I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.383/2004
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1P.383/2004 /col Arrêt du 23 décembre 2004 Ire Cour de droit public MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du Tribunal fédéral, Nay, Vice-président du Tribunal fédéral, Aeschlimann, Reeb, Féraud, Fonjallaz et Eusebio. Greffier: M. Kurz. Josef Zisyadis, avenue des Bains 16, 1007 Lausanne, recourant, contre Grand Conseil du canton de Vaud, place du Château 6, 1014 Lausanne. invalidation d'une initiative populaire, recours de droit public contre le décret du Grand Conseil du canton de Vaud du 1er juin 2004 constatant la nullité de l'initiative populaire cantonale "Pour une caisse vaudoise d'assurance maladie de base". Faits: A. L'initiative populaire cantonale "Pour une caisse vaudoise d'assurance maladie de base" a été déposée au mois de mai 2002, munie de 12917 signatures. Il s'agissait d'une initiative législative rédigée de toute pièce portant sur la création d'une loi "instituant une seule caisse d'assurance maladie dans le canton de Vaud", dont la teneur était la suivante: Chapitre I Dispositions générales Art. 1 Forme juridique La caisse vaudoise d'assurance maladie (CVAM) est un établissement public indépendant jouissant de la personnalité juridique. Son siège est à Lausanne. Elle fonctionne sous le contrôle et la garantie de l'Etat. Art. 2 But La CVAM a pour mission de garantir à tous les habitants du canton une couverture de soins complète. Elle est une caisse destinée à assurer ses membres en cas de maladie et d'accidents, conformément à: a) la LAMal b) la LAVAMal c) les statuts approuvés par le Conseil d'Etat et par l'Office fédéral des assurances sociales. La CVAM ne peut fournir de prestations dans le domaine des assurances complémentaires. Art. 3 Affiliation Toute personne domiciliée dans le canton est obligatoirement affiliée à la CVAM. Les statuts de la caisse délimitent ses activités aux seuls résidents du canton de Vaud. Chapitre II Financement Art. 4 Généralités Le compte d'exploitation de la CVAM est alimenté par: a) les primes versées par les assurés b) les participations et franchises des assurés c) les subsides fédéraux et cantonaux d) les intérêts et autres revenus. Art. 5 Couverture des réserves et garantie de déficit L'Etat couvre par une subvention à fonds perdus la réserve minimale prescrite. Le Conseil d'administration peut décider la constitution de réserves facultatives. L'Etat accorde à la CVAM une garantie de ses déficits éventuels. L'Etat assure une gestion financièrement équilibrée. Art. 6 Primes Les primes de l'assurance obligatoire des soins et de l'assurance individuelle d'indemnités journalières sont fixées selon les dispositions fédérales applicables. La CVAM doit appliquer le principe du tiers payant et rembourser directement les factures de soins, d'hospitalisation, de médicaments et de rééducation. Les subventions fédérales et cantonales sont destinées à diminuer les primes des personnes de condition économique modeste, ainsi que des enfants, selon un barème décidé par le Conseil d'Etat. La totalité des subventions fédérales en la matière est utilisée. Les bénéficiaires des prestations complémentaires AVS/AI ont droit à une exonération totale de primes. Chapitre III Organisation Art. 7 Organes Les organes de la caisse sont le Conseil d'administration et la Direction. Art. 8 Conseil d'administration [composition, organisation, compétences] Art. 9 Direction [composition, compétences] Art. 10 Surveillance La CVAM est soumise au contrôle financier et de gestion de l'Etat. Elle soumet ses comptes, qui sont rendus publics, à un organe de contrôle indépendant désigné par le Conseil d'Etat. Le contrôle interne de la caisse est assuré par une commission permanente indépendante nommée par le Conseil d'administration. Art. 11 Dispositions transitoires La CVAM est mise en place dès que l'affiliation obligatoire, au sens de l'art. 3 de la présente loi, est permise en vertu du droit fédéral. Les autorités cantonales prennent toutes les mesures propres à faire évoluer la législation fédérale dans le sens de la présente loi. B. Dans son préavis au Grand Conseil sur la recevabilité de l'initiative, le Conseil d'Etat a considéré que celle-ci violait sur plusieurs points le droit fédéral: l'affiliation obligatoire (art. 3) était contraire au principe du libre choix; les subsides fédéraux (art. 4 let. c) ne pouvaient être considérés comme une source de financement; le principe du tiers payant obligatoire (art. 6 ) empêchait la conclusion de conventions avec certains prestataires; le subventionnement direct par l'Etat était contraire au système prévu par la LAMal. Le droit fédéral ne réservait aucune compétence cantonale en matière d'assurance maladie, en particulier s'agissant de l'affiliation et du financement. Les art. 1 à 10 de l'initiative devaient être déclarés nuls. Les art. 1 et 7 à 10 n'avaient plus de sens s'ils permettaient uniquement la création d'une caisse publique concurrente des caisses privées. Les représentants du comité d'initiative avaient d'ailleurs clairement fait savoir qu'ainsi limitée, l'initiative ne correspondait plus au sens de leur démarche. L'art. 11, deuxième phrase, paraissait correspondre à la volonté des initiants. Il ne pouvait toutefois imposer au Grand Conseil d'agir par la voie de l'initiative cantonale; pour le surplus, on ignorait sur quoi pouvait porter l'obligation faite aux autorités cantonales. C. Par décret du 1er juin 2004, le Grand Conseil, suivant l'avis de la majorité de la Commission chargée d'examiner la question, a constaté la nullité de l'initiative. D. Josef Zisyadis forme un recours de droit public au sens des art. 84 al. 1 let. a et 85 let. a OJ contre ce décret. Il conclut à l'annulation partielle de ce décret, et à la validité de l'art. 11 de l'initiative, disposition selon lui conforme au droit supérieur, et qui formerait un tout cohérent correspondant à la volonté des initiants. Le Grand Conseil conclut au rejet du recours. Le recourant a répliqué Le Tribunal fédéral considère en droit: 1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité et la qualification juridique des recours qui lui sont soumis. 1.1 Le recourant déclare agir par la voie du recours de droit public pour violation des droits constitutionnels (art. 84 al. 1 let. a OJ). Il invoque certes le principe constitutionnel de la proportionnalité, mais à l'encontre d'une décision d'invalidation d'une initiative populaire, ce grief est traité en relation avec la violation alléguée des droits politiques. Le recours de droit public pour violation des droits constitutionnels est dès lors sans portée propre dans ce cadre. 1.2 Le recours institué par l'art. 85 let. a OJ permet au citoyen de se plaindre de ce qu'une initiative a été indûment soustraite au scrutin populaire, notamment parce qu'elle a été déclarée totalement ou partiellement invalide par l'autorité cantonale chargée de cet examen, et quelle que soit la motivation de cette décision d'invalidation. La qualité pour recourir dans ce domaine appartient alors à toute personne à laquelle la législation cantonale accorde l'exercice des droits politiques pour participer à la votation en cause, même si elle n'a aucun intérêt juridique personnel à l'annulation de l'acte attaqué (ATF 128 I 190 consid. 1 p. 192; 121 I 138 consid. 1 p. 139; 357 consid. 2a p. 360). 1.3 Membre du comité d'initiative et citoyen vaudois, le recourant a qualité pour agir. 2. Le recourant ne conteste pas la déclaration de nullité, s'agissant des art. 1 à 10 de l'initiative. Il soutient que l'art. 11 de ce texte serait conforme au droit fédéral, et constituerait l'élément central de l'initiative puisqu'il fait obligation au canton d'intervenir pour obtenir une modification du droit fédéral dans le sens de l'initiative. Cela correspondrait à la volonté des initiants. 2.1 Le Grand Conseil relève que l'art. 11 première phrase n'aurait plus de sens après l'invalidation des art. 1 à 10, et serait inexécutable. L'art. 11 deuxième phrase, lui aussi sorti de son contexte, manquerait de clarté et de cohérence, notamment par la référence aux dispositions invalidées. L'art. 11 ne figurait d'ailleurs pas dans le texte initial de l'initiative, et avait été ajouté après que l'attention des initiants eût été portée sur les problèmes de conformité au droit fédéral, dans le cadre de l'examen préliminaire. Le Grand Conseil relève aussi qu'une initiative populaire ne peut porter que sur un acte normatif, et non sur une résolution ou une déclaration, voire une initiative cantonale, présentée sous la forme d'un décret. Une disposition exclusivement programmatique ne serait pas admissible. Or, le mandat donné aux autorités vaudoises par l'art. 11 de l'initiative s'apparenterait à une résolution, voire à une proposition d'initiative cantonale. En tant que simple programme, la disposition manquerait de clarté, faute d'indiquer les moyens à utiliser. Elle poserait aussi un problème d'unité de rang, puisqu'elle vise la modification du droit fédéral. 2.2 Dans sa réplique, le recourant, affirme que l'art. 11 de l'initiative constituait la condition sine qua non de mise en oeuvre de la CVAM, ce dont les citoyens étaient clairement informés. L'art. 11 deuxième phrase serait une "disposition-programme" dont les moyens juridiques et politiques sont précisés. Le recourant confirme que l'intervention du canton pour obtenir une modification du droit fédéral correspond à la volonté des initiants. 3. Conformément à la jurisprudence, les exigences de motivation posées à l'art. 90 al. 1 let. b OJ valent également pour le recours prévu à l'art. 85 let. a OJ; le Tribunal fédéral n'examine ainsi que les griefs soulevés de manière suffisante. Il appartient au recourant de démontrer en quoi la décision attaquée viole le droit constitutionnel, soit ses droits politiques, en précisant la nature de cette violation (ATF 129 I 185 consid. 1.6 p. 189 et les arrêts cités). 3.1 Lorsque, comme en l'espèce, la décision relative à l'invalidation d'une initiative populaire est publiée sans aucune motivation, ou lorsque les motifs ne sont publiés qu'ultérieurement, l'autorité intimée fournit sa motivation dans la réponse au recours. Un droit de réplique est alors accordé au recourant, conformément à l'art. 93 al. 2 OJ, afin qu'il puisse faire valoir ses arguments en connaissance de cause (cf. ATF 129 I 381 consid. 1.3 - non publié; 125 I 227 consid. 1b - non publié; ATF 123 I 63 consid. 3 ). L'échange d'écritures supplémentaire permet ainsi de suppléer à une carence éventuelle de la motivation de la décision (Kälin, Das Verfahen der staatsrechtlichen Beschwerde, Berne 1994 p. 378). 3.2 En l'occurrence, les raisons invoquées par le Grand Conseil à l'appui de sa décision d'invalidation totale sont de plusieurs ordres: l'art. 11, sorti de son contexte, serait incompréhensible; dans l'esprit des initiants, il n'aurait qu'un caractère accessoire; enfin, une initiative cantonale ne pourrait porter que sur une loi au sens formel, et ne pourrait être limitée à une disposition programmatique. Ces arguments figuraient déjà dans le préavis du Conseil d'Etat, et ont été évoqués lors des débats parlementaires. Pour sa part, le recourant persiste à considérer que l'art. 11 de l'initiative constituerait une disposition centrale; il reproche au Grand Conseil d'avoir interprété la volonté des opposants dans un sens défavorable. Toutefois, pas plus dans son mémoire complétif que dans son recours initial, le recourant ne met en cause l'impossibilité de proposer, par la voie d'une initiative populaire, une disposition qui serait purement programmatique. L'autorité intimée consacre pourtant de longs développements à cette question. Elle se livre à une interprétation de l'art. 27 ch. 1 al. 1 Cst./VD pour en déduire qu'une initiative populaire cantonale ne pourrait porter que sur une loi au sens formel, ce qui exclurait les décrets, résolutions ou déclarations, ainsi que les dispositions-programmes. Or, on cherche en vain dans les écritures du recourant - déjà fort succinctes sur les autres points - une quelconque argumentation à ce propos. Le recours apparaît par conséquent insuffisamment motivé, et doit être déclaré irrecevable. 4. Par ailleurs, même s'il devait être traité sur le fond, le recours devrait de toute façon être rejeté. 4.1 La jurisprudence admet que lorsqu'une partie d'une initiative populaire apparaît inadmissible, la partie restante peut subsister comme telle, pour autant qu'elle forme un tout cohérent et qu'elle puisse encore correspondre à la volonté des initiants (ATF 125 I 227 consid. 4 p. 231, 124 I 107 consid. 5b p. 117; 121 I 334 consid. 2a p. 338 et la jurisprudence citée). En vertu du principe de la proportionnalité, l'invalidité d'une partie de l'initiative ne doit entraîner celle du tout que si le texte ne peut être amputé sans être dénaturé (ATF 128 I 190 consid. 6 p. 203). Il faut encore que la partie subsistante de l'initiative respecte en elle-même les conditions de validité, qu'elle conserve un sens et qu'elle corresponde à la volonté des initiants et des signataires (ATF 130 I 185 consid. 5 p. 202, 129 I 381 consid. 4.4 p. 392). 4.2 Les auteurs de l'initiative n'ignoraient pas la contrariété de leur démarche au droit fédéral, leur attention ayant été attirée d'emblée sur ce point. L'art. 11 a été ajouté afin qu'il soit sursis à la création de la CVAM jusqu'à ce qu'une telle institution soit admise par le droit fédéral. Comme l'indique la note marginale, il s'agit d'une disposition transitoire censée revêtir un effet guérisseur pour le reste de l'initiative. La disposition, de caractère accessoire, n'a donc logiquement plus de sens si le reste de l'initiative est annulé. S'agissant de la volonté des initiants, et plus encore des signataires, le titre et le texte de l'initiative ne laissent pas de doute: l'élément central en est le principe de la création d'une caisse cantonale d'assurance maladie, et non la condition suspensive posée à sa réalisation. Enfin, il y a lieu de convenir avec le Grand Conseil, que l'art. 11, sorti de son contexte, n'a plus guère de sens: la première phrase évoque une institution dont - mis à part l'affiliation obligatoire - on ignore tout. La deuxième phrase implique l'intervention des autorités cantonales "au sens de la présente loi", ce qui n'est plus compréhensible si les articles précédents sont supprimés. Certes, des adaptations purement rédactionnelles pourraient être admises afin de rendre au texte sa lisibilité et sa cohérence (ATF 130 I 185 consid. 6 non publié); cela ne permettrait toutefois pas de réintroduire, à titre de programme, l'ensemble des dispositions invalidées. 5. Le recours de droit public doit par conséquent être déclaré irrecevable. Conformément à la pratique, il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens. Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours de droit public est irrecevable. 2. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens. 3. Le présent arrêt est communiqué en copie au recourant et au Grand Conseil du canton de Vaud. Lausanne, le 23 décembre 2004 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: