II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.130/2004
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2P.130/2004 /leb
Urteil vom 1. Februar 2005
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler,
Wurzburger, Müller,
Gerichtsschreiber Merz.
A. ________,
Beschwerdeführer,
gegen
Familienausgleichskasse des Kantons Luzern, Würzenbachstrasse 8, 6000 Luzern
15,
Verwaltungsgericht des Kantons Luzern, Sozialversicherungsrechtliche
Abteilung, Hirschengraben 19, 6002 Luzern.
Kantonale Familienzulage,
Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern
vom 19. April 2004.
Sachverhalt:
A.
Der in Luzern wohnhafte A.________ arbeitet als Finanzplaner für die im
Fürstentum Liechtenstein ansässige X.________ AG. Er hat einen minderjährigen
Sohn (geb. 1988). Er beantragte mit Schreiben vom 29. Oktober 2002
Kinderzulagen für die Jahre 2001 und 2002. Mit Verfügung vom 28. Februar 2003
teilte ihm die Familienausgleichskasse des Kantons Luzern mit, dass er die
Voraussetzungen für den Bezug von Familienzulagen nicht erfülle. Die dagegen
erhobene Einsprache wurde am 23. Mai 2003 mit der Begründung abgewiesen, dass
der liechtensteinische Arbeitgeber dem luzernischen Gesetz über die
Familienzulagen nicht unterstellt sei. Auf Beschwerde hin bestätigte dies das
Verwaltungsgericht des Kantons Luzern mit Urteil vom 19. April 2004.
B.
A.________ hat mit Postaufgabe vom 23. Mai 2004 beim Bundesgericht
staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Er stellt folgenden Antrag:
"1. Das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern vom 9.
April 2004 ist aufzuheben, weil es Staatsverträge verletzt.
2. Die Diskriminierung des Beschwerdeführers wie auch des Liechtensteini
schen Arbeitgebers ist aufzuheben.
3. Die Ausgleichskasse ist anzuweisen, dem Beschwerdeführer die per
1. Januar 2001 beantragten Kinderzulagen unter Verrechnung von
FK- Beiträgen zu gewähren, wodurch auch eine Gleichstellung gegenüber
allen anderen Angestellten erfolgt. Dazu sind die bisherigen
Beitrags- rechnungen alle zu stornieren und gemäss dem Verfahren nach
Art. 109 Verordnung EWG mit den Kinderzulagen zu verrechnen."
C.
Unter Verzicht auf eine Vernehmlassung haben die Ausgleichskasse sowie das
Verwaltungsgericht des Kantons Luzern am 20. Juli bzw. 17. August 2004 auf
Abweisung der staatsrechtlichen Beschwerde geschlossen. Das Eidgenössische
Departement des Innern beantragt in seiner Vernehmlassung vom 17. September
2004 teilweise Gutheissung der Beschwerde (für den Zeitraum ab 1. Juni 2002).
Daraufhin hat sich die Ausgleichskasse des Kantons Luzern am 15. Oktober 2004
unaufgefordert vernehmen lassen, wobei sie an ihrem Abweisungsantrag
festhält.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition Art und
Zulässigkeit eines Rechtsmittels (BGE 129 II 225 E. 1 S. 227, 453 E. 2 S.
456).
1.1 Der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts ist ein kantonal
letztinstanzlicher Endentscheid (Art. 86 OG). Zu untersuchen ist, ob gegen
ihn auf Bundesebene ein anderes Rechtsmittel als die staatsrechtliche
Beschwerde zur Verfügung steht (vgl. Art. 84 Abs. 2 OG). Auch stellt sich die
Frage, ob nicht die sachliche Zuständigkeit des Eidgenössischen
Versicherungsgerichts in Luzern gegeben ist. Der Beschwerdeführer macht einen
Verstoss gegen Staatsverträge mit dem Ausland geltend. Die vom Bund mit dem
Ausland abgeschlossenen Staatsverträge stellen Bundesrecht dar (BGE 126 II
506 E. 1b S. 508; 124 II 293 E. 4b S. 307). Gemäss Art. 97 OG in Verbindung
mit Art. 5 VwVG ist gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des
Bundes stützen, grundsätzlich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde das richtige
Rechtsmittel. Gehört der materiellrechtliche Streitgegenstand dem
Bundessozialversicherungsrecht an, ist das Eidgenössische
Versicherungsgericht zuständig (BGE 126 V 143 E. 2 S. 146 ff.).
Mangels einheitlicher Regelung des Bundes legiferieren die Kantone auf dem
Gebiet der Familienzulagen autonom (vgl. Art. 116 Abs. 2 BV; BGE 129 I 265 E.
3.1 S. 268). Damit ist gegen diesbezügliche kantonale Entscheide auf
Bundesebene grundsätzlich allein die staatsrechtliche Beschwerde zulässig.
Selbst wenn beim Entscheid über die Gewährung von kantonalen Familienzulagen
Staatsverträge aus dem Gebiet der Sozialversicherung mit zu berücksichtigen
sind, bleibt die materiellrechtliche Grundlage für den streitigen
Leistungsanspruch das kantonale Recht, so dass das Eidgenössische
Versicherungsgericht sachlich nicht zuständig ist (ebenso Silvia Bucher, Die
Rechtsmittel der Versicherten gemäss APF im Bereich der Sozialen Sicherheit,
in: René Schaffhauser/ Christian Schürer [Hrsg.], Rechtsschutz der
Versicherten und der Versicherer gemäss Abkommen EU/CH über die
Personenfreizügigkeit im Bereich der Sozialen Sicherheit, 2002, S. 137 f.;
abweichend: Raymond Spira, L'application de l'Accord sur la libre circulation
des personnes par le juge des assurances sociales, in: Daniel
Felder/Christine Kaddous [Hrsg.], Bilaterale Abkommen Schweiz-EU, 2001, S.
375 ff.). Die hier einschlägigen staatsvertraglichen Normen legen nicht im
Sinne einer (internationalen) Harmonisierung die Voraussetzungen für die
Gewährung von Familienzulagen fest, sondern stellen nur Regeln zur
Koordinierung der verschiedenen Systeme und zur Vermeidung von
Benachteiligungen im zwischenstaatlichen Bereich auf (vgl. Urteil des
Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften [EuGH] vom 4. November 1997 in
der Rechtssache C-20/96, Snares, Slg. 1997, I-6057, Leitsatz und Randnr. 45).
Die Rüge des Verstosses gegen Staatsvertragsrecht ist gemäss Art. 84 Abs. 1
lit. c OG auch bei der staatsrechtlichen Beschwerde ausdrücklich vorgesehen.
Im Übrigen erscheint eine etwaige Gabelung des Rechtsweges, je nachdem ob
eine Verletzung von Staatsvertragsrecht oder von kantonalem Recht geltend
gemacht wird, nicht sachgerecht.
Damit ist vorliegend die staatsrechtliche Beschwerde das richtige
Rechtsmittel (ebenso: Stephan Breitenmoser/ Michael Isler, Der Rechtsschutz
gemäss dem Personenfreizügigkeitsabkommen vom 21. Juni 1999 im Bereich der
Sozialen Sicherheit, in: René Schaffhauser/ Christian Schürer [Hrsg.], Die
Durchführung des Abkommens EU/CH über die Personenfreizügigkeit [Teil Soziale
Sicherheit] in der Schweiz, 2001, S. 213; Edgar Imhof, Eine Anleitung zum
Gebrauch des Personenfreizügigkeitsabkommens und der VO 1408/71, in:
Hans-Jakob Mosimann [Hrsg.], Aktuelles im Sozialversicherungsrecht, 2001, S.
107; ohne Festlegung: Silvia Bucher, a.a.O., S. 138 ff.; Alois Lustenberger,
Das Verfahren in zwischenstaatlichen Fällen gemäss Abkommen, in: Erwin Murer
[Hrsg.], Das Personenverkehrsabkommen mit der EU und seine Auswirkungen auf
die soziale Sicherheit der Schweiz, 2001, S. 75 f.).
1.2 Der als Arbeitnehmer in der Schweiz tätige und im Kanton Luzern wohnhafte
Beschwerdeführer hat für seinen ebenfalls im Inland wohnhaften Sohn gemäss §§
6 und 8 des Gesetzes vom 10. März 1981 über die Familienzulagen des Kantons
Luzern (FZG/LU) grundsätzlich Anspruch auf Kinderzulagen. Bezugsberechtigt
ist der Beschwerdeführer nach § 9 FZG/LU jedoch nur, wenn sein Arbeitgeber
dem kantonalen Familienzulagengesetz unterstellt ist. Dem Gesetz unterstehen
an sich die Arbeitgeber, die im Kanton Luzern ihren Geschäftssitz haben oder
eine Zweigniederlassung oder Arbeitsstätte unterhalten (vgl. § 2 FZG/LU). Der
Arbeitgeber des Beschwerdeführers hat einen ausländischen Geschäftssitz. Mit
Blick auf die angerufenen Staatsvertragsnormen ist allerdings nicht
ausgeschlossen, dass der Beschwerdeführer trotzdem bezugsberechtigt ist. Ob
und inwieweit er es aufgrund des angerufenen Staatsvertragsrechts tatsächlich
ist, bildet Gegenstand der materiellen Beurteilung. Damit ist er zur
staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (Art. 88 OG; vgl. Walter Kälin, Das
Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. 1994, S. 277 f.).
1.3 Die staatsrechtliche Beschwerde ist, von hier nicht in Betracht fallenden
Ausnahmen abgesehen, rein kassatorischer Natur (BGE 129 I 129 E. 1.2.1 S. 131
f.; 127 II 1 E. 2c S. 5; 124 I 327 E. 4 S. 332 ff., mit Hinweisen). Soweit
mit den Rechtsbegehren mehr verlangt wird als die Aufhebung des angefochtenen
Entscheids, sind sie nicht zulässig.
1.4 Das Bundesgericht untersucht nicht von Amtes wegen, ob ein kantonaler
Hoheitsakt verfassungswidrig ist, sondern prüft auf staatsrechtliche
Beschwerde hin nur rechtsgenügend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit
möglich, belegte Rügen (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; BGE 107 Ia 186 E. b; 110 Ia
1 E. 2a S. 3f.; 129 II 297 E. 2.2.2 S. 301; 130 I 258 E. 1.3 S. 261 f.; für
Staatsverträge im Besonderen BGE 98 Ia 537 E. 2 S. 541, 549 E. 1c S. 553; 128
I 354 E. 6c S. 357). In diesem Rahmen prüft es die erhobenen
staatsvertraglichen Rügen aber frei (BGE 128 I 354 E. 6c S. 357).
2.
Das Verwaltungsgericht hat zunächst festgehalten, dass für erwerbstätige
Personen nach Art. 5 Abs. 1 des Abkommens vom 8. März 1989 zwischen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Fürstentum Liechtenstein über
Soziale Sicherheit (SR 0.831.109.514.1) die Gesetzgebung des Vertragsstaates,
in dessen Gebiet sie ihre Erwerbstätigkeit ausüben, gelte. Gestützt hierauf
ist es von der Anwendbarkeit des schweizerischen Rechts ausgegangen, da der
Beschwerdeführer in der Schweiz erwerbstätig ist. Im Folgenden hat es den
Antrag auf Kinderzulagen unter Berufung auf § 9 Abs. 1 FZG/LU abgewiesen.
Nach dieser Bestimmung seien nur Beschäftigte bezugsberechtigt, deren
Arbeitgeber diesem Gesetz unterstellt seien. Das treffe für den Arbeitgeber
des Beschwerdeführers nicht zu. Gemäss § 2 Abs. 1 FZG/LU unterstünden
diejenigen Arbeitgeber dem luzernischen Familienzulagengesetz, die im Kanton
Luzern ihren Geschäftssitz hätten oder eine Zweigniederlassung oder
Arbeitsstätte unterhielten; das sei beim Arbeitgeber des Beschwerdeführers
nicht der Fall. Auch die Regelung in § 2 Abs. 3 FZG/LU helfe dem
Beschwerdeführer nicht weiter. Nach dieser Bestimmung seien zwar Arbeitgeber
ohne Niederlassung oder Arbeitsstätte im Kanton Luzern für ihre im Kanton
wohnhaften Beschäftigten dem Gesetz unterstellt, soweit sie nicht einer
anderen Familienzulagenordnung unterstünden. Die luzernische Gesetzgebung
könne Arbeitgeber, die ihren Sitz ausserhalb des Kantons Luzern hätten,
jedoch nicht erfassen. Die anzuwendende Zulagenordnung bestimme sich
grundsätzlich nach dem Gesetz des Kantons, in dessen Gebiet sich der Sitz des
Arbeitgebers befinde. Es sei denn auch keine Unterstellung unter das
luzernische Familienzulagengesetz für den Arbeitgeber beantragt worden.
3.
3.1 Ob das erwähnte Abkommen vom 8. März 1989 anwendbar ist, erscheint mit
Blick auf Art. 2 Abs. 1 lit. A/e des Abkommens fraglich; im Bereich der
Familienzulagen bezieht sich das Abkommen ausdrücklich nur auf die Kantone
St. Gallen und Graubünden (vgl. im Weiteren die Botschaft zum Abkommen in BBl
1989 II 629). Der Beschwerdeführer hat jedoch keine entsprechende Rüge
erhoben, so dass hierauf nicht weiter einzugehen ist (vgl. oben E. 1.4). Das
Gleiche gilt für die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung und
Anwendung von § 2 Abs. 3 FZG/LU.
3.2 Der Beschwerdeführer macht hingegen geltend, das Verwaltungsgericht habe
nicht "aktuelles Recht" angewandt: Es sei auf das Übereinkommen vom 4. Januar
1960 zur Errichtung der Europäischen Freihandelsassoziation (SR 0.632.31; im
Folgenden: EFTA-Übereinkommen) in der seit dem 1. Juni 2002 geltenden Fassung
abzustellen. Dieses verweise auf die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates
der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 14. Juni 1971 über die Anwendung
der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie
deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern
(AS 2004 S. 121; im Folgenden: Verordnung (EWG) Nr. 1408/71), welche die
Koordinierung der europäischen Sozialversicherungssysteme zum Inhalt habe und
ebenfalls im Verhältnis der EFTA-Staaten untereinander zu beachten sei. Im
Verhältnis zu den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) und der EFTA
gebe es seit Inkrafttreten des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen
Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit
(Freizügigkeitsabkommen, FZA; SR 0.142.112.681) sowie des revidierten
EFTA-Übereinkommens grundsätzlich keine Arbeitnehmer ohne beitragspflichtigen
Arbeitgeber mehr. Ein Arbeitgeber in einem dieser Staaten, der Personal in
der Schweiz beschäftige, unterliege ebenso dem schweizerischen Recht wie sein
Arbeitnehmer. Er habe demzufolge die gesetzlichen Beiträge in der Schweiz zu
entrichten. Die Verordnung (EWG) Nr. 574/72 des Rates vom 21. März 1972 über
die Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 (in ABl. L 74 vom 27. März
1972, S. 1; konsolidierte Fassung in ABl. Nr. L 28 vom 30. Januar 1997, S. 1)
sehe in Art. 109 explizit die Möglichkeit vor, zu vereinbaren, dass der in
der Schweiz tätige Arbeitnehmer die Pflicht zur Zahlung der Beiträge
gegenüber den schweizerischen Sozialversicherungen für seinen ausländischen
Arbeitgeber wahrnehme. Eine Ausnahme vom Gleichbehandlungsprinzip, das in
Art. 21 des EFTA-Übereinkommens und Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr.
1408/71 verankert sei, sei ebenso wenig vorgesehen. Die
Inländerdiskriminierung sei zwar nicht verboten; es gehe hier aber darum,
einem liechtensteinischen Arbeitgeber, der im Kanton Luzern einen
Arbeitnehmer beschäftige, die Unterstellung unter das kantonale
Familienzulagengesetz zu verbieten. Damit werde das Beschäftigungsverhältnis
mit einem schweizerischen Arbeitnehmer belastet, was geeignet sei, die
Freizügigkeit zu beeinträchtigen, nämlich die Freiheit eines
liechtensteinischen Arbeitgebers, einen Schweizer zu beschäftigen, bzw. die
Freiheit eines Schweizers, von einem Arbeitgeber in Liechtenstein angestellt
zu werden. Das verstosse gegen das EFTA-Übereinkommen.
3.3 Diese Rügen erhebt der Beschwerdeführer erstmals vor Bundesgericht. Es
stellt sich die Frage, ob sie damit als Noven aus dem Recht zu weisen sind.
Im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde können rechtliche Argumente,
welche nicht bereits im kantonalen Verfahren geltend gemacht worden sind,
grundsätzlich nicht mehr vorgebracht werden. Das gilt spätestens seit dem in
BGE 128 I 354 publizierten Entscheid des Bundesgerichts vom 31. Mai 2002 auch
bei Beschwerden wegen Verletzung von Staatsverträgen (dortige E. 6 S. 355
ff.). Allerdings ist hiervon unter anderem für neue rechtliche Vorbringen
abzuweichen, wenn die letzte kantonale Instanz freie Kognition besass und das
Recht von Amtes wegen anzuwenden hatte (BGE 128 I 354 E. 6c S. 357, mit
Hinweisen; BGE 119 Ia 88 E. 1a S. 90 f.). Das ist hier der Fall (vgl. §§ 152
ff. des Gesetzes vom 3. Juli 1972 über die Verwaltungsrechtspflege des
Kantons Luzern). Damit sind die neuen Rechtsvorbringen des Beschwerdeführers
zulässig.
3.4 Im Folgenden ist zu prüfen, ob die vom Beschwerdeführer angerufenen
Staatsverträge samt den darin als anwendbar erklärten Regelungen hier
überhaupt zum Tragen kommen.
3.4.1 Zur Herstellung der Freizügigkeit regeln die Mitgliedstaaten nach Art.
21 des EFTA-Übereinkommens die Koordinierung der Systeme der sozialen
Sicherheit gemäss seiner Anlage 2 zu Anhang K und durch das Protokoll zu
Anhang K über die Freizügigkeit zwischen Liechtenstein und der Schweiz. Damit
soll laut Art. 21 des EFTA-Übereinkommens im Bereich der sozialen Sicherheit
insbesondere die Gleichbehandlung, worauf sich der Beschwerdeführer beruft,
garantiert werden. Gemäss Protokoll vom 21. Juni 2001 betreffend den freien
Personenverkehr zwischen der Schweiz und Liechtenstein (in SR 0.632.31, dort
S. 243 ff., und AS 2003 S. 2958 ff.) wurde zwischen den beiden Staaten unter
anderem vereinbart, dass die Schweiz auf Liechtenstein die Regeln des
Freizügigkeitsabkommens gemäss Übereinkommen zur Änderung des EFTA-Abkommens
(in AS 2003 S. 2685 ff.) anwendet; diese Regeln finden sich im erwähnten
Anhang K der konsolidierten Fassung des geänderten EFTA-Übereinkommens;
Liechtenstein behandelt seinerseits die schweizerischen Staatsangehörigen wie
die Staatsangehörigen des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) gemäss der
Sonderlösung, die Liechtenstein im Rahmen des EWR zugestanden wird (Lit. A
Ziff. 1.1 und 1.2 des Protokolls; BBl 2001 S. 4983 f., Ziff. 2.2.5.1.3).
Anlage 1 zu Anhang K des EFTA-Übereinkommens regelt die Freizügigkeit der
Personen im engeren Sinne (Einreise, Ausreise, Aufenthalt). Anlage 2 zu
Anhang K des EFTA-Übereinkommens, auf den lit. B des erwähnten Protokolls
verweist, trägt den Titel "Koordinierung der Systeme der sozialen
Sicherheit"; dort werden die bereits erwähnten Verordnungen (EWG) Nr. 1408/71
und (EWG) Nr. 574/72 als anwendbar erklärt (Art. 1 Abs. 1 Anlage 2 zu Anhang
K des EFTA-Übereinkommens). Diese Verordnungen erfassen auch die
Kinderzulagen (als Familienleistungen, vgl. Art. 1 lit. u, Art. 4 Abs. 1 lit.
h und Art. 72 ff. der Verordnung [EWG] Nr. 1408/71; BGE 129 I 265 E. 5.3.4 S.
278 f.; Maximilian Fuchs, Kommentar zum Europäischen Sozialrecht,
Baden-Baden, 3. Aufl. 2002, N. 21 f. zu Art. 4 der Verordnung Nr. 1408/71).
3.4.2 Die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 gilt ihrem Art. 2 Abs. 1 zufolge unter
anderem für Arbeitnehmer, "für welche die Rechtsvorschriften eines oder
mehrerer Mitgliedstaaten gelten oder galten, soweit sie Staatsangehörige
eines Mitgliedsstaats sind". Die Schweiz ist als Mitgliedstaat im Sinne
dieser Bestimmung zu betrachten (Art. 1 Abs. 2 Anlage 2 zu Anhang K des
EFTA-Übereinkommens). Nach dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 der Verordnung
(EWG) Nr. 1408/71 steht der Anwendbarkeit der Koordinierungsverordnung nicht
entgegen, dass eine Person die Staatsangehörigkeit des betroffenen
Mitgliedstaates besitzt (vgl. auch Urteile des EuGH vom 4. November 1997 in
der Rechtssache C-20/96, Snares, Slg. 1997, I-6057; vom 10. Oktober 1996 in
den Rechtssachen C-245/94 und C-312/94, Hoever und Zachow, Slg. 1996,
I-4895). Demnach ist nicht ausgeschlossen, dass sich der Beschwerdeführer im
Inland auch als Schweizer Staatsbürger auf die Bestimmungen der genannten
Verordnung berufen kann.
3.4.3 Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (im Folgenden: EuGH)
hat indes bei verschiedenen Gelegenheiten erklärt, dass die Vorschriften über
die Freizügigkeit und die zu ihrer Durchführung ergangenen Verordnungen nicht
für Tätigkeiten gelten, die mit keinem Element über die Grenzen eines
einzigen Mitgliedstaats hinausweisen. Das ist unter anderem ausdrücklich mit
Bezug auf die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 und die Bestimmungen über die
soziale Sicherheit erklärt worden (Urteile des EuGH vom 22. September 1992 in
der Rechtssache C-153/91, Petit, Slg. 1992, I-4973, Randnr. 7-9; vom 11.
Oktober 2001 in den Rechtssachen C-95/99 bis C-98/99, Khalil u.a., Slg. 2001,
I-7413, Randnr. 68 f.; vgl. auch die Urteile vom 17. Dezember 1987 in der
Rechtssache 147/87, Zaoui, Slg. 1987, 5511, Randnr. 14-15; vom 16. Dezember
1992 in der Rechtssache C-206/91, Koua Poirrez, Slg. 1992, I-6685, Randnr.
10-14; vom 5. Juni 1997 in den Rechtssachen C-64/96 und C-65/96, Uecker und
Jacquet, Slg. 1997, I-3171, Randnr. 16 f.; vom 16. Januar 1997 in der
Rechtssache C-134/95, di Biella, Slg. 1997, I-195, Randnr. 19; vom 2. Juli
1998 in den Rechtssachen C-225/95 bis C-227/95, Kapasakalis u.a., Slg. 1998,
I-4239, Randnr. 19-22; vom 26. Januar 1999 in der Rechtssache C-18/95,
Terhoeve, Slg. 1999, I-345, Randnr. 26; vgl. auch Eberhard Eichenhofer, in
Maximilian Fuchs [Hrsg.], Kommentar zum Europäischen Sozialrecht, a.a.O., N.
14 zu Art. 2 der Verordnung Nr. 1408/71). Diese Rechtsprechung ist gemäss
Art. 16 Abs. 2 FZA im Bereich des Freizügigkeitsabkommens auch in der Schweiz
zu berücksichtigen (vgl. dazu im Übrigen BGE 130 II 1 E. 3.5 S. 9 und E.
3.6.1 S. 10 f., 113 E. 5.2 S. 119).
3.4.4 Allerdings fehlt im EFTA-Übereinkommen eine dem Art. 16 Abs. 2 FZA
vergleichbare Bestimmung. Da Ziel der Änderung des EFTA-Übereinkommens im
Bereich der Personenfreizügigkeit eine Angleichung an die im
Freizügigkeitsabkommen getroffenen Bestimmungen ist und gerade im Bereich der
sozialen Sicherheit die gleichen Regelungen wie im Freizügigkeitsabkommen
gelten sollen (vgl. BBl 2001 S. 4982 ff., Ziff. 2.2.5), erscheint es aber als
geboten, die Bestimmungen für beide Abkommen gleich auszulegen und
anzuwenden, womit auch im Rahmen des EFTA-Übereinkommens die einschlägige
Rechtsprechung des EuGH zu berücksichtigen ist. Andernfalls würde eine
unterschiedliche Anwendung des Freizügigkeitsabkommens einerseits und des
EFTA-Übereinkommens andererseits resultieren, was nicht beabsichtigt war.
3.4.5 Das einzige vom Beschwerdeführer geltend gemachte Element, das über die
Grenzen der Schweiz hinausweist, ist der Umstand, dass er einen
liechtensteinischen Arbeitgeber hat, der ihn in der Schweiz beschäftigt. Es
ist fraglich, ob dies allein genügt. Davon scheint das Eidgenössische
Departement des Innern in seiner Vernehmlassung ohne nähere Ausführungen
auszugehen.
Den Materialien ist zu dieser Frage nichts Eindeutiges zu entnehmen. Die
Vorschriften über die Koordination der Systeme der sozialen Sicherheit sollen
der Personenfreizügigkeit über die Grenzen der Vertragsstaaten dienen.
Entsprechend ist der einschlägige Art. 21 EFTA-Übereinkommen formuliert ("Zur
Herstellung der Freizügigkeit ..."). Es geht nicht um eine Harmonisierung der
Bestimmungen über die soziale Sicherheit zwischen den Vertragsstaaten; jeder
Staat legt weiterhin selbständig die Voraussetzungen für die Gewährung
sozialer Leistungen fest (vgl. erwähntes Urteil des EuGH in der Rechtssache
Snares, Randnr. 45). Vielmehr geht es bei den Bestimmungen zur Koordination
darum, dass Personen, die vom Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht haben,
nicht schlechter behandelt werden als Personen, die dieses Recht niemals
ausgeübt haben. Zudem sollen die Staatsangehörigen von Vertragsstaaten auch
nicht wegen zu befürchtender Benachteiligungen im Bereich der sozialen
Sicherheit von der Wahrnehmung des Rechts auf Freizügigkeit abgehalten
werden.
Daraus ist zu schliessen, dass jemand, der das Recht auf Freizügigkeit nicht
ausgeübt hat, des Schutzes der Koordinationsvorschriften auch nicht bedarf
und sich daher ebenso wenig auf diese berufen kann. Hat ein Arbeitnehmer sein
Recht auf Freizügigkeit in einem anderen Vertragsstaat niemals ausgeübt,
verneint auch der EuGH das Vorliegen eines Elements, das über die Grenzen
eines Vertragsstaates hinausweist (erwähnte Urteile in den Rechtssachen
Uecker und Jacquet, Koua Poirrez, Zaoui, jeweils an den in obiger E. 3.4.3
angegebenen Stellen). Das ist beim Beschwerdeführer der Fall. Es ist weder
ersichtlich noch von ihm dargetan worden, dass und gegebenenfalls wie er das
Recht auf Freizügigkeit über die Landesgrenzen wahrgenommen hat. Der Umstand,
dass sein Arbeitgeber in Liechtenstein ansässig ist, genügt alleine nicht.
Damit geht die Anrufung des EFTA-Übereinkommens und der dort erwähnten
Regelungen durch den Beschwerdeführer fehl.
3.4.6 Im Übrigen haben gemäss dem vom Beschwerdeführer ausdrücklich erwähnten
Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 Personen, die im Gebiet eines
Mitgliedstaates wohnen und für die diese Verordnung gilt, grundsätzlich die
gleichen Rechte und Pflichten wie die Staatsangehörigen dieses Staates. Das
Verwaltungsgericht hat auf den Beschwerdeführer aber nicht ein anderes Recht
angewandt als jenes, das (auch) für Schweizer gilt, so dass nicht ersichtlich
ist, wie die genannte Bestimmung verletzt sein könnte.
3.5 Soweit der Beschwerdeführer rügt, sein Arbeitgeber werde benachteiligt,
ist zweifelhaft, ob er überhaupt legitimiert ist, sich hierauf zu berufen,
oder ob es nicht vielmehr am Arbeitgeber selbst ist, dies geltend zu machen.
Das kann indes offen gelassen werden, nachdem das Verwaltungsgericht
ausgeführt hat, dass der liechtensteinische Arbeitgeber in Bezug auf die
Kinderzulagen für den Beschwerdeführer wie ein im Kanton Luzern ansässiger
Arbeitgeber behandelt würde, wenn er einen entsprechenden Antrag stellen
würde. Das Verwaltungsgericht hat festgehalten, dass kein solches Gesuch
gestellt worden ist. Das kantonale Recht sieht die Gewährung von
Familienzulagen nämlich nur unter der Bedingung vor, dass der Arbeitgeber
entsprechende Beiträge in die angegangene Familienausgleichskasse bezahlt
(vgl. §§ 9, 19 und 22 FZG/LU). Der Beschwerdeführer hat jedoch nicht belegt,
dass der Arbeitgeber hierzu bereit ist. Unbehelflich ist insoweit der blosse
Hinweis des Beschwerdeführers auf die Möglichkeit einer Vereinbarung über die
Beitragszahlung zwischen Arbeitnehmer und Arbeitgeber entsprechend Art. 109
der erwähnten Verordnung (EWG) Nr. 574/72. Der Beschwerdeführer behauptet
insbesondere nicht, sein Arbeitgeber habe eine derartige Vereinbarung mit ihm
geschlossen. Damit ist auch der Einwand der Benachteiligung des
liechtensteinischen Arbeitgebers unbegründet.
3.6 Ob der Beschwerdeführer bei diesem Ergebnis schlechter behandelt wird als
ein Staatsangehöriger aus einem EU- oder EFTA-Staat, der für einen
vergleichbaren Arbeitgeber tätig ist, und ob diese allenfalls als
Inländerdiskriminierung zu bezeichnende Schlechterstellung des Schweizer
Bürgers verfassungsrechtlich zulässig ist, braucht mangels entsprechender
Rüge (siehe oben E. 1.4) nicht behandelt zu werden (vgl. dazu BGE 129 II 249
E. 3-5 S. 256 ff.). Der Beschwerdeführer bringt sogar selber zum Ausdruck,
dass eine Inländerdiskriminierung nicht untersagt sei.
4.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet, soweit darauf
einzutreten ist. Dem Verfahrensausgang entsprechend wird der Beschwerdeführer
kostenpflichtig (Art. 156, 153 und 153a OG). Parteientschädigungen werden
nicht geschuldet (Art. 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 1'500.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Familienausgleichskasse und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Luzern sowie dem Eidgenössischen Departement
des Innern schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 1. Februar 2005
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: