II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.282/2004
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2P.282/2004/DAC/elo Arrêt du 1er mars 2005 IIe Cour de droit public MM. les Juges Merkli, Président, Wurzburger et Meylan, Juge suppléant. Greffière: Mme Dupraz. X. ________, recourante, représentée par Me Maurizio Locciola, avocat, contre Hospice général, Institution genevoise d'action sociale, 1211 Genève 3, représenté par Me Gabriel Aubert, avocat. Blâme, recours de droit public contre la décision de l'Hospice général du 6 octobre 2004. Faits: A. X. ________ a été engagée le 1er mai 1990 par l'Hospice général, Institution genevoise d'action sociale, (ci-après: l'Hospice général) en qualité d'assistante sociale et a été rattachée au Service d'action sociale, devenu la Direction de l'action sociale. Elle exerce ses activités au sein de l'antenne dont dispose l'Hospice général au Centre d'action sociale et de santé de A.________ (ci-après: le Centre) et a le statut de fonctionnaire. B. Lors d'un entretien ayant eu lieu le 27 juillet 2004, le Directeur de l'action sociale et la Responsable des ressources humaines de l'Hospice général ont exposé oralement à X.________, alors assistée d'un représentant syndical, les griefs formulés à son encontre. Par acte du 5 août 2004, ils ont infligé un blâme à X.________, en raison de trois types de problèmes: des interventions intempestives en dehors de son champ de compétence auprès des organisations partenaires, des difficultés relationnelles avec des collaborateurs de l'Hospice général et des institutions partenaires ainsi que des relations inadéquates avec les clients. C. X.________ a alors porté sa cause devant le Directeur général de l'Hospice général qui, par décision du 6 octobre 2004, a rejeté le recours. Tout en prenant acte de ce que la recourante contestait les griefs qui lui étaient adressés, il a considéré en substance que les plaintes écrites qui avaient provoqué l'ouverture de la procédure constituaient une base crédible et factuelle justifiant la sanction infligée. D. Agissant par la voie du recours de droit public, X.________ demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler la décision du Directeur général de l'Hospice général du 6 octobre 2004. Elle se plaint en substance de violation de son droit d'être entendue et d'arbitraire. L'Hospice général conclut, sous suite de dépens, à ce que le Tribunal fédéral dise, principalement, que le recours est irrecevable et, subsidiairement, qu'il est mal fondé dans la mesure où il est recevable. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 129 I 173 consid. 1 p. 174). 1.1 Selon l'art. 86 OJ, le recours de droit public n'est recevable qu'à l'encontre des décisions prises en dernière instance cantonale. L'art. 30 de la loi genevoise générale relative au personnel de l'administration cantonale et des établissements publics médicaux du 4 décembre 1997 (ci-après: LPAC), applicable au personnel de l'Hospice général, prévoit que le membre du personnel régulier qui fait l'objet d'un avertissement ou d'un blâme peut porter l'affaire dans un délai de dix jours devant le chef du département ou le directeur général de l'établissement (al. 1) et qu'il peut recourir au Tribunal administratif du canton de Genève (ci-après: le Tribunal administratif) dans les autres cas de sanctions disciplinaires (al. 2); il résulte a contrario de cette disposition que le recours au Tribunal administratif est toujours exclu en cas d'avertissement ou de blâme. D'autre part, aucune disposition légale ne prévoit de recours au Conseil d'Etat du canton de Genève contre une décision sur recours prise en application de l'art. 30 al. 1 LPAC. Enfin, l'art. 5 de la loi genevoise sur l'assistance publique du 19 septembre 1980 ne prévoit de recours au Conseil d'administration de l'Hospice général que contre les décisions qui concernent les prestations d'assistance. La décision attaquée a donc été prise en dernière instance cantonale. 1.2 Il découle en outre du principe posé par l'art. 86 al. 1 OJ que seuls peuvent être soulevés dans le recours de droit public des moyens qui l'ont déjà été devant l'autorité de dernière instance cantonale. La recourante tire différents moyens de prétendus vices entachant la décision du Directeur de l'Hospice général du 6 octobre 2004 - et non pas la décision de l'autorité inférieure du 5 août 2004 -, de sorte que c'est à tort que l'autorité intimée prétend ces griefs irrecevables, faute d'avoir été soulevés en dernière instance cantonale. 1.3 Au surplus, déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la loi par une personne ayant manifestement qualité pour recourir, le présent recours remplit en principe les conditions de recevabilité des art. 84 ss OJ, de sorte que le Tribunal fédéral peut entrer en matière. 1.4 Selon l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, l'acte de recours doit - sous peine d'irrecevabilité - contenir "un exposé des faits essentiels et un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés, précisant en quoi consiste la violation". Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'a donc pas à vérifier, de lui-même, si l'acte attaqué est en tout point conforme au droit et à l'équité; il n'examine que les moyens de nature constitutionnelle, invoqués et suffisamment motivés dans l'acte de recours (ATF 129 III 626 consid. 4 p. 629 et la jurisprudence citée). En outre, dans un recours pour arbitraire, le recourant ne peut pas se contenter de critiquer l'acte entrepris comme il le ferait dans une procédure d'appel où l'autorité de recours peut revoir librement l'application du droit. Il doit préciser en quoi l'acte attaqué serait arbitraire (ATF 128 I 295 consid. 7a p. 312). C'est à la lumière de ces principes que doivent être appréciés les moyens soulevés par l'intéressée. 2. La recourante s'en prend à la façon dont l'autorité intimée a instruit sa cause et se plaint de violations de son droit d'être entendue ainsi que de l'interdiction de l'arbitraire. Il convient donc de définir ces notions de même que celle de maxime d'office applicable à l'établissement des faits selon l'art. 19 de la loi genevoise sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (ci-après: la loi sur la procédure administrative ou LPA). 2.1 Une décision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou qu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. A cet égard, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain. De plus, pour qu'une décision soit annulée, il ne suffit pas que sa motivation soit insoutenable; encore faut-il que cette décision soit arbitraire dans son résultat. En outre, il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution - en particulier une autre interprétation de la loi - que celle de l'autorité intimée paraît concevable voire préférable (ATF 129 I 8 consid. 2.1 p. 9; 120 Ia 369 consid. 3a p. 373). Enfin, lorsque le recourant s'en prend à l'appréciation des preuves et à l'établissement des faits, la décision n'est arbitraire que si le juge n'a manifestement pas compris le sens et la portée d'un moyen de preuve, s'il a omis sans raison sérieuse de tenir compte d'un moyen important propre à modifier la décision attaquée ou encore si, sur la base des éléments recueillis, il a fait des déductions insoutenables (ATF 129 I 8 consid. 2.1 p. 9). 2.2 Le contenu du droit d'être entendu est déterminé en premier lieu par les dispositions cantonales de procédure, dont le Tribunal fédéral ne contrôle l'application et l'interprétation que sous l'angle de l'arbitraire; dans tous les cas, l'autorité cantonale doit cependant observer les garanties minimales déduites directement de l'art. 29 al. 2 Cst. dont le Tribunal fédéral examine librement le respect (ATF 127 III 193 consid. 3 p. 194 et la jurisprudence citée). Le droit d'être entendu garanti constitutionnellement comprend le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 127 III 576 consid. 2c p. 578/579; 124 II 132 consid. 2b p. 137). A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le droit d'être entendu oralement ni celui d'obtenir l'audition de témoins. En effet, l'autorité peut mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 428/429 et la jurisprudence citée). 2.3 La procédure administrative est régie essentiellement par la maxime inquisitoriale, selon laquelle les autorités définissent les faits pertinents et les preuves nécessaires, qu'elles ordonnent et apprécient d'office. Cette maxime doit cependant être relativisée par son corollaire, soit le devoir de collaboration des parties à l'établissement des faits, ainsi que par le droit des parties, compris dans le droit d'être entendu, de participer à la procédure et d'influencer la prise de décision (ATF 128 II 139 consid. 2b p. 142; 120 V 357 consid. 1a p. 360). Le devoir de collaboration des parties concerne notamment l'administré qui adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt (cf. art. 13 PA). L'administré doit ainsi renseigner le juge sur les faits de la cause, indiquer les moyens de preuve disponibles et motiver sa requête, en particulier en procédure contentieuse, (cf. art. 52 PA; ATF 119 III 70 consid. 1 p. 71/72 et la jurisprudence citée; Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2e éd. Berne 2002, n. 2.2.6.3, p. 260; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., Berne 1983, p. 284/285). 3. 3.1 La recourante fait valoir la violation de son droit d'être entendue à différents égards. Elle se plaint que l'autorité intimée n'ait ordonné aucune mesure probatoire quand bien même elle avait contesté les faits qui lui étaient reprochés et allégué des faits pertinents par lesquels elle entendait démontrer que les trois griefs retenus à son encontre n'étaient pas fondés. Elle reproche à l'autorité intimée de ne pas avoir procédé à son audition. Elle lui fait aussi grief de ne pas avoir "donné suite à l'offre de preuves pertinentes" qu'elle avait "formulée implicitement", en particulier de ne pas lui avoir donné "la possibilité de faire entendre des témoins". La recourante se plaint, en outre, que l'autorité intimée soit tombée dans l'arbitraire en procédant à une appréciation anticipée des preuves. On peut se demander si le recours remplit sur ces différents points les conditions strictes de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ; cette question peut cependant rester ouverte, car les moyens précités ne sont de toute façon pas fondés. La recourante invoque l'art. 29 al. 2 Cst. ainsi que l'art. 41 LPA qui précise que les parties ne peuvent prétendre à une audition verbale sauf dispositions légales contraires. Or, la recourante n'invoque aucune disposition de ce genre. On ne voit donc pas que l'art. 41 LPA assure à l'intéressée - qui ne le démontre d'ailleurs pas - une protection plus étendue que la garantie constitutionnelle. Dès lors, le grief soulevé doit être examiné exclusivement à la lumière des principes déduits directement de l'art. 29 al. 2 Cst. (ATF 114 Ia 14 consid. 2a p. 16 au sujet de l'art. 4 aCst.; cf. ATF 126 I 15 consid. 2a p. 16 aussi au sujet de l'art. 4 aCst.). Dans le cadre de son recours auprès du Directeur de l'Hospice général, l'intéressée n'a pas fait d'offres de preuves claire et sans équivoque, bien qu'elle eût un devoir de collaboration, comme on l'a rappelé ci-dessus (consid. 2.3). La recourante n'avait pas un droit à être entendue oralement ou à faire entendre des témoins. On ne saurait donc la suivre lorsqu'elle reproche à l'autorité intimée d'avoir violé son droit d'être entendue en ne procédant pas à son audition ni à celle de témoins, alors qu'elle n'avait même pas requis de telles mesures d'instruction. L'autorité intimée a établi les faits selon la maxime d'office, conformément à l'art. 19 LPA. Elle n'a pas eu à procéder à "une appréciation anticipées des preuves" qui lui étaient "encore proposées", pour reprendre les termes de la jurisprudence (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429), puisque l'intéressée n'avait pas offert d'autres preuves que les pièces annexées au recours qu'elle lui avait adressé. D'ailleurs, la recourante ne fait pas valoir, dans une motivation satisfaisant aux exigences de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, qu'elle aurait requis avec précision l'administration de preuves pertinentes et que cela aurait été arbitrairement refusé par l'autorité intimée. Le grief d'arbitraire dans l'appréciation anticipée des preuves est donc sans fondement. Au surplus, la recourante ne démontre pas, dans une argumentation remplissant les conditions de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, qu'elle aurait prouvé ou, du moins, rendu vraisemblables des éléments tels que l'autorité intimée n'aurait pas pu, sans arbitraire, confirmer le blâme litigieux sur la base du dossier, sans ordonner au préalable des mesures d'instruction complémentaires. Plus généralement, on ne voit pas - et la recourante ne le démontre pas - que l'autorité intimée n'ait manifestement pas compris le sens et la portée d'un moyen de preuve, ait omis sans raison sérieuse de tenir compte d'un moyen de preuve important propre à modifier la décision attaquée ou encore ait, sur la base des éléments recueillis, fait des déductions insoutenables. 3.2 La recourante se plaint que l'autorité intimée ait interprété et appliqué de façon arbitraire la loi sur la procédure administrative, en particulier les art. 20 et 29 ss (notamment 35) LPA. Elle soutient que les plaintes écrites ayant fondé le blâme contesté n'auraient pas dû être traitées comme des "documents", au sens de l'art. 20 al. 2 lettre a LPA, mais comme des témoignages écrits auxquels il aurait fallu appliquer la procédure des art. 28 ss LPA, ce que l'autorité intimée n'a pas fait. On rappellera d'abord que, selon l'art. 18 LPA, la procédure administrative est en principe écrite. Ensuite, on se reportera à l'art. 27 LPA. Selon cette disposition, l'autorité peut recueillir des renseignements écrits auprès de particuliers non parties à la procédure, ainsi que demander la production des pièces qu'ils détiennent (art. 27 al. 1 LPA); l'autorité décide librement si ces renseignements ont valeur de preuve ou s'ils doivent être confirmés par témoignage (art. 27 al. 2 LPA). L'autorité intimée pouvait, sans arbitraire, prendre en compte les plaintes écrites à la base du blâme litigieux en tant que renseignements écrits, puis considérer qu'elles étaient suffisantes pour établir les faits incriminés, sans qu'il fût nécessaire d'ordonner des mesures d'instruction telles qu'auditions de leurs auteurs ou de tiers cités dans ces pièces. Dès lors, l'autorité intimée n'a pas commis d'arbitraire dans l'interprétation et l'application quelle a faites de la loi sur la procédure administrative. 3.3 Ainsi, l'autorité intimée n'a pas violé le droit d'être entendue de la recourante; elle n'est pas tombée dans l'arbitraire en procédant à une appréciation anticipée des preuves et a respecté la loi sur la procédure administrative. 4. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Succombant, la recourante doit supporter les frais judiciaires (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ) et n'a pas droit à des dépens. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à l'autorité intimée (art. 159 al. 2 OJ par analogie). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. 2. Un émolument judiciaire de 2000 fr. est mis à la charge de la recourante. 3. Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties. Lausanne, le 1er mars 2005 Au nom de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: La greffière: