I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.345/2004
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1P.345/2004 /sta
Urteil vom 1. Oktober 2004
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesgerichtsvizepräsident Nay,
Bundesrichter Aeschlimann, Féraud, Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Schoder.
X. ________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Matthias
Brunner,
gegen
Amt für Justizvollzug des Kantons Zürich, Abteilung Bewährungs- und
Vollzugsdienste, Feldstrasse 42, 8090 Zürich,
Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich, Kaspar Escher-Haus,
Postfach, 8090 Zürich.
begleitete Beziehungsurlaube / unentgeltlicher Rechtsbeistand,
Staatsrechtliche Beschwerde gegen die Verfügung der Direktion der Justiz und
des Innern des Kantons Zürich vom 6. Mai 2004.
Sachverhalt:
A.
Mit Urteil vom 11. Dezember 1997 sprach das Geschworenengericht des Kantons
Zürich X.________ der vorsätzlichen Tötung, des Raubes und weiterer Delikte
schuldig. Es ordnete gegen den Verurteilten die Verwahrung (gemäss Art. 43
Ziff. 1 Abs. 1 StGB) an. Der Vollzug der gleichzeitig ausgesprochenen
Zuchthausstrafe von vierzehn Jahren wurde zugunsten der sichernden Massnahme
aufgeschoben.
B.
Das Amt für Justizvollzug des Kantons Zürich lehnte am 18. Juli 2002 - im
Rahmen einer Jahresprüfung (Art. 45 Ziff. 1 StGB) - die probeweise Entlassung
aus dem Massnahmenvollzug ab. Die dagegen erhobenen kantonalen Rechtsmittel
blieben erfolglos. X.________ gelangte mit staatsrechtlicher Beschwerde an
das Bundesgericht (1P.233/2003). Dieses trat auf die Beschwerde nur insoweit
ein, als die unentgeltliche Rechtspflege für das kantonale Rekursverfahren
verweigert worden war. Mit Urteil vom 19. Mai 2003 wies das Bundesgericht die
Beschwerde ab, soweit darauf eingetreten werden konnte.
C.
Während des Rechtsmittelverfahrens betreffend die Verweigerung der
probeweisen Entlassung stellte X.________ am 10. September 2002 ein
Urlaubsgesuch und verlangte mit Eingabe vom 26. November 2002 beim Amt für
Justizvollzug einerseits die Erstellung eines Vollzugsplans und anderseits
die Beigabe eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes. Am 28. November 2002 fand
in der Strafanstalt Bostadel eine Besprechung statt, an welcher der von
X.________ beigezogene Anwalt teilnahm. Dieser beantragte eine erneute
psychiatrische Begutachtung. Mit Schreiben vom 19. Dezember 2002 stellte er
den ergänzenden Antrag, das Gutachten bei Dr. Y.________, Psychiatriezentrum
Luzern-Stadt, in Auftrag zu geben. Sodann reichte er - unter Bezugnahme auf
ein Telefongespräch vom 23. Dezember 2002 - mit Eingabe vom 16. Januar 2003
einen Fragenkatalog ein. Das Amt für Justizvollzug beauftragte am 28. März
2003 Dr. Y.________ mit der Begutachtung.
Nachdem das Gutachten vom 9. Oktober 2003 dem Anwalt zugestellt worden war,
verlangte dieser für seinen Klienten mit Schreiben vom 6. November 2003 die
Wiederaufnahme des Verfahrens betreffend das Urlaubsgesuch vom 10. September
2002. Ferner wiederholte er die Anträge, es seien das Urlaubsgesuch und das
Ersuchen um Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes gutzuheissen.
Die Fachkommission des Ostschweizer Strafvollzugskonkordates unterbreitete
ihre Stellungnahme am 21. Januar 2004. Mit Verfügung vom 13. Februar 2004
gewährte das Amt für Justizvollzug X.________ begleitete Beziehungsurlaube
von maximal zwölfstündiger Dauer unter Anordnung bestimmter Auflagen.
Hingegen wies es das Gesuch um Bestellung eines unentgeltlichen
Rechtsbeistandes ab.
D.
Gegen die Verweigerung des unentgeltlichen Rechtsbeistandes rekurrierte
X.________ bei der Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich.
Mit Verfügung vom 6. Mai 2004 wies die Direktion den Rekurs ab, wobei sie
Rechtsanwalt lic. iur. Matthias Brunner für das Rekursverfahren als
unentgeltlichen Rechtsvertreter bestellte.
E.
X. ________ hat gegen den Rekursentscheid beim Bundesgericht eine
staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Er rügt eine Verletzung von Art. 29
Abs. 1 und 3 BV und beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheides.
Ferner beantragt er die unentgeltliche Rechtspflege für das Verfahren vor
Bundesgericht.
F.
Sowohl die Direktion der Justiz und des Innern (im Folgenden: Direktion) als
auch das Amt für Justizvollzug beantragen die Abweisung der Beschwerde. Der
Beschwerdeführer hat sich zur Vernehmlassung des Amtes für Justizvollzug
geäussert.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Die Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die
staatsrechtliche Beschwerde ist einzutreten.
2.
Im angefochtenen Entscheid führt die Direktion aus, dass die erstmalige
Gewährung begleiteter Urlaube für einen Verurteilten von grosser Bedeutung
sei. Dies allein rechtfertige jedoch die Bestellung eines unentgeltlichen
Rechtsvertreters nicht; es müssten auch besondere tatsächliche oder
rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen. Der Beschwerdeführer sei ohne
weiteres in der Lage gewesen, ohne anwaltliche Hilfe das Urlaubsgesuch zu
stellen. Aufgrund früherer Vollzugsentscheide habe ihm klar sein müssen, dass
die Gewährung von Urlauben nur aufgrund eines neuen Gutachtens in Frage
kommen könne. Er sei sodann mehrmals darauf hingewiesen worden, dass eine
aussagekräftige neue Begutachtung nur erfolgen werde und könne, wenn er zur
therapeutischen Aufarbeitung seines deliktischen Verhaltens bereit sei.
Nachdem der Beschwerdeführer sich dazu bereit erklärt habe, sei das Amt für
Justizvollzug gewillt gewesen, die erneute Begutachtung einzuleiten. Dass das
Verfahren über ein Jahr gedauert habe, sei kein Hinweis auf tatsächliche oder
rechtliche Schwierigkeiten. Vielmehr beanspruche es eine gewisse Zeit, bis
ein aussagekräftiger Therapiebericht erstellt werden könne. Der
Gutachtervorschlag des Beschwerdeführers habe die Arbeit des Amtes für
Justizvollzug zwar erleichtert; dieses wäre jedoch - aufgrund der
Therapiebemühungen des Beschwerdeführers - von Amtes wegen verpflichtet
gewesen, ein Gutachten einzuholen. Ein Verwahrter habe keinen Anspruch
darauf, durch einen Rechtsanwalt in dem Masse betreut zu werden, dass er sich
zu einer Therapie bereit erkläre. Dies hätte sonst zur Folge, dass ein
Anspruch auf anwaltliche Begleitung während des gesamten Massnahmenvollzugs
bestünde. Aus diesen Gründen hielt die Direktion die Bestellung eines
Rechtsbeistandes nicht für notwendig.
3.
Nach Auffassung des Beschwerdeführers ist die Argumentation der Direktion
nicht stichhaltig. Es habe eine komplexe Situation bestanden. Es gebe eine
Vielzahl unterschiedlicher Ziele, die mit einer Therapie verfolgt werden
könnten. Er - der Beschwerdeführer - sei jedoch nie über die Funktionen
therapeutischer Gespräche im weiteren Verwahrungsvollzug instruiert worden.
Der beigezogene Anwalt habe schliesslich die erforderlichen Erläuterungen
gegeben. Ein Anwalt habe entsprechend seiner besonderen Vertrauensstellung
nicht nur eine (objektiv) informierende Funktion, sondern auch eine
(subjektiv) beratende Aufgabe, was die kantonalen Instanzen im vorliegenden
Verfahren verkannt hätten. Die jahrelange Blockierung des Verwahrungsvollzugs
habe im Gefolge einer einmaligen ausführlichen Besprechung mit dem Anwalt
sowie einiger weiterer anwaltlicher Interventionen ein Ende genommen. Im
Übrigen sei die "dogmatische Verknüpfung" von Therapie, Begutachtung und
Vollzugslockerungen ("keine Urlaube ohne Gutachten / keine Begutachtung ohne
Therapie") ohnehin problematisch.
Ferner habe sich die Direktion nicht mit dem im Rekurs vorgetragenen Argument
auseinandergesetzt, die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege
widerspreche auch dem Fairness-Gebot. Hierin erblickt der Beschwerdeführer
eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV. Die Vollzugsbehörde habe erst nach
eineinviertel Jahren über das Gesuch entschieden. Während dieser Zeit habe
ein ständiger Kontakt mit dem Rechtsvertreter bestanden; dieser sei sogar
mehrfach zu Rechtshandlungen eingeladen, aber mit keinem Wort darauf
hingewiesen worden, dass man der Auffassung sei, eigentlich sei eine
Rechtsvertretung überflüssig.
4.
4.1 Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wird in
erster Linie durch das kantonale Prozessrecht geregelt. Im vorliegenden Fall
ist § 16 des Gesetzes vom 24. Mai 1959 über den Rechtsschutz in
Verwaltungssachen (Verwaltungsrechtspflegegesetz) massgebend. Unabhängig
davon besteht ein solcher Anspruch unmittelbar aufgrund von Art. 29 Abs. 3 BV
(BGE 129 I 129 E. 2.1 S. 133). Der Beschwerdeführer beruft sich
ausschliesslich auf Art. 29 Abs. 3 BV und macht nicht geltend, das kantonale
Recht gewähre einen darüber hinausgehenden Anspruch.
4.2 Gemäss Art. 29 Abs. 3 BV hat die bedürftige Partei in einem für sie
nicht
aussichtslosen Verfahren Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege; soweit es
zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf
unentgeltlichen Rechtsbeistand. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts
gilt diese verfassungsrechtliche Minimalgarantie nicht nur im Straf- und
Zivilprozess sowie im Verwaltungsbeschwerde- und
Verwaltungsgerichtsverfahren, sondern auch im nichtstreitigen
Verwaltungsverfahren (BGE 125 V 32 E. 4a S. 34 f., mit zahlreichen Hinweisen
auf die Entwicklung der Rechtsprechung und auf die Literatur). Ein
verfassungsmässiger Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege besteht für
jedes staatliche Verfahren, in welches der Gesuchsteller einbezogen wird oder
welches zur Wahrung seiner Rechte notwendig ist. Nicht entscheidend ist dabei
die Rechtsnatur der Entscheidungsgrundlagen oder jene des in Frage stehenden
Verfahrens (BGE 128 I 225 E. 2.3 S. 227, mit Hinweisen). Das Bundesgericht
hat für die Prüfung von Vollzugslockerungen - wie namentlich von begleiteten
Tagesurlauben - einen Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung prinzipiell
anerkannt (BGE 128 I 225 E. 2.4.1 S. 228). Dabei ist im Einzelfall zu prüfen,
ob die in Art. 29 Abs. 3 BV genannten Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sind.
Ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung verlangt nach ständiger
Praxis grundsätzlich das kumulative Vorliegen von drei Voraussetzungen,
nämlich der finanziellen Bedürftigkeit des Rechtsuchenden, der
Nichtaussichtslosigkeit seines Parteistandpunktes und der sachlichen
Notwendigkeit der Verbeiständung (BGE 128 I 225 E. 2.5 S. 232 ff., mit
Hinweisen).
4.3 Die Frage des Zeitpunkts, in dem über das Gesuch um unentgeltliche
Rechtspflege entschieden werden muss, ist nicht vollends geklärt. In der
Praxis wird das Gesuch oftmals erst nach dem Entscheid in der Hauptsache im
Rahmen der Kostenregelung beurteilt, wobei aus der blossen Abweisung des
Rechtsbegehrens nicht auf dessen Aussichtslosigkeit geschlossen werden darf
(vgl. Forster, Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung in der
neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in: ZBl 93/1992 S. 462;
Merkli/Aeschlimann/ Herzog, Kommentar zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N. 16 zu Art. 111; gegen
diese Praxis Kley-Struller, Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, in:
AJP 1995 S. 182; ferner Frank/Sträuli/Messmer, ZPO - Kommentar zur
zürcherischen Zivilprozessordnung, 3. Aufl., Zürich 1997, N. 2 zu § 84 und N.
4 zu § 87). Die Beurteilung des Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege im
Rahmen der Kostenregelung ist in denjenigen Fällen nicht zu beanstanden, in
denen das Gesuch mit der Eingabe in der Hauptsache verbunden wird und keine
weiteren Vorkehren des Rechtsvertreters erforderlich sind. Anders verhält es
sich aber, wenn der Rechtsvertreter nach Einreichung des Gesuchs gehalten
ist, weitere Verfahrensschritte zu unternehmen. In diesen Fällen ist es
unabdingbar, dass die Behörden über das Gesuch um unentgeltliche
Verbeiständung umgehend entscheiden, damit Klient und Rechtsvertreter sich
über das finanzielle Verfahrensrisiko Klarheit verschaffen können (vgl. BGE
122 I 203 E. 2g S. 209). Der Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung würde
seines Gehalts entleert, wenn die Behörden den Entscheid über das Gesuch
hinausschieben, um es im Rahmen der Kostenregelung abzuweisen (vgl. BGE 101
Ia 34 E. 2 S. 37 f. zum analogen Problem des Zuwartens bis zum Vorliegen des
Beweisergebnisses; ferner Urteile des Bundesgerichts 5P.16/2002 vom 1. März
2002, E. 3; 4P.186/2003 vom 1. Dezember 2003, E. 2.5.2). Im Hinblick auf das
aus Art. 29 Abs. 1 BV abgeleitete Fairnessgebot folgt daher aus dem
verfassungsrechtlichen Rechtspflegeanspruch nach Art. 29 Abs. 3 BV, dass über
ein Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung in der Regel zu entscheiden ist,
bevor der Gesuchsteller weitere, in erheblichem Masse Kosten verursachende
prozessuale Schritte unternimmt.
5.
Der Beschwerdeführer ersuchte zu Beginn des Verfahrens betreffend
Urlaubsgewährung um unentgeltliche Verbeiständung. Im Verlaufe des Verfahrens
wiederholte er dieses Begehren. Das Amt für Justizvollzug urteilte darüber
aber erst zusammen mit dem instanzenabschliessenden Entscheid über das
Urlaubsgesuch, obwohl es während des Verfahrens verschiedentlich
Anwaltskosten verursachende Bemühungen des Beschwerdeführers entgegengenommen
hatte. Nach dem oben Gesagten verletzt der angefochtene Entscheid insoweit
den Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung (Art. 29 Abs. 3 BV), als
das Amt für Justizvollzug nicht rechtzeitig über das Gesuch um Bestellung
eines Rechtsbeistandes für das Verfahren um Urlaubsgewährung entschieden hat.
Die Direktion der Justiz und des Innern wird aus diesem Grunde den Rekurs
gutzuheissen und die unentgeltliche Rechtsverbeiständung zu gewähren haben.
Bei diesem Ergebnis braucht nicht weiter geprüft zu werden, ob im
massgebenden Zeitpunkt der Gesuchseinreichung eine sachliche Notwendigkeit
der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung bestanden hat.
Damit erweist sich die staatsrechtliche Beschwerde als begründet und der
angefochtene Entscheid ist aufzuheben. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind
keine Kosten zu erheben (Art. 156 Abs. 2 OG). Der Kanton Zürich hat den
Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren zu entschädigen (Art.
159 Abs. 2 OG). Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird deshalb
gegenstandslos.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung der
Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich vom 6. Mai 2004
aufgehoben.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Der Kanton Zürich hat den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 1'800.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Amt für Justizvollzug, Abteilung
Bewährungs- und Vollzugsdienste, und der Direktion der Justiz und des Innern
des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 1. Oktober 2004
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: