipartimento delle
opere sociali (ora Dipartimento della socialità e della salute [DSS]), per il
quale, dal 1991, lavora X.________ in qualità di giurista, presso l'Istituto
nazionale svizzero di assicurazione contro gli infortuni (INSAI). Il
personale di altri Dipartimenti è per contro stato affiliato alla Zurigo
Assicurazioni. Quest'ultima applica da qualche anno per l'assicurazione
infortuni non professionali, a carico del lavoratore, un premio inferiore
rispetto a quello praticato dall'INSAI.
B.
Con petizione 19 dicembre 2003 rivolta contro lo Stato del Cantone Ticino,
X.________ ha contestato giudizialmente questa differenza che determina una
disparità salariale, a suo avviso, non giustificata da motivi seri e
oggettivi e, pertanto, ritenuta contraria alla Costituzione.
Dopo avere segnatamente fatto notare che nei rapporti di pubblico impiego il
principio dell'uguaglianza giuridica esige che i dipendenti che svolgono lo
stesso lavoro percepiscano la stessa retribuzione e dopo avere negato, a
parità di situazione personale, l'esistenza di un motivo giustificante la
disparità salariale, il Tribunale amministrativo del Cantone Ticino ha
accolto la petizione e ha condannato il Cantone a versare all'attrice la
differenza tra il premio per l'assicurazione obbligatoria contro gli
infortuni non professionali prelevato sul suo stipendio negli ultimi cinque
anni prima dell'inoltro della petizione fino alla data della pronuncia ed il
corrispondente premio della Zurigo Assicurazioni, oltre interessi al 5% sulle
singole mensilità. Il Tribunale cantonale ha quindi fatto ordine allo Stato
del Cantone Ticino di versare siffatta differenza di premio anche sugli
stipendi futuri fintanto che la disparità di trattamento salariale non
sarebbe stata altrimenti corretta (pronuncia del 14 maggio 2004).
C.
Contestando la valutazione del Tribunale cantonale amministrativo, lo Stato
del Cantone Ticino, per il tramite del suo Consiglio di Stato, ha interposto
in data 22 giugno 2004 un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale
federale delle assicurazioni, poi annullato e sostituito da un successivo
allegato ricorsuale datato 23 giugno 2004. Chiesto il conferimento
dell'effetto sospensivo al gravame, l'ente ricorrente ha postulato
l'annullamento della pronuncia cantonale. Dei motivi si dirà, per quanto
occorra, nei considerandi.
Protestate spese e ripetibili, X.________ ha eccepito l'inammissibilità del
gravame per sua intempestività, rispettivamente per incompetenza della Corte
adita a statuire sul merito della vertenza. In via subordinata ne ha proposto
la reiezione ritenendolo infondato.
D.
Parallelamente, l'Ufficio federale della sanità pubblica ha ugualmente
impugnato il giudizio cantonale. L'evasione di questo secondo ricorso di
diritto amministrativo, inoltrato direttamente al Tribunale federale, fa
l'oggetto di una separata sentenza (U 246/04).
E.
Il Tribunale federale delle assicurazioni ha avviato uno scambio di opinioni
con la II Corte di diritto pubblico del Tribunale federale in merito alla
competenza a decidere la vertenza. Le parti hanno avuto modo di esprimersi al
termine dello scambio di opinioni.
Diritto:
1.
Preliminarmente l'ente ricorrente ha chiesto il conferimento dell'effetto
sospensivo al gravame. Secondo l'art. 111 cpv. 1 OG, in relazione con l'art.
132 OG, il ricorso di diritto amministrativo contro una decisione che obbliga
ad una prestazione pecuniaria ha effetto sospensivo. Trattandosi in concreto
di un ricorso rivolto avverso una pronuncia cantonale che manifestamente
obbliga la parte ricorrente a una siffatta prestazione, l'effetto sospensivo
è dato ope legis, sicché la domanda si avvera priva di oggetto.
2.
In ordine si tratta di determinare la competenza del Tribunale federale delle
assicurazioni a statuire sul merito della vertenza.
2.1 Giusta l'art. 128 OG il Tribunale federale delle assicurazioni giudica in
ultima istanza i ricorsi di diritto amministrativo contro le decisioni nel
senso degli articoli 97, 98 lettere b-h e 98a OG in materia di assicurazioni
sociali. Quanto alla nozione di decisione suscettibile di fare l'oggetto di
un ricorso di diritto amministrativo, l'art. 97 OG rinvia all'art. 5 PA.
Secondo il primo capoverso di tale disposto, configurano decisioni i
provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico
federale e che soddisfano, oltre a ciò, altre condizioni, definite più
precisamente in funzione del loro oggetto (cfr. sentenza del 3 maggio 2005 in
re B., K 165/04, consid. 3.1, non ancora pubblicata nella Raccolta
ufficiale).
Con ricorso di diritto amministrativo possono tra l'altro essere deferite al
Tribunale federale anche le decisioni fondate sul diritto cantonale non
autonomo di esecuzione del diritto federale, così come quelle fondate su
altro diritto cantonale, che sono in un rapporto di connessione
sufficientemente stretto con le questioni di diritto federale (DTF 128 II 56
consid. 1a, 126 II 171 consid. 1a e rinvii, 126 V 31 consid. 2). Per
converso, laddove la decisione querelata poggia sul diritto cantonale
autonomo che non presenta un simile rapporto di connessione con
l'applicazione del diritto pubblico federale, essa va impugnata mediante
ricorso di diritto pubblico (DTF 128 I 46 consid. 1b/aa, 126 V 32 consid. 2,
125 V 185 consid. 2a). Ciò vale ugualmente laddove il diritto cantonale è
adottato in esecuzione del diritto federale e quest'ultimo lascia al cantone
una libertà di manovra importante. Affinché il ricorso di diritto
amministrativo risulti ammissibile, non basta pertanto che, per
l'applicazione del diritto cantonale autonomo, si debba ugualmente osservare
o applicare una norma di diritto federale. Occorre piuttosto che il diritto
pubblico federale costituisca il fondamento o uno dei fondamenti sui quali
poggia la decisione adottata nel caso di specie (DTF 126 V 32 consid. 2, 124
II 414 consid. 1d/dd e la giurisprudenza ivi citata). Infine, la via del
ricorso di diritto amministrativo non è data per il solo motivo che la
decisione impugnata determinerebbe una violazione del diritto federale o che
il ricorrente invochi una violazione di questo diritto (DTF 126 V 32 consid.
2), tale aspetto attenendo alla questione del motivo del ricorso
("Beschwerdegrund") e non del fondamento della decisione
("Verfügungsgrundlage").
2.2 Nel caso di specie, la lite in esame trae origine dal fatto che il carico
dei premi per infortuni non professionali, stabilito secondo l'art. 91 cpv. 2
LAINF - in forza del quale questi premi sono per principio assunti dal
lavoratore -, risulta, a causa di una scelta operata dal Cantone in qualità
di datore di lavoro, per alcuni suoi impiegati maggiormente oneroso rispetto
a quello sopportato da altri attivi presso altri Dipartimenti e dalla
circostanza che X.________ ha censurato la disparità salariale derivante.
2.3 Conformemente all'art. 75 LAINF, infatti, i Cantoni, Distretti, Circoli,
Comuni e altre corporazioni di diritto pubblico potevano scegliere, entro il
31 ottobre 1983 (art. 3 cpv. 1 Ordinanza concernente l'entrata in vigore e
l'attuazione della legge federale sull'assicurazione contro gli infortuni del
20 settembre 1982 [RS 832.201]; cfr. pure FF 1976 III 231), per il loro
personale non già - d'obbligo (art. 66 LAINF) - assicurato all'INSAI, tra
quest'ultimo e un assicuratore ai sensi dell'articolo 68 (cpv. 1), fermo
restando tuttavia l'obbligo di assicurare presso lo stesso assicuratore le
amministrazioni e le aziende formanti un'entità unica (cpv. 2). Per l'art. 3
cpv. 5 della predetta Ordinanza, i lavoratori di un'amministrazione pubblica
che non ha operato tempestivamente la sua scelta sono assicurati presso
l'INSAI.
2.4 Avendo il Cantone Ticino fatto (parzialmente) uso di questo diritto di
opzione ed avendo in particolare assoggettato i dipendenti di altri
Dipartimenti, ma non ad es. quelli del DSS, a un assicuratore infortuni
diverso dall'INSAI, è venuta a crearsi una situazione di disparità salariale
che, quantomeno indirettamente, può essere considerata come conseguenza della
regolamentazione in materia di assicurazione contro gli infortuni.
2.5 Nel contempo si osserva tuttavia che la decisione impugnata verte
propriamente sul tema di sapere se, nei rapporti di pubblico impiego, i
dipendenti che svolgono lo stesso lavoro debbano, a parità di situazione
personale, tollerare l'esistenza di una (simile) disparità salariale, e se
quindi il Cantone debba assumersi, in ultima analisi, tale differenza.
Orbene, questo tema non attiene più al diritto federale delle assicurazioni
sociali bensì all'ordinamento cantonale che regola il rapporto di pubblico
impiego.
2.6 Tenendo presente il tema della decisione in oggetto così determinato
(consid. 2.5), non si può affermare che il diritto federale delle
assicurazioni sociali configuri il fondamento primario ("Basisnorm") sul
quale poggia il giudizio impugnato. In particolare non si può dedurre che le
predette disposizioni della LAINF, che il Cantone ricorrente pretende essere
state violate, costituiscano le norme direttamente reggenti la decisione
oppure le norme che in essa trovano la loro realizzazione e dalle quali la
decisione stessa trae la propria esistenza e forza vincolante (DTF 112 V 113
consid. 2d con riferimenti; cfr. pure Pfister, Staatsrechtliche und
Verwaltungsgerichts-Beschwerde; Abgrenzungsschwierigkeiten, in: ZBJV 121 1985
pag. 533 segg., 550; Kälin/Müller, Vom ungeklärten Verhältnis zwischen
Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtlicher Beschwerde, in: ZBl
94/1993 pag. 438 seg.). Irrilevante si dimostra pertanto anche il rinvio
generico operato dall'art. 57 Legge cantonale sull'ordinamento degli
impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD [RL/TI 2.5.4.1]),
secondo cui "lo Stato assicura tutti i dipendenti contro i rischi
dell'infortunio professionale e non professionale e delle malattie
professionali, secondo la legislazione federale".
2.7 Il fatto che il Tribunale cantonale amministrativo, nella sua pronuncia,
abbia richiamato le norme della LAINF (diritto di scelta, per il Cantone,
dell'assicuratore infortuni) appare come il motivo che ha portato alla
condanna dello Stato a versare all'interessata la differenza salariale. Ora,
questo motivo non può, in quanto tale, formare l'oggetto di un ricorso di
diritto amministrativo al Tribunale federale delle assicurazioni, non essendo
suscettivo di conferire alla lite carattere di contestazione in materia
assicurativo-sociale.
2.8 Con la sua petizione, X.________ ha esclusivamente fatto valere una
pretesa pecuniaria derivante dal suo rapporto d'impiego che la lega allo
Stato del Cantone Ticino. Tale domanda è avulsa da ogni procedura concernente
pretese assicurative. Anche per questa ragione, la vertenza in lite non può
essere definita di natura assicurativa sociale (cfr. DTF 127 V 219, 126 V
143, 123 II 534).
2.9 D'altra parte, il Tribunale federale, alla cui determinazione del 15
marzo 2005 si rinvia, ha chiaramente osservato in occasione dello scambio di
opinioni che se la decisione impugnata non può ritenersi emessa in diretta
applicazione del diritto delle assicurazioni sociali, essa non può nemmeno
essere considerata come fondata su altre norme del diritto pubblico federale
poiché in discussione non vi sarebbero altre disposizioni di tale natura al
di fuori di quelle concernenti l'assicurazione contro gli infortuni.
3.
La competenza del Tribunale federale delle assicurazioni a statuire sul
merito della vertenza e l'ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo
devono di conseguenza essere negate. Resta da esaminare la questione -
espressamente sollevata in via subordinata dall'ente ricorrente - della
eventuale trasmissione del gravame al Tribunale federale per sua (eventuale)
trattazione quale ricorso di diritto pubblico.
3.1 Sennonché, anche su questo punto la II Corte di diritto pubblico ha
chiaramente esposto come, indipendentemente da un adempimento o meno dei
requisiti formali di cui all'art. 90 OG (obbligo di esporre i fatti
essenziali e i diritti costituzionali o le norme giuridiche che si pretendono
violati nonché contestuale obbligo di precisare in cosa consista detta
violazione [DTF 127 I 38 consid. 3c pag. 43, 125 I 71 consid. 1c, 492 consid.
1b, 122 I 70 consid. 1c, 119 Ia 197 consid. 1d]), la legittimazione del
Cantone Ticino ad interporre ricorso di diritto pubblico andrebbe comunque
negata.
3.1.1 Il ricorso di diritto pubblico costituisce un rimedio giuridico a
tutela dei titolari di diritti costituzionali da interventi del potere
statale. Tali diritti sono per principio prerogativa del privato cittadino,
non però dell'ente pubblico in quanto detentore del potere pubblico.
Corporazioni di diritto pubblico - quali i Cantoni e i Comuni o le loro
autorità - non possono pertanto di regola presentare ricorso di diritto
pubblico contro atti di altri organi statali che li colpiscono nella loro
qualità di detentori del potere pubblico.
La giurisprudenza sviluppata a proposito dell'art. 88 OG - giusta il quale il
diritto di ricorrere spetta ai privati o agli enti collettivi che si trovano
lesi nei loro diritti da decreti o decisioni che li riguardano personalmente
o che rivestono carattere obbligatorio generale - riconosce per contro alle
corporazioni di diritto pubblico la legittimazione a ricorrere quando esse
non intervengono quali detentrici del pubblico potere, ma agiscono in virtù
del diritto privato, segnatamente quando sono colpite da un atto d'imperio
cantonale alla stessa stregua di un privato cittadino, quali proprietarie di
beni appartenenti al patrimonio finanziario o al patrimonio amministrativo o
sono lese nella loro sfera privata in modo analogo o identico a un privato
(DTF 121 I 218 consid. 2a, 120 Ia 95 consid. 1a e rinvii). La legittimazione
ricorsuale è pertanto in primo luogo determinata dalla natura dei rapporti
che sono oggetto del contenzioso e non dallo statuto delle parti (DTF 120 Ia
95 consid. 1a e rinvii, 112 Ia 356 consid. 5b).
3.1.2 Il Tribunale federale ha già avuto modo di negare a più riprese la
legittimazione di un Cantone a proporre un ricorso di diritto pubblico in
materia di contestazione pecuniaria relativa a rapporti di servizio fondati
sul diritto pubblico (cfr. ad es. DTF 120 Ia 95). Tale conclusione si impone
anche nella presente fattispecie. Il Cantone Ticino non è infatti colpito dal
giudizio impugnato alla stregua di un privato cittadino bensì in qualità di
detentore del pubblico imperio (DTF 120 Ia 97 seg. consid. 1b). La
resistente, cui il Tribunale cantonale amministrativo ha riconosciuto delle
pretese salariali (arretrate e future), è infatti legata da un rapporto
d'impiego di diritto pubblico, il cui suo statuto è in particolare regolato
dalla LORD.
3.2 Per quanto precede, l'irricevibilità del gravame si rivela manifesta
anche qualora esso venisse trattato quale ricorso di diritto pubblico. Di
conseguenza si può prescindere da una sua trasmissione al Tribunale federale
dal momento che una tale operazione si esaurirebbe in un vuoto esercizio
procedurale. Visto l'esito delle suesposte considerazioni, non mette nemmeno
più conto di esaminare oltre l'eccezione di tardività sollevata dalla
resistente avverso l'atto ricorsuale dello Stato del Cantone Ticino.
4.
Non vertendo sull'assegnazione o il rifiuto di prestazioni assicurative, la
procedura è onerosa (art. 134 OG a contrario). Le spese processuali, che
seguono la soccombenza, devono essere poste a carico del Cantone ricorrente,
i cui interessi finanziari sono direttamente in gioco (art. 156 cpv. 2 OG).
Quanto al diritto a ripetibili rivendicato da X.________, si osserva che
secondo giurisprudenza l'avvocato che agisce in causa propria solo
eccezionalmente può pretendere un'indennità per ripetibili per la sua
attività personale nonché per ulteriori spese o danni (DTF 110 V 132). In
concreto, le condizioni che, secondo quanto stabilito in DTF 110 V 134
consid. 4d, devono essere cumulativamente adempiute per ammettere una simile
eccezione (causa complessa e di ingente valore; rilevanza del dispendio di
lavoro; rapporto ragionevole tra dispendio profuso e risultato ottenuto), non
sono date, non fosse altro per il fatto che il valore di causa non può essere
propriamente considerato ingente, quantomeno dal punto di vista della
resistente, la quale nella propria petizione lo ha espressamente quantificato
in "almeno fr. 2'013.90, oltre accessori".
Per questi motivi, il Tribunale federale delle assicurazioni pronuncia:
1.
Il ricorso di diritto amministrativo è inammissibile.
2.
Le spese giudiziarie, fissate in fr. 1'000.-, sono poste a carico dello Stato
del Cantone Ticino e saranno compensate con le garanzie prestate da
quest'ultimo.
3.
Non si assegnano ripetibili.
4.
La causa non viene trasmessa per competenza al Tribunale federale.
5.
La presente sentenza sarà intimata alle parti, al Tribunale amministrativo
del Cantone Ticino, Lugano, alla II Corte di diritto pubblico del Tribunale
federale, e all'Ufficio federale della sanità pubblica.
Lucerna, 25 ottobre 2005
In nome del Tribunale federale delle assicurazioni
Il Presidente della Ia Camera: Il Cancelliere: