II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.104/2004
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2P.104/2004 /zga
Urteil vom 14. März 2005
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Wurzburger, Müller,
Ersatzrichter Rohner,
Gerichtsschreiber Küng.
2P.104/2004
Stadt Luzern, 6002 Luzern,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Mark Kurmann,
gegen
X.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Tomas Poledna,
Verwaltungsgericht des Kantons Luzern, Verwaltungsrechtliche Abteilung,
Obergrundstrasse 46, 6002 Luzern.
2P.118/2004
X.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Tomas Poledna,
gegen
Stadt Luzern, 6002 Luzern,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Mark Kurmann,
Verwaltungsgericht des Kantons Luzern, Verwaltungsrechtliche Abteilung,
Obergrundstrasse 46, 6002 Luzern.
Gemeindeautonomie bzw. Art. 9 und 29 BV (Kündigung),
Staatsrechtliche Beschwerden gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern
vom 17. März 2004.
Sachverhalt:
A.
X. ________ (geb. 1942) stand seit 1972 im Dienst der Stadt Luzern. Seine
ursprünglich als Beamtenverhältnis ausgestaltete Stellung wurde mit der
Einführung des neuen Personalreglements der Stadt Luzern vom 15. Juni 1998
(PRL, in Kraft getreten am 1. April 1999) in ein durch öffentlichrechtlichen
Vertrag begründetes Dienstverhältnis umgewandelt. Am 12. Juli 1999 kündigte
die Stadt Luzern dieses auf Ende Oktober 1999; X.________ wurde zugleich ab
15. Juli 1999 von seinen Dienstpflichten freigestellt.
B.
Gegen die Kündigung erhob X.________ Klage beim Verwaltungsgericht des
Kantons Luzern. Neben einer Entschädigung von Fr. 60'512.50 beantragte er,
die Nichtigkeit der Kündigung festzustellen; eventuell verlangte er eine
Abgangsentschädigung von Fr. 1'229'085.-- sowie die Gewährung eines Kredits
von Fr. 40'000.-- für eine Outplacement-Beratung und -Hilfe, subeventuell
eine Entschädigung von Fr. 66'000.-- wegen rechtsmissbräuchlicher Kündigung.
Überdies forderte er Änderungen seines Arbeitszeugnisses. Nach dem
Beweisverfahren änderte er seine Rechtsbegehren und reduzierte sie teilweise.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern sprach X.________ am 17. März 2004
in teilweiser Gutheissung der Klage einen Betrag von Fr. 35'747.10 zu und
legte den Wortlaut des ihm neu auszustellenden Arbeitszeugnisses fest. Im
Übrigen wies es die Klage ab.
C.
Sowohl X.________ als auch die Stadt Luzern führen gegen dieses Urteil
staatsrechtliche Beschwerde.
Die Stadt Luzern beantragt zur Hauptsache, das Urteil des Verwaltungsgerichts
des Kantons Luzern aufzuheben. Sie rügt eine Verletzung ihrer Autonomie und
macht geltend, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht eine Verletzung von
Art. 29 Abs. 2 BV angenommen. Im Zusammenhang mit der Formulierung des
Arbeitszeugnisses (Ziff. 2 des Urteilsdispositivs) beschwert sie sich wegen
Willkür und wegen Verweigerung des rechtlichen Gehörs.
X. ________ beantragt, die Ziffern 3 und 4 des Urteilsdispositivs (Abweisung
der Klage, soweit den zugesprochenen Betrag übersteigend [Ziff. 3]; dem
Kläger auferlegte Kosten [Ziff. 4]) aufzuheben. Er erachtet die Kündigung als
nichtig und rügt in verschiedener Hinsicht die Verletzung des Willkürverbots,
des Grundsatzes von Treu und Glauben sowie seines Anspruchs auf rechtliches
Gehör.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern und X.________ beantragen, die
staatsrechtliche Beschwerde der Stadt Luzern abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei.
Denselben Antrag stellt das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern zur
staatsrechtlichen Beschwerde X.________s; die Stadt Luzern beantragt, auf
dessen Beschwerde nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei.
In einer unaufgefordert eingereichten Eingabe vom 6. September 2004 äussert
sich die Stadt Luzern zu einzelnen Ausführungen in der zu ihrer Beschwerde
eingereichten Vernehmlassung des Verwaltungsgerichts.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Beide staatsrechtlichen Beschwerden richten sich gegen dasselbe Urteil,
beziehen sich auf den gleichen Lebenssachverhalt und werfen zusammenhängende
Rechtsfragen auf. Es rechtfertigt sich deshalb, die Verfahren zu vereinigen
und in einem Urteil zu erledigen (vgl. BGE 128 V 124 E. 1, mit Hinweisen).
1.2 Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid, der sich
auf kantonales (bzw. kommunales) Recht stützt und gegen den als
eidgenössisches Rechtsmittel einzig die staatsrechtliche Beschwerde zulässig
ist (Art. 84 Abs. 2, Art. 86 und 87 OG).
I. Beschwerde 2P.104/2004 der Stadt Luzern
2.
2.1 Abgesehen von hier nicht zutreffenden Ausnahmen hat die staatsrechtliche
Beschwerde rein kassatorische Wirkung. Soweit die Stadt Luzern mehr verlangt
als die Aufhebung des angefochtenen Entscheides, kann darauf nicht
eingetreten werden (BGE 129 I 173 E. 1.5, S. 176). Dies gilt auch für die
Eingabe der Stadt Luzern vom 6. September 2004; da kein zweiter
Schriftenwechsel (Art. 93 Abs. 3 OG) angeordnet wurde, ist diese
unbeachtlich.
2.2 Die Stadt Luzern geniesst im Bereich des Personalwesens und namentlich
bei der Regelung ihrer öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnisse Autonomie
(vgl. § 2 Abs. 2 in Verbindung mit § 2 Abs. 1 und § 1 lit. e des im Zeitpunkt
der Entlassung in Kraft stehenden Gesetzes vom 13. September 1988 über das
öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis [Personalgesetz] [aPG/LU]; heute: § 1
Abs. 4 und § 2 lit. c des Gesetzes vom 26. Juni 2001 über das
öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnis [Personalgesetz; PG/LU], in Kraft
seit 1. Januar 2003); dies gilt grundsätzlich auch mit Bezug auf die
Formulierung eines Arbeitszeugnisses. Sie kann sich insoweit mit
staatsrechtlicher Beschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale
Behörde in einem Rechtsmittel- oder Klageverfahren ihre Prüfungsbefugnis
überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen,
kantonalen oder bundesrechtlichen Vorschriften falsch anwendet. Sie kann in
diesem Rahmen auch geltend machen, die kantonalen Behörden hätten die
Tragweite eines Grundrechts verkannt und dieses zu Unrecht als verletzt
betrachtet. Soweit es um die Handhabung von eidgenössischem oder kantonalem
Verfassungsrecht geht, prüft das Bundesgericht das Vorgehen der kantonalen
Behörden frei, sonst nur auf Willkür hin (BGE 128 I 136, E. 2.2 S.141, mit
Hinweis).
3.
Die Stadt Luzern wirft dem Verwaltungsgericht vor, die Garantie des
rechtlichen Gehörs zu Unrecht auf eine Vertragskündigung angewandt zu haben,
welche keinen hoheitlichen Verwaltungsakt, sondern eine rechtsgeschäftliche
Willenserklärung ohne Verfügungscharakter darstelle. Die erste hoheitliche
Entscheidung treffe im Streitfall nicht die Verwaltung, sondern das Gericht.
Die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes kämen hier nur in gewissen
Punkten, nicht aber bezüglich des rechtlichen Gehörs zur Anwendung. Auch Art.
29 Abs. 2 BV sei, was den Anspruch auf eine vorherige Äusserungsmöglichkeit
anbelange, grundsätzlich nur in hoheitlichen Verwaltungs- und in
Gerichtsverfahren anwendbar. Die gegenteilige Auffassung des
Verwaltungsgerichts, wonach die Verwaltung vor jeder rechtsgeschäftlichen
Erklärung, sei sie öffentlichrechtlicher oder privatrechtlicher Natur, ein
eigentliches formelles Verfahren (mit vorgängiger Orientierung und
Stellungnahme sowie eventuellen weiteren Beweiserhebungen) durchzuführen
hätte, wäre mit unüberwindbaren praktischen Schwierigkeiten verbunden. Die im
Personalreglement gewählte Vertragskonstruktion beruhe auf der Gleichordnung
von Staat und Privaten. Für eine "Sonderbehandlung des öffentlichen
Personalrechts" bestehe kein Grund. Im Übrigen wäre die teilweise Gutheissung
der Klage (Entschädigung im Sinne von Art. 336a OR) selbst dann
ungerechtfertigt, wenn die Stadt Luzern zur vorherigen Anhörung des
Betroffenen verpflichtet gewesen wäre, denn die Verletzung des rechtlichen
Gehörs sei im Verfahren vor Verwaltungsgericht, das über freie Kognition
verfügt habe, geheilt worden. Schliesslich enthalte auch das vom
Verwaltungsgericht formulierte Arbeitszeugnis krass unrichtige Aussagen.
4.
4.1 Der Umfang des Anspruchs auf rechtliches Gehör wird zunächst durch die
kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben. Dabei prüft das Bundesgericht
im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde die Anwendung kantonalen
Gesetzesrechts nur auf Willkür hin. Unabhängig davon greifen die aus Art. 29
Abs. 2 BV folgenden Verfahrensregeln zur Sicherung des rechtlichen Gehörs
Platz. Ob diese missachtet worden sind, prüft das Bundesgericht frei (vgl.
BGE 124 I 241 E. 2, mit Hinweisen).
Willkürlich ist ein Entscheid nicht schon dann, wenn eine andere Lösung
ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre, sondern erst, wenn
er offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass
verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft
(BGE 127 I 60 E. 5a S. 70).
4.2 Das Verwaltungsgericht geht mit der Stadt Luzern davon aus, dass die
Kündigung des als verwaltungsrechtlicher Vertrag konzipierten
Dienstverhältnisses zwischen der Stadt Luzern und X.________ nach den
einschlägigen Rechtsgrundlagen von Stadt und Kanton Luzern nicht als
"Entscheid" (d.h. als Verfügung), sondern als "andere behördliche Anordnung"
im Sinne von § 8 Abs. 1 des luzernischen Gesetzes vom 3. Juli 1972 über die
Verwaltungsrechtspflege (Verwaltungsrechtspflegegesetz; VRG/LU) zu treffen
sei.
Die Stadt Luzern schliesst daraus, dass die Kündigung insoweit ein
rechtsgeschäftlicher, nicht ein hoheitlicher Akt sei, weshalb gemäss § 8 Abs.
2 VRG/LU auch der in § 46 VRG/LU geregelte Anspruch auf Gewährung des
rechtlichen Gehörs nicht anwendbar sei. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung
habe bisher noch nie einen verfassungsrechtlichen Anspruch auf vorgängige
Anhörung in einem nicht hoheitlichen Verfahren statuiert.
4.3 Das fragliche Dienstverhältnis wird vom einschlägigen kommunalen Recht
ausdrücklich als öffentlichrechtlich bezeichnet. Diese Qualifikation ist auch
von keiner Seite bestritten.
4.4 Der Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne einer vorherigen Orientierung
und Gewährung einer Äusserungsmöglichkeit gilt für Verfahren, die in eine
(hoheitliche) Verfügung münden. Die Kündigung eines öffentlichrechtlichen
Dienstverhältnisses durch den öffentlichen Arbeitgeber ist nach den
einschlägigen Rechtsordnungen selbst dann, wenn es auf einem
öffentlichrechtlichen Vertrag beruht, in der Regel als (anfechtbare)
Verfügung ausgestaltet, um dem Betroffenen entsprechende Verfahrensgarantien
zu gewähren und ihm den Beschwerdeweg zu öffnen (vgl. etwa Art. 13 Abs. 3 des
Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000; Art. 22 f. des bernischen Gesetzes
vom 5. November 1992 über das öffentliche Dienstrecht in Bezug auf das
Angestelltenverhältnis; Art. 82 f. des St. Galler Staatsverwaltungsgesetzes
vom 16. Juni 1994 [dazu: GVP 1995 Nr. 3]). Der Betroffene hat in diesem Fall
Anspruch auf vorherige Anhörung sowie auf Begründung der Kündigungsverfügung,
und er kann durch erfolgreiche Anfechtung der Kündigung den Weiterbestand des
Dienstverhältnisses oder Ersatzansprüche erwirken, während ihm bei
rechtsgeschäftlicher Ausgestaltung zur Geltendmachung von Ansprüchen nur der
weniger einfache Weg der Klage bleibt (vgl. dazu Minh Son Nguyen, La fin des
rapports de service, in: Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Hrsg. Peter
Helbling/Tomas Poledna, Bern 1999, S. 457 ff.).
Wohl ist das Gemeinwesen, selbst wenn es vertraglich oder privatrechtlich
handelt, an die grundrechtlichen Schranken und an die Gebote
rechtsstaatlichen Handelns gebunden (Art. 5 BV; BGE 127 I 84 E. 4c S. 90, mit
Hinweisen). Wo es aber nach den einschlägigen Vorschriften zulässigerweise
als Vertragspartner auftritt und Rechtsbeziehungen in den Formen des
Vertrages ordnet, besteht grundsätzlich kein Anspruch des (privaten)
Vertragspartners auf vorheriges rechtliches Gehör vor vertragsändernden oder
-auflösenden Erklärungen des Gemeinwesens.
4.5 Eine besondere Sach- und Interessenlage besteht hingegen bei
öffentlichrechtlichen Dienstverhältnissen, deren Inhalt durch das Gemeinwesen
selber hoheitlich normiert wird und die gleichzeitig formell als
Vertragsverhältnis ausgestaltet werden. Das Gemeinwesen tritt hier, trotz der
an sich vertraglichen Grundlage des Dienstverhältnisses, als Hoheitsträger
auf. Zugleich kann die unfreiwillige Beendigung des Dienstverhältnisses durch
eine Kündigungserklärung des Gemeinwesens, auch wenn sie formell als nicht
hoheitliche Ausübung eines Gestaltungsrechts erscheint, in existenzielle
Interessen des privaten Vertragspartners eingreifen. Das Gemeinwesen bleibt
in einem solchen Fall, wie das Verwaltungsgericht in zulässiger Weise
annehmen durfte, bei der Ausübung seines Kündigungsrechts an die Grundsätze
staatlichen Handelns gebunden (vgl. Art. 5 und Art. 35 Abs. 2 BV). Das
Verwaltungsgericht hat denn auch in Würdigung des städtischen
Personalreglements und seiner Materialien mit überzeugender Begründung
erwogen, dass dieses durch die Unterstellung des Dienstverhältnisses unter
ein (öffentlichrechtliches) vertragsrechtliches Regime elementare
Verfahrensvorschriften, wie etwa das rechtliche Gehör, nicht ausschalten
wollte. Diese Erwägungen halten vor dem Willkürverbot stand. Die Rüge der
Stadt Luzern, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht auf eine Verletzung des
Gehörsanspruchs von X.________ erkannt, erweist sich deshalb schon kraft
dieser willkürfreien Auslegung des städtischen Personalreglements als
unbegründet.
4.6 Als dem Gemeinwesen auferlegte allgemeine verfassungsrechtliche Schranke
für die Ausübung des Kündigungsrechts fällt namentlich das Gebot der
Verhältnismässigkeit in Betracht. Der Betroffene soll nach Möglichkeit zuerst
durch Ermahnung und Androhung der Kündigung angehalten werden, sein Verhalten
zu bessern, bevor zur Auflösung des Dienstverhältnisses geschritten wird.
Wegen der einschneidenden Wirkung, welche mit der Auflösung des
Dienstverhältnisses verbunden sein kann, durfte das Verwaltungsgericht nach
dem Gesagten aber auch zulässigerweise davon ausgehen, die Stadt Luzern sei
zudem zur vorherigen Anhörung des Betroffenen verpflichtet gewesen. Das war
der Stadt Luzern umso eher zuzumuten, als sie ihre Kündigung im Hinblick auf
die für den Fall missbräuchlicher Kündigung vorgesehenen
Entschädigungsansprüche (vgl. Art. 13 PRL in Verbindung mit Art. 336 f. OR)
begründen musste (das Kündigungsschreiben vom 12. Juli 1999 enthielt denn
auch eine - wenn auch relativ knappe - Begründung), was wiederum - im Sinne
einer korrekten Sachverhaltsabklärung - eine vorherige Anhörung des
Betroffenen geboten hätte. Wenn das Verwaltungsgericht bei der Beurteilung
der Rechtmässigkeit der Kündigung und der damit zusammenhängenden
Entschädigungsansprüche die dem Gemeinwesen bei öffentlichrechtlichen
Dienstverhältnissen auferlegten Schranken im dargelegten Sinne
berücksichtigte, liegt darin keine Verletzung der Gemeindeautonomie durch
unrichtige Handhabung von Grundrechtsgarantien. Durch die im nachträglichen
Verfahren vor dem Richter bestehende Äusserungsmöglichkeit wurden die
dargestellten Mängel sodann nicht beseitigt; insbesondere kann nicht von
einer Heilung der Gehörsverletzung gesprochen werden, nachdem das angerufene
Gericht die Kündigung als solche nicht aufheben, sondern nur eine
(beschränkte) Entschädigung zusprechen konnte. Die erhobene
Autonomiebeschwerde vermag in diesem Punkt nicht durchzudringen.
4.7 Dass der Begriff der "missbräuchlichen Kündigung" im Sinne des
Personalreglementes vom Verwaltungsgericht willkürlich angewendet worden
wäre, wird von der Stadt Luzern nicht geltend gemacht; ebenso wenig
beanstandet sie die Höhe der zugesprochenen Entschädigung als
verfassungswidrig, weshalb auf diese Fragen nicht einzugehen ist.
5.
5.1 Die Stadt Luzern erachtet zwei Passagen des X.________ neu auszustellenden
Arbeitszeugnisses als derart krass unrichtig und für Dritte täuschend, dass
sie es als unzumutbar erachtet, dieses Zeugnis zu unterschreiben.
5.2 Die von Lehre und Praxis entwickelten Grundsätze, denen ein
Arbeitszeugnis nach Art. 330a OR zu entsprechen hat - insbesondere die
Wahrheitspflicht - sind vom Verwaltungsgericht zutreffend dargestellt worden;
die Stadt Luzern übt denn auch zu Recht keine Kritik daran. Die Anwendung
dieser Grundsätze kann vom Bundesgericht im Verfahren der staatsrechtlichen
Beschwerde nur auf Willkür hin überprüft werden; vorbehalten bleiben
Verfahrensmängel wie die Verweigerung des rechtlichen Gehörs.
5.3 Die erste der kritisierten Aussagen bescheinigt X.________ berufliche
Kompetenz ("qualifizierte[r] Abteilungsleiter") und hält fest, dass er "seine
Aufgaben zuverlässig und verantwortungsbewusst wahrnahm".
In Anbetracht der Tatsache, dass die Stadt Luzern die Qualifikation von
X.________ und die Zuverlässigkeit seiner Aufgabenerfüllung im Verfahren vor
Verwaltungsgericht vehement bestritten und diesbezüglich auch Beweisanträge
gestellt hat, wäre das Verwaltungsgericht gestützt auf Art. 29 Abs. 2 BV
verpflichtet gewesen, beweismässig näher abzuklären, ob eine solche
vorbehaltlos positive Aussage sachlich zu vertreten war. Indem es dies
unterliess, hat es den Anspruch der Stadt Luzern auf Gewährung des
rechtlichen Gehörs verletzt.
Bei diesem Ergebnis kann offen bleiben, inwiefern weitere Formulierungen
ebenfalls zu beanstanden wären, da das Verwaltungsgericht diesbezüglich
ohnehin neu zu urteilen hat, soweit es den Parteien - was ihnen zuzumuten
wäre - nicht noch gelingt, sich auf eine beidseits akzeptable Formulierung zu
einigen.
Beschwerde 2P.118/2004 von X.________
6.
6.1 Das Verwaltungsgericht hat die Kündigung trotz der festgestellten
Verletzung des rechtlichen Gehörs als rechtsbeständig und insbesondere nicht
als nichtig beurteilt.
X. ________ macht unabhängig von der Verletzung seines Anspruches auf
rechtliches Gehör eine Verletzung des Willkürverbotes und des Grundsatzes von
Treu und Glauben geltend (Beschwerde Ziff. 4). Im Besonderen rügt er die
Unverhältnismässigkeit und Rechtsmissbräuchlichkeit der Kündigung; beide
Beschwerdegründe ruft er ausschliesslich im Zusammenhang mit dem
Willkürverbot an (Beschwerde Ziff. 25-31). Diese qualifizierten Fehler haben
seines Erachtens zudem die Nichtigkeit der Kündigung zur Folge.
6.2 Für die Frage, ob ein Betroffener ein rechtlich geschütztes Interesse
(Art. 88 OG) an der verfassungsrechtlichen Überprüfung einer ihm gegenüber
ausgesprochenen Kündigung hat, stellt das Bundesgericht auf die einschlägige
kantonale Regelung ab. Sieht diese keine inhaltlichen Voraussetzungen für die
Kündigung vor, ist die Legitimation des Gekündigten zu verneinen (BGE 120 Ia
110, 126 I 81; Urteil 2P.233/2000 vom 22. März 2001 E.1b und c); den Umstand,
dass ein kantonales Verwaltungsgericht in seiner Praxis verlangt, dass die
zuständige Behörde ihr Ermessen pflichtgemäss auszuüben oder sachliche Gründe
zu beachten habe, hat das Bundesgericht in verschiedenen Entscheiden als
unerheblich erachtet (insb. Urteile 2P.233/2000 vom 22. März 2001 E. 2b/c;
2P.157/2000 vom 10. Oktober 2000 E. 2b; 1P.794/1999 vom 25. April 2000, E.
1a/b). Dass das Gemeinwesen bei der Ausübung seines Kündigungsrechts die
Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns zu beachten hat und seine
Ermessensbetätigung von kantonalen Rechtsmittelinstanzen daran gemessen
werden kann, begründet für sich allein noch keine Legitimation des
Betroffenen zur staatsrechtlichen Beschwerde.
Soweit X.________ daher das Vorliegen eines ausreichenden Kündigungsgrundes
bestreiten will, ist davon auszugehen, dass nach den einschlägigen kommunalen
Bestimmungen die Zulässigkeit einer (ordentlichen) Kündigung - vorbehältlich
der Entschädigungspflicht bei "missbräuchlicher Kündigung" - nicht von
bestimmten materiellen Voraussetzungen abhängt und sich der Betroffene
dagegen nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde zur Wehr setzen kann. Der
Umstand, dass das Verwaltungsgericht die Kündigung wegen Verletzung des
rechtlichen Gehörs als rechtswidrig bzw. rechtsmissbräuchlich eingestuft und
dem Betroffenen deswegen eine Entschädigung zugesprochen hat, kann nicht dazu
führen, dass die materielle Berechtigung der Kündigung trotz fehlender
gesetzlicher Schutznorm unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes geprüft
werden müsste.
6.3
6.3.1Unabhängig von der Legitimation in der Sache selbst kann mit
staatsrechtlicher Beschwerde die Verletzung solcher Verfahrensgarantien
gerügt werden, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt.
Nicht zu hören sind dabei aber Rügen, die im Ergebnis auf eine Überprüfung
des angefochtenen Entscheides abzielen, so etwa die Behauptung, Beweisanträge
seien wegen Unerheblichkeit oder willkürlicher antizipierter Beweiswürdigung
abgelehnt worden oder die Begründung des angefochtenen Entscheids sei
unvollständig oder zu wenig differenziert ausgefallen und setze sich nicht
mit sämtlichen von den Parteien erhobenen Argumenten auseinander (Urteil
2P.116/ 2001 vom 29. August 2001 E. 3b, mit Hinweisen). Ein in der Sache
nicht legitimierter Beschwerdeführer kann deshalb weder die Beweiswürdigung
kritisieren noch geltend machen, die Begründung sei materiell unzutreffend
(Urteil 2P.204/2000 vom 10. November 2000 E. 2e, mit Hinweisen; vgl. BGE 114
Ia 307 E. 3c S. 313).
6.3.2 Das Verwaltungsgericht hat angenommen, die Stadt Luzern habe X.________
aus sachlich vertretbarem Grund gekündigt; es sieht diesen in der Qualität
seiner Arbeitsleistung im Zusammenhang mit dem Projekt "Strassenrechnung".
X.________ rügt diesbezüglich sowohl willkürliche, insbesondere
offensichtlich ungenügende Sachverhaltsfeststellung als auch Verweigerung des
rechtlichen Gehörs, indem auf von ihm vorgebrachte Behauptungen, Argumente
und Beweisanträge ungerechtfertigt nicht eingegangen worden sei. Er
kritisiert namentlich auch, dass das Verwaltungsgericht bloss aufgrund eines
einzigen, von ihm bestrittenen Kündigungsgrundes auf sachliche Rechtfertigung
der Kündigung geschlossen habe, ohne seine 27-jährige Anstellungsdauer einer
fairen Gesamtwürdigung zu unterziehen. Diese Argumente (Beschwerde Ziff.
35-43) betreffen die materielle Würdigung des Falles, weshalb nach dem oben
Ausgeführten darauf nicht einzutreten ist.
6.4 Zu prüfen bleibt der Einwand, die ausgesprochene Kündigung hätte wegen
der ihr anhaftenden Mängel als nichtig behandelt werden müssen.
Nichtigkeitsgründe sind jederzeit und von sämtlichen rechtsanwendenden
Behörden - d.h. auch im Rechtsmittelverfahren - von Amtes wegen zu beachten
(BGE 129 I 361 E. 2) und damit frei zu prüfen. Ob auch diese Prüfung
grundsätzlich ein rechtlich geschütztes Interesse im Sinne von Art. 88 OG
voraussetzt, kann offen bleiben, da der Einwand der Nichtigkeit unbegründet
ist.
6.4.1 Damit Nichtigkeit anzunehmen ist, muss eine Verfügung einen besonders
schweren Mangel aufweisen und der Mangel offensichtlich oder zumindest leicht
erkennbar sein und darf die Nichtigkeit die Rechtssicherheit nicht ernsthaft
gefährden (BGE 122 I 97 E. 3a/aa, mit Hinweisen; Ulrich Häfelin/Georg Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002, a.a.O., N 956). Als
Nichtigkeitsgründe fallen namentlich schwerwiegende Zuständigkeitsfehler,
schwerwiegende Verfahrens- und Formfehler sowie schwerwiegende inhaltliche
Mängel in Betracht (Häfelin/Müller, a.a.0. N 959 ff.). Die Verweigerung des
rechtlichen Gehörs ist zwar ein gravierender Rechtsfehler, gilt im
Verwaltungsrecht aber gleichwohl regelmässig nicht als Nichtigkeitsgrund
(Häfelin/Müller, a.a.0. N 965 ff. [e contrario]; Max Imboden/René A. Rhinow,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. A., Basel und Stuttgart, 1976,
Nr. 40 B/V/b; René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt, 1990, Nr. 40
B/V/b; Max Imboden, Der nichtige Staatsakt, Zürich 1944, S. 132)
6.4.2Soweit X.________ die Nichtigkeit der Kündigung aus der unterbliebenen
vorherigen Androhung und Anhörung ableiten will, ist zu bemerken, dass das
einschlägige Personalreglement ein solches Vorgehen nicht ausdrücklich
vorschreibt und die Kündigung als blosses Gestaltungsrecht vorsieht. Eine
solche Ordnung verstösst nicht geradezu offensichtlich gegen
verfassungsmässige Rechte. Der Stadt Luzern kann deshalb keine derart grobe
offensichtliche Rechtsverletzung vorgeworfen werden, dass als Rechtsfolge
Nichtigkeit in Frage käme.
6.4.3 Auch das zuvor unklare, eher inkonsequente und unter dem Gesichtspunkt
von Treu und Glauben zwiespältige Verhalten des X.________ vorgesetzten
Z.________s erscheint angesichts der glaubhaft von beiden Seiten als
unbefriedigend empfundenen Zusammenarbeit nicht als derart gravierend, dass
es positiv schutzwürdiges Vertrauen bei X.________ hätte begründen und im
Zusammenhang mit dem Verfahrensfehler zur Nichtigkeit der Kündigung führen
können.
7.
Im bundesgerichtlichen Verfahren nicht angefochten sind die vom
Verwaltungsgericht zugesprochene Entschädigung nach Art. 336a OR sowie die
vom Verwaltungsgericht verneinte Frage, ob X.________ sich darüber hinaus
auch auf den obligationenrechtlichen Kündigungsschutz bei Krankheit (Art.
336c OR) berufen könne.
8.
Zusammengefasst erweist sich die Beschwerde X.________s als unbegründet,
soweit darauf einzutreten ist.
9.
9.1
9.1.1Die Stadt Luzern obsiegt teilweise, nämlich mit Bezug auf das Zeugnis.
Im Übrigen erweist sich ihre Beschwerde als unbegründet. Da es sich in der
Sache um eine vermögensrechtliche Streitigkeit handelt, hat die Stadt Luzern
eine (reduzierte) Gerichtsgebühr zu bezahlen. Ein Betrag von Fr. 2'000.--
erscheint angemessen.
9.1.2 X.________ unterliegt mit seiner Beschwerde in vollem Umfang; lediglich
soweit die Stadt Luzern unterliegt, obsiegt er teilweise. Eine Gerichtsgebühr
von Fr. 8'000.-- ist angesichts des Streitwertes angemessen.
9.2 Der Stadt Luzern, die als grösseres Gemeinwesen über einen eigenen
Rechtsdienst verfügt, ist nach der Praxis keine Parteientschädigung
zuzusprechen. X.________ unterliegt mit seiner Beschwerde voll, obsiegt aber
im Verfahren der Stadt Luzern teilweise. Diese hat ihm daher für das
bundesgerichtliche Verfahren eine (reduzierte) Parteientschädigung von Fr.
2'000.-- auszurichten.
9.3 Anlass zur Korrektur des verwaltungsgerichtlichen Kostenspruchs besteht
angesichts der insgesamt relativ geringen Bedeutung des Obsiegens der Stadt
Luzern nicht.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verfahren 2P.104/2004 und 2P.118/2004 werden vereinigt.
2.
Die staatsrechtliche Beschwerde der Stadt Luzern wird, soweit darauf
einzutreten ist, teilweise gutgeheissen und Ziffer 2 des Dispositivs des
Urteils des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern vom 17. März 2004
aufgehoben. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
3.
Die Beschwerde von X.________ wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
4.
Der Stadt Luzern wird eine Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- auferlegt,
X.________ eine solche von Fr. 8'000.--.
5.
Die Stadt Luzern hat X.________ für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr.
2'000.-- zu entschädigen.
6.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Luzern
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 14. März 2005
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: