II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.78/2004
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2P.78/2004 /zga
Urteil vom 7. Oktober 2004
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Bundesrichter Merkli,
Gerichtsschreiber Moser.
X. ________ AG,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Elmar Perler,
gegen
Gemeinde Düdingen, Hauptstrasse 27, Postfach,
3186 Düdingen,
Oberamtmann des Sensebezirks, Kirchweg 1,
1712 Tafers,
Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg,
III. Verwaltungsgerichtshof, 1762 Givisiez.
Art. 27 BV (Ladenschlusszeiten / Öffnungszeiten einer Benzintankstelle mit
"Shop"),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons Freiburg,
III. Verwaltungsgerichtshof, vom 17. Februar 2004.
Sachverhalt:
A.
Die X.________ AG betreibt in Düdingen/FR eine Autoreparaturwerkstatt mit
einer Tankstelle und einem Tankstellenshop. Am 16. November 2000 setzte der
Gemeinderat von Düdingen die Öffnungszeiten für diesen Shop auf Gesuch der
X.________ AG wie folgt fest: Montag bis Freitag: 6.00-20.00 Uhr, Samstag:
7.30-20.00 Uhr, Sonntag: 7.30-19.00 Uhr.
Nachdem eine Vorlage des Grossen Rates des Kantons Freiburg, wonach die
bisher in der kantonalen Öffnungszeitenregelung nicht explizit erwähnten
Tankstellenshops (und andere Verkaufsläden mit einer Fläche von höchstens 100
m2 und einem Angebot von Lebensmitteln bzw. einer beschränkten Auswahl der
gängigen Konsumgüter) von Montag bis Samstag bis 21 Uhr hätten geöffnet
werden dürfen, in der Volksabstimmung vom 18. Mai 2003 verworfen worden war,
teilte die kantonale Sicherheits- und Justizdirektion den Gemeinden per
Rundschreiben mit, dass die Tankstellenshops nunmehr den ordentlichen
Öffnungszeiten unterstehen würden, wobei die Gemeinden einen wöchentlichen
Abendverkauf gestatten und den Tankstellenshops (sowie den anderen im
Lebensmittelbereich spezialisierten Geschäften) - soweit in einem
allgemeinverbindlichen Gemeindereglement vorgesehen - die Öffnung an Sonn-
und Feiertagen bewilligen könnten.
B.
Nach vorgängiger schriftlicher Information legte der Gemeinderat von Düdingen
mit als "Entscheid über Aufhebung der Bewilligung vom 16.11.2000 i.S.
Öffnungszeit Tankstellenshop" bezeichneter Verfügung vom 17. Juli 2003 die
Öffnungszeiten des Tankstellenshops der X.________ AG "ab sofort" wie folgt
fest: Montag bis Donnerstag: 6.00-19.00 Uhr, Freitag (Abendverkauf):
6.00-21.00 Uhr (bisher Montag bis Freitag 6.00-20.00 Uhr); Samstag:
6.00-16.00 Uhr (bisher: 7.30-20.00 Uhr); Sonn- und Feiertage: 6.00-12.00 Uhr
(bisher: 7.30 bis 19.00 Uhr), Tankstelle bis 19.00 Uhr.
C.
Gegen diese Verfügung vom 17. Juli 2003 erhob die X.________ AG erfolglos
Einsprache bei der Gemeinde Düdingen (Entscheid des Gemeinderates vom 26.
August 2003) und Beschwerde beim Oberamtmann des Sensebezirks (Entscheid vom
13. November 2003).
Mit Schreiben vom 14. November 2003 orientierte der Gemeinderat Düdingen die
X.________ AG über eine von kantonaler Stelle genehmigte Änderung vom 9.
Oktober 2003 des Gemeindereglements über den Handel und die
Geschäftsöffnungszeiten, welcher zufolge die Adressatin ab sofort auch ihren
Tankstellenshop an Sonn- und Feiertagen von 6.00-19.00 Uhr öffnen dürfe.
Mit Entscheid vom 17. Februar 2004 wies das Verwaltungsgericht des Kantons
Freiburg (III. Verwaltungsgerichtshof) eine gegen den Entscheid des
Oberamtmannes gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
D.
Mit Eingabe vom 19. März 2004 erhebt die X.________ AG beim Bundesgericht
staatsrechtliche Beschwerde, mit der sie um Aufhebung des Entscheids des
Verwaltungsgerichts vom 17. Februar 2004 ersucht. Sie rügt eine Verletzung
des Willkürverbots (Art. 9 BV), der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV), der
Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) sowie des grundrechtlichen Vertrauensschutzes
(Art. 9 BV).
Der Oberamtmann des Sensebezirks sowie das Verwaltungsgericht des Kantons
Freiburg (III. Verwaltungsgerichtshof) schliessen auf Abweisung der
Beschwerde. Die Gemeinde Düdingen stellt in ihrer Vernehmlassung keinen
expliziten Antrag.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Beim angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Freiburg
handelt es sich um einen letztinstanzlichen kantonalen Endentscheid, welcher
sich auf kantonales Recht stützt und gegen den als eidgenössisches
Rechtsmittel einzig die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung steht (Art.
84 Abs. 2 sowie Art. 86 Abs. 1 und Art. 87 OG).
1.2 Die Beschwerdeführerin ist als Betreiberin eines Tankstellenshops durch
die streitige Einschränkung der abendlichen Öffnungszeiten an Werktagen
(Montag bis Samstag) in ihren rechtlich geschützten Interessen betroffen und
somit zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (Art. 88 OG). Dies gilt
hingegen nicht für die Öffnungszeiten des Tankstellenshops an Sonn- und
Feiertagen, welche mit Verfügung des Gemeinderates vom 17. Juli 2003 zunächst
ebenfalls eingeschränkt wurden (6.00-12.00 Uhr), jedoch gestützt auf eine
inzwischen genehmigte und in Kraft getretene Änderung der
kommunalgesetzlichen Öffnungszeitenregelung gegenüber der ursprünglichen
Verfügung vom 16. November 2000 (7.30-19.00 Uhr) sogar erweitert werden
konnten (6.00-19.00 Uhr), was die Gemeinde der Beschwerdeführerin mit
Schreiben vom 14. November 2003 mit sofortiger Wirkung bewilligte.
2.
2.1 Das freiburgische Gesetz vom 25. September 1997 über die Ausübung des
Handels (im Folgenden: HAG/FR) sieht hinsichtlich der Öffnungszeiten der
Geschäfte an Werktagen vor:
Art. 7 Öffnungszeiten
1 Die Geschäfte dürfen von Montag bis Freitag von 6 bis 19 Uhr und am Samstag
von 6 bis 16 Uhr geöffnet werden. [...]
2 [...]
Art. 8 Nächtliche Öffnungszeit
1 Die Gemeinden können die Schliessung an einem Tag pro Woche, ausser am
Samstag, für alle Geschäfte auf 21 Uhr verlegen.
2 Sie können für besondere Veranstaltungen oder für bestimmte dauerhaft
betriebene Geschäfte, die Speisen und Getränke zum Mitnehmen anbieten,
ausnahmsweise weitere Abendverkäufe bewilligen.
Art. 13 Zuständigkeit der Gemeinden
1 Die Gemeinden sorgen für die Einhaltung der Bestimmungen über die
Öffnungszeiten für Geschäfte und treffen die Sanktionen bei
Zuwiderhandlungen.
2 Sie können im Rahmen dieses Gesetzes in einem allgemeinverbindlichen
Reglement von den ordentlichen Öffnungszeiten abweichen.
Das vom Staatsrat des Kantons Freiburg erlassene Reglement vom 14. September
1998 über die Ausübung des Handels (im Folgenden: HAR/FR) enthält
diesbezüglich folgende Ausführungsbestimmung:
Art. 5 Nächtliche Öffnungszeiten / a) Lebensmittelgeschäfte
Eine Gemeinde darf bestimmten dauerhaft betriebenen Geschäften, die Speisen
und Getränke anbieten, die nächtliche Öffnungszeit bis höchstens um 23 Uhr
bewilligen.
Das (von kantonaler Seite genehmigte) Reglement der Gemeinde Düdingen vom 23.
April 1999 über den Handel und die Geschäftsöffnungszeiten (im Folgenden:
Öffnungszeitenreglement) sieht in Art. 4 in Bezug auf die nächtlichen
Öffnungszeiten an Werktagen vor:
4.2 Abendverkauf
Die Geschäfte innerhalb der Gemeinde können einmal pro Woche, ausgenommen am
Samstag, einen Abendverkauf bis längstens um 21.00 Uhr durchführen.
Der Wochentag des Abendverkaufs wird vom Gemeinderat nach Anhören der
entsprechenden Interessenvertreter festgelegt. [...]
[...]
Der Gemeinderat kann auf vorgängiges Gesuch hin für bestimmte, dauerhaft
betriebene Geschäfte, die Speisen und Getränke zum Mitnehmen anbieten, die
nächtliche Öffnungszeit bis höchstens um 23.00 Uhr bewilligen.
Offenbar gestützt auf diese letztere Bestimmung bzw. auf Art. 8 Abs. 2 des
kantonalen Gesetzes war der Beschwerdeführerin mit Verfügung des
Gemeinderates vom 16. November 2000 die abendliche Offenhaltung von Montag
bis Samstag bis um 20.00 Uhr bewilligt worden.
2.2 Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, es sei willkürlich, wenn
im angefochtenen Entscheid davon ausgegangen werde, die Tankstellenshops
seien nicht unter die Bestimmung von Art. 8 Abs. 2 HAG/FR zu subsumieren.
Das Verwaltungsgericht begründet seine Auffassung damit, dass der Staatsrat
in den Materialien zu der im Mai 2003 vorgelegten Gesetzesänderung die
Auffassung vertreten habe, eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 8 Abs. 2
HAG/FR könnten nur solche Betriebe beantragen, welche tatsächlich zum
sofortigen Verzehr bestimmte Speisen zum Mitnehmen anböten, wie
beispielsweise Anbieter von asiatischen Gerichten, Kebab- oder
Pizzaverkäufer; nicht in diese Kategorie fielen dagegen Geschäfte, die
lediglich Lebensmittel oder sonstige Waren zur Deckung von Grundbedürfnissen
im Sortiment führten, womit Tankstellenshops von der Ausnahmeregelung
ausgenommen seien. Dieser Aussage sei der Stimmbürger, indem er die Vorlage
verworfen habe, gefolgt, was es zu respektieren gelte.
Die Beschwerdeführerin verweist demgegenüber auf die Entstehungsgeschichte
von Art. 8 Abs. 2 HAG/FR bzw. auf die Bestimmung von Art. 5 HAR/FR
(Marginalie "Lebensmittelgeschäfte"), woraus sich ergebe, dass die Gemeinden
jenen Geschäften längere Öffnungszeiten bewilligen dürften, welche dauerhaft
betrieben würden und Speisen und Getränke zum Mitnehmen anböten (z.B.
Pizzas). Dass diese Geschäfte ausschliesslich solche Produkte anbieten
müssten und die Tankstellenshops nicht unter diese Kategorie fallen könnten,
lasse sich weder dem Gesetzestext noch den Materialien entnehmen. Der
Staatsrat habe denn auch nicht interveniert, als die Gemeinden begonnen
hätten, längere Öffnungszeiten zu gewähren. Nachdem das Volk die ihm
unterbreitete Gesetzesänderung, welche längere Öffnungszeiten für alle
Geschäfte des "dringenden Bedarfs" mit einer Verkaufsfläche von maximal 100
m2 habe ermöglichen wollen, abgelehnt habe, bleibe es bei der Rechtslage von
1997. Es gelte den Willen des historischen Gesetzgebers, wie er in Art. 8
Abs. 2 HAG/FR zum Ausdruck komme, zu respektieren und nicht auf einen
hypothetischen Volkswillen oder auf das Ergebnis einer nachträglichen
Auslegung durch den Staatsrat abzustellen. Die Feststellung des
Verwaltungsgerichts, Art. 8 Abs. 2 HAG/FR sei auf Tankstellenshops nicht
anwendbar, stehe im Widerspruch zum klaren Wortlaut und Sinn der Bestimmung
und erweise sich damit als willkürlich (Art. 9 BV).
2.3 Willkür liegt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht
schon dann vor, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder
gar vorzuziehen wäre. Das Bundesgericht hebt einen kantonalen Entscheid nur
auf, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in
klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz
krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken
zuwiderläuft. Willkür liegt sodann nur vor, wenn nicht bloss die Begründung
eines Entscheids, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (BGE 127 I 54 E. 2b
S. 56, 60 E. 5a S. 70, je mit Hinweisen).
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach Tankstellenshops nicht unter
die Regelung von Art. 8 Abs. 2 HAG/FR fallen, lässt sich unter dem
Gesichtswinkel des Willkürverbots nicht beanstanden. Der Umstand, dass die
Tankstellenshops im Rahmen ihres weitgefächerten Sortiments unter anderem
auch Lebensmittel zum Mitnehmen bzw. zum Verzehr unterwegs (Gebäck, Getränke,
etc.) anbieten, zwingt nicht zum gegenteiligen Schluss. Andernfalls könnten
auch viele andere Ladengeschäfte, die nicht an eine Tankstelle gekoppelt
sind, aber eine ähnliche Produktepalette aufweisen, gestützt auf diese
Ausnahmebestimmung die Bewilligung verlängerter abendlicher Öffnungszeiten
verlangen. Auch wenn in der bisherigen kantonalen Praxis Tankstellenshops
gestützt auf Art. 8 Abs. 2 HAG/FR von einigen Gemeinden Bewilligungen für
verlängerte Öffnungszeiten am Abend erhalten oder diesbezüglich von einer
formlosen Tolerierung profitiert hatten, durften die kantonalen Behörden die
Ablehnung der Abstimmungsvorlage, welche (u.a.) für Tankstellenshops bis zu
einer gewissen Fläche die Ladenschlusszeit werktags auf 21 Uhr festgelegt
hätte, zum Anlass nehmen, die geltenden Vorschriften in diesem Punkt im
erwähnten Sinne restriktiver zu interpretieren. Zwar trifft es zu, dass der
Wortlaut von Art. 8 Abs. 2 HAG/FR es nicht zum Vornherein ausschliesst, dass
auch die Tankstellenshops (und andere Geschäfte mit ähnlichem Sortiment) die
Voraussetzungen für die Erteilung einer Bewilligung verlängerter abendlicher
Öffnungszeiten an Werktagen ("dauerhaft betriebene Geschäfte, die Speisen und
Getränke zum Mitnehmen anbieten") erfüllen könnten. Allerdings werden die
Gewerbebetriebe, welche in den Genuss derartiger Verlängerungsbewilligungen
kommen können, in den Ausführungsbestimmungen als "Lebensmittelgeschäfte"
(franz. "Commerces de denrées alimentaires") bezeichnet (vgl. die Marginalie
von Art. 5 HAR/FR). Ein Tankstellenshop kann aufgrund seines gemischten
Warenangebotes, das u.a. auch Autozubehör und Zeitschriften umfasst, nicht
ohne weiteres als Lebensmittelgeschäft bezeichnet werden. Dieser Begriff
erscheint zwar wenig geeignet, um die von den kantonalen Behörden als
eigentliche Adressaten der Bestimmung betrachteten, eher dem Gastgewerbe
zuzurechnenden Betriebe, welche fertig zubereitete, zum sofortigen Verzehr
bestimmte Speisen (Pizza, Kebab, etc.) abgeben, zu erfassen bzw.
Ladengeschäfte, wie sie die Beschwerdeführerin betreibt, klar vom
Geltungsbereich auszunehmen. Die Auslegung von Art. 8 Abs. 2 HAG/FR durch das
Verwaltungsgericht kann nach dem Gesagten aber nicht als willkürlich
bezeichnet werden, dies umso weniger, als auch im Rahmen der am 18. Mai 2003
an der Urne gescheiterten Gesetzesrevision, wie aus den unmissverständlichen
Ausführungen in der Abstimmungsbroschüre hervorgeht, von der
Nichtanwendbarkeit von Art. 8 Abs. 2 HAG/FR auf Tankstellenshops und einem
dementsprechenden Regelungsbedarf ausgegangen wurde. Die von der
Beschwerdeführerin zitierten Stellen in den Materialien zu Art. 8 Abs. 2
HAG/FR lassen ebenfalls nicht ohne weiteres auf eine gegenteilige Auffassung
des historischen Gesetzgebers schliessen. Das Verwaltungsgericht durfte
demzufolge ohne Willkür davon ausgehen, Art. 8 Abs. 2 HAG/FR gestatte es
nicht, Tankstellenshops eine Verlängerung der Öffnungszeiten an Werktagen zu
bewilligen.
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin rügt im Weiteren eine Verletzung der
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV), welche sie darin erblickt, dass das
Verwaltungsgericht zu Unrecht das Interesse an einer einheitlichen Ordnung im
Kanton als überwiegendes öffentliches Interesse für die streitige
Einschränkung der Öffnungszeiten ansehe. Tankstellenshops würden sich
aufgrund ihres auf eine mobile Kundschaft ausgerichteten Angebots und ihres
Standortes wesentlich von Spezereiläden, Bäckereien, etc. einerseits und von
Einkaufszentren und Grossverteilern andererseits unterscheiden, weshalb der
Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) gerade eine ungleiche Behandlung
gebiete. Die Tankstellenshops erfüllten gesellschaftlich und wirtschaftlich
die gleiche Funktion wie Läden auf Autobahnraststätten und im Bereich der
Bahnhöfe, für welche der eidgenössische Gesetzgeber Sonderregeln vorgesehen
habe; im Verhältnis zu ihnen - insbesondere zum "Kiosk" im bloss einige
hundert Meter entfernten Bahnhof Düdingen, welcher über ein vergleichbares
Warenangebot (zur Deckung des dringendsten Lebensmittelbedarfs) verfüge und
als grosser Konkurrent erscheine - wie auch zu den Tankstellenshops jenseits
der Kantonsgrenze liege eine rechtsungleiche Behandlung bzw. ein Verstoss
gegen die Wettbewerbsneutralität vor. Im Übrigen ständen die verlängerten
Öffnungszeiten der Beschwerdeführerin - wie das Verwaltungsgericht in seinem
Entscheid festgehalten habe - in keinem Widerspruch zum öffentlichen
Interesse, soweit damit die klassischen Polizeigüter (wie öffentliche
Ordnung, Gesundheit, Sittlichkeit oder Sicherheit) gemeint seien. Allein das
Interesse an einer einheitlichen Ordnung vermöge den Eingriff in die
Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin nicht zu rechtfertigen; er
erscheine (im Lichte von Art. 36 Abs. 3 BV) als unverhältnismässig.
3.2 Art. 27 BV gewährleistet die Wirtschaftsfreiheit, welche insbesondere die
freie Ausübung einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit umfasst. Das
Betreiben eines Tankstellenshops fällt in den Schutzbereich dieses
verfassungsmässigen Rechts. Dieses kann beschränkt werden durch im
öffentlichen Interesse begründete polizeiliche Massnahmen, die dem Schutz der
öffentlichen Ordnung, der Gesundheit, Sittlichkeit oder Treu und Glauben im
Geschäftsverkehr dienen, sowie Massnahmen sozialen oder sozialpolitischen
Charakters (BGE 125 I 417 E. 4a S. 422 mit Hinweis). Eingriffe in die
Wirtschaftsfreiheit sind nur zulässig, wenn sie - neben dem Erfordernis der
gesetzlichen Grundlage und des überwiegenden öffentlichen Interesses - mit
den verfassungsmässigen Prinzipien der Verhältnismässigkeit sowie der
Gleichbehandlung der Gewerbegenossen bzw. der Wettbewerbsneutralität des
Staates vereinbar sind (vgl. Art. 27 und 94 sowie Art. 36 BV; BGE 128 II 292
E. 5 S. 297; 125 I 267 E. 2b S. 269 mit Hinweisen). Unzulässig sind dagegen
wirtschaftspolitische Massnahmen, die darauf abzielen, gewisse Gewerbezweige
oder Bewirtschaftungsformen zu begünstigen, soweit sie nicht in der
Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind
(Art. 91 Abs. 1 und 4 BV; BGE 128 I 3 E. 3a S. 9 f.).
Da die streitige Reduktion der Ladenöffnungszeiten keinen schweren Eingriff
in die Wirtschaftsfreiheit darstellt, prüft das Bundesgericht die Auslegung
und Anwendung des kantonalen Rechts nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür
(BGE 121 I 326 E. 2b S. 329). Wie aus E. 2 hervorgeht, findet sich vorliegend
im kantonalen Gesetz über die Ausübung des Handels (HAG/FR) eine genügende
gesetzliche Grundlage, zumal das Verwaltungsgericht - wie dargelegt -
willkürfrei von der Unanwendbarkeit der Ausnahmeregelung von Art. 8 Abs. 2
HAG/FR auf Tankstellenshops ausgehen durfte.
Ob eine staatliche Massnahme, welche die gewerblichen
Betätigungsmöglichkeiten beschränkt, einem überwiegenden und zulässigen
öffentlichen Interesse dient und dem Gebot der Verhältnismässigkeit
entspricht, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei (vgl. BGE 121 I 326 E.
2b S. 329). Soweit es dabei um die Würdigung örtlicher Verhältnisse geht,
welche die kantonalen Instanzen besser kennen, und soweit sich ausgesprochene
Ermessensfragen stellen, übt das Bundesgericht indessen bei dieser
Überprüfung Zurückhaltung (BGE 121 I 279 E. 3d S. 284 mit Hinweis).
3.3 Die Kantone sind gemäss konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts
befugt, aus Gründen der öffentlichen Ruhe und Ordnung bzw. insbesondere zum
Schutz der Nacht- und Feiertagsruhe Vorschriften über die Ladenschlusszeiten
zu erlassen (BGE 122 I 90 E. 2c S. 93; 119 Ib 374 E. 2b/bb S. 379; 101 Ia 484
E. 7a S. 486; 98 Ia 395 E. 3 S. 400 f.; 97 I 499 E. 3b/3c S. 503 f. sowie E.
5b S. 507; zuletzt: BGE 130 I 279 E. 2.3.1 S. 284, mit weiteren Hinweisen).
Dem kantonalen Gesetzgeber steht bei der Festlegung der Schliessungszeiten
wie auch bei der Statuierung allfälliger Sonderregelungen für einzelne
Bereiche ein weiter Gestaltungsspielraum zu, den der Verfassungsrichter zu
respektieren hat, solange die einschlägigen grundrechtlichen Schranken, d.h.
insbesondere das Willkürverbot und das Gleichbehandlungsgebot, gewahrt
bleiben (vgl. BGE 125 I 431 E. 4 S. 435 ff.).
3.3.1 Für die Festlegung von abendlichen Schliessungszeiten kann sich der
Kanton auf das öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung der Abend- und
Nachtruhe berufen (vgl. Urteil 2P.50/2003 vom 7. August 2003, E. 3.3). Diesem
polizeilichen Interesse kann das Bedürfnis der Konsumenten entgegenstehen,
Einkäufe auch während der Abendstunden oder allenfalls sogar nachts tätigen
zu können, insbesondere bei Personen, die mit einem Fahrzeug unterwegs sind
(vgl. zur ähnlichen Interessenlage im öffentlichen Verkehr, wo das
Bundesgericht u.a. festhielt, der Berufspendler müsse den geänderten Arbeits-
und Lebensbedingungen in Grossstadt-Agglomerationen entsprechend seine
Grundbedürfnisse in einer dem Bahnreisen angemessenen Art und Weise am
Bahnhof befriedigen können: BGE 117 Ib 114 E. 8 und 9; im Wesentlichen
bestätigt in BGE 123 II 317 E. 3 und 4 sowie im Urteil 2A.256/2001 vom 22.
März 2002, in: ZBl 104/2003 S. 82 ff., E. 4). Ein wachsendes Bedürfnis nach
Einkäufen zu Randzeiten sowie an Sonn- und Feiertagen kann einen sachlichen
Grund für eine grosszügigere Ausgestaltung der Ladenöffnungszeitenregelung
darstellen; dies hat aber wettbewerbsneutral zu erfolgen (BGE 125 I 431 E.
4d/cc S. 438). Ob es zulässig wäre, allein den Betreibern von Tankstellen den
Verkauf einer (beschränkten) Auswahl von Nahrungsmitteln und Artikeln des
täglichen Bedarfs bei erweiterten Öffnungszeiten zu gestatten und anderen
Geschäftsbetrieben mit - abgesehen von den Treibstoffen - deckungsgleichem
oder ähnlichem Sortiment (Milchgeschäfte, Bäckereien, Konditoreien, etc.)
diese zusätzliche Absatzmöglichkeit vorzuenthalten, ist fraglich (zur
vergleichbaren Sachlage bei Bäckereien/Konditoreien mit oder ohne
angegliedertem Gastwirtschaftsbetrieb: BGE 120 Ia 236). Andererseits kann das
öffentliche Interesse der Nacht- und Sonntagsruhe gerade den Ausschluss
erweiterter Öffnungszeiten gebieten, insbesondere hinsichtlich jener
Betriebe, deren Frequentierung durch die Kundschaft zu erhöhten Immissionen
führt, wobei auch Überlegungen des Umweltschutzes in Betracht gezogen werden
können (vgl. BGE 119 Ia 378). Die Abwägung zwischen diesen beiden Anliegen
und die Gewichtung der verschiedenen öffentlichen und privaten Interessen
liegt weitgehend im Ermessen des kantonalen Gesetzgebers. Wenn dieser für
Tankstellenshops aus Gründen der Gleichbehandlung mit anderen Ladengeschäften
mit vergleichbarem Warenangebot für die abendliche Schliessung an Werktagen
keine Sonderregelung gewährt, hält er sich im Rahmen des ihm zuzugestehenden
Spielraums. Auch aus dem sich aus der Wirtschaftsfreiheit ergebenden
Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen ergibt sich nichts
anderes: Sieht ein Gesetz eine generelle Regelung mit Ausnahmemöglichkeit
vor, so kann aus besagtem Grundsatz nicht gefolgert werden, dass allen
Konkurrenten gleichermassen eine Ausnahmebewilligung erteilt werden müsste,
würde doch dadurch die gesetzliche Regelung aus den Angeln gehoben; wenn sich
erweist, dass eine behördliche Praxis in der Erteilung von
Ausnahmebewilligungen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen
verletzt, so bedeutet das daher nicht ohne weiteres, dass allen Konkurrenten
eine Ausnahmebewilligung erteilt werden muss, sondern allenfalls umgekehrt,
dass - unter Vorbehalt des Vertrauensgrundsatzes - bestehende Bewilligungen -
wie vorliegend - widerrufen werden (Urteil 2P.340/1993 vom 14. September
1995, E. 3f/bb).
3.3.2 Dass der eidgenössische Gesetzgeber für Läden an Autobahnraststätten
und an Bahnhöfen weitergehende Ausnahmen zulässt, steht dem nicht entgegen
(vgl. bereits BGE 98 Ib 226 E. 8 S. 235). Mit dem Vorhandensein eines
Sonderregimes für Bahnnebenbetriebe (Art. 39 des Eisenbahngesetzes vom 20.
Dezember 1957 [EBG; SR 742.101]) ist zwar eine gewisse Beeinträchtigung des
Wettbewerbs verbunden, die jedoch im Interesse der Reisenden hingenommen wird
(BGE 125 I 431 E. 4e/cc S. 440). Wohl steht es den Kantonen frei, nebst den
einer bundesrechtlichen Sonderregelung unterstehenden Betrieben - unter
Beachtung des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen - auch für
einen weiteren Kreis von Geschäften eine liberalere
Ladenöffnungszeitenregelung vorzusehen (vgl. den soeben zitierten BGE, E.
4e/bb S. 439 f.); eine verfassungsrechtliche Pflicht hiezu besteht indessen
nicht. Ebenso wenig vermag der Umstand etwas am Ergebnis zu ändern, dass in
benachbarten Kantonen für Tankstellenshops allenfalls längere Öffnungszeiten
gelten. Das allgemeine Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) wie auch der
aus der Wirtschaftsfreiheit abgeleitete Grundsatz der Gleichbehandlung der
Gewerbegenossen schützen nicht davor, dass ausserhalb des Kantons gelegene
Konkurrenzbetriebe möglicherweise in den Genuss günstigerer
wirtschaftsrechtlicher Rahmenbedingungen kommen; dies ist eine grundsätzlich
hinzunehmende Folge des föderalistischen Aufbaus des schweizerischen
Staatswesens (BGE 122 I 44 E. 3b/cc S. 47; 120 Ia 126 E. 6c S. 145, je mit
Hinweisen).
3.3.3 Was die Festlegung der Öffnungszeiten an sich angeht, so wurden sie
vorliegend zwar an Werktagen durch Vorverlegung der abendlichen
Ladenschlusszeiten etwas verkürzt (von 20 Uhr auf 19 Uhr von Montag bis
Donnerstag bzw. auf 16 Uhr an Samstagen). Diese Einschränkung wird jedoch zu
einem gewissen Teil dadurch kompensiert, dass die Beschwerdeführerin
gegenüber der Verfügung vom 16. November 2000 von einem verlängerten
Abendverkauf am Freitag (bis 21 Uhr statt nur bis 20 Uhr) bzw. von
erweiterten morgendlichen Öffnungszeiten an Samstagen, Sonn- und Feiertagen
(jeweils ab 6.00 Uhr statt erst ab 7.30 Uhr) profitieren kann. Die streitige
Verkürzung der Öffnungszeiten, welche sich im Rahmen dessen halten, was auch
für andere Ladengeschäfte gilt, erweist sich damit als moderat. Dass sich der
von der Beschwerdeführerin während der erweiterten abendlichen Öffnungszeiten
erzielte (nicht näher substantiierte, aufgrund von Erfahrungswerten auf rund
einen Drittel des Gesamtumsatzes geschätzte) Umsatzanteil nicht ohne weiteres
auf andere Tageszeiten verteilen wird, mag zutreffen, doch stellt dies die
Zulässigkeit der neu festgelegten Öffnungszeiten nicht in Frage.
3.3.4 Nach dem Gesagten entspricht der mit der streitigen Einschränkung der
Öffnungszeiten verbundene Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der
Beschwerdeführerin einem überwiegenden öffentlichen Interesse und er erweist
sich auch als verhältnismässig.
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe gestützt auf die ihr am 16.
November 2000 erteilte Bewilligung für längere Öffnungszeiten bauliche
Investitionen getätigt und ihren Shop in der Tankstelle ausgebaut. Die
verlängerten Öffnungszeiten seien hiefür entscheidend gewesen. Mit Erteilung
dieser Bewilligung, an deren Rechtmässigkeit zu zweifeln kein Anlass
bestanden habe, sei ein durch Art. 9 BV geschützter Vertrauenstatbestand
geschaffen worden.
4.2 Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer
Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche
Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten
der Behörden. Voraussetzung dafür ist, dass sich die Angaben der Behörden auf
eine konkrete, die betreffende Person berührende Angelegenheit beziehen, dass
die Amtsstelle, welche die Auskunft gegeben hat, hiefür zuständig war, dass
die Person die Unrichtigkeit des Bescheids nicht ohne weiteres hat erkennen
können, dass sie im Vertrauen auf die Auskunft nicht wieder rückgängig zu
machende Dispositionen getroffen hat und dass die Rechtslage zur Zeit der
Verwirklichung des Tatbestandes noch die gleiche ist wie im Zeitpunkt der
Auskunftserteilung; schliesslich scheitert die Berufung auf Treu und Glauben
dann, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (BGE 118 Ia
245 E. 4b S. 254; 117 Ia 285 E. 2b S. 287 mit Hinweisen; zuletzt: BGE 130 I
26 E. 8.1 S. 60 sowie 129 I 161 E. 4.1 S. 170, je mit weiteren Hinweisen;
vgl. betreffend die Ladenöffnungszeiten: Urteil 2P.35/2004 vom 14. Mai 2004,
E. 3).
4.3 Der vorliegende Fall ist dadurch gekennzeichnet, dass die nach Art. 8
Abs. 2 HAG/FR (in Verbindung mit Art. 13 Abs. 2 HAG/FR bzw. Art. 4 Abs. 4.2
des kommunalen Öffnungszeitenreglements) zur Bewilligung von Ausnahmen von
den ordentlichen abendlichen Ladenschlusszeiten befugte Gemeinde die
streitige Verkürzung der Öffnungszeiten auf Geheiss der kantonalen
Aufsichtsbehörde vornahm, welche nach dem ablehnenden Volksentscheid den
bisherigen Zustand nicht mehr weiter tolerieren, sondern dem Gesetz
Nachachtung verschaffen wollte, wie dies in der Abstimmungsbroschüre für den
Fall der Ablehnung der Revisionsvorlage ausdrücklich in Aussicht gestellt
worden war. Die imperative Aufforderung zur (richtigen) Befolgung des
kantonalen Gesetzes hatte für die Gemeinde, welche für die Einhaltung der
kantonalen Vorschriften zu sorgen hat (Art. 13 Abs. 1 HAG/FR), eine ähnliche
Wirkung wie eine eigentliche Rechtsänderung, der gegenüber sich ein
Bewilligungsinhaber grundsätzlich nicht auf den Vertrauensschutz berufen
kann. Doch vermag die staatsrechtliche Beschwerde selbst dann nicht
durchzudringen, wenn allein auf die von der Gemeinde erteilte Bewilligung
abgestellt wird und die Grundsätze über den Widerruf fehlerhafter Verfügungen
zur Anwendung gelangen.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann eine Verfügung, welche dem
Gesetz nicht oder nicht mehr entspricht, nach Ablauf der Rechtsmittelfrist
unter bestimmten Voraussetzungen widerrufen werden. Dabei sind das Interesse
an der richtigen Durchführung des objektiven Rechts und dasjenige an der
Wahrung der Rechtssicherheit gegeneinander abzuwägen. Dem Postulat der
Rechtssicherheit kommt in der Regel dann der Vorrang zu, wenn durch die
frühere Verfügung ein subjektives Recht begründet worden ist oder wenn die
Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in welchem die sich
gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen
waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die fragliche Verfügung
eingeräumten Befugnis (durch Tätigung von Investitionen) bereits Gebrauch
gemacht hat. Diese Regel gilt allerdings nicht absolut; ein Widerruf kann
auch in einem der drei genannten Fälle in Frage kommen, wenn er durch ein
besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist (BGE 121 II 273 E.
1a/aa S. 276; 119 Ia 305 E. 4c S. 310 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 127 II 306
E. 7a S. 313 f.; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. Aufl., Zürich 2002, Rz. 990 ff.).
Vorauszuschicken ist, dass es vorliegend nicht um den Widerruf einer
Baubewilligung für eine bereits errichtete Baute (den Tankstellenshop) geht,
sondern um jenen einer wirtschaftspolizeilichen Ausnahmebewilligung, von
welcher die von der Beschwerdeführerin getätigte Investition lediglich
indirekt abhängt. Bei den Ladenöffnungszeiten handelt es sich um
Verhaltensvorschriften, welche im Laufe der Zeit Veränderungen erfahren
können (vgl. Urteil 2P.35/2004 vom 14. Mai 2004, E. 3.3). Es kann daher nur
bedingt davon gesprochen werden, die Beschwerdeführerin habe von der ihr
eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht. Im Übrigen durfte die
Gemeinde zulässigerweise davon ausgehen, dass die erteilte Bewilligung nicht
dem geltenden kantonalen Gesetz entspricht bzw. sich nicht auf Art. 8 Abs. 2
HAG/FR (und damit auch nicht auf Art. 4 Abs. 4.2 ihres
Öffnungszeitenreglements) stützen lässt, und aufgrund der vorzunehmenden
Abwägung dem Bedürfnis nach Anpassung an das Gesetz gegenüber dem Interesse
an der Rechtssicherheit den Vorrang einräumen. Für die Zulässigkeit dieses
Vorgehens spricht einerseits der Umstand, dass die erteilte Bewilligung unter
dem Gesichtswinkel der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen Angriffsflächen
bot, so dass mit der Möglichkeit einer Korrektur, sei es durch den
Gesetzgeber oder durch kantonale Aufsichts- oder Rechtsmittelinstanzen,
insoweit zu rechnen war. Andererseits ist zu berücksichtigen, dass es sich
nur um eine partielle Beschränkung der ursprünglich bewilligten
Öffnungszeiten handelt und der - vom Verkehr der tankenden Automobilisten
profitierende - Tankstellenshop nach wie vor mindestens gleich lang geöffnet
sein darf wie andere der gleichen Rechtsordnung unterstehende
Konkurrenzbetriebe. Die vom Verwaltungsgericht geäusserten Zweifel, dass die
Investitionen einzig im Hinblick auf die zunächst bewilligten Öffnungszeiten
getätigt worden seien bzw. bei Kenntnis der bevorstehenden Änderung der
Öffnungszeiten unterblieben wären, werden durch die Vorbringen in der
Beschwerdeschrift nicht entkräftet. Inwiefern die diesbezüglichen
Feststellungen im angefochtenen Entscheid unter Verletzung des rechtlichen
Gehörs ergangen sein sollen, ist nicht ersichtlich. Die beanstandete
Korrektur der Öffnungszeiten hält sich, wie angenommen werden darf, noch im
Rahmen des der Beschwerdeführerin zuzumutenden unternehmerischen Risikos.
Daher vermag auch die Berufung auf den Vertrauensschutz nicht durchzudringen.
5.
Nach dem Gesagten ist die staatsrechtliche Beschwerde als unbegründet
abzuweisen.
Bei diesem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153
und 153a OG). Auf die Zusprechung einer Parteientschädigung besteht kein
Anspruch (Art. 159 Abs. 2 OG analog).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Gemeinde Düdingen, dem
Oberamtmann des Sensebezirks und dem Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg,
III. Verwaltungsgerichtshof, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. Oktober 2004
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: