II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.318/2004
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2P.318/2004 /ast
Sitzung vom 18. März 2005
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler, Wurzburger,
Bundesrichterin Yersin,
Gerichtsschreiber Uebersax.
X. ________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Frau Françoise Kopf, IGA Solothurn,
und Rechtsanwalt lic. iur. Peter Nideröst,
gegen
Departement des Innern des Kantons Solothurn, 4500 Solothurn, vertreten durch
das Amt für Gemeinden und soziale Sicherheit des Kantons Solothurn,
Ambassadorenhof, 4509 Solothurn,
Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn, Amthaus 1, Postfach 157, 4502
Solothurn.
Art. 12 BV (Nothilfe),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Solothurn vom 10. November 2004.
Sachverhalt:
A.
Das Bundesamt für Flüchtlinge trat am 8. April 2004 auf ein Asylgesuch von
X.________ (geb. 1987) nicht ein, da er vermutlich nicht - wie von ihm
behauptet - aus Kamerun, sondern vielmehr aus Nigeria stammen dürfte; es
forderte ihn auf, das Land umgehend zu verlassen. Dieser Entscheid wurde
rechtskräftig. X.________ befolgte die ihm auferlegte Wegweisung indessen
nicht. Seit dem 4. Juni 2004 musste ihn das Amt für Gemeinden und soziale
Sicherheit des Kantons Solothurn in der Folge während 147 Tagen mit
Nothilfeleistungen von insgesamt Fr. 3'087.-- unterstützen.
Mit Verfügung vom 29. Oktober 2004 entschied das Departement des Innern des
Kantons Solothurn, dass X.________ keine ordentliche Nothilfe, sondern
lediglich noch ein "Zehrgeld" für fünf Tage von insgesamt Fr. 105.--
ausgerichtet werde. Sollte er in dieser Zeit nicht ausreisen, erhalte er
keine weiteren Hilfeleistungen mehr; nur falls er rechtsgenüglich zu beweisen
vermöge, dass er sich um eine Rückkehr in seine Heimat ernsthaft bemüht habe,
werde ein Antrag auf Ausrichtung zusätzlicher Nothilfe gegebenenfalls neu
geprüft. Am 10. November 2004 wies das Verwaltungsgericht des Kantons
Solothurn die dagegen gerichtete Beschwerde von X.________ ab, soweit es
darauf eintrat. Dabei verneinte es insbesondere eine Verletzung von Art. 12
BV (Recht auf Hilfe in Notlagen), da der Beschwerdeführer, falls er sein
Verhalten ändere und bei der Organisation seiner Ausreise kooperiere,
befristet Zugang zu weiteren Nothilfeleistungen erhalten könne.
B.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts erhob X.________ am 16. Dezember
2004 staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht mit den folgenden
Anträgen:
"1. Das angefochtene Urteil der Vorinstanz sei aufzuheben und die Sache sei
zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen;
2. es sei festzustellen, dass § 4 Abs. 4 der Vollzugsverordnung zum Gesetz
über die öffentliche Sozialhilfe des Kantons Solothurn Art. 8 BV und Art. 7
KV verletzt;
3. es sei festzustellen, dass der Beschluss des Regierungsrates des Kantons
Solothurn vom 18. Mai 2004 (Nr. 2004/1051) betreffend Richtlinien über die
Ausgestaltung der Nothilfe an Personen ausländischer Staatsangehörigkeit mit
Nichteintretensentscheid nach Art. 32 ff. Asylgesetz insoweit Art. 12 BV und
Art. 6 KV verletzt, als er die Nothilfe von vornherein auf wenige Tage,
maximal aber 5 Tage befristet, und keinen effektiven Zugang zu einem Obdach
mit Übernachtungsmöglichkeit gewährt;
..."
Das Departement des Innern des Kantons Solothurn schliesst auf Abweisung der
Beschwerde. Das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn beantragt die
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
C.
Mit superprovisorischer Verfügung vom 23. Dezember 2004 bzw. mit
vorsorglicher Verfügung vom 25. Januar 2005 ordnete der Präsident der II.
öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts an, X.________ seien
während der Dauer des bundesgerichtlichen Verfahrens die vom Kanton Solothurn
im bisherigen Umfang erbrachten Nothilfeleistungen weiterhin auszurichten.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid, gegen den
kein anderes bundesrechtliches Rechtsmittel als die staatsrechtliche
Beschwerde offen steht. Die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde erweist
sich daher grundsätzlich als zulässig (vgl. Art. 84 ff. OG).
1.2 Der Beschwerdeführer beruft sich auf Art. 8 und 12 BV
(Rechtsgleichheitsgebot und Recht auf Hilfe in Notlagen) sowie auf Art. 6 und
7 der Verfassung vom 8. Juni 1986 des Kantons Solothurn (Schutz der
Menschenwürde und Rechtsgleichheitsgebot). Im Hinblick auf Art. 12 BV hat er
im Sinne von Art. 88 OG ein rechtlich geschütztes Interesse an der
staatsrechtlichen Beschwerde, verschafft dieses Grundrecht doch einen
Anspruch auf staatliche Leistungen. Insoweit kann er sich grundsätzlich auch
auf das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 Abs. 1 BV berufen (dazu
Peter Uebersax, Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Recht auf Hilfe in
Notlagen im Überblick, in: Carlo Tschudi [Hrsg.], Das Grundrecht auf Hilfe in
Notlagen, Bern/Stuttgart/Wien 2005, S. 41 ff. und 53 f.). Da der
Beschwerdeführer nicht mehr als die minimalen Unterstützungsleistungen gemäss
dem verfassungsmässigen Recht auf Hilfe in Notlagen verlangt, ist er zur
staatsrechtlichen Beschwerde berechtigt. Der Beschwerdeführer behauptet
hingegen nicht und legt nicht dar, dass die von ihm zusätzlich angerufenen
kantonalen Verfassungsbestimmungen im fraglichen Zusammenhang einen
weitergehenden Schutz böten als die Bundesverfassung. Auf diese kantonalen
Verfassungsbestimmungen ist daher nicht näher einzugehen.
1.3 Die staatsrechtliche Beschwerde ist in der Regel rein kassatorischer
Natur (BGE 127 II 1 E. 2 S. 5 mit Hinweisen; grundlegend BGE 124 I 327 E.
4 S. 332 ff.). Im vorliegenden Fall ist allerdings die Erbringung staatlicher
Leistungen strittig. Sollte sich indessen der angefochtene Entscheid als
verfassungswidrig erweisen, so wäre er aufzuheben und die kantonale Instanz
hätte im Sinne der bundesgerichtlichen Erwägungen neu zu entscheiden. Dabei
hätte sie auch unverzüglich die allenfalls notwendigen vorsorglichen
Massnahmen zu treffen, um die Erbringung der erforderlichen Nothilfe zu
gewährleisten. Es wäre demnach weder nötig, die Sache ausdrücklich an die
letzte kantonale Instanz zurückzuweisen, noch die kantonalen Behörden
ausdrücklich zur Leistung von Nothilfe anzuweisen (vgl. BGE 121 I 367 E. 4 S.
378). Soweit der Beschwerdeführer im Rechtsbegehren 1 mehr als die Aufhebung
des angefochtenen Entscheids beantragt, ist daher auf seine Eingabe nicht
einzutreten.
1.4 Der Beschwerdeführer beantragt nebst der Aufhebung des angefochtenen
Entscheids die Feststellung, § 4 Abs. 4 der Vollzugsverordnung vom 23.
Oktober 1995 zum Gesetz über die öffentliche Sozialhilfe des Kantons
Solothurn sowie der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Solothurn vom
18. Mai 2004 (Nr. 2004/1051) betreffend Richtlinien über die Ausgestaltung
der Nothilfe an Personen ausländischer Staatsangehörigkeit mit
Nichteintretensentscheid nach Art. 32 ff. des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998
(AsylG; SR 142.31) seien verfassungswidrig. Mit diesen Feststellungsbegehren
stellt der Beschwerdeführer in Wirklichkeit die Rechtmässigkeit
generell-abstrakter Bestimmungen in Frage, womit er eine abstrakte
Normenkontrolle anstrebt.
Grundsätzlich sind Feststellungsentscheide gegenüber rechtsgestaltenden bzw.
leistungsverpflichtenden Verfügungen subsidiär (vgl. BGE 114 II 253 E. 2a S.
255 mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 2C.5/1999 vom 3. Juli 2003, E.
4.2). Zwar können kantonale Erlasse im Verfahren der abstrakten
Normenkontrolle angefochten werden (Art. 84 Abs. 1 OG), aber nur innerhalb
von 30 Tagen seit der massgebenden Veröffentlichung (Art. 89 OG). Nach Ablauf
dieser Frist ist der Erlass nicht mehr abstrakt anfechtbar. Möglich ist
einzig noch seine inzidente Infragestellung im Rahmen einer Beschwerde gegen
einen darauf gestützten Einzelakt (ZBl 101/2000 S. 471 E. 2c). Die allfällige
vorfrageweise Feststellung der Verfassungswidrigkeit der fraglichen Norm
führt jedoch nicht zu deren Aufhebung, sondern hat lediglich zur Folge, dass
die Vorschrift im konkreten Fall nicht angewendet und der gestützt darauf
ergangene angefochtene Entscheid aufgehoben wird (BGE 129 I 265 E. 2.3 S. 268
mit Hinweisen). Demnach besteht kein bundesrechtlicher Anspruch darauf,
jederzeit die Verfassungskonformität einer generell-abstrakten Regelung mit
einem Feststellungsbegehren beurteilen zu lassen (ZBl 101/2000 S. 471 E. 2c).
Auf die Feststellungsanträge ist daher nicht einzutreten.
2.
2.1 Der vorliegende Fall steht in engem Zusammenhang mit dem Inkrafttreten des
Bundesgesetzes vom 19. Dezember 2003 über das Entlastungsprogramm 2003 (AS
2004 S. 1633 ff.; nachfolgend Entlastungsprogramm 2003) am 1. April 2004.
Damit verbunden war eine Kompetenzverschiebung im Bereich der Asylfürsorge
(vgl. dazu Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, La réglementation des
décisions de non-entrée en matière dans le domaine du droit d'asile - Aspects
constitutionnels, in: AJP 2004, S. 1348 f.; Béatrice Reusser/Martina
Obrist-Scheidegger, Art. 12 BV in Theorie und Praxis der Asylbehörden, in:
Carlo Tschudi [Hrsg.], Das Grundrecht auf Hilfe in Notlagen,
Bern/Stuttgart/Wien 2005, S. 61; Jürg Schertenleib, Wird das Grundrecht auf
Nothilfe durch den Sozialhilfestopp im Asylbereich verletzt?, in: Carlo
Tschudi [Hrsg.], Das Grundrecht auf Hilfe in Notlagen, Bern/Stuttgart/Wien
2005, S. 67 ff.). Altrechtlich kam bis zum Tag des Wegweisungsvollzugs im
Wesentlichen der Bund auf für die Sozialhilfe an Personen, auf deren
Asylgesuch nicht eingetreten worden war (vgl. Art. 88 AsylG, Art. 20 ff. der
Asylverordnung 2 vom 11. August 1999 über Finanzierungsfragen [AsylV 2; SR
142.312]). Seit dem Inkrafttreten des Entlastungsprogramms 2003 sind
ausländische Personen mit einem rechtskräftigen Nichteintretensentscheid nach
Art. 32-34 AsylG neu grundsätzlich von den Sozialhilfe-, Ausreise- und
Vollzugsbestimmungen des Asylgesetzes ausgenommen. Gemäss Art. 44a AsylG sind
sie seit dem 1. April 2004 der ordentlichen Ausländergesetzgebung
unterstellt. Für die Sozialhilfe bedeutet dies, dass der Bund nicht mehr
direkt für die Unterstützung dieser Gruppe von Weggewiesenen aufkommt,
sondern den Kantonen lediglich noch befristete Pauschalen an die so genannten
Nothilfeleistungen und die Ausreisekosten ausrichtet (Art. 88 Abs. 1bis AsylG
und Art. 20 Abs. 1 lit. c AsylV 2 i.V.m. Art. 14f ANAG; vgl. auch BGE 130 II
377 E. 3.2.1 S. 381 sowie die Botschaft des Bundesrats vom 2. Juli 2003 zum
Entlastungsprogramm 2003 für den Bundeshaushalt, in: BBl 2003 S. 5689 ff.).
2.2 Für die Sozialhilfe an ausländische Personen, auf deren Asylgesuch aus
den in Art. 32-34 AsylG umschriebenen Gründen nicht eingetreten wurde, ist
grundsätzlich kantonales Sozialhilferecht massgebend (vgl. Art. 3, 42 und 115
BV; Kathrin Amstutz, Verfassungsrechtliche Mindestanforderungen an die
Sozialhilfe im Asylwesen, in: Asyl 2/2003, S. 33; Margrith
Bigler-Eggenberger, Art. 12, in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender
[Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar,
Zürich/Basel/Genf/Lachen 2002, Rz. 9). Vorbehalten bleibt in jedem Fall das
Bundesverfassungsrecht. Nach den Ausführungen des Bundesrates haben die
Kantone insofern auf Ersuchen der betroffenen Personen insbesondere das für
die Existenzsicherung erforderliche Minimum an Sozialhilfe nach Art. 12 BV zu
erbringen (BBl 2003 S. 5689, 5691, 5754 und 5757; vgl. auch BGE 130 II 377 E.
3.2.1).
2.3 Im Hinblick auf diese Änderung der Bundesgesetzgebung ergänzte der
Regierungsrat des Kantons Solothurn die kantonale Vollzugsverordnung zum
Gesetz über die öffentliche Sozialhilfe mit Novelle vom 15. März 2004 um die
Bestimmung von § 4 Abs. 4. Danach erhalten Personen mit rechtskräftigem
Nichteintretens- und Wegweisungsentscheid keine Leistungen nach den so
genannten SKOS-Richtlinien; sie sind nur im Rahmen der Nothilfe zu
unterstützen; der Regierungsrat erlässt Richtlinien.
Gemäss den im Anschluss daran erlassenen Richtlinien 2004/1051 ist die
Nothilfe prinzipiell als kurzfristige Überbrückungshilfe zu erbringen; sie
wird grundsätzlich nicht für mehr als fünf Tage ausgerichtet; Verlängerungen
sind situationsbedingt möglich (Ziff. 3.8 der Richtlinien). Die Nothilfe wird
grösstenteils in Geldform erbracht; die Abgabe von Naturalleistungen,
Kostengutsprachen und Gutscheinen ist bei vorhandenen Strukturen möglich
(Ziff. 3.9 der Richtlinien). Eine Einzelperson erhält für Nahrung und Hygiene
Fr. 8.-- und für die Unterkunft Fr. 13.-- pro Tag; Mittel für Kleiderkauf
werden bei dringlichem und offensichtlichem Bedarf zugesprochen, wobei
Leistungshöhe und -form im Einzelfall festzulegen sind; die medizinische
Versorgung ist auf den Notfall beschränkt (vgl. Ziff. 3.10 der Richtlinien).
3.
3.1 Nach Art. 12 BV hat, wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich
zu sorgen, Anspruch auf Hilfe und Betreuung und auf die Mittel, die für ein
menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind. Dieses Grundrecht garantiert nicht
ein Mindesteinkommen; verfassungsrechtlich geboten ist nur, was für ein
menschenwürdiges Dasein unabdingbar ist und vor einer unwürdigen
Bettelexistenz zu bewahren vermag (BGE 130 I 71 E. 4.1 S. 74 f.; 121 I 367 E.
2c S. 373; Urteil 2P.148/2002 vom 4. März 2003, E. 2.3). Der Anspruch umfasst
einzig die in einer Notlage im Sinne einer Überbrückungshilfe unerlässlichen
Mittel (in Form von Nahrung, Kleidung, Obdach und medizinischer
Grundversorgung), um überleben zu können (BGE 130 I 71 E. 4.1 S. 75 mit
Hinweisen). Diese Beschränkung des verfassungsrechtlichen Anspruches auf ein
Minimum im Sinne einer "Überlebenshilfe" (AB 1998 S 39) bedeutet, dass
Schutzbereich und Kerngehalt zusammenfallen (BGE 130 I 71 E. 4.1 S. 75 mit
Hinweis auf Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern
1999, S. 178). Die Formulierung "wer in Not gerät und nicht in der Lage ist,
für sich zu sorgen" soll klarstellen, dass für das Recht auf Hilfe in
Notlagen der Grundsatz der Subsidiarität gilt (BGE 130 I 71 E. 4.1 S. 75 mit
Hinweisen).
Art. 12 BV stellt ein leistungsrechtliches Auffanggrundrecht dar (Markus
Schefer, Die Kerngehalte von Grundrechten, Bern 2001, S. 338 f.). Dieses
steht in engem Zusammenhang mit dem Schutz der Menschenwürde nach Art. 7 BV
und gilt wegen seines menschenrechtlichen Gehalts nicht nur für
schweizerische Staatsangehörige, sondern auch für Ausländer, und zwar
unabhängig von deren aufenthaltsrechtlichem Status. Auch illegal Anwesende
wie der Beschwerdeführer können sich auf Art. 12 BV berufen (BGE 121 I 367 E.
2d S. 374; vgl. auch BGE 130 I 1 und 82; 122 II 193; Kathrin Amstutz,
Anspruchsvoraussetzungen und -inhalt, in: Carlo Tschudi [Hrsg.], Das
Grundrecht auf Hilfe in Notlagen, Bern/Stuttgart/Wien 2005, S. 17; Dies.,
2003, a.a.O., S. 29; Dies., Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Bern 2002,
S. 157; Malinverni/Hottelier, a.a.O., S. 1351; Müller, a.a.O., S. 169;
Uebersax, a.a.O., S. 39 f.; Alain Wurzburger, La jurisprudence récente du
Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, in: RDAF 53/1997 I, S.
343).
3.2 Grundsätzliche Voraussetzung der Anwendbarkeit von Art. 12 BV ist das
Vorliegen einer aktuellen, d.h. tatsächlich eingetretenen oder unmittelbar
drohenden Notlage (Amstutz, 2005, a.a.O., S. 18; Dies., 2003, a.a.O., S. 29;
vgl. auch Müller, a.a.O., S. 170). Es muss dem um Hilfe Ersuchenden also an
den erforderlichen Mitteln für ein menschenwürdiges Dasein fehlen. Nachdem
der Beschwerdeführer während des Verfahrens verschiedentlich ohne staatliche
Hilfeleistungen ausgekommen ist, scheinen die solothurnischen Behörden
nunmehr vor Bundesgericht in Frage zu stellen, dass sich der Beschwerdeführer
in einer massgeblichen Notlage befinde. Sie sind aber im bisherigen Verfahren
stets davon ausgegangen, dass eine wesentliche Notsituation gegeben sei, und
sie haben ihre Entscheide auch nicht mit dem Fehlen dieser Voraussetzung
begründet. Darauf sind sie zu behaften. Als weggewiesener Ausländer mit einem
asylrechtlichen Nichteintretensentscheid kann der Beschwerdeführer im Übrigen
keine Bewilligung zur Erwerbstätigkeit erhalten (vgl. Art. 43 Abs. 2 AsylG
und Art. 14 AsylG). Es ist ihm mithin nicht möglich, zu einem legalen
Erwerbseinkommen zu gelangen.
4.
4.1 Nach Art. 12 BV hat der in Not Geratene nur Anspruch auf
Unterstützungsleistungen des Staates, wenn er nicht in der Lage ist, selbst
für sich zu sorgen (Subsidiaritätsprinzip). Keinen Anspruch hat, wer solche
Leistungen beansprucht, obwohl er objektiv in der Lage wäre, sich aus eigener
Kraft die für das Überleben erforderlichen Mittel selbst zu verschaffen; denn
solche Personen stehen nicht in jener Notsituation, auf die das Grundrecht
auf Hilfe in Notlagen zugeschnit-ten ist. Bei ihnen fehlt es bereits an den
Anspruchsvoraussetzungen (BGE 130 I 71 E. 4.3 S. 75 f. mit Hinweisen; Urteil
des Bundesgerichts 2P.147/2002 vom 4. März 2003).
Im vorliegenden Fall sind die kantonalen Instanzen der Ansicht, der
Beschwerdeführer erfülle mit seiner Weigerung, am Wegweisungsvollzug
mitzuarbeiten, die Anforderungen an das Subsidiaritätsprinzip nicht. Durch
Mitwirken könnte er sich aus eigener Kraft die zum Überleben erforderlichen
Mittel beschaffen, weshalb die Voraussetzungen für die Anwendbarkeit von Art.
12 BV nicht erfüllt seien.
4.2 Es steht ausser Zweifel, dass der Beschwerdeführer nach Art. 44 AsylG
bzw. Art. 12 ANAG zur Ausreise aus der Schweiz verpflichtet ist. Unbestritten
ist auch, dass der Beschwerdeführer seiner Mitwirkungspflicht gemäss Art. 8
AsylG bzw. Art. 13f ANAG nicht nachkommt. Danach haben ausländische Personen
insbesondere die Pflicht, ihre Identität offenzulegen und die erforderlichen
Ausweispapiere zu beschaffen oder bei deren Beschaffung durch die Behörden
mitzuwirken. Es ist mit Nachdruck zu unterstreichen, dass diese gesetzlichen
Pflichten den Beschwerdeführer weiterhin treffen und dass die Behörden
unverändert alles zu unternehmen haben, die verfügte Wegweisung zu
vollziehen. Zu prüfen ist hier jedoch einzig, ob die Ausrichtung der
Hilfeleistungen nach Art. 12 BV an die Bedingung oder Auflage geknüpft werden
darf, dass die um Hilfe ersuchenden Ausländer die ihnen obliegenden
ausländerrechtlichen Mitwirkungspflichten erfüllen.
4.3 Nach dem Wortlaut von Art. 12 BV bedeutet Subsidiarität, dass ein
Bedürftiger "nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen". Der grundrechtliche
Anspruch ist demnach nur ausgeschlossen, wenn der Bedürftige selbst die
Notlage rechtzeitig verhindern kann. In diesem Sinne braucht es einen
sachlichen Zusammenhang zur tatsächlichen Beendigung der Notlage, d.h. die
betroffene Person muss aufgrund der bestehenden Möglichkeit konkret und
aktuell in der Lage sein, die Notlage selbst abzuwenden oder zu beenden. Im
Sozialhilferecht gilt dabei allgemein der Grundsatz, dass es auf die
Ursachen der Bedürftigkeit an sich nicht ankommt (vgl. etwa Felix Wolffers,
Grundriss des Sozialhilferechts, eine Einführung in die Fürsorgegesetzgebung
von Bund und Kantonen, 2. Aufl., Bern/Stuttgart/Wien 1999, S. 34 f. und 165),
was nicht ausschliesst, dass Fehlverhalten zum Beispiel durch eine Kürzung
der Sozialhilfe geahndet werden kann, wenn das zum Überleben Notwendige noch
gewährleistet ist (vgl. Carlo Tschudi, Die Auswirkungen des Grundrechts auf
Hilfe in Notlagen auf sozialhilferechtliche Sanktionen, in: Carlo Tschudi
[Hrsg.], Das Grundrecht auf Hilfe in Notlagen, Bern/Stuttgart/Wien 2005, S.
117 f.). In analoger Weise hielt das Bundesgericht in BGE 121 I 367 E. 3b S.
375 fest, beim Recht auf Existenzsicherung seien die Ursachen der
Bedürftigkeit grundsätzlich nicht massgeblich. Auch die Lehre geht praktisch
einhellig von der Verschuldensunabhängigkeit von Art. 12 BV aus (Amstutz,
2005, a.a.O., S. 17 f.; Dies., 2003, a.a.O., S. 31; Dies., 2002, a.a.O., S.
300; Charlotte Gysin, Der Schutz des Existenzminimums in der Schweiz,
Basel/Genf/München 1999, S. 40; Gabriela Riemer-Kafka, Das Verhältnis
zwischen Grundrecht auf Hilfe in Notlagen und Eigenverantwortung, in: Carlo
Tschudi [Hrsg.], Das Grundrecht auf Hilfe in Notlagen, Bern/Stuttgart/Wien
2005, S. 147; Schefer, a.a.O., S. 348; Uebersax, a.a.O., S. 48).
4.4 Grundsätzlich sind Auflagen und Bedingungen, d.h. Nebenbestimmungen, für
Leistungen aus Art. 12 BV nicht ausgeschlossen. Mit Nebenbestimmungen werden
die rechtmässige Ausübung eines eingeräumten Rechts oder einer Bewilligung
oder die zweckkonforme Verwendung von staatlichen Leistungen sichergestellt
(vgl. etwa Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4.
Aufl., Zürich/Basel/Genf 2002, Rz. 901 ff.; Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/
Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz vom 23. Mai 1989 über die
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Rz. 52 f. zu Art. 49). Ihr
Vollzug muss deshalb dazu führen, dass der Normzweck erreicht wird und ein
rechtmässiger Zustand resultiert. Sachfremde Nebenbestimmungen sind
demgegenüber unzulässig (Kiran Schneider-Shah, Nebenbestimmungen im
schweizerischen Verwaltungsrecht, Diss. Basel 1997, S. 125 f.; Pierre
Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005,
S. 234). Im Zusammenhang mit der Gewährung von Nothilfe kann vom
Leistungsansprecher insbesondere eine gewisse Mitwirkung bei der Feststellung
verlangt werden, ob bei ihm eine Notlage vorliegt (vgl. Tschudi, a.a.O., S.
121). Auch kann der Leistungsbezug an Auflagen geknüpft werden, etwa an das
(zumutbare) persönliche Abholen der Leistungen oder an die geeignete
Individualisierung des Bezügers, um eine mehrfache Ausrichtung zu vermeiden.
Solche Nebenbestimmungen müssen aber darauf gerichtet sein, die
verfassungsmässige Ausübung des Grundrechts zu sichern. Werden die Auflagen
oder Bedingungen nicht erfüllt und deshalb zwangsweise durchgesetzt, so muss
dies zu einem verfassungsmässigen Zustand führen. Ausgeschlossen bleiben
demnach Nebenbestimmungen, die - wenn sie durchgesetzt werden bzw. werden
müssen - nicht zur Beseitigung der Notlage führen, sondern diese gerade
aktualisieren und damit anderen, von Art. 12 BV nicht geschützten Zwecken
dienen.
4.5 Die vom Beschwerdeführer geforderte Mitwirkung bei der Papierbeschaffung
oder Ausreise hat keinen Einfluss darauf, dass er bedürftig ist bzw. sich in
einer Notlage befindet. Die Mitwirkungspflichten zielen nicht auf die
Beseitigung der Notlage, sondern auf die Vollstreckung der Wegweisung hin.
Zwar sind sie insofern zweifellos rechtmässig. Sie dienen aber nicht dem
Zweck, den von Art. 12 BV geschützten verfassungsmässigen Zustand
herbeizuführen. Der Beschwerdeführer bleibt auch dann mittellos und ist
weiterhin nicht in der Lage, sich rechtzeitig aus eigener Kraft oder von
dritter Seite legal die für ein menschenwürdiges Dasein unentbehrlichen
Mittel zu beschaffen, wenn er ausländerrechtlich kooperiert. Vor allem aber
gerät er unmittelbar in eine Notlage, wenn ihm das zum Überleben notwendige
Minimum - mangels Kooperation - versagt wird. Er fände sich in dieser Notlage
ohne Nothilfe, was verfassungswidrig wäre. Dem Beschwerdeführer darf daher
die Leistung der für ein menschenwürdiges Dasein erforderlichen minimalen
Überlebenshilfe nicht - auch nicht unter Berufung auf das
Subsidiaritätsprinzip - durch ausländerrechtliche Auflagen oder Bedingungen
verweigert werden (vgl. auch Kathrin Amstutz, Anspruch auf Hilfe in Notlagen
nach rechtskräftigem Nichteintreten auf ein Asylgesuch und
Wegweisungsentscheid - divergierende kantonale Urteile, in: Asyl 1/2005, S.
24 f.; Kathrin Buchmann/Silvana Kohler, Nothilfe für Personen mit
rechtskräftigem Nichteintretensentscheid, in: Asyl 3/2004, S. 3;
Schertenleib, a.a.O., S. 81 f.; Carlo Tschudi, Nothilfe in Not?, in: ZeSo
1/2005, S. 30; Ders., a.a.O., S. 127 f.; Wurzburger, a.a.O., S. 344). Solche
Nebenbestimmungen erweisen sich nach dem Ausgeführten im Zusammenhang mit der
Nothilfe als sachfremd.
5.
5.1 Es stellt sich die Frage, ob allenfalls eine Kürzung oder ein Ausschluss
der Überlebenshilfe damit begründet werden könnte, das Grundrecht dürfe unter
analogen Voraussetzungen, wie sie für Eingriffe in Freiheitsrechte gelten,
beschränkt werden.
5.2 Bei Grundrechten, die wie das Recht auf Hilfe in Notlagen Ansprüche auf
positive Leistungen des Staates begründen, nennt die Rechtsordnung - anstelle
der bei den Freiheitsrechten üblichen Schranken - die Voraussetzungen, unter
denen das Recht ausgeübt werden kann. Die Zulässigkeit von allfälligen durch
den Gesetzgeber erlassenen einschränkenden Konkretisierungen sind in
sinngemässer (Teil-)Anwendung von Art. 36 BV daran zu messen, ob sie mit dem
verfassungsrechtlich garantierten Minimalgehalt noch zu vereinbaren sind
(vgl. BGE 129 I 12 E. 6-9 S. 19 ff.).
5.3 Vor der Aufnahme des Rechts auf Hilfe in Notlagen in die Bundesverfassung
schloss das Bundesgericht einen Eingriff in das (noch ungeschriebene) Recht
auf Existenzsicherung nicht von vornherein aus (vgl. insbesondere BGE 122 II
193 E. 2c und 3a S. 197 ff.; vgl. auch Uebersax, a.a.O., S. 39). In BGE 130 I
71 E. 4.1 S. 75 hielt es nunmehr - gestützt auf die neue Bundesverfassung -
freilich fest, dass bei Art. 12 BV Schutzbereich und Kerngehalt zusammen
fallen. Nach Art. 36 Abs. 4 BV ist der Kerngehalt der Grundrechte
unantastbar. Damit entfällt die Möglichkeit, die verfassungsrechtlich für ein
menschenwürdiges Dasein erforderlichen Mittel über die Herleitung von
Grundrechtsschranken zu kürzen oder zu verweigern, darf doch der Kerngehalt
von Grundrechten auch nicht beschränkt werden, wenn die Voraussetzungen von
Grundrechtseingriffen nach Art. 36 Abs. 1-3 BV an sich erfüllt wären (vgl.
etwa Pascal Mahon, art. 36, in: Aubert/Mahon, Petit commentaire de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999,
Zürich/Basel/Genf 2003, Rz. 17; René Rhinow, Grundzüge des Schweizerischen
Verfassungsrechts, Basel/Genf/München 2003, Rz. 1019 ff.; Schefer, a.a.O., S.
72 ff.). Im von Art. 12 BV garantierten Schutzbereich sind daher Eingriffe
wegen dessen Kongruenz mit dem Kerngehalt des Grundrechts nicht zulässig
(Kathrin Amstutz, a.a.O., in: Asyl 1/2005, S. 24 f.; Dies., 2003, a.a.O., S.
30 und S. 31 f.; Dies., 2002, a.a.O., S. 299 ff.; Buchmann/Kohler, a.a.O., S.
4 f.; Gysin, a.a.O., S. 37 ff.; Pascal Mahon, art. 12, in: Aubert/Mahon,
Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du
18 avril 1999, Zürich/Basel/Genf 2003, Rz. 5; Ulrich Meyer-Blaser/ Thomas
Gächter, § 34 Der Sozialstaatsgedanke, in: Thürer/Aubert/Müller [Hrsg.],
Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, Rz. 31; Müller, a.a.O., S. 178;
Kurt Pärli, Verfassungsrechtliche Aspekte neuer Modelle in der Sozialhilfe,
in: AJP 2004, S. 51; Rhinow, a.a.O., Rz. 3099; Schefer, a.a.O., S. 338;
Tschudi, a.a.O., S. 127 f.; Ders., a.a.O., in: ZeSo 1/2005, S. 30; Uebersax,
a.a.O., S. 39 und 47).
6.
6.1 Die kantonalen Instanzen berufen sich für die verfügte Einstellung der
Nothilfe überdies auf das Rechtsmissbrauchsverbot.
Nach Art. 5 Abs. 3 BV handeln staatliche Organe und Private nach Treu und
Glauben. Gemäss dem für die gesamte Rechtsordnung geltenden Art. 2 Abs. 2 ZGB
findet der offenbare Missbrauch eines Rechts keinen Rechtsschutz.
Rechtsmissbrauch liegt vor, wenn ein Rechtsinstitut zweckwidrig zur
Verwirklichung von Interessen verwendet wird, die dieses Rechtsinstitut nicht
schützen will (BGE 128 II 145 E. 2.2 S. 151; 121 I 367 E. 3b S. 375).
6.2 Es ist umstritten, ob das verfassungsmässige Recht auf Hilfe in Notlagen
überhaupt rechtsmissbräuchlich ausgeübt und auf diese Weise verwirkt werden
kann. Das Bundesgericht schloss dies in seiner bisherigen Rechtsprechung
nicht aus (vgl. etwa BGE 130 I 71 E. 4.3 S. 76; 122 II 193 E. 2c/ee S. 198;
Urteile 2P.147/2002 vom 4. März 2003, E. 3.5.3, sowie 2P.7/2003 vom 14.
Januar 2003, E. 2.3). Die Lehre ist demgegenüber praktisch einhellig der
Auffassung, für einen Rechtsmissbrauch mit Verwirkungsfolge bestehe beim
Recht auf Hilfe in Notlagen kein Raum (vgl. Amstutz, 2005, a.a.O., S. 24 ff.;
Dies., 2003, a.a.O., S. 33; Dies., 2002, a.a.O., S. 304 ff.; Gysin, S. 40;
Meyer-Blaser/Gächter, a.a.O., Rz. 31; Müller, a.a.O., S. 179 f.;
Riemer-Kafka, a.a.O., S. 148; Schefer, a.a.O., S. 348 ff. und 377 ff.;
Uebersax, a.a.O., S. 55 f.). Wie es sich damit verhält, kann vorliegend
jedoch offen bleiben.
6.3 Schon in seiner früheren Rechtsprechung - als es das Recht auf Hilfe in
Notlagen noch nicht gab - hielt das Bundesgericht fest, dem Staat obliege die
ihm "selber gegenüber bestehende, unmittelbar aus der eigenen Zweckbestimmung
entspringende Pflicht, die auf seinem Gebiete befindlichen Personen
überhaupt, ohne Rücksicht auf ihr rechtliches Verhältnis zu ihm, nötigenfalls
vor dem physischen Verderben zu bewahren" (BGE 51 I 325 E. 2; 40 I 409 E. 2
S. 416). Art. 12 BV schützt in diesem Sinne vor einem menschenunwürdigen
Dasein. Das entsprechende Recht auf Seiten des Leistungsansprechers könnte
höchstens dann missbraucht werden, wenn dieser Schutzzweck der Bestimmung
vereitelt würde (vgl. Amstutz, 2005, a.a.O., S. 25; Dies., 2002, a.a.O., S.
311 f.). Nimmt eine Person jedoch aufgrund ihrer Notlage die zum Überleben
notwendige Unterstützung in Anspruch und verwendet sie die erhaltenen Mittel
bestimmungsgemäss, verhält sie sich entsprechend dem Schutzzweck von Art. 12
BV, und zwar ungeachtet ihres ausländerrechtlichen Status.
6.4 Im vorliegenden Fall wird von keiner Seite behauptet, der
Beschwerdeführer habe die ihm bisher ausgerichteten Unterstützungsleistungen
nicht zur Sicherung seines Überlebens unter menschenwürdigen
Existenzbedingungen verwendet. Dass er sich illegal hier aufhält und seine
ausländerrechtliche Mitwirkungspflicht vorsätzlich verletzt, ändert daran
nichts. Art. 12 BV schützt nicht die entsprechenden ausländerrechtlichen
Interessen, sondern das Überleben des Beschwerdeführers. Bei dieser Sachlage
nimmt er das Rechtsinstitut der Hilfe in Notlagen nicht zweckwidrig in
Anspruch (vgl. BGE 121 I 367 E. 3c S. 377 f.; Buchmann/Kohler, a.a.O., S. 4;
Malinverni/Hottelier, a.a.O., S. 1353; Tschudi, a.a.O., in: ZeSO 1/2005, S.
30 f.; Wurzburger, a.a.O., S. 344).
Die Geltendmachung des Unterstützungsanspruchs durch den Beschwerdeführer
erfüllt damit die Voraussetzungen des offenbaren Rechtsmissbrauchs nicht. Mit
seinem illegalen Aufenthalt in der Schweiz und der gleichzeitigen Weigerung,
auf Beendigung dieses Zustands hinzuwirken, verhält sich der Beschwerdeführer
freilich zweifellos rechtswidrig. Sein Verhalten mag auch provokativ
erscheinen und geeignet sein, Anstoss zu erregen. Das erlaubt jedoch nicht,
ihn einer Bettelexistenz bzw. dem physischen Verderben auszusetzen.
7.
7.1 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass ausländerrechtliche
Pflichtwidrigkeiten den grundrechtlichen Anspruch auf Hilfe in Notlagen nach
Art. 12 BV nicht zu beseitigen vermögen. Die mangelnde Erfüllung der
ausländerrechtlichen Mitwirkungspflichten ist zwar stossend. Die Verweigerung
der Nothilfe darf aber nicht als Zwangsmittel zur Erreichung
ausländerrechtlicher Ziele eingesetzt werden. Soweit ausländerrechtliche
Pflichten durchgesetzt werden sollen, sind die Behörden auf die
entsprechenden Massnahmen zu verweisen. Dazu gehören nebst Strafen (vgl. Art.
23 ff. ANAG) insbesondere die Ausschaffungshaft (vgl. Art. 13b ff. ANAG) und
andere Zwangsmassnahmen (vgl. Art. 13e ANAG). Im Übrigen sind den betroffenen
ausländischen Personen auch im Fall der Ausschaffungshaft selbst bei
Nichterfüllung ihrer Mitwirkungspflichten die für ein menschenwürdiges Dasein
unentbehrlichen Mittel zu gewährleisten (vgl. BGE 130 II 377 E. 3.3.3.2 S.
387). Es erweist sich mit der Menschenwürde (vgl. Art. 7 BV), auf deren
Wahrung Art. 12 BV ausgerichtet ist, nicht vereinbar, wenn durch Ausschluss
von Nothilfe das Überleben der davon betroffenen Menschen in Frage gestellt
wird. Genau davor schützt Art. 12 BV. Auch der Bundesrat wies beim Erlass des
Entlastungsprogramms 2003 wiederholt darauf hin, für Asylbewerber mit
Nichteintretens- und Wegweisungsentscheid bleibe jedenfalls die Nothilfe
vorbehalten (vgl. dazu BBl 2003 S. 5689, 5691, 5754 und 5757;
Reusser/Obrist-Scheidegger, a.a.O., S. 62).
7.2 Der angefochtene Entscheid stützt sich auf § 4 Abs. 4 der solothurnischen
Vollzugsverordnung zum Gesetz über die öffentliche Sozialhilfe sowie auf die
regierungsrätlichen Richtlinien 2004/1051 vom 18. Mai 2004. Bei diesen
Richtlinien handelt es sich um eine Verwaltungsverordnung mit Aussenwirkung
(dazu BGE 128 I 167 E. 4.3 mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer ficht die
beiden Erlasse auf dem Weg der inzidenten Normenkontrolle als
verfassungswidrig an.
7.2.1 § 4 Abs. 4 der genannten Vollzugsverordnung sieht den hier strittigen
Leistungsausschluss nicht ausdrücklich vor; die Bestimmung legt lediglich
fest, dass für Personen mit rechtskräftigem Nichteintretens- und
Wegweisungsentscheid keine Leistungen nach den SKOS-Richtlinien zu erbringen
sind, sondern diese nur im Rahmen der Nothilfe unterstützt werden. Behält
diese Bestimmung mithin den Schutzgehalt von Art. 12 BV wenigstens sinngemäss
vor, verstösst sie insofern nicht gegen die Bundesverfassung.
Der Beschwerdeführer rügt freilich auch, § 4 Abs. 4 der Vollzugsverordnung
verletze mangels rechtsgenüglicher Delegationsnorm im Gesetz das
Legalitätsprinzip und überdies, da der Beschwerdeführer schlechter behandelt
werde als Schweizer Bürger, das Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 BV. Gemäss
§ 69 des solothurnischen Gesetzes vom 2. Juli 1989 über die öffentliche
Sozialhilfe (Sozialhilfegesetz, SHG) erlässt der Regierungsrat die
Vollzugsbestimmungen, und nach § 30 SHG erlässt er Richtsätze für die
Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe. Darin finden auch besondere Richtsätze
für Personen mit asylrechtlichem Nichteintretensentscheid eine Grundlage. §
16 SHG sieht sodann vor, dass Ausländer mit Wohnsitz oder Aufenthalt im
Kanton im Rahmen des Sozialhilfegesetzes Sozialhilfe wie Schweizerbürger
erhalten. Das lässt ohne weiteres den Umkehrschluss zu, dass illegal
anwesende Ausländer von Gesetzes wegen nicht gleich behandelt werden müssen
wie Schweizer. Auch unter dem Gesichtswinkel des Rechtsgleichheitsgebots von
Art. 8 BV ist eine solch unterschiedliche Behandlung bei der Sozialhilfe
nicht zu beanstanden, stellt der Anwesenheitsstatus doch einen wesentlichen
sachlichen Grund für entsprechende Differenzierungen dar. Namentlich
rechtfertigt sich eine Ungleichbehandlung, die darauf abstellt, ob der
Anwesenheitsstatus auf Integration abzielt oder nicht (dazu BGE 130 I 1 E.
3.6 S. 11 f. und E. 5 S. 14 f.). Bei Personen mit asylrechtlichem
Nichteintretensentscheid besteht kein Integrationsinteresse. Die hier
strittige verordnungsrechtliche Sonderregelung hält damit vor dem
Rechtsgleichheitsgebot stand.
7.2.2 Heikler erscheint demgegenüber die Frage der Verfassungsmässigkeit der
Richtlinien 2004/1051. § 4 Abs. 4 der Sozialhilfeverordnung enthält immerhin
ausdrücklich die regierungsrätliche Kompetenz zum Erlass ergänzender
Richtlinien. Gemäss Ziff. 3.8 der Richtlinien ist die Nothilfe prinzipiell
als kurzfristige Überbrückungsleistung zu erbringen und auf einzelne Tage zu
beschränken; situationsbedingt ist die Dauer entsprechend zu verlängern.
Damit wird indessen für den Fall der Nichterfüllung ausländerrechtlicher
Mitwirkungspflichten weder eine Leistungskürzung noch ein Leistungsausschluss
zwingend vorgeschrieben. Die Richtlinien können demnach verfassungskonform
ausgelegt werden und verletzen ebenfalls für sich allein Art. 12 BV nicht.
7.3 Gegen das Recht auf Hilfe in Notlagen verstösst hingegen der angefochtene
Entscheid als individuell-konkreter Rechtsanwendungsakt, der die
generell-abstrakten kantonalen Regelungen in verfassungswidriger Weise
umsetzt, indem er nach einer fünftägigen Überbrückungsdauer eine
Leistungsverweigerung wegen Nichterfüllens ausländerrechtlicher
Mitwirkungspflichten vorsieht. Dieser Leistungsentzug hält vor Art. 12 BV
nicht stand und ist daher verfassungswidrig.
8.
8.1 Der Beschwerdeführer rügt, der ihm vom Kanton Solothurn bisher zur
Verfügung gestellte Betrag von Fr. 21.-- pro Tag genüge nicht für ein
menschenwürdiges Dasein. Konkret beanstandet der Beschwerdeführer dabei nicht
den Anteil von Fr. 8.-- pro Tag für Nahrung und Hygiene, sondern die
Beschwerdeschrift enthält einzig Ausführungen zum Ungenügen der Summe von Fr.
13.-- pro Tag für die Unterkunft. Da es sich bei Art. 12 BV um ein
Leistungsrecht handelt, ist diese Rüge grundsätzlich zulässig. Der
Beschwerdeführer hat daran auch ein offenkundiges aktuelles Interesse, das
sich zwar nicht mehr auf die fünftägige Überbrückungshilfe ("Zehrgeld")
bezieht, wohl aber auf die im Umfang damit identische künftige Leistung der
Nothilfe. Aufgrund der den Beschwerdeführer treffenden
Substantiierungspflicht (vgl. Art. 90 Abs. 1 lit. b OG sowie BGE 110 Ia 1 E.
2a S. 3 f.) ist aber nur zu prüfen, ob das für die Unterkunft vorgesehene
Taggeld von Fr. 13.-- vor der Verfassung standhält.
8.2 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist verfassungsrechtlich nur
geboten, was für ein menschenwürdiges Dasein unabdingbar ist und vor einer
unwürdigen Bettelexistenz zu bewahren vermag (BGE 130 I 71 E. 4.1 S. 75).
Art. 12 BV gewährleistet einen Mindeststandard der Sozialhilfe, der nicht nur
im Lichte des gesamtgesellschaftlichen Kontexts, sondern auch nach Massgabe
der individuellen Umstände der Notlage des Leistungsansprechers zu
konkretisieren ist (Amstutz, 2005, a.a.O., S. 26 f.; Müller, a.a.O., S. 170).
Der Grundrechtsschutz kann dabei grundsätzlich sowohl durch Geld- als auch
durch Sachleistungen sichergestellt werden (Amstutz, 2005, a.a.O., S. 28;
Bigler-Eggenberger, a.a.O., Rz. 24). Es ist in erster Linie Sache des
zuständigen Gemeinwesens, auf Grundlage seiner Gesetzgebung über Art und
Umfang der im konkreten Fall gebotenen Leistungen zu bestimmen (BGE 121 I 367
E. 2c S. 373).
Allgemeinverbindliche Regelungen zur Festlegung der Nothilfe dienen der
demokratischen und rechtsstaatlichen Legitimierung derselben sowie ihrer
rechtsgleichen und willkürfreien Handhabung. Sie befreien die Behörden aber
nicht von einer Prüfung des Einzelfalles sowie bei Bedarf von einer
Abweichung von den allgemeinen Regeln. So ist offenkundig, dass die
medizinische Notversorgung vom individuellen Ge-sundheitszustand des
Leistungsansprechers abhängt oder dass ein Säugling nicht die gleichen
Anforderungen an die Nahrung hat wie ein Jugendlicher im Wachstumsalter oder
wiederum eine betagte Person. Beim Obdach dürften die Differenzen freilich
geringfügiger ausfallen, wobei die Unterkunft jedenfalls Raum für die
notwendigsten Lebensbedürfnisse zu bieten hat (Buchmann/Kohler, a.a.O., S. 5;
dazu eingehend auch Amstutz, 2002, a.a.O., S. 212 ff.).
Zulässig sind auch Unterscheidungen, die auf dem Aufenthaltsstatus beruhen
(vgl. BGE 121 I 367 E. 2d S. 374; Gysin, a.a.O. S. 41 f.; Wurzburger, a.a.O.,
S. 343 f.). Bei Schweizern und Ausländern mit einem Anwesenheitsrecht ist ein
dauerhafter Aufenthalt sicherzustellen, bei dem auch eine gewisse Integration
angestrebt wird. Die Nothilfe dürfte daher in der Regel einen grösseren
Umfang erreichen als bei Asylbewerbern mit hängigem Verfahren, bei denen
nicht von vornherein von einer dauerhaften Anwesenheit auszugehen ist.
Quantitativ noch geringer darf die Nothilfe bemessen werden bei Personen,
welche die Schweiz zu verlassen haben, insbesondere bei Asylbewerbern mit
Nichteintretensentscheid; weder sind dabei Integrationsinteressen zu
verfolgen, noch müssen dauerhafte Sozialkontakte gewährleistet werden.
Minimalleistungen rechtfertigen sich auch, um Anreize zum Verbleiben zu
vermeiden. Unterste Grenze bildet aber jedenfalls die Menschenwürde, d.h.
insbesondere dass die Leistungen als solche stets die physische Integrität
(vgl. Amstutz, 2005, a.a.O., S. 27 f.) zu respektieren haben.
8.3 Zuständiges Gemeinwesen im vorliegenden Fall ist der Kanton Solothurn. Er
hat sich für Personen mit asylrechtlichem Nichteintretensentscheid für die
Nothilfe in Form von Geldleistungen entschieden, um von vornherein die
Bildung von Strukturen auszuschliessen, die allenfalls einen Anreiz zum
Verweilen bilden könnten. Ziff. 3.10 lit. b der regierungsrätlichen
Richtlinien 2004/1051 sieht vor, dass im Kanton Solothurn eine
Notschlafmöglichkeit zu realisieren sei, dass aber ansonsten in allgemeiner
Weise ein Taggeld von Fr. 13.-- für Unterkunft zu erbringen sei, wie es hier
strittig ist. Der Beschwerdeführer macht dazu geltend, die
Notschlafmöglichkeit sei bis heute nicht eingerichtet worden und es lasse
sich mit dem vorgesehenen Betrag auf dem ganzen Gebiet des Kantons Solothurn
kein Obdach mit Übernachtungsmöglichkeit finanzieren.
Im angefochtenen Entscheid verglich das Verwaltungsgericht den strittigen
Betrag mit der Bundespauschale im Asylbereich von Fr. 10.59 sowie mit dem
kantonalen Ansatz bei Privatunterbringung von Fr. 16.-- und beurteilte den
gewählten Ansatz aufgrund dieses Vergleichs als angemessen. Ein Taggeld von
Fr. 13.-- für Unterkunft erscheint zwar als gering; die vom
Verwaltungsgericht angeführten Vergleichswerte weisen aber eher darauf hin,
dass der fragliche Betrag genügen könnte. Ein Vergleich mit anderen Kantonen
ist schwierig, da diese eher - den Empfehlungen der Schweizerischen Konferenz
der kantonalen SozialdirektorInnen vom 27. Mai 2004 zur Nothilfe für Personen
mit rechtskräftigem Nichteintretensentscheid folgend - zu Sachleistungen
tendieren und spezifisch für die Unterkunft Schlafstellen unterhalten (vgl.
etwa Art. 6 der Verordnung vom 5. Mai 2004 über die Gewährung der Nothilfe
bei Ausschluss aus der Asylfürsorge des Kantons Bern; § 19a der Sozialhilfe-
und Präventionsverordnung vom 28. August 2002 [in der Fassung vom 4. August
2004] des Kantons Aargau; art. 5 du Règlement du 25 août 2004 sur l'aide
sociale aux personnes dont la demande d'asile a fait l'objet d'une décision
de non-entrée en matière du Canton de Vaud). Entscheidend ist jedoch, dass
der Beschwerdeführer seine Behauptung, im Kanton Solothurn lasse sich mit Fr.
13.-- pro Tag kein Obdach finanzieren, weder mit Belegen noch mit
entsprechenden Anhaltspunkten untermauert. Damit gibt es keine Hinweise für
eine Verfassungswidrigkeit des strittigen Ansatzes von Fr. 13.-- pro Tag für
die Unterkunft. Insofern geht auch der Einwand des Beschwerdeführers fehl,
der Mangel eines effektiven Zugangs zu einem Obdach komme einer
unmenschlichen Behandlung nach Art. 3 EMRK gleich bzw. verletze seinen
Anspruch auf eine angemessene Unterkunft gemäss Art. 11 des UNO-Pakts I,
womit offen bleiben kann, wieweit diese Bestimmungen im vorliegenden
Zusammenhang überhaupt angerufen werden können.
8.4 Schliesslich rügt der Beschwerdeführer als schikanös und daher
verfassungswidrig, dass er wöchentlich einmal bei den Behörden vorsprechen
müsse, um seine Nothilfe abzuholen.
Grundsätzlich stehen auch die Modalitäten der Leistungserbringung in der
Kompetenz des Kantons bzw. dessen Behörden. Der Kanton hat die Nothilfe
mindestens bereitzuhalten und darf keine unzumutbaren oder gar schikanösen
Anforderungen an deren Bezug stellen. Wie der Kanton Solothurn zu verlangen,
dass der Beschwerdeführer einmal pro Woche vorspricht, um die zu erbringenden
Leistungen zu beziehen, erscheint unter diesem Gesichtspunkt aber ohne
weiteres zulässig, wenn keine besonderen Gründe - wie etwa ein schlechter
Gesundheitszustand, der eine Vorsprache verhindert - bestehen, die dies als
unzumutbar erachten lassen. Auch der Bezug von Sachleistungen setzt in der
Regel physische Anwesenheit voraus. Dass beim Beschwerdeführer Ausnahmegründe
vorlägen, behauptet er nicht.
8.5 Zwar kann der Kanton die Art der Leistungserbringung frei wählen; bei
Asylbewerbern mit Nichteintretensentscheid sind aber Sachleistungen gegenüber
Geldleistungen vorzuziehen (vgl. Müller, a.a.O., S. 179). Der vorliegende
Fall zeigt, dass sich die Thematik des Leistungsausschlusses bei Art. 12 BV
insbesondere dann zuspitzt, wenn die Nothilfe durch Geldleistung erbracht
wird. Stellt das Gemeinwesen hingegen unmittelbare Sachleistungen bereit,
erweist sich eine Kontrolle der Leistungserbringung und der Verwendung der
ausgerichteten Mittel als einfacher. Überdies dürften quantitative
Gesichtspunkte bei Sachleistungen weniger zu Diskussionen Anlass geben als
bei Geldleistungen. Das gilt insbesondere für die Einrichtung einer
Unterkunft, welche die Anforderungen von Art. 12 BV erfüllt.
9.
Infolgedessen ist die staatsrechtliche Beschwerde im Sinne der Erwägungen
gutzuheissen, soweit darauf eingetreten werden kann, und der angefochtene
Entscheid muss aufgehoben werden.
Da der Beschwerdeführer obsiegt, rechtfertigt es sich, keine Kosten zu
erheben (Art. 156 Abs. 2 OG) und den Kanton Solothurn zur Leistung einer
angemessenen Parteientschädigung für das bundesgerichtliche Verfahren
zugunsten des Beschwerdeführers zu verpflichten (Art. 159 OG). Damit ist
dessen Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung als
gegenstandslos abzuschreiben.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen,
soweit darauf einzutreten ist, und das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Solothurn vom 10. November 2004 wird aufgehoben.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Der Kanton Solothurn hat den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
4.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wird als
gegenstandslos abgeschrieben.
5.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Departement des Innern und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. März 2005
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: