II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.142/2004
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2P.142/2004 /zga
Urteil vom 12. Januar 2005
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Wurzburger, Müller, Bundesrichterin Yersin,
Gerichtsschreiber Küng.
X. ________ und Y.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch die Rechtsanwälte Dr. Tomas Poledna und
Lorenzo Marazzotta,
gegen
Kanton St. Gallen, 9001 St. Gallen, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Adrian
Rüesch.
Art. 27 und 49 BV (Verordnung über private Betagten- und Pflegeheime),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen die Verordnung des Kantons St. Gallen vom
3. Februar 2004.
Sachverhalt:
A.
X. ________ und Y.________ führen seit 1975 in A.________ das private
"Pflegeheim X. & Y.________" mit acht Pflegeplätzen für Betagte. Am 1. April
2004 trat die gestützt auf Art. 34 des Sozialhilfegesetzes des Kantons St.
Gallen vom 27. September 1998 (SHG/SG) vom Regierungsrat des Kantons St.
Gallen erlassene Verordnung vom 3. Februar 2004 über private Betagten- und
Pflegeheime (nachfolgend: Verordnung) in Kraft. Diese verpflichtet private
Einrichtungen, die sechs oder mehr Betagte zur dauernden Pflege oder
Betreuung aufnehmen, zur Schaffung einer von der Heimleitung unabhängigen
internen Aufsicht.
B.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 1. Juni 2004 beantragen X.________ und
Y.________ dem Bundesgericht, die Verordnung über private Betagten- und
Pflegeheime aufzuheben; eventuell seien deren Art. 2 Abs. 1 lit. a, Art. 3
lit. b und c, Art. 6 lit. b, Art. 7, Art. 9 und Art. 18 aufzuheben. Im Sinne
einer vorsorglichen Massnahme sei die angefochtene Verordnung für die Dauer
des Beschwerdeverfahrens ausser Kraft zu setzen.
Das Departement für Inneres und Militär des Kantons St. Gallen beantragt, die
Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.
Im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels bzw. der Beschwerdeergänzung haben
die Parteien an ihren Anträgen festgehalten.
C.
Mit Verfügung vom 8. September 2004 hat der Präsident der II.
öffentlichrechtlichen Abteilung das Gesuch der Beschwerdeführer um
vorsorgliche Massnahmen abgewiesen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die Beschwerdeführer rügen, die angefochtene Verordnung verletze ihre
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) sowie den Grundsatz des Vorrangs des
Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV), indem sie - insbesondere mit der
Verpflichtung zur Schaffung einer unabhängigen internen Aufsichtsstelle -
vorschreibe, wie sie künftig ihren Betrieb zu organisieren hätten.
1.2 Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger
Rechte ist unmittelbar gegen kantonale Erlasse gegeben (Art. 84 Abs. 1 lit. a
OG), sofern der Kanton - wie hier (vgl. Art. 40 ff. und Art. 59 ff. des St.
Galler Gesetzes vom 16. Mai 1965 über die Verwaltungsrechtspflege) - kein
eigenes Verfahren der abstrakten Normenkontrolle kennt (Art. 86 Abs. 1 OG;
BGE 124 I 11 E. 1a S. 13). Der Antrag, die angefochtene kantonale Verordnung
bzw. einzelne Bestimmungen derselben aufzuheben, ist daher zulässig.
1.3 Das Bundesgericht prüft die Sachurteilsvoraussetzungen der bei ihm
erhobenen Beschwerden von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 128 I 46
E. 1a).
1.4 Beschwerden gegen Erlasse sind gemäss Art. 89 Abs. 1 OG innert 30 Tagen
seit der nach kantonalem Recht massgebenden Eröffnung beim Bundesgericht
einzureichen. Bei nicht dem Referendum unterstehenden Erlassen gilt deren
Publikation als Eröffnung (vgl. BGE 130 I 82 E. 1.2, mit Hinweisen).
Die angefochtene Verordnung wurde - entgegen Art. 7 des st. gallischen
Gesetzes vom 21. Dezember 1953 über die Gesetzessammlung und das Amtsblatt -
nicht im kantonalen Amtsblatt veröffentlicht, obwohl sie vor der
Veröffentlichung in der Gesetzessammlung in Vollzug gesetzt wurde; sie wurde
nach den Angaben der Beschwerdeführer nur "in der Gesetzessammlung" des
Kantons St. Gallen "veröffentlicht im April 2004". Auch der Kanton St. Gallen
geht von der Veröffentlichung "im April 2004" aus. Eine Rückfrage bei der
Staatskanzlei ergab, dass die jeweiligen Lieferungen der Gesetzessammlung von
der Druckerei so frühzeitig versandt werden, dass sie am 1. Tag des
Folgemonats zur Verfügung stehen. Das genaue Datum der Zustellung der
Aprillieferung lässt sich offenbar nicht mehr ermitteln. Unter diesen
Umständen ist zu Gunsten der Beschwerdeführer davon auszugehen, dass die
Verordnung entsprechend der Kopfzeile "im April 2004", d.h. spätestens am 30.
April 2004 veröffentlicht worden ist. Da der 31. Mai 2004 (Pfingstmontag) ein
vom kantonalen Recht anerkannter Feiertag (vgl. Art. 32 Abs. 2 OG) war (Art.
2 lit. b des damals noch geltenden St. Galler Gesetzes vom 5. Dezember 1974
über die öffentlichen Ruhetage, aufgehoben auf den 1. Juli 2004 durch das St.
Galler Gesetz vom 29. Juni 2004 über Ruhetag und Ladenöffnung), ist die am 1.
Juni 2004 der Post übergebene Beschwerde rechtzeitig erhoben worden, was vom
Kanton St. Gallen auch nicht bestritten wird.
1.5 Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Erlass ist legitimiert, wer
durch die angefochtenen Bestimmungen unmittelbar oder zumindest virtuell,
d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal, in
seinen rechtlich geschützten eigenen Interessen betroffen wird (Art. 88 OG;
BGE 130 I 26 E. 1.2.1, mit Hinweis).
Soweit die Beschwerdeführer als Inhaber der Betriebsbewilligung rügen, sie
würden durch die Verordnung in der Organisation ihres Betriebes und damit in
ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit eingeschränkt, sind sie zumindest faktisch
(vgl. BGE 130 I 26 E. 4.4) in ihren geschützten Interessen berührt und damit
befugt, die Verletzung der angerufenen verfassungsmässigen Rechte zu rügen.
1.6 Die Beschwerdeführer beantragen, die angefochtene Verordnung aufzuheben
(Anträge Ziff. 1).
1.6.1 Das Bundesgericht wendet auf staatsrechtliche Beschwerde hin das Recht
nicht von Amtes wegen an. Es überprüft den angefochtenen Erlass nicht unter
allen denkbaren Titeln auf seine Verfassungsmässigkeit, sondern beschränkt
sich auf eine Auseinandersetzung mit den von den Beschwerdeführern genügend
klar erhobenen und hinreichend begründeten Rügen (vgl. Art. 90 Abs. 1 lit. b
OG; BGE 130 I 82 E. 2.1, mit Hinweisen). Es prüft die Verfassungsmässigkeit
eines allgemeinverbindlichen Erlasses im Rahmen der abstrakten
Normenkontrolle zwar mit freier Kognition, auferlegt sich aber mit Rücksicht
auf die verfassungsmässige Kompetenzordnung im föderalistischen Bundesstaat
allgemein eine gewisse Zurückhaltung. Nach der Praxis ist massgebend, ob der
angefochtenen Norm nach den anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen
werden kann, der sich mit den angerufenen verfassungsmässigen oder
staatsvertraglichen Rechten vereinbaren lässt. Das Bundesgericht hebt
demnach eine kantonale Norm nur auf, sofern sie sich jeglicher verfassungs-
und völkerrechtskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer
solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt. Der Verfassungsrichter hat
auch die Wahrscheinlichkeit verfassungstreuer Anwendung mit einzubeziehen.
Dabei dürfen die Erklärungen der kantonalen Behörden über die künftige
Anwendung der Vorschrift mitberücksichtigt werden (BGE 130 I82 E. 2.1, mit
Hinweisen). Der blosse Umstand, dass die angefochtene Norm in einzelnen
Fällen auf eine verfassungswidrige Weise angewendet werden könnte oder
bereits angewendet wurde, führt noch nicht zu deren Aufhebung (BGE 130 I 26
E. 2.1, mit Hinweisen).
1.6.2 Die Beschwerdeführer legen nicht dar, inwiefern der angefochtene Erlass
in seiner Gesamtheit die von ihnen angerufenen verfassungsmässigen Rechte
verletzen soll. Insoweit fehlt es an einer den Anforderungen von Art. 90 Abs.
1 lit. b OG genügenden Begründung, weshalb auf den Antrag Ziff. 1 nicht
eingetreten werden kann.
1.6.3 Was den Eventualantrag (Anträge Ziff. 2) betrifft, so setzen sich die
Beschwerdeführer einzig mit Art. 9 der Verordnung substantiiert auseinander.
In Bezug auf die übrigen Bestimmungen, deren Aufhebung verlangt wird, ist
daher mangels genügender Begründung auf die Beschwerde ebenfalls nicht
einzutreten.
2.
2.1 Gemäss Art. 32 SHG/SG bedürfen private Betagten- und Pflegeheime mit mehr
als fünf Plätzen einer Betriebsbewilligung, soweit ihnen die grundsätzlich
der Gemeinde obliegende Betreuung und Pflege der Betagten in stationären
Einrichtungen - wie hier - nicht mittels Leistungsvereinbarung übertragen
worden ist. Zudem unterstehen sie einer Aufsicht (Art. 33 SHG/SG). Dabei
werden Heime mit Leistungsvereinbarung von der zuständigen Stelle der
Gemeinde beaufsichtigt, die übrigen Heime von jener des Staates. Art. 34
SHG/SG verpflichtet den Regierungsrat zum Erlass näherer Vorschriften über
Voraussetzungen und Verfahren für Erteilung und Entzug der
Betriebsbewilligung sowie über die Heimaufsicht durch Verordnung.
2.2 Nach Art. 9 (Marginale "Interne Aufsicht") dieser hier angefochtenen
Verordnung bezeichnet die Trägerschaft der Einrichtung "eine von der Leitung
der Einrichtung unabhängige interne Aufsicht und legt Aufgaben und Befugnisse
der internen Aufsicht schriftlich fest".
Nach der Übergangsbestimmung von Art. 18 der Verordnung müssen bestehende
Einrichtungen dem Departement für Inneres und Militär bis zum 30. September
2004 das Gesuch um Erteilung der Betriebsbewilligung samt Unterlagen nach
Art. 3 (mit Angaben über Trägerschaft [lit. b] und Regelung der internen
Aufsicht [lit. c]) und Art. 8 (Verzeichnis der betreuten Personen) der
Verordnung einreichen. Voraussetzung der Bewilligungserteilung ist u.a., dass
die interne Aufsicht sichergestellt ist (Art. 2 Abs. 1 lit. a der
Verordnung).
2.3 Gemäss Bericht und Entwurf des Departementes für Inneres und Militär des
Kantons St. Gallen zur Verordnung über private Betagten- und Pflegeheime vom
29. Januar 2004 (im Folgenden: Bericht; Beschwerdebeilage 9; vgl. auch die
vom Departement für Inneres und Militär des Kantons St. Gallen gestützt auf
Art. 2 der Verordnung erlassenen Richtlinien vom 1. April 2004 über die
interne Aufsicht in privaten Betagten- und Pflegeheimen, nachfolgend:
Richtlinien) beruht diese auf einem neuen - bereits bei den Kinder- und
Jugendheimen sowie den Behinderteneinrichtungen verwirklichten - kantonalen
Konzept für die Aufsicht über die verschiedenen Heime, welches vier
Aufsichtsebenen vorsieht:
Individuelle Aufsicht (Aufsichtsebene 1) durch Bewohner und ihre gesetzlichen
Vertreter;
Fachspezifische Aufsicht (Aufsichtsebene 2): Kontrolle und Garantie der
fachlichen Qualität und professionellen Führung der Einrichtung durch die
Leitung derselben;
Interne Aufsicht (Aufsichtsebene 3) durch eine von der operativen Leitung
unabhängige Kontrollinstanz, in der Regel das leitende Organ der
Trägerschaft;
Staatliche Aufsicht (Aufsichtsebene 4) durch das Amt für Soziales zur
Sicherstellung, dass die Bewilligungsvoraussetzungen, insbesondere die
unabhängige interne Aufsicht, erfüllt sind.
Nach dem Bericht nimmt Art. 9 der Verordnung die Trägerschaft in die Pflicht,
eine von der Leitung unabhängige interne Aufsichtsstelle zu bezeichnen und
deren Aufgaben und Befugnisse schriftlich festzulegen. Die Regelung gehe
damit weiter als die kantonale Verordnung über Kinder- und Jugendheime und
orientiere sich an der Verordnung über Behinderteneinrichtungen. Konkrete
Fälle zeigten, dass die Ernennung einer Stelle allein nicht ausreiche. Die
interne Aufsichtsstelle müsse verbindlich in die Organisation eingebunden und
mit Aufgaben und Kompetenzen ausgestattet sein.
2.4 Die Beschwerdeführer führten ihr Pflegeheim bis anhin in administrativer
und operativer Hinsicht gemeinsam mit Unterstützung ihres Sohnes, d.h. als
Familienbetrieb. Sie legen Art. 9 der Verordnung dahingehend aus, dass die
neu einzuführende interne Aufsichtsfunktion von der Trägerschaft des
Pflegeheims wahrgenommen werden müsse und somit zwischen Heimleitung und
Trägerschaft keine Personalunion mehr bestehen könne. Wenn sie weiterhin als
Heimleiter tätig sein wollten, müssten sie also die strategische Führung
ihres Pflegeheims in fremde Hände legen. Diese scharfe Trennung von
Trägerschaft und Heimleitung sei unverhältnismässig. Sie könnten ihr Heim in
der heute gewählten Organisationsform der Kollektivgesellschaft nicht mehr
weiterführen, weshalb sie in ihrer Existenz bedroht wären. Die
Beschwerdeführer stützen ihre Auslegung vorwiegend auf die Richtlinien.
Die interne Aufsicht stelle darüber hinaus auch eine Ungleichbehandlung von
Gewerbegenossen dar, da von staatlichen Heimen sowie Heimen mit einer
Leistungsvereinbarung mit dem Gemeinwesen eine solche Aufsichtsstelle nicht
verlangt werde.
2.5 Der Kanton St. Gallen räumt ein, das der Regelung zu Grunde liegende
Heimaufsichtsmodell gehe tatsächlich davon aus, dass die interne Aufsicht im
Sinne von Art. 9 der Verordnung vom leitenden Organ der Trägerschaft der
Betagteneinrichtung wahrgenommen werde und damit keine Personalunion von
Heimleitung und Trägerschaft bestehen könne. Er weist aber darauf hin, dass
die interne Aufsicht gerade bei kleinen Betagtenheimen mit wenigen
Pflegeplätzen nach den Richtlinien (Ziff. 3.2.1 "Ausnahmeregelung") auch von
einer externen Stelle wahrgenommen werden könne. Diese wird vom Amt für
Soziales bestimmt, welches mit ihr einen Leistungsvertrag abschliesst; die
Trägerschaft der Betagteneinrichtung und das Amt für Soziales beteiligen sich
je zur Hälfte an den Kosten.
2.6 Art. 9 der Verordnung verlangt von der Trägerschaft der Einrichtung
einzig die Bezeichnung einer von der Leitung der Einrichtung unabhängigen
internen Aufsicht und die schriftliche Festlegung der Aufgaben und Befugnisse
derselben. Nach dem insoweit klaren Wortlaut dieser Bestimmung
("unabhängige") kann die vorgeschriebene interne Aufsicht bloss nicht von der
(operativen) Leitung der stationären Einrichtung selber wahrgenommen werden.
Art. 9 der Verordnung schreibt dem Betreiber der Einrichtung somit nicht vor,
wie er seinen Betrieb insgesamt zu organisieren hat. Das Erfordernis einer
unabhängigen internen Aufsicht wirkt sich auf die vom Betreiber einmal
gewählte Organisationsstruktur der Einrichtung nur insoweit aus, als er neu
eine interne Aufsicht zu schaffen hat. Ist ihm dies wegen dem Erfordernis der
Unabhängigkeit nicht in der bestehenden Struktur möglich, so gestatten ihm
die Richtlinien (die zwar nicht verbindlich, mit Blick auf die künftige
Anwendung der Verordnung aber von wesentlicher Bedeutung und daher auch mit
einzubeziehen sind) ausdrücklich, die Aufsicht einer - speziell dafür
vorgesehenen - externen unabhängigen Stelle zu übertragen. Bei solchem
Vorgehen braucht er die Heimleitung nicht von der Trägerschaft zu trennen.
Die Regelung bietet keine Probleme für die von den Gemeinden - im Rahmen der
ihnen gesetzlich übertragenen Aufgaben (vgl. Art. 28 SHG/SG) - betriebenen
Betagten- und Pflegeheime, bei denen eine personelle Trennung von
Trägerschaft und Heimleitung ohne weiteres vorgenommen werden kann. Das
kantonale Sozialhilfegesetz nimmt diese Konstellation denn auch als
Normalfall an ("Grundsatz", Marginale von Art. 28 SHG/SG). Kleine
Einrichtungen, bei denen - wie im Falle der Beschwerdeführer - Trägerschaft
und Heimleitung aus denselben Personen bestehen, sind aber gezwungen, eine
aussenstehende Kontrollinstanz (so die Bezeichnung im Bericht) mit der
internen Aufsicht der von ihnen betriebenen Betagteneinrichtung zu betrauen,
wenn sie wie die Beschwerdeführer die Personalunion von Trägerschaft und
Heimleitung beibehalten wollen. Es ist zu prüfen, ob diese sich aus Art. 9
der Verordnung ergebende Verpflichtung die angerufenen verfassungsmässigen
Rechte verletzt.
3.
3.1 Die Beschwerdeführer rügen zunächst eine Verletzung des Grundsatzes der
derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV), der als
Individualrecht angerufen werden kann. Der Vorrang des Bundesrechts schliesst
in Sachgebieten, die das Bundesrecht abschliessend (d.h. umfassend und
ausschliesslich) geregelt hat, eine Rechtsetzung durch die Kantone
grundsätzlich aus (BGE 130 I 82 E. 2.2). Ob beanstandete kantonale Normen mit
dem Bundesrecht vereinbar sind, prüft das Bundesgericht auf entsprechende
Rüge hin frei (BGE 119 Ia 197 E. 3c S. 203 f., mit Hinweisen).
3.2 Die Beschwerdeführer sehen die Verletzung dieses Grundsatzes darin, dass
Art. 9 der Verordnung mit der internen Aufsichtsstelle, der in Bezug auf die
Heimleitung weitgehende Kompetenzen zukämen, ein neues Gesellschaftsorgan im
Sinne von Art. 55 ZGB schaffe, egal in welcher Gesellschaftsform das private
Pflegeheim betrieben werde. Darin liege auch eine Verletzung der
bundesrechtlichen Regelung der Kollektivgesellschaft (d.h. Art. 552 ff. OR),
die abschliessend sei. Für eine von den Gesellschaftern unabhängige interne
Aufsichtsstelle, der wichtige Leitungsfunktionen zukämen, bleibe im Rahmen
der Kollektivgesellschaft kein Raum.
3.3 Die Rüge ist unbegründet. Weder nach Art. 9 der Verordnung noch nach den
dazu erlassenen Richtlinien kommt der internen Aufsicht irgendeine
Leitungsfunktion zu. Sie pflegt im Auftrag der Trägerschaft lediglich den
Kontakt mit der Leitung, kontrolliert und berät diese. Sie unterstützt sie
zudem in der Erhaltung und Entwicklung der Infrastruktur (Richtlinien Ziff.
3.4.2). Operative Befugnisse werden ihr aber klarerweise nicht eingeräumt.
Insbesondere kommt der internen Aufsicht keine Befugnis der Vertretung der
Gesellschaft gegen aussen (vgl. Art. 55 Abs. 2 ZGB) zu. Den Betreibern von
privaten Pflegeheimen wird in keiner Weise vorgeschrieben, ein
Gesellschaftsorgan mit der internen Aufsicht zu betrauen, da die
entsprechenden Aufgaben ohne weiteres auch durch eine externe Stelle
wahrgenommen werden können. Ein Eingriff in die bundesrechtliche Regelung der
Kollektivgesellschaft kann darin nicht erblickt werden.
4.
4.1 Zur Hauptsache rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung ihrer
Wirtschaftsfreiheit. Diese erblicken sie darin, dass Art. 9 der Verordnung
ihre Organisationsfreiheit beeinträchtige und den Grundsatz der
Gleichbehandlung der Gewerbegenossen verletze.
4.2 Die durch Art. 27 BV gewährleistete Wirtschaftsfreiheit umfasst
insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer
privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung. Geschützt
ist jede gewerbsmässig ausgeübte privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit, die
der Erzielung eines Gewinns oder eines Erwerbseinkommens dient (BGE 125 I 276
E. 3a). Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen ist in der
Wirtschaftsfreiheit verankert (BGE 130 I 26 E. 4.4); zulässige öffentliche
Interessen vermögen dabei auch verhältnismässige Ungleichbehandlungen zu
rechtfertigen (BGE 130 I 26 E. 6.3.3.1, S. 53). Der Betrieb eines privaten
Betagtenheimes zu Erwerbszwecken fällt ohne weiteres unter den Schutz der
Wirtschaftsfreiheit, die insbesondere auch die freie Wahl der Organisation im
Rahmen der vom Privatrecht zur Verfügung gestellten Formen einschliesst
(Klaus A. Vallender, St. Galler Kommentar zu Art. 27 BV Rz 18).
4.3 Grundsätzlich beschränkt sich die Kognition des Bundesgerichts
hinsichtlich der Auslegung und Anwendung des kantonalen Gesetzes- und
Verordnungsrechts, wenn - wie hier - kein besonders schwerer Eingriff in die
Wirtschaftsfreiheit vorliegt, auf eine Willkürprüfung (BGE 125 I 417 E. 4c,
mit Hinweisen). Das Erfordernis einer internen Aufsicht bedingt zwar bei
kleinen privaten Betagten- und Pflegeheimen, in welchen Trägerschaft und
Heimleitung von denselben Personen gebildet werden, eine Änderung bzw.
Anpassung der internen Organisationsstruktur oder den Beizug der unabhängigen
externen Aufsichtsstelle. Dadurch wird den Betroffenen die Ausübung des
Gewerbes jedoch in keiner Weise verunmöglicht oder einschneidend erschwert.
4.4 Private Betagten- und Pflegeheime, denen die Betreuung und Pflege von
Betagten durch die Gemeinde mittels Leistungsvereinbarung übertragen worden
ist, unterliegen der Aufsicht durch die zuständige Stelle der Gemeinde; das
zuständige Departement überprüft diese Einrichtungen periodisch auf ihre
Qualität (Art. 31 Abs. 1 SHG/SG). Die übrigen privaten Betagten- und
Pflegeheime unterliegen der Aufsicht durch die zuständige Stelle des Kantons
(Art. 33 SHG/SG). Bereits der Gesetzgeber hat damit die öffentlichen
Einrichtungen sowie die privaten Einrichtungen mit Leistungsvereinbarung in
Bezug auf die Aufsicht nicht gleich behandelt wie die privaten Heime.
Ausgehend von dieser gesetzlichen Regelung hat sich der Regierungsrat beim
Erlass der Verordnung mit näheren Vorschriften über die Heimaufsicht (Art. 34
Abs. 1 lit. b SHG/SG) zu Recht auf die privaten Heime ohne
Leistungsvereinbarung mit der Gemeinde beschränkt. Da die Heimaufsicht bei
privaten Einrichtungen mit Leistungsvereinbarung vertraglich (mit der
Gemeinde) geregelt wird, sind diese nicht mit dem von den Beschwerdeführern
betriebenen Heim vergleichbar. Nach der unbestrittenen Darstellung des
Kantons St. Gallen wird die interne Aufsicht (die sog. "dritte
Aufsichtsebene" nach dem kantonalen Modell) bei diesen Einrichtungen wie bei
den öffentlichen (kommunalen) Einrichtungen durch die politische Gemeinde
wahrgenommen (Vernehmlassung Ziff. 12, S. 8). Diese interne Aufsicht soll
jener über die privaten Heime ohne Leistungsvereinbarung entsprechen
(Vernehmlassung S. 15). Dass die interne Aufsicht in materieller Hinsicht im
einen Fall wesentlich verschieden als im anderen Fall sei, behaupten die
Beschwerdeführer nicht; jedenfalls legen sie eine Ungleichbehandlung nicht in
einer den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügenden Weise dar und
ist eine solche auch nicht ersichtlich. Insbesondere zeigen die
Beschwerdeführer nicht auf, inwiefern sie durch die vorgesehene interne
Aufsicht gegenüber den anderen Heimen finanziell besonders benachteiligt
würden. Es liegt denn auch auf der Hand, dass der Gemeinde durch die
Wahrnehmung der internen Aufsicht (durch Heimkommission, Gemeinderat oder
beauftragte Fachstellen) ebenfalls Kosten erwachsen. Eine
"Wettbewerbsverzerrung" ist unter diesen Umständen nicht zu erkennen. Von
einer "schweren materiellen Schädigung" kann schliesslich von vornherein
nicht die Rede sein, wenn sogar beim Beizug der externen Aufsichtsstelle
jährliche Kosten von maximal Fr. 4'000.-- pro Einrichtung entstehen
(Stellungnahme des kantonalen Amtes für Soziales vom 6. August 2004, act.
13).
4.5 Die Wirtschaftsfreiheit kann beschränkt werden durch im öffentlichen
Interesse begründete polizeiliche Massnahmen, die dem Schutz der öffentlichen
Ordnung, der Gesundheit, Sittlichkeit und Sicherheit oder von Treu und
Glauben im Geschäftsverkehr dienen, sowie durch Massnahmen sozialen oder
sozialpolitischen Charakters, soweit die einschränkenden Massnahmen über eine
gesetzliche Grundlage verfügen, durch ein überwiegendes öffentliches
Interesse gerechtfertigt sind, den Grundsatz der Verhältnismässigkeit sowie
der Rechtsgleichheit wahren und nicht in den Kernbereich eingreifen (BGE 130
I 26 E. 4.5 S. 43, mit Hinweisen). Unzulässig sind dagegen
wirtschaftspolitische Massnahmen, die darauf abzielen, gewisse Gewerbezweige
oder Bewirtschaftungsformen zu begünstigen, wenn sie nicht in der
Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind
(Art. 94 Abs. 4 BV). Ob eine staatliche Massnahme, welche die gewerblichen
Betätigungsmöglichkeiten beschränkt, einem überwiegenden (und zulässigen)
öffentlichen Interesse dient und dem Gebot der Verhältnismässigkeit
entspricht, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei. Soweit es dabei um
die Würdigung örtlicher Verhältnisse geht, welche die kantonalen Instanzen
besser kennen, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen, übt
das Bundesgericht indessen bei dieser Überprüfung Zurückhaltung (Urteil
2P.50/2003 vom 7. August 2003 E. 3.1, mit Hinweisen).
4.5.1 Die beanstandete mehrstufige Aufsicht soll nach dem Bericht zur
Verordnung das Wohl der (meist hilfsbedürftigen) Heimbewohner sicherstellen
und sie vor psychischen, physischen und sexuellen Übergriffen schützen, indem
optimale Voraussetzungen geschaffen werden, um allfällige Mängel in der
Betriebsführung und/oder Betreuung rasch zu erkennen, allfällige Übergriffe
möglichst zu vermeiden und bei Problemen ein sofortiges "zielführendes
Handeln" sicherzustellen.
Die interne Aufsicht dient damit dem Schutz der physischen und psychischen
Unversehrtheit der Heimbewohner und ist nicht wirtschaftspolitisch oder
standespolitisch, sondern gesundheitspolizeilich bzw. sozialpolitisch
motiviert. Sie beeinträchtig die Wirtschaftsfreiheit nicht in grundsätzlich
unzulässiger Weise. Die Beschwerdeführer räumen denn auch ein, die Frage, ob
eine "eigentlich grundsatzwidrige Massnahme" vorliege, könne offen bleiben.
4.5.2 Die Auslegung, wonach Art. 34 Abs. 1 lit. b SHG/SG der Regierung
erlaubt, einen Teil der staatlichen Aufsicht über private Betagten- und
Pflegeheime ohne Leistungsvereinbarung mit der Gemeinde unter bestimmten
Voraussetzungen auch heiminternen Stellen zu übertragen und in den übrigen
Fällen zu verlangen, dass die entsprechenden Aufsichtsaufgaben einer vom Amt
für Soziales gewählten, geeigneten und unabhängigen externen Fachstelle
übertragen werden, erscheint in Berücksichtigung der insoweit gebotenen
Zurückhaltung nicht willkürlich. Insbesondere werden durch die angefochtene
Regelung dem Bürger keine neuen Pflichten auferlegt (vgl. dazu BGE 130 I 140
E. 5.1, S. 149), sondern es wird lediglich die bereits durch das
Sozialhilfegesetz vorgeschriebene Heimaufsicht konkretisiert. Dass die
Heimaufsicht gemäss Art. 33 SHG/SG der "zuständigen Stelle des Staates"
obliegt, schliesst nicht aus, dass diese sich dazu nichtstaatlicher
Fachstellen bedient, mit denen sie eine entsprechende Leistungsvereinbarung
abschliesst.
Die Beschwerdeführer räumen selber ein, zur Ergänzung der staatlichen
Aufsicht könne die Verwaltung für die Inspektion von Pflegeheimen durchaus
unabhängige Fachleute beiziehen (Beschwerde S. 15 Ziff. 34). In ihrer Replik
erachten sie es sogar als zulässig, die staatliche Aufsicht bei Bedarf unter
Wahrung der notwendigen rechtlichen Voraussetzungen auf einen vom Staat
unabhängigen Dritten auszulagern; dies dürfe aber nur soweit erfolgen, als
nicht in die Organisationsform und -struktur eines privaten Pflegeheimes
eingegriffen werde (S. 10).
Davon, dass die bisher bestehende Aufsichtsregelung durch die Verordnung "auf
den Kopf gestellt wird", kann nach dem Ausgeführten keine Rede sein. Die Rüge
der fehlenden gesetzlichen Grundlage für eine interne Aufsicht ist
unbegründet.
4.5.3 Die Einführung einer internen Aufsicht entspricht auch einem
öffentlichen Interesse. Denn es liegt auf der Hand, dass die meist nicht mehr
ausreichend mobilen und auch sonst weitgehend schutzbedürftigen Bewohner von
Betagten- und Pflegeheimen vor Beeinträchtigungen ihrer physischen und
psychischen Integrität besser geschützt sind, wenn eine von der Heimleitung
unabhängige heiminterne Instanz bestimmt wird, die in Zusammenarbeit mit der
Leitung der Einrichtung diese insbesondere bezüglich betreuerischer,
struktureller, betrieblicher, personeller und finanzieller Belange
regelmässig kontrolliert (vgl. Richtlinien Ziff. 1.2), und an die sie sich
bei Bedarf wenden können. Dass zu einer solchen internen Aufsicht vom
Tagesgeschehen relativ weit entfernte staatliche Stellen wie das kantonale
Amt für Soziales und erst recht das Departement für Inneres kaum geeignet
sind, leuchtet ein. Was die Beschwerdeführer vorbringen, ist nicht geeignet,
ein fehlendes öffentliches Interesse an einer internen Aufsicht darzutun. Die
Beschwerdeführer anerkennen im Übrigen auch, dass die Aufsicht über private
Betagten- und Pflegeheime "ein wichtiges öffentliches Interesse" darstelle.
4.5.4 Die interne Aufsicht vermag ihre Aufgabe, die betagten Heimbewohner vor
Übergriffen zu schützen und Missstände möglichst rasch und effizient zu
beheben, nur dann wirksam zu erfüllen, wenn sie möglichst betriebsnah
ausgeübt wird. Der Auffassung, die Bewohner seien bereits durch das
Vertragsverhältnis mit dem Heim ausreichend geschützt, kann nicht gefolgt
werden, denn es geht bei der Heimaufsicht darum, die Bewohner nicht (nur)
rechtlich, sondern auch tatsächlich zu schützen. Entgegen der Darstellung der
Beschwerdeführer unterstehen im Kanton St. Gallen nicht nur die privaten
Pflegeheime ohne Leistungsvereinbarung einer internen Aufsicht. Denn diese
wird, wie schon dargelegt, bei den öffentlichen und den privaten Heimen mit
Leistungsvereinbarung durch die entsprechenden Stellen der jeweiligen
Gemeinde wahrgenommen (Vernehmlassung Ziff. 26, 33; Bericht zu Art. 1).
Kleine Heime wie dasjenige der Beschwerdeführer, die mangels entsprechender
betriebsinterner Möglichkeiten keine unabhängige interne Aufsicht bestimmen
können, sind nach den Richtlinien befugt, diese Aufgabe an die vom Kanton zu
diesem Zweck neu eingesetzte unabhängige Fachstelle zu übertragen. Die dabei
anfallenden Kosten betragen nach den Angaben des Beschwerdegegners jährlich
höchstens (nicht mindestens, wie die Beschwerdeführer meinen) Fr. 4'000.--
(im ersten Jahr, für die Folgejahre ca. Fr. 3'400.--). Eine solche Belastung
kann nicht als untragbar bezeichnet werden. Auch wenn das in Frage stehende
Aufsichtsmodell mit vier Ebenen - von denen sich die Ebenen zwei und drei in
der Praxis vermutlich nur schwer auseinanderhalten lassen - an der Grenze des
für einen kleinen Betrieb (auch finanziell) noch Zumutbaren liegt, kann der
damit verbundene allfällige Eingriff in die Organisationsfreiheit der
Beschwerdeführer angesichts der in diesem Bereich gebotenen Zurückhaltung
noch als verhältnismässig bezeichnet werden.
4.6 Zusammenfassend ist davon auszugehen, dass Art. 9 der Verordnung
verfassungskonform ausgelegt werden kann. Gestützt auf den Bericht und die
Richtlinien sowie die Leistungsvereinbarung mit der externen Aufsichtsstelle
ist auch eine ausreichende Wahrscheinlichkeit verfassungskonformer Anwendung
gegeben.
5.
Die staatsrechtliche Beschwerde ist aus diesen Gründen abzuweisen, soweit
darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang haben die Beschwerdeführer die
Kosten des Verfahrens vor Bundesgericht zu tragen (Art. 156 Abs. 1 OG). Eine
Parteientschädigung ist nicht geschuldet (Art. 159 Abs. 2 OG analog).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 4'000.-- wird den Beschwerdeführern auferlegt,
unter Solidarhaftung.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern und dem Kanton St. Gallen
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 12. Januar 2005
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: