I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.365/2004
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1P.365/2004 /col Arrêt du 20 décembre 2004 Ire Cour de droit public MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du Tribunal fédéral, Reeb et Eusebio. Greffier: M. Jomini. F. ________, recourant, représenté par Me Daniel Pache, avocat, contre Syndicat d'améliorations foncières des Hauts d'Epesses, représenté par sa Commission de classification, p.a. Claude Mingard, président, chemin du Chaney 52, 1095 Lutry, Tribunal administratif du canton de Vaud, avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne. remaniement parcellaire, recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 27 mai 2004. Faits: A. Le syndicat d'améliorations foncières des Hauts d'Epesses (ci-après: le syndicat) a été constitué en 1992. Il a notamment pour but le remaniement parcellaire de son périmètre, représentant au total 36,9 ha. La plupart des terrains de ce périmètre sont des vignes, situées sur le territoire de la commune d'Epesses, entre la route cantonale dite de la Corniche, qui traverse le village d'Epesses, et des voies CFF (ligne Lausanne-Berne). Dans ce périmètre, l'appellation d'origine contrôlée attribuée aux vins est "Epesses". Après plusieurs opérations accomplies entre 1993 et 2002, concernant notamment des travaux de consolidation et un avant-projet de travaux collectifs et privés, les organes du syndicat ont élaboré un projet de "nouvel état" (abrégé NE) indiquant en particulier la répartition des nouveaux biens-fonds compris dans le périmètre général. Ce projet, qui prévoit la délimitation de 162 nouvelles parcelles au lieu de 439 dans l'ancien état (abrégé AE), a été mis à l'enquête publique du 24 mars au 25 avril 2003. Dans son rapport technique (également mis à l'enquête publique), la commission de classification du syndicat a exposé les principes adoptés pour l'estimation des terres dans le sous-périmètre viticole. Un prix de base maximum de 50 fr./m2 a été retenu et des déductions ont été opérées en fonction des critères suivants: dimensions du "charmu" (surface de vigne entourée de murets) et possibilités de mécanisation; orientation générale du terrain; nature du sol; pente du terrain, altitude générale; risques répétitifs (courants réguliers, vents, gel hivernal ou printanier); voisinage (forêt, ruisseau, ...). Des taxes (prix par mètre carré) ont ainsi été déterminées par la commission de classification pour chaque parcelle de l'ancien état. B. F.________, vigneron-encaveur possédant une exploitation dont le centre est situé dans le village voisin de Riex, est propriétaire dans le périmètre du syndicat de six parcelles de vigne. Il cultive par ailleurs d'autres vignes, notamment à Epesses dans la zone de production de l'appellation "Calamin". B.a Dans l'ancien état, les terrains de F.________ ont les caractéristiques suivantes: - parcelle AE 675, de 1'476 m2, au lieu-dit "La Combe" (à l'ouest du périmètre) - estimation: 69'342 fr.; - parcelle AE 476, de 907 m2, au lieu-dit "La Duboule" (au sud du périmètre, à proximité du village) - estimation: 36'553 fr.; - parcelle AE 74, de 490 m2, au lieu-dit "La Duboule" (parcelle contiguë à la parcelle n° 476 AE) - estimation: 22'089 fr.; - parcelle AE 457, de 676 m2, au lieu-dit "Les Châbles" (à l'est du périmètre) - estimation: 29'978 fr.; - parcelle AE 406, de 225 m2, au lieu-dit "Pentes Rousses" (au sud-est du périmètre) - estimation: 8'159 fr.; - parcelle AE 410, de 326 m2, au lieu-dit "Pentes Rousses" (parcelle voisine de la parcelle n° 406 AE) - estimation: 12'465 fr. Les prétentions de F.________ dans le remaniement, après la déduction d'une surface destinée à la création d'un nouveau chemin (emprise), représentaient donc au total 4'022 m2 ou 175'204 fr., non comptée la valeur du "capital plante" (plants de vigne, faisant l'objet d'une estimation spéciale en tant que "valeurs passagères"). B.b D'après le projet de nouvel état, F.________ se verrait attribuer les parcelles suivantes, estimées sur la base des mêmes taxes: - parcelle NE 1471, de 2'284 m2, au lieu-dit "La Combe" (cette parcelle correspond à la parcelle AE 675, agrandie vers l'est) - estimation: 104'046 fr.; - parcelle NE 1544, de 1'743 m2, au lieu-dit "La Duboule" (cette parcelle correspond aux parcelles AE 476 et AE 74, agrandies vers le sud) - estimation: 75'018 fr. Au total, ces attributions représentent 4'027 m2 ou 179'064 fr. (non compté le "capital plante"). Pour F.________, le remaniement a donc pour résultat une légère augmentation de la "surface technique totale" des vignes (+ 5 m2) et une légère augmentation de l'estimation totale des terres (+ 3'860 fr.). Une soulte de 9'249 fr. est mise à sa charge. B.c Lors de l'enquête publique, F.________ a formé une réclamation en critiquant l'attribution de vignes à l'ouest du périmètre, au lieu-dit "La Combe" (+ 808 m2 à cet endroit, par rapport à l'ancien état), ce regroupement ayant pour conséquence de le priver de parcelles à l'est ou au sud-est du périmètre, à proximité des zones de production des appellations "Dézaley" et "Calamin", alors que son domaine comporte actuellement des vignes dans cette situation (parcelles n° AE 457, 406 et 410, représentant au total 1'227 m2, les deux dernières parcelles étant en outre proches d'une autre de ses vignes, dans la zone "Calamin" hors du périmètre). Il y aurait, selon lui, des différences topographiques et géologiques entre ces deux secteurs. Le 14 novembre 2003, la commission de classification a statué sur cette réclamation. Elle a rejeté les demandes ou objections de F.________ et confirmé, pour ce propriétaire, son projet de répartition des nouveaux biens-fonds. C. F.________ a recouru le 4 décembre 2003 auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud contre la décision de la commission de classification. Il a conclu principalement à ce que, dans le nouvel état, il conserve ses six parcelles de l'ancien état. A titre subsidiaire, il a demandé que lui soient attribués des nouveaux biens-fonds regroupés au lieu-dit "Pentes Rousses", voire à "La Duboule". Il a fait valoir que dans le secteur "La Combe" (emplacement des parcelles AE 675 et NE 1471), les terres étaient minces à moyennes, avec une exposition sud-est, tandis qu'aux lieux-dits "Les Châbles" (parcelle AE 457) et "Pentes Rousses" (parcelles AE 406 et 410), les terres étaient plus lourdes, avec une exposition au soleil couchant. Ces dernières parcelles seraient d'après lui "idéalement situées", à proximité des zones d'appellation "Calamin" et "Dézaley". Par ailleurs, l'emplacement des parcelles AE 476 et 74, à "La Duboule" (parcelle NE 1544) serait tout à fait favorable. F.________ a notamment fait valoir que, dans l'état actuel de son exploitation, il produisait du vin en bouteilles à partir du raisin cultivé aux lieux-dits "Pentes Rousses" et "La Duboule" tandis qu'il devait vendre en vrac le vin provenant de "La Combe", avec une perte financière sensible (le prix du vin en vrac étant de 7.50 fr./l, tandis que la bouteille de 0.75 l est vendue à 12.70 fr.). Après le dépôt du recours, F.________ a requis du juge instructeur du Tribunal administratif qu'il ordonne la production de la documentation relative au vignoble d'Epesses, élaborée dans le cadre d'une "étude des terroirs viticoles vaudois" sous la responsabilité de l'organisation Prométerre (Association vaudoise de promotion des métiers de la terre) et de l'Ecole Polytechnique Fédérale de Lausanne (EPFL). A l'audience principale, le 31 mars 2004, F.________ a demandé la mise en oeuvre d'une expertise aux fins de déterminer la qualité et la structure des terrains lui appartenant avant le remaniement (ancien état). D. Le Tribunal administratif a rejeté le recours par un arrêt rendu le 27 mai 2004. Il a considéré que les organes du syndicat avaient respecté, dans le cas particulier, les principes imposant une pleine compensation réelle en cas de remaniement. Il ne s'est pas fondé, pour cette appréciation, sur les résultats de l'"étude des terroirs viticoles vaudois" car ces documents n'étaient, d'après ses informations, de toute manière pas disponibles avant la fin du mois de juin 2004. Le Tribunal a rejeté la requête d'expertise en considérant qu'il disposait déjà de tous les éléments décisifs. La présence au sein de la Cour de deux assesseurs spécialisés - Pierre-Paul Duchoud et Silvia Uehlinger - a été relevée. E. Agissant par la voie du recours de droit public, selon un mémoire déposé le 28 juin 2004, F.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif et de renvoyer l'affaire pour nouvelle décision à cette juridiction. Il se plaint d'une violation du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) parce que le Tribunal administratif a statué sans avoir ordonné les mesures d'instruction qu'il avait requises. Au nom du syndicat, la commission de classification a présenté des observations. Le Tribunal administratif propose le rejet du recours. F. Par une requête du 2 novembre 2004, le recourant demande que l'effet suspensif soit prononcé. Par voie de mesures super-provisionnelles, le Président de la Ire Cour de droit public a ordonné le 4 novembre 2004 qu'aucune mesure d'exécution de l'arrêt attaqué ne soit entreprise jusqu'à décision sur cette requête. Les parties et les autorités intéressées ont été invitées à donner des renseignements à propos de l'avancement des opérations de remaniement. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1. Les conditions de recevabilité du recours de droit public (art. 86 ss OJ) sont manifestement remplies. Il y a lieu d'entrer en matière. 2. Le recourant se plaint d'une violation du droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2 Cst. Il reproche au Tribunal administratif d'avoir statué avant d'avoir pu consulter les documents de l'"étude des terroirs viticoles vaudois" (carte des sols, rapport géo-pédologique, carte climatique), et d'avoir ensuite jugé superflue la mise en oeuvre d'une expertise. La contestation portant sur la qualité des terres attribuées dans le nouvel état au lieu-dit "La Combaz" (parcelle NE 1471) et sur la désorganisation de l'exploitation qui en résulterait - parce que le recourant devrait désormais renoncer à produire 1'000 bouteilles chaque année -, la nature du sol et les possibilités de production devaient être examinées de manière précise et scientifique. Le recourant estime qu'il n'était pas suffisant de se fonder sur le dossier, notamment sur les indications données par les organes du syndicat, et sur l'avis des deux assesseurs qui, d'après lui, sont "soi-disant spécialisés". 2.1 Garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu permet au justiciable de participer à la procédure probatoire en produisant des preuves pertinentes et en obtenant qu'il soit donné suite à ses offres de preuve pertinentes (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 504; 126 I 15 consid. 2a/aa p. 16 et les arrêts cités). Il est possible de renoncer à l'administration de certaines preuves offertes lorsque le fait à établir n'est pas important pour la solution du cas, lorsque les preuves résultent déjà d'éléments du dossier, et lorsque le juge parvient à la conclusion qu'elles ne sont pas décisives ou qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion. Ce refus d'instruire ne viole le droit d'être entendu des parties que si l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen de preuve offert, à laquelle le juge a ainsi procédé, est entachée d'arbitraire (ATF 125 I 127 consid. 6c/cc p. 135, 417 consid. 7b p. 430; 124 I 208 consid. 4a p. 211, 241 consid. 2 p. 242 et les arrêts cités; à propos de la notion d'arbitraire, cf. ATF 129 I 8 consid. 2.1 p. 9; 128 I 273 consid. 2.1 p. 275 et les arrêts cités). 2.2 Le recourant précise qu'il n'a jamais admis que les assesseurs fussent spécialisés. Implicitement, il fait valoir que leur participation à la décision ne dispensait pas la Cour cantonale d'administrer les preuves requises. Le Tribunal administratif a considéré qu'à l'issue de l'instruction, il disposait de tous les éléments pour se forger son opinion, et il a aussi relevé qu'il était composé notamment de deux assesseurs spécialisés. Le Tribunal administratif n'a pas dit, dans l'arrêt attaqué, qu'il avait confié une expertise à ses assesseurs, ni que ceux-ci auraient été choisis pour siéger en raison de connaissances particulièrement étendues dans les domaines de la pédologie et de la culture de la vigne. Il n'a pas non plus considéré que le refus d'ordonner une expertise était justifié par le fait que les deux assesseurs auraient fourni les réponses que l'on aurait pu attendre d'un expert. La loi cantonale n'assimile du reste pas les assesseurs à des experts et elle admet l'expertise comme moyen de preuve (art. 48 al. 1 let. e LJPA). D'après la loi cantonale vaudoise sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), la section du Tribunal administratif qui statue sur un recours est composée d'un juge, ou d'un juge suppléant, et de deux assesseurs (art. 16 LJPA). Les assesseurs, au nombre de soixante au plus, sont nommés par le Tribunal administratif pour une période de quatre ans (art. 7 al. 3 LJPA). La liste des assesseurs est publiée, notamment sur le site internet de cette juridiction (www.ta.vd.ch, où il est précisé que les assesseurs sont "en général des spécialistes choisis pour leurs connaissances professionnelles dans divers domaines, par exemple des architectes, ingénieurs, géomètres, experts fiscaux, avocats, médecins, etc."). Les deux assesseurs ont, dans l'arrêt attaqué, été qualifiés de "spécialisés" parce que, dans le système de la juridiction administrative vaudoise, ils sont nommés en raison de compétences techniques ou scientifiques dans certaines matières, en principe non juridiques; ces compétences peuvent être utiles pour l'interprétation de certaines notions indéterminées ou l'appréciation de certains éléments de fait (cf. Etienne Poltier, La juridiction administrative vaudoise deux ans après l'entrée en fonction du Tribunal administratif, RDAF 1994 p. 249/250). Selon la liste publiée par le Tribunal administratif, les deux assesseurs, dans la présente affaire, sont l'un ingénieur géomètre et l'autre ingénieur agronome. Leurs spécialisations professionnelles ne sont donc pas sans rapport avec les améliorations foncières. Cela étant, les griefs du recourant ne portent pas sur la composition de la section du Tribunal administratif, dont il ne prétend pas qu'elle violait la loi ou les garanties minimales de la Constitution (art. 30 al. 1 Cst.). Il y a donc lieu d'examiner si les motifs retenus par le Tribunal administratif pour refuser d'administrer les preuves proposées par le recourant sont compatibles avec les exigences découlant du droit d'être entendu. 2.3 Le recourant admet que les documents détaillés de l'"étude des terroirs viticoles vaudois" (carte des sols, rapport géo-pédologique, carte climatique) n'étaient pas disponibles lorsque le Tribunal administratif a statué sur le fond, mais il affirme que la date de cette décision aurait dû être différée pour permettre l'administration de cette preuve. Il n'a pas produit ces documents au moment du dépôt de son recours de droit public, un mois plus tard, ni ultérieurement du reste. Le recourant déclare avoir entendu les auteurs de cette étude scientifique lors d'une conférence, mais il n'explique pas précisément la nature ou la portée des données supplémentaires qui seraient contenues dans les documents détaillés. Selon lui, ils confirmeraient la qualité médiocre des parcelles du lieu-dit "La Combaz", en raison des caractéristiques de la terre et de la roche, mais il n'explique pas en quoi ces constatations seraient en contradiction avec celles faites par les organes du syndicat en taxant chaque parcelle de façon individualisée lors de la confection du nouvel état. Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif admet du reste que les terres du secteur de "La Combaz" n'ont sans doute pas la même composition que dans d'autres secteurs. La nature du sol a néanmoins été prise en considération dans l'ensemble des critères, ou "grille d'évaluation", utilisés par la commission de classification pour définir la valeur des terrains. La notion de "terroir" ne devait pas nécessairement, selon le Tribunal administratif, être retenue dans ce cadre, d'autant plus qu'elle aurait une composante économique jugée trop aléatoire. Cette appréciation anticipée du moyen de preuve invoqué n'est pas critiquée de manière concluante par le recourant. En définitive, sur la base de l'argumentation du recours de droit public, on ne voit pas pourquoi le Tribunal administratif aurait dû s'attendre à la publication, dans le cadre de cette étude des terroirs viticoles, de nouveaux éléments décisifs pour la présente contestation. Il faut donc considérer que, dans ces conditions, ce Tribunal n'a pas arbitrairement renoncé à différer sa décision jusqu'à la date, alors indéterminée, de la mise à disposition du public de cette documentation. 2.4 Le recourant reproche au Tribunal administratif, dans l'examen du respect du principe de la compensation réelle (cf. notamment ATF 119 Ia 21 consid. 1a p. 24), d'avoir apprécié les conséquences du remaniement pour son exploitation en se fondant uniquement sur l'avis des organes du syndicat, donc sans recueillir des éléments objectifs neutres et scientifiques qu'une expertise aurait pu fournir. Il prétend que son exploitation serait désorganisée car il ne pourrait plus produire de vin en bouteilles à partir du raisin cultivé à "La Combaz". Le Tribunal administratif a pris en considération à ce sujet l'avis des membres de la commission de classification qui étaient selon lui conscients des différences existant entre les terres des lieux-dits "Pentes Rousses" et "Les Châbles", d'une part, et celles de "La Combaz", d'autre part. Ils estimaient néanmoins qu'on pouvait produire un vin de qualité à partir du raisin provenant de la parcelle NE 1471, à l'orientation favorable. La valeur retenue pour cette parcelle par la commission de classification était donc relativement élevée (entre 42 et 47 fr./m2, selon les secteurs). Le Tribunal administratif a encore jugé guère convaincante l'argumentation du recourant au sujet de la vente du vin provenant de cet endroit (en vrac et non pas en bouteilles). Il a relevé que cette parcelle était incluse dans la zone de l'appellation d'origine contrôlée "Epesses", que le comité de direction du syndicat avait indiqué que la plupart des propriétaires-récoltants dans l'ouest du périmètre général produisaient du vin en bouteilles, et qu'on ne voyait aucune raison objective qui empêcherait le recourant d'obtenir, grâce à l'assemblage des récoltes provenant de la parcelle NE 1471 et de ses autres parcelles dans la zone d'appellation, un vin de qualité destiné à être commercialisé en bouteilles. En définitive, la répartition de la production viticole globale du recourant (2/3 en bouteilles, 1/3 en vrac) résulterait plutôt d'un choix personnel et des conditions du marché. Le recourant ne prétend pas que les organes du syndicat auraient omis des éléments essentiels lors de la confection du nouvel état, ou qu'ils auraient négligé d'utiliser tous les moyens techniques à disposition pour améliorer une situation clairement insatisfaisante dans l'attribution des nouveaux biens-fonds (cf. ATF 119 Ia 21 consid. 1c p. 26). Il se borne à soutenir que des indications objectives ou scientifiques supplémentaires auraient dû être versées au dossier, pour permettre une meilleure appréciation des éléments décisifs (nature du sol à "La Combaz", conséquences pour sa production). Or on ne voit pas en quoi les organes du syndicat - qui est une corporation de droit public (art. 6 al. 2 de la loi cantonale vaudoise sur les améliorations foncières [LAF]) - auraient manqué à leur devoir d'objectivité. A propos de l'évaluation de la qualité des terres par la commission de classification (en fonction des dimensions de la surface de vigne, de l'orientation et de la pente du terrain, de la nature du sol, de certains éléments climatiques, etc.), dont il ressort du dossier qu'elle a été effectuée de manière a priori soigneuse et détaillée, le recourant n'explique pas pourquoi une nouvelle analyse par un expert serait nécessaire, puisque les critères et les résultats de l'estimation (taxe au mètre carré) ne sont pas expressément remis en cause. En outre, la possibilité objective de produire là un vin de qualité (à vendre en bouteilles), établie sur la base de déclarations de membres du syndicat, n'est pas sérieusement contestée. Le recourant ne critique en somme pas de façon claire et concluante l'appréciation anticipée du Tribunal administratif à propos de la pertinence de nouvelles preuves. Rien ne permet au demeurant de qualifier cette appréciation d'arbitraire. 2.5 Il s'ensuit que le refus d'ordonner des mesures d'instruction complémentaires ne viole pas le droit d'être entendu du recourant. Ses griefs sont mal fondés. 3. Le recours de droit public doit en conséquence être rejeté. Le présent arrêt rend sans objet la demande d'effet suspensif. Le recourant, qui succombe, doit payer un émolument judiciaire (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ). Le syndicat, qui n'a pas mandaté d'avocat, n'a pas droit à des dépens (art. 159 al. 1 et 2 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours de droit public est rejeté. 2. Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge du recourant. 3. Il n'est pas alloué de dépens. 4. Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire du recourant, au Syndicat d'améliorations foncières des Hauts d'Epesses, au Tribunal administratif du canton de Vaud ainsi que, pour information, à la Municipalité d'Epesses et au Service des améliorations foncières du canton de Vaud (autorités intéressées). Lausanne, le 20 décembre 2004 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: