I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.718/2004
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1P.718/2004 1P.724/2004 /gij Urteil vom 23. Dezember 2004 I. Öffentlichrechtliche Abteilung Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident, Bundesrichter Aeschlimann, Féraud, Gerichtsschreiberin Scherrer. 1P.718/2004 Gerold Meier-Eisenegger, Beschwerdeführer, und 1P.724/2004 Matthias Freivogel, Beschwerdeführer, gegen Regierungsrat des Kantons Schaffhausen, Beckenstube 7, Postfach, 8201 Schaffhausen, Kantonsrat Schaffhausen, Ringkengässchen 18, 8200 Schaffhausen. Stimmrechtsbeschwerde, Staatsrechtliche Beschwerden gegen den Beschluss des Kantonsrates vom 6. Dezember 2004 und gegen den Beschluss des Regierungsrates vom 7. Dezember 2004. Sachverhalt: A. Am 21. Mai 2000 stimmten die Schaffhauser Stimmberechtigten dem Erlass des Elektrizitätsgesetzes vom 24. Januar 2000 (ElG/SH; SHR 731.100) zu. Mit diesem Gesetz wurde u.a. der Regierungsrat ermächtigt, das Elektrizitätswerk des Kantons Schaffhausen (EKS) in eine Aktiengesellschaft umzuwandeln. Diese Umwandlung wurde am 19. Dezember 2000 rückwirkend auf den Beginn des Geschäftsjahrs am 1. Oktober 2000 vollzogen. Art. 12 Abs. 1 Satz 1 ElG/SH räumte dem Regierungsrat die Kompetenz ein, unter Berücksichtigung der energiepolitischen Interessen des Kantons und der Marktverhältnisse die Veräusserung von bis zu einem Drittel der Aktien an Dritte zu beschliessen. Gleichzeitig wurde er ermächtigt, die gesamten Aktien der EKS AG gegen eine entsprechende Beteiligung an einer Gesellschaft zu tauschen, die von den an der Nordostschweizerischen Kraftwerke AG (NOK) beteiligten Kantonen getragen wird (Art. 12 Abs. 1 Satz 2 ElG/SH). Mit dieser Gesellschaft war die am 16. März 2001 gegründete Axpo Holding AG gemeint, mit welcher das so genannte Projekt "Hexagon" angestrebt wurde und welche aus den Kantonen Zürich, Aargau, Thurgau, St. Gallen, Appenzell Inner- und Ausserrhoden sowie Schaffhausen bestehen sollte. Nachdem das Zürcher Stimmvolk in einer Volksabstimmung vom 10. Juni 2001 die Umwandlung seines Elektrizitätswerkes in eine Aktiengesellschaft abgelehnt hatte, wurde das Projekt "Hexagon" aufgegeben. B. Mittels Postulat und Motion wurde hierauf im Kantonsrat verlangt, die Kompetenz zum Aktienverkauf vom Regierungsrat auf den Kantonsrat zu übertragen. Der Regierungsrat unterbreitete dem Kantonsrat am 2. Dezember 2003 eine Vorlage, welche diesem Anliegen Rechnung tragen sollte. Absatz 2 von Art. 12 ElG/SH sollte gestrichen werden, da ein Aktientausch nach dem Dahinfallen des Projekts "Hexagon" nicht mehr aktuell sei. Der zuständige Regierungsrat erklärte vor der Spezialkommission "Teilrevision Elektrizitätsgesetz", der Regierungsrat werde von seiner Kompetenz zum Verkauf keinen Gebrauch machen, solange die Gesetzesrevision nicht abschliessend behandelt worden sei. Unabhängig vom Ausgang der Revision werde er dem Kantonsrat einen Bericht und Antrag zum allfälligen Verkauf von 25% der Aktien der EKS AG vorlegen. Gemäss der revidierten Fassung von Art. 12 ElG/SH soll dem Regierungsrat gar keine Veräusserungskompetenz mehr zukommen. Neu ist der Kantonsrat für die Veräusserung der Aktien an Dritte zuständig, solange die kapital- und stimmenmässige Mehrheit beim Kanton verbleibt. Der Gesetzesentwurf soll am 27. Februar 2005 dem Stimmvolk vorgelegt werden, da ihm bei der Schlussabstimmung weniger als vier Fünftel der Kantonsräte zugestimmt hatten. Unmittelbar nach dem Beschluss über die Revision wurde von verschiedenen Kantonsräten erfolgreich eine Volksinitiative lanciert, welche die Kompetenz des Kantonsrates für Aktienverkäufe verlangt, wobei die diesbezüglichen Beschlüsse jeweils dem obligatorischen Referendum unterstellt werden sollen. Die Volksinitiative wurde der Staatskanzlei am 2. Dezember 2004 eingereicht und vom Regierungsrat am 14. Dezember 2004 für zustande gekommen erklärt. C. Am 9. November 2004 beschloss der Regierungsrat einen Bericht und Antrag an den Kantonsrat betreffend Devestitionen zum Schuldenabbau (Vorlage Nr. 04-132). In dieser so genannten "Orientierungsvorlage" führte er aus, er habe am 14. September 2004 zwar eine Vereinbarung mit der Axpo Holding AG über den Verkauf von 25% der Aktien genehmigt, allerdings unter dem Vorbehalt der zustimmenden Kenntnisnahme durch den Kantonsrat. Diese solle im Rahmen der Budgetsitzung am 6. Dezember 2004 erfolgen. Den Aktienverkauf bezeichnete er als Teil der Entlastungspolitik im Hinblick auf künftige Investitionen und Projekte, die Reduktion der Nettolast und für die Sicherung und Erhaltung eines ausgeglichenen Staatshaushaltes. Bereits am 16. September 2003 hatte der Regierungsrat das Baudepartement formell ermächtigt und beauftragt, mit verschiedenen möglichen Partnern Gespräche über den Verkauf eines Minderheitenaktienpaketes der EKS AG zu führen. In der Sitzung vom 22. November 2004 teilte der Präsident des Kantonsrates den Ratsmitgliedern u.a. mit, die Orientierungsvorlage sei zur Vorbereitung an die Geschäftsprüfungskommission (GPK) gewiesen worden und von dieser als verhandlungsbereit erklärt worden. Der Kantonsrat Matthias Freivogel verlangte hierauf in der Budgetsitzung vom 6. Dezember 2004, das Traktandum Akteinverkauf sei abzusetzen, weil das Geschäft unzulässigerweise der GPK zugewiesen worden sei. Es handle sich um eine Angelegenheit, welche mittels Beschluss des Kantonsrates durch eine Spezialkommission oder - als Ausnahme - durch die GPK zu behandeln sei. Eine Zuweisung an die GPK durch den Ratspräsidenten sei nicht möglich. Zudem liege weder ein Protokoll der GPK vor noch seien deren Anträge den Ratsmitgliedern mit der Einladung mitgeteilt worden. Die Ratsmehrheit lehnte sowohl dieses Begehren als auch einen Antrag auf Teilung der Abstimmungsfrage ab. In der Folge wurde unter Namensaufruf mit 42 zu 29 Stimmen bei fünf Enthaltungen "in zustimmendem Sinne Kenntnis" vom Aktienverkauf genommen. Der Regierungsrat beauftragte tags darauf, am 7. Dezember 2004, die zuständigen Departementsvorsteher mit dem Vollzug des Aktienverkaufs. Am 10. Dezember 2004 fand der Leistungsaustausch zwischen den Kaufsparteien statt. Die Statutenrevision wurde am 13. Dezember 2004 durch den Einzelrichter des Kantonsgerichts beurkundet. Gleichzeitig wurden zwei Mitglieder der Axpo Holding AG als neue Verwaltungsräte der EKS AG gewählt. D. Mit Eingabe vom 6. Dezember 2004 erhebt Gerold Meier-Eisenegger staatsrechtliche Beschwerde (Verfahren 1P.718/2004). Er beantragt, der Beschluss des Kantonsrates vom 6. Dezember 2004, in welchem dieser zustimmend vom Aktienverkauf des Regierungsrates Kenntnis genommen hatte, sei wegen Verletzung des Stimm- und Wahlrechtes und des Gebotes von Treu und Glauben aufzuheben. Superprovisorisch sei ein Verbot des Aktienverkaufs und der Aktienauslieferung an die Axpo Holding AG zu verfügen. Matthias Freivogel beantragt in seiner als staatsrechtliche Beschwerde und Stimmrechtsbeschwerde bezeichneten Eingabe vom 12. Dezember 2004 (Verfahren 1P.724/2004), die Beschlüsse des Kantonsrates vom 6. Dezember 2004 und des Regierungsrates vom 7. Dezember 2004 für ungültig zu erklären und aufzuheben. Er wirft den Behörden eine Verletzung der Gewaltenteilung, des Gebotes, nach Treu und Glauben zu handeln, sowie einen Verstoss gegen das Willkürverbot und das Stimmrecht vor. Superprovisorisch sei zu verfügen, dass die Aktien der EKS AG bis zur Eröffnung des Beschwerdeentscheides nicht an die Axpo Holding AG verkauft und auch nicht an sie ausgeliefert werden dürfen. Bei seiner Einladung an die kantonalen Behörden zur Vernehmlassung sah das Bundesgericht davon ab, bis zum Entscheid über die Gewährung der aufschiebenden Wirkung Vollstreckungshandlungen zu untersagen. E. Mit unaufgeforderter Beschwerdeergänzung vom 15. Dezember 2004 verlangt Matthias Freivogel, es sei dem Regierungsrat, dem Kantonsrat sowie der Axpo Holding AG zu verbieten, über die ausgetauschten Leistungen in irgendeiner Weise zu verfügen, diese zu verändern oder sonst wie Vorkehrungen zu treffen, welche eine sofortige Rückabwicklung erschweren oder verunmöglichen. Gerold Meier-Eisenegger macht mit Schreiben vom 14. Dezember 2004 deutlich, dass sich seine Beschwerde nur gegen den Kantonsratsbeschluss richte. F. Der Kantons- und der Regierungsrat beantragen in ihrer gemeinsamen Vernehmlassung vom 16. Dezember 2004, das Gesuch um aufschiebende Wirkung sei zufolge Gegenstandslosigkeit als erledigt abzuschreiben. Auf die Beschwerden sei, soweit sie sich gegen den Regierungsgrat richten, nicht einzutreten. Im Übrigen seien sie abzuweisen. Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Die beiden Stimmrechtsbeschwerden betreffen den gleichen Sachverhalt und rügen grundsätzlich dasselbe; es rechtfertigt sich daher, sie gemeinsam zu behandeln. 1.2 Matthias Freivogel hat seine Eingabe gleichzeitig als staatsrechtliche Beschwerde bezeichnet. Da er die Legitimationsvoraussetzungen von Art. 88 OG jedoch offensichtlich nicht erfüllt, ist seine Beschwerde einzig als Stimmrechtsbeschwerde entgegenzunehmen. 2. 2.1 Auf Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG hin beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger in kantonalen Wahlen und Abstimmungen. Mit beiden Beschwerden wird im Wesentlichen geltend gemacht, durch den Aktienverkauf werde die Abstimmung vom 27. Februar 2005 über die Revision des ElG/SH in der Hauptfrage betr. Veräusserungskompetenz weitgehend bedeutungslos. Überdies werfen die Beschwerdeführer den kantonalen Behörden u.a. einen Verstoss gegen das Gebot des Handelns nach Treu und Glauben vor. 2.2 Als Stimmbürger des Kantons Schaffhausen sind die beiden Beschwerdeführer zur Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG ohne weiteres legitimiert (BGE 121 I 357 E. 2a S. 360; 120 Ia 194 E. 1c S. 197). 2.3 Stimmrechtsbeschwerden sind grundsätzlich nur gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide zulässig (Art. 86 Abs. 1 OG). Bestehen aber an der Zulässigkeit eines kantonalen Rechtsmittels ernstliche Zweifel, so braucht dieses Rechtsmittel nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung unter dem Gesichtswinkel der Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzuges nicht ergriffen zu werden (BGE 116 Ia 442 E. 1a S. 444 mit Hinweisen). Soweit der Regierungsratsbeschluss vom 7. Dezember 2004 angefochten wird, mit welchem der Regierungsrat die zuständigen Departementsvorsteher mit dem Vollzug des Aktienverkaufs beauftragt hatte, ist darauf schon mangels Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges nicht einzutreten. Ernsthafte Zweifel sind im vorliegenden Fall keine ersichtlich: Die kantonale Gesetzgebung sieht in das Stimmrecht betreffenden Belangen (Art. 82bis und 82ter des Wahlgesetzes vom 15. März 1904, WahlG/SH; SHR 160.100) den Rechtsmittelweg an das Obergericht als Verwaltungsgericht vor. Insbesondere muss das Vorgehen des Regierungsrates selber aufgrund der Verfahrensordnung in Art. 82bis und 82ter WahlG/SH mit der Wahl- bzw. Abstimmungsbeschwerde im Sinne einer Einsprache beanstandet werden können (Arnold Marti, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Schaffhausen [insbesondere die allgemeine Verwaltungsgerichtsbeschwerde], Diss. Zürich 1986, S. 135), welcher Einspracheentscheid danach beim Obergericht anzufechten wäre. 2.4 Demgegenüber steht gegen Akte des Kantonsrates weder die Wahl- und Abstimmungsbeschwerde gemäss Art. 82bis Abs. 1 lit. c WahlG/SH noch ein anderes kantonales Rechtsmittel zur Verfügung (Marti, a.a.O., S. 135). Sie können daher grundsätzlich gemäss Art. 86 OG direkt beim Bundesgericht mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden (Urteil des Bundesgerichts 1P.116/2000 vom 5. Mai 2000). 2.5 Angefochten ist im vorliegenden Fall der Beschluss des Kantonsrates vom 6. Dezember 2004, mit welchem das Kantonsparlament zustimmend vom Aktienverkauf durch den Regierungsrat Kenntnis genommen hat. Vorab stellt sich die Frage, ob diese "zustimmende Kenntnisnahme" überhaupt taugliches Anfechtungsobjekt einer Stimmrechtsbeschwerde sein kann. Als Anfechtungsobjekte der Stimmrechtsbeschwerde kommen neben letztinstanzlichen kantonalen Urteilen und Entscheiden sowie Wahl- und Abstimmungsergebnissen auch Handlungen der Behörden in Frage, die geeignet sind, die politischen Rechte der Kantonsbürger zu verletzen oder die freie und unverfälschte Willenskundgabe der Stimmbürger zu beeinträchtigen (vgl. Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Auflage, Bern 1994, S. 152 f., mit Hinweis auf Andreas Auer, Die schweizerische Verfassungsgerichtsbarkeit, Basel 1984, S. 233 Rn. 431; dazu auch Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Dissertation Zürich 1990, S. 165 und 189 f.). Gemäss geltendem ElG/SH ist derzeit der Regierungsrat allein kompetent, bis zu einem Drittel der Aktien zu veräussern (Art. 12 Abs. 1 ElG/SH). Einer Zustimmung durch den Kantonsrat bedarf er nicht. Der angefochtene Beschluss stellt infolgedessen keine kantonsrätliche Bewilligung dar. Der Regierungsrat wäre gesetzlich nicht verpflichtet gewesen, den Kantonsrat vor dem Verkauf zu dessen Meinung zu befragen. Es handelte sich hierbei um eine politisch motivierte Konsultation, mit Blick auf die hängige Gesetzesrevision, aufgrund welcher neu der Kantonsrat für die Aktienveräusserung zuständig werden soll. Die "zustimmende Kenntnisnahme" des Kantonsrates zur Orientierungsvorlage der Exekutive zeitigt mithin weder irgendwelche rechtliche Wirkungen, noch steht sie - rechtlich gesehen - in direktem abstimmungsrelevantem Zusammenhang mit der Abstimmung vom 27. Februar 2005 oder hat unmittelbaren Einfluss auf die hängige Initiative; sie stellt deswegen auch keine diesbezügliche Vorbereitungshandlung dar. Sie stützt sich auf Art. 22 Abs. 2 und 3 des Gesetzes über den Kantonsrat vom 20. Mai 1996 (SHR 171.100), wonach der Regierungsrat dem Kantonsrat "weitere Berichte" (neben dem Regierungsprogramm und dem Finanzplan, vgl. Abs. 1 der zitierten Norm) vorlegen kann und letzterer davon Kenntnis nimmt. Der Kantonsrat kann dazu im Rahmen einer allgemeinen Würdigung oder zu einzelnen Teilen Erklärungen abgeben. Der Regierungsrat war auch ohne diesen politischen Akt der Anhörung kompetent, die Aktien rechtsgültig zu veräussern und gesetzlich nicht gehalten, im Sinne einer allfälligen Übergangsregelung bis zum Abstimmungsresultat keine Aktienverkäufe mehr zu tätigen. Der Beschwerdeführer Gerold Meier-Eisenegger hat denn auch selber in diesem Sinne in der kantonsrätlichen Beratung vom 8. November 2004 festgehalten, es treffe allenfalls streng formell-rechtlich zu, dass die Regierung 25 Prozent der Aktien verkaufen könne, wann sie wolle, politisch hingegen überhaupt nicht (Protokoll Nr. 18 des Kantonsrates vom 8. November 2004 S. 802). Es kann jedoch nicht Sache des Bundesgerichtes sein, zu prüfen, ob das Vorgehen der kantonalen Behörden politisch opportun war. Somit ist nicht ersichtlich, inwiefern der Beschluss des Kantonsrates vom 6. Dezember 2004 ein taugliches Anfechtungsobjekt für eine Stimmrechtsbeschwerde darstellen sollte. Auf die Beschwerden ist demzufolge mangels Anfechtungsobjekt nicht einzutreten. 2.6 Mit diesem Urteil erübrigt sich ein Entscheid über vorsorgliche Massnahmen, zumal die Aktien bereits am 10. Dezember 2004 veräussert wurden. 3. Aus dem Gesagten ergibt sich, dass auf die Stimmrechtsbeschwerden nicht einzutreten ist. Praxisgemäss sind bei Stimmrechtsbeschwerden keine Kosten zu erheben. Parteientschädigungen sind unter den gegebenen Umständen keine zuzusprechen. Demnach erkennt das Bundesgericht: 1. Die Beschwerden 1P.718/2004 und 1P.724/2004 werden vereinigt. 2. Auf die Stimmrechtsbeschwerden wird nicht eingetreten. 3. Es werden keine Kosten erhoben und keine Parteientschädigungen zugesprochen. 4. Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Regierungsrat und dem Kantonsrat des Kantons Schaffhausen schriftlich mitgeteilt. Lausanne, 23. Dezember 2004 Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung des Schweizerischen Bundesgerichts Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: