II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.240/2004
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2P.240/2004/ROC Arrêt du 20 avril 2005 IIe Cour de droit public MM. les Juges Merkli, Président, Wurzburger et Zappelli, Juge suppléant. Greffière: Mme Rochat. X. ________, recourant, représenté par Me Serge Fasel, avocat, contre Hospice général, service juridique, 1211 Genève 3, intimé, représenté par Me Gabriel Aubert, avocat, chemin des Crêts-de-Champel 4, 1206 Genève, Tribunal administratif du canton de Genève, rue du Mont-Blanc 18, case postale 1956, 1211 Genève 1. art. 9, 29 al. 9 Cst. (licenciement), recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Genève du 5 août 2004. Faits: A. X. ________, a été engagé par l'Hospice général (ci-après: l'hospice) en mai 1994, en qualité de directeur des ressources humaines. En plus de cette fonction, il a piloté plusieurs projets, en qualité de spécialiste de la gestion du personnel, dans diverses institutions du canton. A la demande de l'hospice, il a également assumé, à plusieurs reprises et à titre intérimaire, jusqu'en 2001, la suppléance de postes à responsabilité. Son traitement mensuel brut a été de 14'497.10 fr. A ce traitement se sont ajoutées deux indemnités mensuelles, l'une pour le téléphone et les déplacement, de 150 fr., l'autre de 50 fr., au titre de participation mensuelle de l'Etat à la prime d'assurance-maladie. Pour ses intérims, X.________ a perçu une indemnité forfaitaire de 25'000 fr., conformément à un accord signé le 12 juillet 2002 entre lui-même et l'hospice. Pendant les années d'activité de X.________, l'hospice a connu de profondes mutations qui ont eu un impact important sur le volume de travail et les fonctions assumées par cette institution. Parallèlement, les conceptions du Conseil de direction de l'hospice ont évolué, notamment quant à la manière de gérer les ressources humaines. Dans ce contexte, depuis l'année 2000, s'est développée au sein du Conseil de direction une insatisfaction croissante à l'égard des prestations de X.________, du fait qu'il semblait incapable de s'adapter aux changements intervenus, à la nouvelle vision de l'administration publique et à la nouvelle conception des ressources humaines qui en découlait. Reconnaissant néanmoins à X.________ des qualités professionnelles, le directeur général et le Conseil d'administration ont envisagé, après plusieurs échanges de vues, son déplacement, tous droits acquis, dans un autre poste plus conforme à ses capacités. Le 27 juin 2002, les parties sont entrées en négociation. Deux solutions ont été proposées à X.________ : un poste de chargé de mission, dont la pérennité n'était pas assurée à long terme, ou le maintien d'une partie essentielle des tâches de son service, sous la responsabilité d'un nouveau directeur des ressources humaines, qui prendrait les options stratégiques voulues. Ces deux propositions ont été refusées par l'intéressé, qui a considéré la première comme insatisfaisante du point de vue des garanties offertes pour l'avenir, et la deuxième comme "dégradante". A la suite de cet échec des négociations, les rapports de X.________ et de l'hospice se sont envenimés. Le 11 novembre 2002, donnant suite à la requête de X.________, le Conseil d'administration de l'hospice a décidé l'ouverture d'une enquête administrative qu'il a confiée à un ancien magistrat du pouvoir judiciaire. Il a suspendu X.________ de ses fonctions à compter du 12 novembre 2002. L'intéressé n'a pas recouru contre cette décision. Dans son rapport du 3 mai 2003, l'enquêteur a relevé une insuffisance de prestations objectivement établies, qui s'était manifestée essentiellement dans la lourdeur des mutations, l'absence de plans de carrières, l'absence d'élaboration d'une politique des ressources humaines et dans une mauvaise anticipation des besoins en assistants sociaux et en personnel. Bien qu'objectivement fondée, cette insuffisance de prestations n'était, selon l'enquêteur, pas suffisamment lourde pour démontrer que la poursuite des rapports de travail était rendue difficile. B. Par décision du 23 juin 2003, le Conseil d'administration de l'hospice a décidé de résilier les rapports de service de X.________ avec effet au 30 novembre 2003. Il a retenu que l'intéressé avait commis plusieurs manquements, jugés importants vu le haut niveau de ses responsabilités et de son traitement, ainsi qu'au regard des missions confiées à l'hospice. Il a relevé en outre que l'insuffisance des prestations et l'inaptitude à remplir les exigences du poste avaient objectivement motivé la proposition d'affecter X.________ à une nouvelle fonction, mais que le refus de l'intéressé d'accepter cette proposition justifiait en lui-même la résiliation des rapports de service. Cette décision, qui portait la signature du Président du Conseil d'administration, a été notifiée à l'intéressé le 14 août 2003, par lettre portant la signature du Vice-président du Conseil d'administration et du Directeur général de l'hospice. C. Le 15 septembre 2003, X.________ a formé un recours devant le Tribunal administratif du canton de Genève. Il concluait à la constatation de la nullité de la décision de licenciement. A titre subsidiaire, il concluait à l'annulation de la décision attaquée et invitait le tribunal à proposer sa réintégration ou, en cas de refus de l'hospice, à condamner l'hospice à lui verser une indemnité de 369'270 fr., équivalant à 24 mois du dernier traitement, ainsi qu'à lui établir un certificat de travail. L'hospice a conclu au rejet du recours. Par arrêt du 5 août 2004, après avoir entendu plusieurs témoins, le Tribunal administratif a admis partiellement le recours en ce sens que l'hospice était condamné à établir un certificat de travail en faveur de X.________ dans les plus brefs délais. Il a en revanche confirmé la décision de licenciement et mis les frais de la procédure à la charge du recourant. D. Agissant par la voie du recours de droit public, X.________ demande au Tribunal fédéral, sous suite de dépens, d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif du 5 août 2004. Il se plaint de la violation de son droit d'être entendu et de l'application arbitraire des dispositions du droit cantonal. Le Tribunal administratif a renoncé à se déterminer et persiste dans les termes et conclusions de son arrêt. De son côté, l'hospice conclut, sous suite de frais, au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 130 I 312 consid. 1 p. 317). 1.1 La voie du recours de droit public au Tribunal fédéral est ouverte contre une décision cantonale pour violation des droits constitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 lettre a OJ). L'arrêt attaqué n'étant susceptible d'aucun autre moyen de droit sur le plan cantonal ou fédéral, de sorte que la règle de la subsidiarité du recours de droit public est respectée (art. 84 al. 2 et 86 al. 1 OJ). 1.2 Le recourant, dont la décision attaquée confirme son licenciement, a qualité pour recourir (art. 88 OJ), car le droit cantonal [en l'espèce, les art. 21 et 22 de la loi genevoise relative au personnel de l'administration cantonale et des établissements publics médicaux du 4 décembre 1997 (en abrégé: LPAC; RS 613.505)] fait dépendre la résiliation des rapports de service de conditions matérielles (ATF 126 I 33 consid. 1 p. 34; 120 Ia 110 consid. 1a p. 112). Déposé en temps utile (art. 89 al. 1 OJ), dans les formes prévues par la loi (art. 90 al. 1 OJ), le recours est donc en principe recevable. 2. Rappelant qu'aux termes du rapport de l'enquête administrative, les manquements relevés à sa charge ne suffisaient pas pour admettre que la poursuite des rapports de service était rendue difficile, le recourant reproche à la Cour cantonale d'être malgré tout parvenue à une conclusion contraire et de s'être écartée des conclusions du dit rapport sans en donner les motifs. Le recourant soulève à cet égard le grief de violation de son droit d'être entendu protégé par l'art. 29 al. 2 Cst. 2.1 Comme le droit d'être entendu a un caractère formel et que sa violation entraîne en principe l'admission du recours, ainsi que l'annulation de la décision attaquée indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 126 V 130 consid. 2b p. 132; 125 I 113 consid. 3 p. 118), il convient d'examiner ce grief en premier lieu. 2.2 Le recourant ne se plaignant pas de la violation de règles du droit cantonal de procédure régissant le droit d'être entendu, son grief sera examiné exclusivement à la lumière de l'art. 29 al. 2 Cst. et avec un plein pouvoir d'examen (ATF 126 I 15 consid. 2a p. 16 et les arrêts cités). La jurisprudence, rendue sous l'empire de l'art. 4 aCst. et qui s'applique également à l'art. 29 al. 2 Cst., a déduit du droit d'être entendu le devoir pour l'autorité de motiver sa décision, afin que le destinataire puisse la comprendre, l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. Pour répondre à ces exigences, il suffit que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 126 I 97 consid. 2b p. 102). L'autorité n'a ainsi pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties; elle peut au contraire se limiter aux points essentiels pour la décision à rendre (ATF 130 II 530 consid. 4.3 p. 540, 473 consid. 4.1 p. 477). L'étendue de la motivation dépend au demeurant de la liberté d'appréciation dont jouit le juge et de la gravité des conséquences de sa décision (ATF 112 Ia 107 consid. 2b p. 110). 2.3 Contrairement à ce que soutient le recourant, le Tribunal administratif ne s'est pas écarté des conclusions de l'enquête précitée. L'enquêteur devait en effet examiner les griefs formulés par l'hospice en relation avec les manquements de X.________ dans l'exécution de ses tâches. Il a constaté que ces seuls griefs, dont plusieurs se sont révélés fondés, ne suffisaient pas pour retenir, objectivement, que la poursuite des rapports de travail était rendue difficile. Or, la Cour cantonale a également estimé qu'au vu des griefs retenus et des qualités qui sont reconnues à X.________, il aurait été disproportionné de procéder à son licenciement sans lui avoir préalablement offert une réaffectation interne en rapport avec ses compétences (arrêt attaqué, ch. 12 p. 11). A l'instar de l'hospice dans sa décision du 23 juin 2003, elle a cependant retenu que le refus du recourant d'accepter une proposition, justifiée, de nouvelle affectation interne, sans perte de salaire, dans un poste qui aurait dû lui convenir, puis son attitude non constructive au cours des pourparlers et ses prétentions pécuniaires excessives avaient eu raison du rapport de confiance qui existait entre les parties et justifiaient la résiliation des rapports de service. Il en résulte qu'il ne peut être reproché à la Cour cantonale d'avoir enfreint son devoir de motiver son arrêt et le recours doit être écarté sur ce point. 3. Sur le fond, le recourant reproche au Tribunal administratif d'avoir appliqué le droit cantonal de façon arbitraire. Il se plaint de la violation grave, d'une part des art. 21, 22 LPAC et, d'autre part, des art. 12 et 16, en relation avec les art. 21 et 22 LPAC. 3.1 Selon la jurisprudence, une décision est arbitraire lorsqu'elle est manifestement insoutenable, méconnaît gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou encore heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Il ne suffit pas que sa motivation soit insoutenable; encore faut-il que la décision apparaisse arbitraire dans son résultat. A cet égard, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motif objectif et en violation d'un droit certain. Il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution paraît également concevable, voire même préférable (ATF 129 I 173 consid. 3.1 p. 178, 8 consid. 2.1 p. 9; 128 I 273 consid. 2.1 p. 275). 3.2 Aux termes de l'art. 21 al. 1 lettre b LPAC, le Conseil d'Etat ou le Conseil d'administration peut, pour un motif objectivement fondé, mettre fin aux rapports de service du fonctionnaire en respectant le délai de résiliation. Selon l'art. 22 LPAC : "est considéré comme objectivement fondé tout motif dûment constaté démontrant que la poursuite des rapports de service est rendue difficile en raison soit : a) de l'insuffisance des prestations; b) du manquement grave et répété aux devoirs de service; c) de l'inaptitude à remplir les exigences du poste." D'après le recourant, la Cour cantonale se serait contentée d'examiner la question de l'insuffisance de ses prestations, sans se demander si ces manquements avaient rendu difficile la poursuite des rapports de service. 3.3 Ce reproche n'est pas fondé. En effet, le Tribunal administratif a estimé que l'insuffisance des prestations du recourant avait été clairement démontrée par l'enquête administrative. Il ressort de la motivation de son arrêt que l'insuffisance des prestations constatée atteignait un degré de gravité tel que ce motif permettait de mettre fin aux rapports de service. Or, cela signifiait bien que la poursuite des rapports était rendue difficile au sens de l'art. 22 LPAC. En outre, du moment que les conditions de l'art. 22 lettres a à c LPAC ne sont pas cumulatives, la Cour cantonale n'avait pas encore à examiner si la seconde des conditions posées par la loi pour un licenciement, soit un manquement grave ou répété aux devoirs de service, était ou non réalisée en l'espèce. Elle a ainsi admis que l'intéressé n'avait pas pu remplir les nouvelles attentes du poste de directeur des ressources humaines. Le recourant n'avait donc pas été écarté pour des raisons subjectives, mais bien parce qu'en plus des lacunes qui lui étaient reprochées dans l'exécution de son travail, il avait refusé de se voir replacer à un poste correspondant objectivement mieux à ses capacités et qu'il avait formulé des prétentions déraisonnables. Il s'ensuit que la Cour cantonale n'a pas appliqué arbitrairement le droit cantonal en retenant que l'insuffisance des prestations du recourant (art. 22 lettre a LPAC) constituait un motif de licenciement objectivement fondé au sens de l'art. 21 al. 1 LPAC. 3.4 Le recourant estime en outre qu'il était arbitraire et contraire au principe de la proportionnalité de prendre prétexte de son refus d'accepter une proposition de poste de remplacement pour justifier la résiliation des rapports de service. Selon lui, la seule possibilité compatible avec l'art. 12 LPAC eût été de décider de l'affecter à une nouvelle fonction et, en cas de refus, d'en tirer les conséquences en ce qui concerne la résiliation des rapports de service. L'art. 12 al. 1 LPAC prévoit que l'affectation d'un membre du personnel dépend des besoins de l'administration ou de l'établissement et peut être modifiée en tout temps. La critique du recourant revient donc, en réalité, à se plaindre de ce qu'une nouvelle affectation n'ait pas été décidée contre son gré. Or, il est pour le moins paradoxal de reprocher à l'employeur de négocier avec son employé avant de lui imposer une nouvelle affectation. Cette attitude courtoise se justifiait en l'espèce en raison des services rendus par l'intéressé durant plusieurs années et de la position de cadre supérieur qu'occupait X.________. Il eût été absurde, vu son refus d'entrer en matière, de décider une nouvelle affectation dont l'hospice savait qu'elle serait refusée. Sur ce point, le recourant adopte au demeurant une attitude contraire au principe de la bonne foi, en tirant argument d'une prétendue violation de la loi qu'il aurait, le cas échéant, contribué à provoquer. En tant qu'il soutient que le Conseil d'administration aurait dû prendre une décision formelle d'affectation de X.________ avant de le licencier, le recours se révèle donc manifestement mal fondé. 4. Le recourant se plaint enfin d'une violation de l'art. 17 al. 1 LPAC, selon lequel le Conseil d'Etat ou le Conseil d'administration est l'autorité compétente pour prononcer la fin des rapports de service. A son avis, la décision de licenciement de l'hospice serait invalide, car elle ne porte pas les deux signatures qu'exige l'art. 6 ch. 1 du règlement de l'Hospice général prévoyant que l'hospice est valablement engagé par la signature collective à deux du Président ou du Vice-président ou du Directeur général ou un autre membre du Conseil de direction. Ce grief ne saurait être retenu dans la mesure où, si la décision du Conseil d'administration du 23 juin 2003 était bien signée seulement par le Président du Conseil d'administration, elle a été notifiée au recourant par lettre recommandée du 14 août 2003, signée par MM. Y.________ et Z.________, respectivement Vice-président du Conseil d'administration et Directeur général de l'hospice. Comme l'a constaté le Tribunal administratif, le licenciement était dès lors parfaitement conforme à l'art. 6 ch. 1 du règlement de l'Hospice général. A cet égard, le recourant ne démontre nullement qu'il était insoutenable de retenir que les prescriptions de forme avaient été respectées. Il ne pouvait au demeurant avoir aucun doute sur le fait que les deux signataires précités de la lettre accompagnant la décision attaquée l'endossaient pleinement, puisqu'ils en rappelaient expres-sément la teneur. 5. Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté, avec suite de frais à la charge des recourants (art. 156 al. 1 OJ). L'intimé n'a pas droit à des dépens (art. 159 al. 2 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est rejeté. 2. Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge du recourant. 3. Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties et au Tribunal administratif du canton de Genève. Lausanne, le 20 avril 2005 Au nom de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: La greffière: