II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.283/2004
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2P.283/2004 /kil
Urteil vom 7. April 2005
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler,
Ersatzrichterin Stamm Hurter,
Gerichtsschreiberin Dubs.
X. ________,
Beschwerdeführer,
gegen
Universität Zürich,
vertreten durch Mathematisch-naturwissenschaftliche Fakultät, Dekanat,
Universität Zürich-Irchel, Winterthurerstrasse 190, 8057 Zürich,
Rekurskommission der Zürcher Hochschulen, Walchetor, 8090 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer,
Militärstrasse 36, Postfach, 8090 Zürich.
Art. 5, 8, 9, 10, 20 und 29 Abs. 2 BV sowie Art. 3 EMRK (Zulassung zum
höheren Lehramt im Zusatzfach Mathematik),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich, 4. Abteilung,
4. Kammer, vom 1. September 2004.
Sachverhalt:
A.
X. ________ (geb. 1967) studierte an der Universität Zürich Geographie. 1996
schloss sein er sein Erststudium mit dem Diplom ab und erlangte 1998 das
Diplom für das höhere Lehramt in Geographie. 1999 beendete er sein Studium
der Wirtschaftswissenschaften in betriebswirtschaftlicher Richtung mit dem
Lizentiat. Bereits 1991 hatte er erfolgreich die Fachprüfung für
Bezirkslehrer im Kanton Aargau im Fach Mathematik absolviert.
Am 18. Mai 2003 reichte er beim Studiendekanat der
Mathematisch-naturwissenschaftlichen Fakultät der Universität Zürich ein
Gesuch um Zulassung zum höheren Lehramt im Zusatzfach Mathematik ein, wobei
er beantragte, die während seines Doppelstudiums absolvierten Prüfungen als
Ausweis für eine genügende fachliche Ausbildung anzuerkennen. Mit Verfügung
vom 9. Juni 2003 lehnte die Mathematisch-naturwissenschaftliche Fakultät sein
Gesuch ab.
Den von X.________ gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs wies die
Rekurskommission der Zürcher Hochschulen am 26. Februar 2004 ab, auf den
Antrag um Zulassung zum höheren Lehramt im Zusatzfach Biologie trat sie nicht
ein.
B.
Am 29. März 2004 erhob X.________ gleichzeitig eine
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
und eine staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht (2P.89/2004). Mit
Verfügung des Präsidenten der II. öffentlichrechtlichen Abteilung des
Bundesgerichts vom 1. April 2004 wurde das bundesgerichtliche Verfahren bis
zum Entscheid des Verwaltungsgerichts sistiert.
C.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich wies die Beschwerde mit Entscheid
vom 1. September 2004 ab, soweit es darauf eintrat. Gleichzeitig wies es das
Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und Bestellung eines
unentgeltlichen Rechtsbeistandes ab.
D.
Am 1. Dezember 2004 schrieb der Präsident der II. öffentlichrechtlichen
Abteilung des Bundesgerichts das Verfahren 2P.89/2004 als durch Rückzug der
Beschwerde als erledigt ab.
E.
Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 1.
September 2004 hat X.________ am 11. November 2004 beim Bundesgericht
staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Er beantragt die Aufhebung des
Entscheides, der nach seiner Auffassung Art. 5, 8, 9, 10 und 29 Abs. 2 BV
sowie Art. 3 EMRK verletzt. Gleichzeitig stellte er ein Gesuch um
unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung. Sodann ersuchte er um
aufschiebende Wirkung in Bezug auf die aufgelaufenen Prozesskosten und
Parteientschädigung.
Am 9. Dezember 2004 hat der Abteilungspräsident der Beschwerde betreffend
Gerichtskosten und Parteientschädigung aufschiebende Wirkung zuerkannt.
F.
Die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen und das Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich schliessen auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei. Die Mathematisch-naturwissenschaftliche Fakultät der
Universität Zürich liess sich nicht vernehmen.
G.
Mit Eingaben vom 26. Dezember 2004, 3. Januar 2005, 7. Januar 2005 sowie 13.
Februar 2005 machte X.________ unaufgefordert zusätzliche Ausführungen und
reichte neue Aktenstücke ein.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit der bei ihm eingereichten
Beschwerden von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 129 I 337 E. 1 S.
399 mit Hinweisen).
1.1 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen kantonal
letztinstanzlichen Endentscheid (vgl. § 46 Abs. 5 des Gesetzes über die
Universität Zürich vom 15. März 1998 [Universitätsgesetz] in Verbindung mit §
43 Abs. 1 lit. f des zürcherischen Gesetzes vom 24. Mai 1959 über den
Rechtsschutz in Verwaltungssachen [Verwaltungsrechtspflegegesetz; VRG]). Die
behauptete Rechtsverletzung kann nicht sonst wie durch Klage oder
Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde gerügt
werden. Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich somit als zulässig (Art.
84 Abs. 1 und lit. a und b, Art. 86 Abs. 1 und Art. 87 OG).
Der Beschwerdeführer hat Anspruch darauf, dass die
Mathematisch-naturwissenschaftliche Fakultät bestandene Prüfungen nach
Massgabe der einschlägigen Vorschriften als Ausweis für eine fachliche
Ausbildung anerkennt (§ 4 Ziff. 1 des Reglements über die Diplomprüfungen für
das höhere Lehramt in den mathematisch-naturwissenschaftlichen Fächern an der
Universität Zürich vom 27. Februar 1996, Diplomprüfungsreglement). Er ist
daher in rechtlich geschützten Interessen betroffen (Art. 88 OG) und zur
staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert.
1.2 Die Begründung einer staatsrechtlichen Beschwerde ist mitsamt
Beweismitteln innert der ordentlichen Beschwerdefrist einzureichen (Art. 89
und 90 OG). Ein zweiter Schriftenwechsel ist vom Bundesgericht nicht
angeordnet worden (Art. 93 Abs. 3 OG) und es besteht hierfür auch kein
Anlass. Auf die Schreiben, die nach Ablauf der Beschwerdefrist eingereicht
worden sind (Eingaben vom 26. Dezember 2004, 3. Januar 2005, 7. Januar 2005
sowie 13. Februar 2005), ist daher nicht einzugehen.
1.3 Mit staatsrechtlicher Beschwerde kann die Verletzung verfassungsmässiger
Rechte der Bürger, Verletzung von Konkordaten und Staatsverträgen (mit
Ausnahmen) und die Verletzung von bundesrechtlichen Vorschriften über die
Abgrenzung der sachlichen oder örtlichen Zuständigkeit der Behörden gerügt
werden (Art. 84 Abs. 1 lit. a - d OG). Soweit der Beschwerdeführer lediglich
Verstösse gegen einfaches kantonales Recht oder Konkordatsrecht ohne
individualrechtliche Schutzfunktion geltend macht, ist auf seine Beschwerde
nicht einzutreten (vgl. BGE 118 Ia 64 E. 1d S. 69; Walter Kälin, Das
Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994, S. 85 f.).
1.4 Die staatsrechtliche Beschwerde muss die wesentlichen Tatsachen und eine
kurzgefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte
bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt
worden sind (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Im staatsrechtlichen
Beschwerdeverfahren prüft das Bundesgericht nur klar und detailliert
erhobene, und soweit möglich, belegte Rügen (BGE 110 Ia 1 E. 2a S. 3; 129 I
129 185 E. 1.6 S. 189; 125 I 492 E. 1b S. 495, je mit Hinweisen). Die vom
Beschwerdeführer eingereichte Beschwerdeschrift erschöpft sich in weiten
Teilen in appellatorischer Kritik am angefochtenen Entscheid des
Verwaltungsgerichtes, weshalb insoweit darauf nicht eingetreten werden kann.
1.5 Für das staatsrechtliche Beschwerdeverfahren ist die Sach- und Rechtslage
massgebend, wie sie im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheides bestanden hat.
Die Verfassungsmässigkeit eines kantonalen Entscheides beurteilt sich
aufgrund der damaligen Verhältnisse; später eingetretene Tatsachen sind
unbeachtlich (vgl. BGE 121 I 367 E. 1b S. 370 mit Hinweisen). Soweit sich der
Beschwerdeführer auf nachträgliche Umstände bezieht, bleiben diese
unberücksichtigt. Es betrifft dies das Gesuch des Beschwerdeführers an die
Universität Zürich, Mathematisch-naturwissenschaftliche Fakultät, um Einsicht
in seine schriftliche Mathematikprüfung des zweiten Vordiploms vom 25.
Oktober 2004, den abschlägigen Entscheid der Universität Zürich vom 28.
Oktober 2004 sowie die mit Prof. Dr. A.________ geführte Korrespondenz.
Folglich ist auf seine Rüge, die Verweigerung der anbegehrten Akteneinsicht
verletze das rechtliche Gehör, nicht einzugehen. Zudem besteht auch kein
Anlass, dem in der Beschwerde sinngemäss gestellten Beweisantrag auf
Zeugeneinvernahme von Prof. Dr. A.________ stattzugeben.
2.
2.1 Gemäss § 1 Abs. 2 Diplomprüfungsreglement kann die Diplomprüfung für das
höhere Lehramt erst nach Abschluss des wissenschaftlichen Studiums an der
Mathematisch-naturwissenschaftlichen Fakultät abgelegt werden, sofern auch
die für den didaktisch-praktischen Teil der Prüfung erforderlichen
Bedingungen erfüllt sind. Als wissenschaftlicher Teil der Diplomprüfung für
das höhere Lehramt wird das an der Universität Zürich erworbene Diplom oder
Doktorat als Mathematiker respektive Naturwissenschafter anerkannt, sofern
das gewählte Mittelschulfach dem Hauptfach der wissenschaftlichen Prüfung
entspricht (§ 4 Ziff. 1 Satz 1 Diplomprüfungsreglement). In allen anderen
Fällen, wie auch bei Zusatzfächern, entscheidet die
Mathematisch-naturwissenschaftliche Fakultät, ob eine bestandene Prüfung als
Ausweis für eine ausreichende fachliche Ausbildung genügt (§ 4 Ziff. 1 Satz 2
Diplomprüfungsreglement). Gestützt auf § 2 Abs. 2 Satz 2
Diplomprüfungsreglement regelt die Fakultät den Umfang der zu erbringenden
Studienleistungen in einer Wegleitung (Anforderungen der
Mathematisch-naturwissenschaftlichen Fakultät für die Zusatzfächer für das
höhere Lehramt vom 24. Januar 1995 bzw. 20. Februar 2002; Wegleitung). Danach
sind die für die erste und die zweite Vorprüfung in Mathematik erforderlichen
Studienleistungen zu erbringen. Die erste Vorprüfung umfasst die Fächer
Differential- und Integralrechnung I und II sowie Lineare Algebra und
Geometrie I und II. Die zweite Vorprüfung umfasst den Stoff von vier
vierstündigen Vorlesungen aus der höheren oder mittleren Ausbildung in
Mathematik (vgl. Wegleitung in Verbindung mit der Prüfungsordnung für das
Diplom an der Mathematisch-naturwissenschaftlichen Fakultät der Universität
Zürich vom 24. August 2001 sowie 2.1.1 und 2.1.2 der Studienordnung für das
Diplom an der Mathematisch-naturwissenschaftlichen Fakultät der Universität
Zürich vom 1. September 2001).
2.2 Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, sämtliche für die erste und
zweite Vorprüfung nötigen Teilprüfungen erfolgreich absolviert zu haben,
sondern bringt vor, seine bisherigen in Mathematik erbrachten
Studienleistungen sowie seine kantonale aargauische Fachprüfung für
Bezirkslehrer entsprächen diesen Anforderungen. Demgegenüber hat das
Verwaltungsgericht entschieden, dass die Mathematisch-naturwissenschaftliche
Fakultät die erste Vorprüfung nicht erlassen durfte, weil sich die vom
Beschwerdeführer besuchten Lehrveranstaltungen an Sekundarlehrer bzw.
Ökonomen richteten und daher nicht die erforderlichen Kenntnisse
vermittelten, die im Rahmen der ersten Vorprüfung geprüft würden. Ebenso
seien die vom Beschwerdeführer als Ersatz für die zweite Vorprüfung
angerufenen Vorlesungen für Ökonomen resp. Sekundarlehrer konzipiert und
würden nicht das für die zweite Vorprüfung erforderliche Wissen vermitteln.
Anders als bei der Gegenüberstellung für die erste Vorprüfung berufe sich der
Beschwerdeführer bei der zweiten Vorprüfung darauf, eine Vorlesung für
Mathematiker besucht zu haben (elementare Zahlentheorie). Der
Beschwerdeführer lege jedoch nicht dar, dass er über das Fach elementare
Zahlentheorie eine Teilprüfung abgelegt hätte. Für eine Anrechnung der vom
Beschwerdeführer erbrachten Leistungen habe somit auch hinsichtlich der
zweiten Vorprüfung kein Raum bestanden.
3.
3.1 Der Beschwerdeführer rügt sinngemäss, das Verwaltungsgericht sei bei der
Feststellung des Sachverhaltes in Willkür verfallen. Er habe schon in seinem
Gesuch vom 18. Mai 2003 an die Fakultät darauf hingewiesen, dass er im April
1991 eine dreistündige schriftliche Prüfung in Elementarmathematik an der
Universität Zürich bei Prof. Dr. A.________ absolviert habe. Sodann habe er
im Rahmen der aargauischen kantonalen Fachprüfung für Bezirkslehrer im Juni
1991 eine Prüfung über "Elementare Zahlentheorie" absolviert.
3.2 Eine Sachverhaltsfeststellung ist dann willkürlich, wenn sie
offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, auf einem offenkundigen Versehen beruht, eine Norm oder
einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise
dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Willkür liegt sodann nur vor, wenn
nicht bloss die Begründung eines Entscheides, sondern auch das Ergebnis
unhaltbar ist (BGE 129 I 173 E. 3.1 S. 178 mit Hinweisen).
3.3 Dem Beschwerdeführer ist zuzugestehen, dass die Feststellung des
Verwaltungsgerichtes, er habe nicht dargelegt, dass er über das Fach
elementare Zahlentheorie eine Teilprüfung abgelegt hätte, insofern
aktenwidrig ist, als der Beschwerdeführer eine solche Prüfung 1991 an der
Universität absolviert und bereits in seinem Gesuch vom 18. Mai 2003 an die
Fakultät unter Beilage des Deckblatts der damaligen Prüfung auf diesen
Umstand hingewiesen hat. Hinzu kommt, dass das Studiendekanat der
Mathematisch-naturwissenschaftlichen Fakultät im Rahmen des Verfahrens vor
der Rekurskommission (Schreiben vom 12. Januar 2004) festgehalten hatte, dass
allenfalls die Vorlesung "Elementare Zahlentheorie" und die dazugehörigen
Übungen angerechnet werden könnten. Indessen ist dieser Punkt von
untergeordneter Bedeutung. Selbst wenn der Beschwerdeführer das Fach
"Elementare Zahlentheorie" erfolgreich absolviert hat und einer Anrechnung
dieses Teils nichts im Wege steht, würde dies nicht zu einer prüfungsfreien
Zulassung zum höheren Lehramt in Mathematik führen, da der Beschwerdeführer
die übrigen Studienleistungen, die zum Diplomstudiengang in Mathematik
gehören, nicht erbracht hat. Der Beschwerdeführer bestreitet denn auch nicht,
dass die weiteren von ihm angeführten Mathematikvorlesungen zum Studiengang
eines natur- oder wirtschaftswissenschaftlichen Hauptfaches oder zum
Lehramtsstudium der Sekundarstufe I gehören.
3.4 Zum vornherein unbegründet ist seine weitere Rüge, das Verwaltungsgericht
habe seine im Rahmen der aargauischen Fachprüfung für Bezirkslehrer
absolvierte Prüfung über "Elementare Zahlentheorie" übersehen. Wenn das
Verwaltungsgericht erwog, es sei nicht ersichtlich, aufgrund welcher
Rechtsgrundlagen die Mathematisch-naturwissenschaftlichen Fakultät die
Fachprüfung in Mathematik für Bezirkslehrer im Kanton Aargau als Grund für
den Erlass des zweiten Vordiploms anzuerkennen hätte, so hat das Gericht
indirekt zum Ausdruck gebracht, dass auch eine einzelne darin enthaltene
Teilprüfung ("Elementare Zahlentheorie") nicht ausreiche.
3.5 Von einer willkürlichen Sachverhaltsfeststellung kann somit hier nicht
die Rede sein. Auf die gleichzeitig in diesem Zusammenhang erhobene Rüge der
Verletzung des rechtlichen Gehörs kann, da eine weitergehende Begründung,
inwiefern das angefochtene Urteil dieses verletzt, fehlt, nicht eingetreten
werden (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG).
4.
Der Beschwerdeführer rügt verschiedene Verletzungen des
Gleichbehandlungsgebotes.
4.1 Der in Art. 8 Abs. 1 BV enthaltene Gleichheitssatz verlangt, dass
Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe
seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Ein Entscheid verletzt den
Grundsatz der Rechtsgleichheit dann, wenn er rechtliche Unterscheidungen
trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen
nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund
der Verhältnisse aufdrängen (BGE 129 I 346 E. 6 S. 357; 125 I 173 E. 6b S.
178, mit Hinweisen).
4.2
4.2.1Der Beschwerdeführer sieht zunächst eine Verletzung des
Gleichbehandlungsgebotes darin, dass der Abschluss in Mathematik der
Absolventen der aargauischen kantonalen Fachprüfung für Bezirkslehrer im
Gegensatz zu ähnlich qualifizierten ausserkantonalen Abschlüssen nicht
anerkannt werde. Die Prüfung als Bezirkslehrer erfülle die Grundanforderungen
eines Hochschulabschlusses. Nach § 27 Abs. 2 des aargauischen Schulgesetzes
vom 17. März 1981 (Schulgesetz/AG) richte sich die Bezirksschule nach den
Vorschriften für Maturitätsschulen aus und gehöre damit zu den
Maturitätsschulen. Folgerichtig bilde die kantonale Fachprüfung eine
genügende fachwissenschaftliche Grundlage für den Unterricht an
Maturitätsschulen. Indem aargauischen Absolventen der Zugang zum höheren
Lehramt verwehrt werde, verstosse dies nicht nur gegen die Rechtsgleichheit,
sondern auch gegen die Interkantonale Vereinbarung über die Anerkennung von
Ausbildungsabschlüssen vom 18. Februar 1993 (AS 1997 2399);
Diplomvereinbarung) sowie Art. 3 des Reglementes über die Anerkennung der
Lehrdiplome für Maturitätsschulen vom 4. Juni 1998
(Diplomanerkennungsreglement).
4.2.2 Die Argumentation des Beschwerdeführers verkennt, dass die
Bezirksschule nach aargauischem Schulgesetz keine Maturitätsschule darstellt,
sondern gemäss § 27 Abs. 1 Schulgesetz/AG durch ihre umfassende
Grundausbildung die Voraussetzung für den Eintritt in die Mittelschule und
für die berufliche Ausbildung bildet. Entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers ändert auch der Umstand, dass sich die Bezirksschule nach
den eidgenössischen Vorschriften für Maturitätsschulen richtet (§ 27 Abs. 2
Schulgesetz/AG), nichts an dieser Qualifikation, zumal bereits auf der
Sekundarstufe I eine gymnasiale Vorbildung vermittelt wird (vgl. Art. 6 Abs.
2 der Verordnung über die Anerkennung von gymnasialen Maturitätsausweisen vom
15. Februar 1995 [Maturitäts-Anerkennungsverordnung, MAV; SR 413.11]; Herbert
Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. Auflage, Bern/Stuttgart/Wien, 2003, S.
133). Auch berechtigt die Absolvierung der kantonalen Fachprüfung als
Bezirkslehrer nur zur Unterrichtserteilung auf der Sekundarstufe I, nicht
aber an aargauischen Mittelschulen. Voraussetzung für die Wahl als
Hauptlehrkraft an einer Mittelschule im Kanton Aargau ist vielmehr der
erfolgreiche Abschluss eines Fachstudiums an einer anerkannten Hochschule
sowie des höheren Lehramtes oder einer anderen pädagogisch-didaktischen
Ausbildung für die Sekundarstufe II (§ 17 Abs. 2 lit. a und b der Verordnung
über die Mittelschulen vom 28. Juni 1995). Der Beschwerdeführer verfügt somit
entgegen seiner Auffassung aufgrund seiner absolvierten Bezirkslehrerprüfung
nicht über eine genügende fachwissenschaftliche Ausbildung für den Unterricht
an Maturitätsschulen. Von einer Verletzung von Art. 3 des Reglementes vom 4.
Juni 1998 über die Anerkennung der Lehrdiplome für Maturitätsschulen
(Diplomanerkennungsreglement) kann daher von vornherein nicht die Rede sein,
ebensowenig ist ersichtlich, inwiefern eine Benachteiligung seines kantonalen
Abschlusses als Bezirkslehrer gegenüber anderen Abschlüssen und damit eine
Verletzung der Rechtsgleichheit vorliegen sollte. Ganz abgesehen davon, ist
dieser Vorwurf nicht belegt (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG) und erscheint haltlos.
4.3 Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, es liege ein Verstoss gegen
das Rechtsgleichheitsgebot vor, weil nach der Wegleitung für das Zusatzfach
Mathematik im Gegensatz zum Zusatzfach Biologie kein Gesuch um Anrechnung
anderer Lehrveranstaltungen gestellt werden könne. Das Verwaltungsgericht hat
erwogen, da andere Lehrveranstaltungen die für das Zusatzfach Mathematik
erforderlichen Kenntnisse nicht vermitteln würden, dränge es sich im
Gegensatz zum Zusatzfach Biologie auch nicht auf, diese anzurechnen. Die in
der Wegleitung fehlende Möglichkeit der Anerkennung anderer
Lehrveranstaltungen stelle demzufolge keine Lücke, sondern qualifiziertes
Schweigen dar.
Was der Beschwerdeführer dagegen einwendet, soweit es überhaupt
rechtsgenüglich vorgebracht wird (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG), vermag nicht zu
überzeugen. Seine Behauptung, wenn der Unterschied zwischen dem
Hauptfachstudium in Mathematik und seinem teilweisen Nebenfachstudium
erheblich gewesen wäre, hätte er der mittleren Vorlesung wegen fehlender
Vorbildung nicht erfolgreich folgen können, ist nicht geeignet, die Annahme
des Verwaltungsgerichtes, es liege ein sachlicher Grund für die
unterschiedliche Behandlung vor, substantiiert zu widerlegen. Aufgrund der
unterschiedlichen fachlichen Ausrichtung der Mathematikvorlesungen für
Mathematiker im Hauptfach und jenen für Nichtmathematiker ist es sachlich
gerechtfertigt und liegt auch im öffentlichen Interesse, zum höheren Lehramt
im Zusatzfach Mathematik nur Studierende zuzulassen, die sich über eine
bestimmte Qualifikation ausweisen, die dadurch zum Ausdruck kommt, dass nur
Vorlesungen angerechnet werden, die sich ausschliesslich an Studierende des
Hauptfaches Mathematik richten.
4.4 Soweit der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit dem "Präzedenzfall
B.________" eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 BV
beklagt, genügen seine Ausführungen den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit.
b OG nicht, insbesondere hat er sich mit der Argumentation des
Verwaltungsgerichts nicht auseinandergesetzt.
4.5 Sämtliche Rügen betreffend Verletzung von Art. 8 Abs. 1 BV erweisen sich
somit als unbegründet.
5.
Die Rüge, der Grundsatz der Wahrung von Treu und Glauben nach Art. 9 BV sei
verletzt, dringt ebenfalls nicht durch. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern
dem Beschwerdeführer die Anerkennung des Nebenfachstudiums als Sekundarlehrer
beim Zugang zum höheren Lehramt in einer Art und Weise, welche eine
Vertrauensgrundlage schaffen könnte, zugesichert worden wäre. Namentlich
waren die vom Beschwerdeführer als Auskunftspersonen angerufenen Informanten,
sein damaliger Studienberater sowie zwei Mathematikprofessoren, für eine
solche Zusicherung nicht zuständig, sofern eine solche überhaupt in der vom
Beschwerdeführer geltend gemachten Form abgegeben wurde. Aufgrund der
geltenden Studienordnung musste ihm auch bewusst gewesen sein, dass für
solche Zusicherungen allein das Studiendekanat der
Mathematisch-naturwissenschaftlichen Fakultät der Universität zuständig
gewesen wäre (vgl. etwa BGE 121 II 473 E. 2c S. 479; 121 V 65 E. 2a S. 66 f.,
je mit Hinweisen). Wie sich aus den Akten ergibt, hat er nämlich sein
jetziges sowie frühere Erlassgesuche auch an diese gerichtet. Fehlt es
bereits an einer Vertrauensgrundlage, kann die Frage offen bleiben, in
welchem Umfang der Beschwerdeführer überhaupt eine nicht wieder gut zu
machende nachteilige Disposition getroffen hat.
6.
Soweit sich der Beschwerdeführer auf die persönliche Freiheit nach Art. 10 BV
und auf Art. 20 BV beruft, ist festzuhalten, dass er über keinen
grundrechtlich geschützten Anspruch auf Zugang zur Universität und damit auch
über keinen Anspruch auf Zulassung zum höheren Lehramt unter Erlass der dafür
erforderlichen Prüfungen verfügt (vgl. BGE 125 I 173 E. 3 S. 175 f.; 121 I 22
E. 2 S. 24). Dies gilt namentlich für die persönliche Freiheit. Im übrigen
stellt die Ablehnung des Gesuches um Erlass der Prüfungen beim Zugang zum
höheren Lehramt mitnichten einen Eingriff in den Kernbereich der
Persönlichkeitsentfaltung dar, wie der Beschwerdeführer behauptet, bleibt ihm
doch der Zugang zum höheren Lehramt grundsätzlich offen. Ebenso kann der
Beschwerdeführer aus Art. 20 BV keinen Anspruch auf Erlass von Prüfungen
ableiten. Was die vorgeworfene Verletzung des Folterverbotes (Art. 3 EMRK)
betrifft, so erscheint diese Rüge völlig abwegig. Der Beschwerdeführer hat
dies in der Zwischenzeit selber eingesehen.
7.
7.1 Der Beschwerdeführer rügt weiter eine Verletzung des
Gewaltenteilungsprinzipes und überdies des Gesetzmässigkeitsprinzips. Er
macht geltend, für den Erlass des Diplomprüfungsreglements habe am 27.
Februar 1996 keine genügende gesetzliche Grundlage bestanden. Die
Delegationsnorm in § 154 und § 161 des zürcherischen Gesetzes über das
gesamte Unterrichtswesen vom 23. Dezember 1859 (Unterrichtsgesetz) sei
verfassungsrechtlich viel zu wenig bestimmt. Die Diplomvereinbarung der
Erziehungsdirektorenkonferenz vermöge die fehlenden Grundlagen in kantonalen
Gesetzen im formellen Sinn nicht zu ersetzen. Insgesamt erweise sich die
Gesetzesdelegation von der Legislative an die Exekutive als unzulässig, weil
sie sich nicht auf eine genügend bestimmte Materie beziehe.
7.2 Das Legalitätsprinzip besagt, dass ein staatlicher Akt sich auf eine
materiellgesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom
staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Es dient damit
einerseits dem demokratischen Anliegen der Sicherung der staatsrechtlichen
Zuständigkeitsordnung, anderseits dem rechtsstaatlichen Anliegen der
Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Voraussehbarkeit des staatlichen
Handelns (BGE 128 I 113 E. 3c S. 121). Der Grundsatz der Gewaltenteilung, der
nach der langjährigen Rechtsprechung des Bundesgerichts durch sämtliche
Kantonsverfassungen als Individualrecht der Bürger gewährleistet wird (BGE
126 I 180 E. 2a/aa S. 182; Urteil 2P.369/1998 vom 21. März 2000, in: ZBl
102/2001 S. 265 E. 2b, je mit Hinweisen), schützt das Legalitätsprinzip im
Zusammenhang mit der Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen.
Legalitätsprinzip und Delegationsvoraussetzungen hängen eng zusammen, indem
zumindest die Frage, was notwendiger Inhalt von Gesetzen zu sein hat, und die
Frage der Übertragung von gesetzgeberischen Befugnissen miteinander verknüpft
sind (Roland Feuz, Materielle Gesetzesbegriffe, Bern 2002, S. 80 ff.; Walter
Kälin, Gesetz und Verordnung, in: Handbuch des bernischen Verfassungsrechts,
Bern, Stuttgart 1995, S. 141). Soweit das kantonale Recht keine ausdrückliche
Regelung enthält, gelangen subsidiär die vom Bundesgericht entwickelten
bundesverfassungsrechtlichen Regeln zur Anwendung (die bisweilen als
"gemeineidgenössisches kantonales Staatsrecht" bezeichnet werden, vgl. Kälin
a.a.O., S. 146). Danach ist die Delegation von an sich dem Gesetzgeber
zustehenden Rechtssetzungszuständigkeiten an die Regierung zulässig, wenn sie
in einem formellen Gesetz enthalten ist, nicht durch das kantonale Recht
ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz
die Grundzüge der Regelung selber enthält, soweit die Rechtsstellung der
Bürger schwerwiegend berührt wird (Urteil 2P.369/1998 vom 21. März 2000, in:
ZBl 102/2001 S. 265 E. 2b mit Hinweisen). Welche Behörde wofür zuständig ist,
ergibt sich in erster Linie aus dem jeweiligen kantonalen Staatsrecht (BGE
126 I 180 E. 2a/aa S. 182; 124 I 216 E. 3b S. 219, mit Hinweis).
7.3
7.3.1Nach Art. 28 der Verfassung des eidgenössischen Standes Zürich vom 18.
April 1889 (KV/ZH) sind in Gesetzesform die grundlegenden Normen des
kantonalen Rechts zu erlassen. "Dazu gehören insbesondere Bestimmungen über
Organisation und Aufgaben der Behörden, über Inhalt und Umfang der
Grundrechtsbeschränkungen und der staatlichen Leistungen sowie über Art und
Umfang der Übertragung von öffentlichen Aufgaben an Private" (Art. 28 Abs. 2
KV/ZH). Das bedeutet aber nicht, dass das formelle Gesetz sämtliche
Regelungen selber enthalten muss. Das zürcherische Staatsrecht schliesst eine
Delegation rechtsetzender Aufgaben an die Exekutive innerhalb der erwähnten
Schranken nicht aus (Tobias Jaag, Der Gesetzesbegriff im zürcherischen Recht,
in: Andreas Auer/Walter Kälin, Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, Chur
1991, S. 371).
7.3.2 Es kann nicht allgemein gesagt werden, wie detailliert das formelle
Gesetz selber sein muss. Strengere Anforderungen an das formelle Gesetz
gelten dort, wo es um eine Einschränkung von Grundrechten oder um die
Schaffung öffentlichrechtlicher Pflichten geht, wobei die Natur und die
Schwere des Eingriffs mit zu berücksichtigen sind (BGE 130 I 16 E. 3 S. 18;
128 I 113 E. 3c S. 122). Im weitergehenden Umfange zulässig ist die
Delegation namentlich dann, wenn es um die Regelung untergeordneter
Einzelheiten technischer oder organisatorischer Natur geht. Ein formelles
Gesetz ist andererseits unabhängig von Grundrechtseingriffen erforderlich für
wichtige politische Entscheide. Wegleitend kann eine verbreitete, seit langem
bestehende und auch in anderen Kantonen übliche Rechtswirklichkeit sein; eine
Regelung auf Verordnungsstufe ist eher zulässig, wenn sie dem allgemein
üblichen Standard entspricht. Für völlig neue, bisher unübliche Bestimmungen
ist demgegenüber ein formelles Gesetz erforderlich (BGE 128 I 113 E. 3c S.
122 mit Hinweisen).
7.3.3 Die Regelung der Voraussetzungen zur Zulassung zum höheren Lehramt in
den mathematisch-naturwissenschaftlichen Fächern stellt keinen wichtigen
bildungs- und hochschulpolitischen Entscheid wie etwa die Einführung
genereller Zulassungsbeschränkungen (namentlich des numerus clausus) dar, die
zumindest in den Grundzügen auf der Stufe des formellen Gesetzes getroffen
werden müssten (vgl. BGE 125 I 173 E. 4 S. 176 ff.). Es genügt, wenn diese
Voraussetzungen auf unterer Erlassstufe geregelt werden. Gerade wegen des
stark technischen Gehaltes von Lehrplänen, Promotions- und
Prüfungsreglementen sowie wegen des Zwanges zu Detailregelungen, wäre eine
Regelung im Gesetz wenig dienlich (vgl. Plotke, a.a.O., S. 59 f.). Das
Verwaltungsgericht erblickt die formellgesetzliche Grundlage für das
Diplomreglement zunächst in § 154 Unterrichtsgesetz, wonach der Erziehungsrat
ermächtigt ist, "für jede Fakultät bestimmte Vorschriften über die Ordnung
der Vorlesungen" zu erlassen, sowie in § 161 Unterrichtsgesetz, wonach "alle
Anordnungen getroffen werden sollen, welche dazu dienen, die Studierenden der
Hochschule zu fortgesetzter wissenschaftlicher Selbsttätigkeit zu
veranlassen". Es ist allerdings im angefochtenen Entscheid zum Schluss
gekommen, dass die Normen des Unterrichtsgesetzes die delegierte Materie
nicht mit hinreichender Bestimmtheit eingrenzen. Es hat indessen erwogen,
dass die nötigen Vorgaben nicht notwendigerweise in ein und demselben Erlass
sein müssten, sondern dass das gesamte höherrangige Recht mit einzubeziehen
sei. Art. 5 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 lit. e des Konkordates
über die Schulkoordination vom 29. Oktober 1970 (Schulkonkordat; SR 411.9)
ermächtige die Erziehungsdirektorenkonferenz, zuhanden aller Kantone,
Empfehlungen für die Anerkennung von Examensabschlüssen und Diplomen
auszuarbeiten. Die Erziehungsdirektorenkonferenz habe in der Folge die
Diplomvereinbarung ausgearbeitet, der der Kanton Zürich im Jahr 1996
beigetreten sei (Beitrittsgesetz vom 22. September 1996). Mit der
Diplomvereinbarung solle die interkantonale Freizügigkeit für diplomierte
Personen erreicht werden, dies unter anderem auch für Inhaber eines
Lehramtsdiploms (Art. 2 Abs. 2 lit. c in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 der
Diplomvereinbarung). Das Konkordat habe den Charakter einer
Rahmenvereinbarung, die inhaltlichen Voraussetzungen für die Anerkennung von
Ausbildungsabschlüssen sei darin nicht geregelt (vgl. Art. 7 der
Diplomvereinbarung). Die Konkordatskantone hätten die Kompetenz zur Regelung
dieser Voraussetzungen vielmehr an die Erziehungsdirektorenkonferenz
delegiert (Art. 6 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 der
Diplomvereinbarung). Diese habe gestützt auf Art. 6 Abs. 1 lit. a und b der
Diplomvereinbarung die Maturitäts-Anerkennungsverordnung (inhaltlich gleich:
zürcherisches Maturitäts-Anerkennungsreglement vom 16. Januar 1995 [MAR])
erlassen. Gemäss Art. 7 Abs. 1 MAR bzw. MAV dürfe der Unterricht auf
Gymnasialstufe nur von Lehrkräften erteilt werden, die über das Diplom für
das höhere Lehramt oder eine andere fachliche und pädagogische Ausbildung mit
gleichem Niveau verfügten. Betrachte man die (nunmehr aufgehobenen)
Bestimmungen des Unterrichtsgesetzes im Zusammenhang mit der
Diplomvereinbarung sowie den darauf gestützten Reglementen, so habe sich die
Delegation auf eine hinreichend bestimmte Materie bezogen.
Diese Auslegung des Verwaltungsgerichtes ist nicht zu beanstanden. Im Bereich
des Schulrechtes stösst das Bestimmtheitserfordernis wegen der Besonderheit
des Regelungsbereichs im Allgemeinen auf besondere Schwierigkeiten. So
erfordert das Wohl des Schülers, dass sich die Vorschriften möglichst rasch
geänderten Verhältnissen anpassen lassen; andererseits zieht der Wunsch,
Sonderfällen Rechnung zu tragen, Lösungen nach sich, die sehr ins Einzelne
gehen und mit technischen Details beladen sind (vgl. Plotke, a.a.O., S. 58
ff.). Hinzu kommt, dass eine interkantonale Koordination und Harmonisierung
des kantonalen Rechts in Schulsachen zu berücksichtigen ist (vgl. Art. 1
Schulkonkordat). Dies hat zur Folge, dass der Detaillierungsgrad sehr
unterschiedlich ist und bestimmte Materien auf interkantonaler Ebene geregelt
werden müssen. Im Lichte dieser Sachlage ist es dem Verwaltungsgericht nicht
vorzuwerfen, wenn es sich bei der Frage, welche Materie delegiert wurde,
nicht nur am kantonalen Recht, sondern auch am einschlägigen Konkordatsrecht
orientiert hat. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers führt auch der
Umstand, dass der Kanton Zürich bei Erlass des Diplomprüfungsreglementes am
27. Februar 1996 der Diplomvereinbarung noch nicht beigetreten war, zu keinem
anderen Ergebnis, denn spätestens mit dem Inkrafttreten der
Diplomvereinbarung für den Kanton Zürich am 1. April 1994, zumindest aber im
Zeitpunkt des angefochtenen Entscheides, waren die verfassungsmässigen
Anforderungen an die Bestimmtheit der Delegationsnorm ohne weiteres erfüllt
und damit ein allfälliger Mangel geheilt.
7.4
7.4.1Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des Grundsatzes der
Gewaltenteilung, weil der Erziehungsrat in § 2 Abs. 2 Diplomprüfungsreglement
die Fakultät ermächtigt habe, den Umfang der zu erbringenden
Studienleistungen in einer Wegleitung zu regeln. Die Erlasse der
Diplomvereinbarung könnten fehlende Ermächtigungen zur Subdelegation in
formellen Gesetzen nicht einfach ersetzen.
7.4.2 Das Verwaltungsgericht hat erwogen, dass nach der bisherigen
zürcherischen Rechtsprechung eine Subdelegation nur dann zulässig sei, wenn
diese gesetzlich vorgesehen sei. Komme aber interkantonalen Vereinbarungen
wie im vorliegenden Fall ein entscheidendes Gewicht zu, könne das Kriterium
der kantonalen Kompetenzordnung nicht gleich gewichtet werden wie bei einem
rein innerkantonalen Sachverhalt. Hinzu komme, dass eine eigentliche Kette
von Delegationen vorliege (angefangen beim Schulkonkordat bzw. der
Diplomvereinbarung bis hin zur Wegleitung der Fakultät). Zudem habe die
Erziehungsdirektorenkonferenz das Diplomanerkennungsreglement erlassen, in
dem sie die Voraussetzungen für ein Lehrdiplom konkretisierte. Danach müsse
der Bewerber über einen Hochschulabschluss in dem angestrebten Gymnasialfach
sowie über fachdidaktische Kenntnisse verfügen (Art. 3 Abs. 2 sowie Art. 8
Abs. 1 Diplomanerkennungsreglement). Gemäss Art. 11 Abs. 2
Diplomanerkennungsreglement werde das Diplom aufgrund einer umfassenden
Beurteilung der Leistungen der Studierenden erteilt. Laut Art. 10
Diplomanerkennungsreglement müssten die Ausbildungsinstitutionen über ein
Diplomreglement verfügen, das die Modalitäten für die Erteilung des Diploms
regle. Dieses Reglement stelle im Kanton Zürich das Diplomprüfungsreglement
dar. Weil sich der vorliegende Fall nach dem Gesagten wesentlich von den
bereits entschiedenen Fällen unterscheide, könne hier für die Subdelegation
nicht eine ausdrückliche Grundlage in einem formellen Gesetz verlangt werden.
Schliesslich sei die Subdelegation mit Wortlaut und Sinn der einschlägigen
höherstufigen Vorschriften vereinbar.
7.4.3 Diese Auslegung des Verwaltungsgerichtes erscheint - entgegen der
Auffassung des Beschwerdeführers - nicht unhaltbar. Es trifft zwar zu, dass
nach der Praxis des Verwaltungsgerichts die Subdelegation an sich nur
insoweit zulässig ist, als sie ausdrücklich im Gesetz vorgesehen ist (Jaag,
a.a.O., S. 374 f.). Das Verwaltungsgericht nennt indessen gute Gründe, die im
vorliegenden Fall einen Verzicht auf eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage
als vertretbar erscheinen lassen. Namentlich der vom Verwaltungsgericht
angeführte Umstand, wonach nicht nur kantonales Gesetzesrecht sondern auch
Konkordatsrecht zu beachten sei, erscheint als sachlich haltbare Überlegung,
welche die abweichende Behandlung rechtfertigen kann. Sodann liegt es im
Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen, wenn die kantonalen Normen
betreffend Umsetzung und Konkretisierung der in Art. 10
Diplomanerkennungsreglement vorgeschriebenen Diplomreglemente in Erlassen des
Verordnungsgebers oder der Schulorgane enthalten sind (vgl. Urteil
2P.200/2001 vom 16. November 2001 E. 3c/bb). Organisatorische wie auch
praktische Gründe sprechen gegen eine Regelung auf oberster Regelungsstufe,
zumal es sich bei der Organisation von Ausbildungsgängen und der Prüfungen um
Detailregelungen mit stark technischem Gehalt handelt (Plotke, a.a.O. S. 59
f.). Die Universität resp. die Fakultät ist daher befugt, die Organisation
der Kurse beziehungsweise der Examina, allenfalls auch ohne ausdrückliche
formellgesetzliche Grundlage, zu regeln, soweit sich dies zur Wahrung des
Anstaltszwecks als nötig erweist (vgl. BGE 121 I 22 E. 4a S. 27; Plotke, a.a.
O., S. 59, FN 27). Hinzu kommt, dass bei der Ausgestaltung von Studien- und
Examensordnungen den zuständigen Instanzen ein weiter Gestaltungsspielraum
zukommt. Insofern erscheint es als sachgerecht, wenn es der Erziehungsrat der
zuständigen Fakultät überlassen hat, bei den Zusatzfächern den Umfang der zu
erbringenden Studienleistungen selber zu regeln. Wenn, wie im angefochtenen
Urteil ausgeführt wird, gemäss § 24 Abs. 2 des Universitätsgesetzes vom 15.
März 1998 die Fakultäten für den Entscheid über die Erteilung oder
Anerkennung von Diplomen zuständig sind und im Rahmen der bestehenden
Vorschriften eigene Studienordnungen erlassen dürfen (§ 24 Abs. 3), muss es
naheliegenderweise auch zulässig sein, dass Detailfragen der hier zur
Diskussion stehenden Art in die Kompetenz der Fakultät verwiesen werden. Die
beanstandete Subdelegation erweist sich somit verfassungsrechtlich als
haltbar.
7.5 Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung des Legalitätsprinzips rügt,
weil seiner Auffassung nach die Wegleitung und das Diplomprüfungsreglement
unklar formuliert seien, insbesondere in Sachen Anerkennung ausserkantonaler
Abschlüsse, vermögen seine Ausführungen den Begründungsanforderungen von Art.
90 Abs. 1 lit. b OG nicht zu genügen; insbesondere setzt sich der
Beschwerdeführer nicht mit den diesbezüglichen Erwägungen des
Verwaltungsgerichts in verfassungsrechtlicher Hinsicht auseinander, sondern
beschränkt sich auf appellatorische Kritik. Im übrigen ist nicht ersichtlich,
inwiefern die Wegleitung und die Studienordnung an Klarheit zu wünschen
übrigen liessen. Der Beschwerdeführer vermag denn auch keine Bestimmung zu
nennen, welche die Erstellung einer Liste der anerkannten Hochschulabschlüsse
in Mathematik aus anderen Kantonen vorschreiben würde.
8.
Nach dem Gesagten erweist sich die staatsrechtliche Beschwerde als
unbegründet, soweit darauf einzutreten ist.
Der Beschwerdeführer beantragt die unentgeltliche Rechtspflege und
Verbeiständung für das bundesgerichtliche Verfahren (Art. 152 OG). Dem Gesuch
kann indessen nicht entsprochen werden. Die für die Abweisung seines Gesuches
um Anrechnung seiner Prüfungen bei der Zulassung zum höheren Lehramt
massgebenden rechtlichen und tatsächlichen Argumente waren im
verwaltungsgerichtlichen Entscheid vom 1. September 2004 in überzeugender
Weise dargelegt, auch wenn sich das Verwaltungsgericht in einem
untergeordneten Punkt irrte (vgl. E. 3.3). Der Beschwerdeführer konnte daher
nicht ernsthaft damit rechnen, dass seine Beschwerde vor Bundesgericht
erfolgreich sein würde. Bei der Festsetzung der Gerichtsgebühr wird indessen
der finanziellen Lage des Beschwerdeführers Rechnung getragen (Art. 153 a
Abs. 1 OG). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.
2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wird abgewiesen.
3.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 1'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Universität Zürich,
Mathematisch-naturwissenschaftliche Fakultät, der Rekurskommission der
Zürcher Hochschulen sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4.
Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. April 2005
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: