I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.601/2004
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1P.601/2004 /viz Sentenza del 2 dicembre 2005 I Corte di diritto pubblico Giudici federali Féraud, presidente, Nay, Eusebio, cancelliere Gadoni. X. ________ SA, ricorrente, patrocinata dall'avv. Gabriele Padlina, contro Comune di Stabio, 6855 Stabio, rappresentato dal Municipio e patrocinato dall'avv. Claudio Cereghetti, Consiglio di Stato del Cantone Ticino, residenza governativa, 6500 Bellinzona, Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino, Palazzo di giustizia, via Pretorio 16, 6901 Lugano. revisione generale del piano regolatore di Stabio, ricorso di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 27 agosto 2004 dal Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino. Fatti: A. La X.________ SA è proprietaria dei fondi part. n. 127, 148 e 149 di Stabio, ubicati in località Fornace-Rognaghe. Le particelle, tra di loro confinanti e adiacenti o comunque lambite dal fiume Laveggio, formano un vasto comparto inedificato di complessivi 54'052 m2, che il piano direttore cantonale attribuisce essenzialmente al territorio agricolo. Il precedente piano regolatore comunale, approvato dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino il 5 ottobre 1976, inseriva il fondo part. n. 127 in una zona industriale e i fondi part. n. 148 e 149 nella zona residua. Il 23 febbraio 2000 il Consiglio comunale di Stabio ha adottato il progetto di revisione generale del piano regolatore, che prevedeva l'inserimento dei fondi nella zona agricola. Un settore delle particelle n. 148 e 149 contiguo al fiume Laveggio è inoltre stato inserito in una zona di protezione naturalistica volta a tutelare un biotopo umido e il comparto fluviale. I fondi part. n. 127 e 148 sono pure interessati dal tracciato della prevista strada principale A394. B. Con risoluzione del 7 maggio 2002 il Consiglio di Stato ha in sostanza approvato il piano regolatore, respingendo nel contempo il ricorso presentato dalla X.________ SA contro il trattamento pianificatorio dei suoi fondi. Il Governo ha ritenuto la mancata attribuzione dei fondi alla zona edificabile conforme al piano direttore, alla pianificazione di ordine superiore e all'assetto valido per l'intero comprensorio posto a sud della prevista strada principale. C. Adito dalla proprietaria, con giudizio del 27 agosto 2004, il Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino (TPT), dopo l'esperimento di un sopralluogo, ne ha respinto in quanto ricevibile il ricorso. La Corte cantonale ha ritenuto la revisione del piano regolatore giustificata, riguardo ai fondi della proprietaria, da un notevole cambiamento delle circostanze. Ha considerato i fondi inseriti in un vasto comparto inedificato comprendente ampi appezzamenti agricoli intercalati da fasce boschive e il suo inserimento in zona agricola conforme quindi al piano direttore. La Corte cantonale, rilevato che il comprensorio riveste anche un interesse naturalistico, ha negato una violazione della garanzia della proprietà. Ha per finire ritenuto infondata la censura di violazione dell'autonomia comunale da parte del Governo. D. La X.________ SA impugna con un ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale questo giudizio, chiedendo di annullarlo. La ricorrente lamenta una violazione degli art. 26 Cost., 15 lett. a e 21 cpv. 2 LPT, nonché un preteso erroneo e mancato apprezzamento di fatti rilevanti. Dei motivi si dirà, per quanto necessario, nei considerandi. E. Il TPT si conferma nella sua sentenza. Il Consiglio di Stato chiede di respingere il ricorso, mentre il Comune di Stabio ne postula la reiezione nella misura della sua ammissibilità. Diritto: 1. 1.1 Presentato tempestivamente contro una decisione resa da un'autorità di ultima istanza cantonale, il ricorso di diritto pubblico, nella misura in cui viene fatta valere la pretesa violazione di diritti costituzionali dei cittadini, è di massima ammissibile giusta gli art. 84 cpv. 1 lett. a, 86 cpv. 1 e 89 OG, come pure in virtù dell'art. 34 cpv. 3 LPT. 1.2 La legittimazione della ricorrente, proprietaria dei fondi colpiti dal provvedimento pianificatorio, è data secondo l'art. 88 OG (DTF 129 I 337 consid. 1.3 e rinvii). 1.3 Poiché gli atti di causa sono sufficienti per potersi pronunciare sul gravame, il sopralluogo richiesto dalla ricorrente non si giustifica e non viene eseguito (art. 95 OG; DFT 123 II 248 consid. 2a). 2. 2.1 Secondo l'art. 90 cpv. 1 OG l'atto di ricorso, oltre alla designazione della decisione impugnata, deve contenere le conclusioni del ricorrente (lett. a), come pure l'esposizione dei fatti essenziali e quella concisa dei diritti costituzionali o delle norme giuridiche che si pretendono violati, precisando in che consista la violazione (lett. b). Nell'ambito di un ricorso di diritto pubblico il Tribunale federale non applica d'ufficio il diritto, ma statuisce unicamente sulle censure sollevate e solo se sono sufficientemente motivate: il ricorso deve quindi contenere un'esauriente motivazione giuridica dalla quale si possa dedurre se, perché ed eventualmente in quale misura la decisione impugnata leda il ricorrente nei suoi diritti costituzionali (DTF 129 I 113 consid. 2.1; 127 I 38 consid. 3c pag. 43; 125 I 71 consid. 1c, 492 consid. 1b; 122 I 70 consid. 1c). 2.2 Per quanto la ricorrente si limita a riproporre le censure sollevate in sede cantonale senza confrontarsi con le argomentazioni contenute nel giudizio impugnato e senza in particolare spiegare, con una motivazione conforme all'art. 90 cpv. 1 lett. b OG e alla giurisprudenza, in quale misura e per quali ragioni esse sarebbero lesive della Costituzione, il ricorso in esame riveste un carattere essenzialmente appellatorio ed è quindi inammissibile. Né il gravame adempie le citate esigenze di motivazione laddove la ricorrente accenna a una pretesa violazione della garanzia della proprietà, adducendo semplicemente che non sarebbero in concreto date le condizioni per una sua restrizione. Criticando inoltre un erroneo apprezzamento dei fatti, la ricorrente disattende che nell'ambito di un ricorso di diritto pubblico il Tribunale federale esamina unicamente dal ristretto profilo dell'arbitrio l'accertamento dei fatti e la valutazione delle prove e, non essendo un'autorità superiore di pianificazione, si impone un certo riserbo nella valutazione di situazioni locali, meglio conosciute dall'autorità cantonale, astenendosi altresì dall'interferire in questioni di spiccato apprezzamento, quali sono in genere l'istituzione delle zone di utilizzazione (DTF 129 I 337 consid. 4.1 e rinvii; cfr. inoltre, sulla nozione di arbitrio, DTF 129 I 8 consid. 2.1; 128 I 273 consid. 2.1 e rinvii). 2.3 Il presente gravame è altresì inammissibile nella misura in cui, pure in questa sede, la ricorrente critica il tracciato della prospettata strada principale A394, che verrebbe ad attraversare i suoi fondi. Tale opera stradale, già prevista e pianificata in un piano generale approvato (cfr. sentenza 1P.255/2003 del 14 aprile 2004, parzialmente pubblicata in: RtiD II-2004, n. 26, pag. 95 segg.), è stata soltanto ripresa nel piano regolatore comunale, sicché le relative contestazioni esulano da questa procedura. Nemmeno possono essere esaminate sia le censure sollevate dalla ricorrente riguardo al mancato rilascio di una licenza edilizia per la costruzione di due capannoni industriali sotto il regime pianificatorio previgente sia l'esistenza delle premesse per un'espropriazione materiale derivante dalla pianificazione litigiosa, da fare valere se del caso seguendo l'appropriata procedura (cfr. art. 39 della legge cantonale di espropriazione, dell'8 marzo 1971). D'altra parte, contrariamente a quanto sembra ritenere la ricorrente, il TPT non le ha di principio negato un diritto ad una piena indennità (art. 26 cpv. 2 Cost., art. 5 cpv. 2 LPT), ma ha semplicemente rinviato la questione alla procedura espropriativa. In tale circostanza, spettava semmai alla ricorrente addurre dinanzi a questa Corte perché i giudici cantonali si sarebbero rifiutati in modo arbitrario di esaminare nel merito le censure di natura espropriativa (cfr. DTF 118 Ib 26 consid. 2b, 134 consid. 2). 3. 3.1 La ricorrente accenna pure a una violazione dell'autonomia comunale, sostenendo che il Consiglio di Stato, adottando a suo tempo il piano generale concernente la continuazione della strada A394, avrebbe imposto delle scelte proprie in contrasto con la volontà del Comune e con il previgente piano regolatore, influenzando così la pianificazione locale. 3.2 Il Tribunale federale riconosce ai privati la facoltà di invocare l'autonomia comunale a titolo sussidiario, a sostegno di altre censure, solo quando il Comune non abbia espressamente o per atti concludenti rinunciato ad avvalersene (DTF 119 Ia 214 consid. 2c; 116 Ia 221 consid. 1e). Poiché in concreto il Comune chiede esplicitamente la reiezione del ricorso, contestando partitamente le tesi ricorsuali, alla ricorrente deve essere negata la legittimazione ad invocare l'autonomia comunale. D'altra parte, la mancata attribuzione dei fondi della ricorrente alla zona edificabile è stata adottata in modo autonomo dal Comune stesso ed il Governo l'ha semplicemente approvata, senza quindi ingerire nelle scelte pianificatorie comunali. 4. 4.1 La ricorrente accenna genericamente al principio della stabilità dei piani (art. 21 LPT), adducendo che si giustificherebbe in concreto di mantenere il fondo part. n. 127 nella zona edificabile, come era il caso nel regime pianificatorio precedente. 4.2 Per quanto sia perlomeno dubbio che la censura, non esplicitamente invocata in relazione con uno specifico diritto costituzionale, adempia le esigenze di motivazione poste dall'art. 90 cpv. 1 lett. b OG, il principio della stabilità dei piani assicura ch'essi rimangano validi per almeno quindici anni, purché siano conformi alla LPT (art. 15 lett. b LPT; DTF 128 I 190 consid. 4.2 e rinvii). Nel caso in esame il piano regolatore previgente, approvato dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino il 5 ottobre 1976, è antecedente all'entrata in vigore, il 1° gennaio 1980, della LPT e non può quindi essere ritenuto conforme alla stessa: la ricorrente non può pertanto validamente appellarsi al principio della stabilità dei piani (cfr. sentenza 1P.355/2000 dell'8 novembre 2000, consid. 2a, pubblicata in RDAT I-2001, n. 49, pag. 199 segg.). Essa disattende inoltre che, in quanto il piano regolatore qui litigioso approvato dal Governo il 7 maggio 2002 è il primo ad essere conforme alla LPT, il diniego di inserire i suoi fondi, e in particolare la particella n. 127, nella zona industriale di per sé non rientra nella nozione di dezonamento, bensì in quella di mancata attribuzione alla zona edificabile (DTF 125 II 431 consid. 3b; 123 II 481 consid. 6b-c; 122 II 326 consid. 4c). 5. 5.1 La ricorrente ravvisa infine nella mancata attribuzione delle sue particelle, segnatamente sempre della part. n. 127, alla zona edificabile una disparità di trattamento rispetto ai proprietari dei fondi vicini, inseriti nel comparto industriale. 5.2 Il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge (DTF 131 I 1 consid. 4.2; 130 I 65 consid. 3.6 e rinvii) ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Poiché occorre formare zone, è necessario poterle delimitare: non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione (DTF 121 I 245 consid. 6e/bb; 117 Ia 302 consid. 4b; 116 Ia 193 consid. 3b). L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere definita arbitraria la delimitazione delle zone deve fondarsi su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (DTF 117 Ia 434 consid. 3e; 115 Ia 384 consid. 5b). 5.3 Anche su questo punto l'ammissibilità del ricorso appare dubbia dal profilo dell'art. 90 cpv. 1 lett. b OG, perché la ricorrente si limita a criticare solo genericamente il provvedimento pianificatorio, accennando all'interesse regionale della zona industriale di Stabio e negando l'esistenza di valori naturalistici e paesaggistici da tutelare. In ogni caso, il TPT ha diffusamente esposto le ragioni alla base della pianificazione litigiosa, rilevando in particolare che la superficie complessiva dei fondi non colpita dal progetto stradale forma comunque un vasto comprensorio prativo inedificato adiacente al fiume Laveggio, contornato da una fascia boschiva. Ha inoltre accertato che il comparto risulta sostanzialmente privo di urbanizzazione, siccome servito solo da una strada sterrata a confine con i tre fondi, e posto fuori dalle principali vie di comunicazione a sud della prevista strada A394. Esso si apre su un ampio territorio agricolo e boschivo confinante con un analogo comprensorio del Comune di Genestrerio. Non risulta al proposito, né è seriamente prospettato dalla ricorrente, che gli accertamenti contenuti nel giudizio impugnato siano in chiaro contrasto con gli atti o manifestamente insostenibili e nemmeno che la mancata attribuzione alla zona industriale delle particelle della ricorrente sia stata confermata dai giudici cantonali abusando del loro potere d'apprezzamento. La circostanza che fondi vicini siano attribuiti alla zona industriale, anche se di rilevanza regionale, non impone di per sé di inserirvi anche le particelle litigiose, ove si consideri che la zona industriale risulta sufficientemente capiente ed estesa e che le particelle della ricorrente si trovano in un'ubicazione diversa, a sud del prospettato collegamento viario che funge da delimitazione sotto il profilo territoriale. 6. Ne segue che il ricorso deve essere respinto in quanto ammissibile. Le spese seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1 OG). La ricorrente dovrà inoltre rifondere al Comune di Stabio, patrocinato da un legale, un'equa indennità per ripetibili della sede federale (art. 159 cpv. 1 OG). Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia: 1. Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto. 2. La tassa di giustizia di fr. 3'000.-- è posta a carico della ricorrente, che rifonderà al Comune di Stabio un'indennità di fr. 2'000.-- a titolo di ripetibili della sede federale. 3. Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Consiglio di Stato e al Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino. Losanna, 2 dicembre 2005 In nome della I Corte di diritto pubblico del Tribunale federale svizzero Il presidente: Il cancelliere: