Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.309/2004
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1P.309/2004 /gij

Sitzung vom 27. Oktober 2004

I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesgerichtsvizepräsident Nay, Bundesrichter Aeschlimann, Féraud,
Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Störi.

1. Susanne Hugo-Lötscher,
2.Rolf Eggel,
3.German Eyer,
4.Marc Kalbermatter,
5.Charles-Marie Michellod,
6.Peter Bachmann,
7.Ingrid Schmid Birri,
8.Reinhold Berchtold,
9.Germaine Zenhäusern,
10.Willi Amherd,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Advokat Peter Volken,

gegen

Staatsrat des Kantons Wallis, Regierungsgebäude, 1950 Sitten.

Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG gegen
den Beschluss des Staatsrates des Kantons Wallis vom 7. April 2004, "welcher
die Zahl der von jedem Bezirk für die Legislaturperiode 2005-2009 zu
wählenden Abgeordneten festsetzt".

Sachverhalt:

A.
Im Amtsblatt vom 23. April 2004 veröffentlichte der Staatsrat des Kantons
Wallis seinen Beschluss vom 7. April 2004, "welcher die Zahl der von jedem
Bezirk für die Legislaturperiode 2005-2009 zu wählenden Abgeordneten
festsetzt". Danach werden die 130 Abgeordneten-Sitze wie folgt auf die 14
Bezirke und Halb-Bezirke verteilt (in Klammern die Verteilung für die
laufende Legislaturperiode):
Goms 2 (3)
Östlich Raron 2 (2)
Brig 12 (12)
Visp 13 (13)
Westlich Raron 4 (4)
Leuk 6 (6)
Siders 18 (18)
Ering 5 (5)
Sitten 17 (17)
Gundis 10 (10)
Martinach 15 (15)
Entremont 6 (6)
St-Maurice 5 (5)
Monthey 15 (14)
Nach diesem Beschluss, der mit seiner Veröffentlichung am 23. April 2004 in
Kraft trat, wird in der kommenden Legislaturperiode das Goms einen Sitz
verlieren und Monthey einen gewinnen.

B.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 24. Mai 2004 wegen Verletzung des
Stimmrechts beantragen Susanne Hugo-Lötscher, Rolf Eggel, German Eyer, Marc
Kalbermatter, Charles-Marie Michellod, Peter Bachmann, Ingrid Schmid Birri,
Reinhold Berchtold, Germaine Zenhäusern und Willi Amherd, diesen
Staatsratsbeschluss aufzuheben und die Akten zur Neubehandlung und
Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an den Staatsrat zurückzuweisen.
Der Staatsrat beantragt in seiner Vernehmlassung, die Beschwerde abzuweisen.
Susanne Hugo-Lötscher, Rolf Eggel, German Eyer, Marc Kalbermatter,
Charles-Marie Michellod, Peter Bachmann, Ingrid Schmid Birri, Reinhold
Berchtold, Germaine Zenhäusern und Willi Amherd halten in der
Beschwerdeergänzung an ihrer Beschwerde vollumfänglich fest.
Der Staatsrat beharrt in seiner Duplik auf seinem Standpunkt.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Auf Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG hin beurteilt das
Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der
Bürger in kantonalen Wahlen und Abstimmungen. Die Beschwerdeführer machen
geltend, mit dem angefochtenen Beschluss würden die "Wahlkreise und damit die
entsprechenden Quoren für die anstehenden Wahlen in das kantonale Parlament
festgeschrieben, und zwar in einer Art, welche gestützt auf die
Rechtsprechung gemäss Bundesgerichtsurteil 1P.267/2002 den Anspruch auf
repräsentative und gleichberechtigte Formen, wie er in Art. 39 Abs. 1 BV in
Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 BV und Art. 34 BV enthalten" sei, verletze.
Diese Rüge ist mit Stimmrechtsbeschwerde zu erheben.

1.2 Angefochten ist der Beschluss des Staatsrates, mit welchem er, wie Art.
84 der Verfassung des Kantons Wallis vom 8. März 1907 (KV) dies vorschreibt,
im Hinblick auf die Grossratswahl für die Legislaturperiode 2005 - 2009 die
Abgeordneten- und Suppleanten-Sitze auf die Bezirke und die beiden
Halb-Bezirke aufteilt. Fraglich ist, ob der angefochtene Beschluss kantonal
letztinstanzlich ist, was Voraussetzung für die Erhebung einer
Stimmrechtsbeschwerde ist (Art. 86 Abs. 1 OG).

Nach Art. 53 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Wahlen und Abstimmungen vom
17. Mai 1972 (WAG) sind Beschwerden gegen die Gesetzmässigkeit oder die
Gültigkeit einer Abstimmung oder Wahl auf dem Wege über die Staatskanzlei an
den Grossen Rat einzureichen, "wenn es um kantonale Abstimmungen, die Wahlen
der Abgeordneten in den Grossen Rat und der Abgeordneten in den Ständerat
geht". Der Staatsrat führt dazu in der Vernehmlassung aus, er gehe davon aus,
der angefochtene Beschluss sei keine Vorbereitungshandlung der kommenden
Parlamentswahl und damit nicht mit Beschwerde an den Grossen Rat anfechtbar.
Diese Rechtsauffassung erscheint zwar durchaus diskutabel, dient doch der
angefochtene Beschluss offensichtlich einzig dazu, die kommende Grossratswahl
vorzubereiten, weshalb es sich bei ihm nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung unter dem Gesichtspunkt von Art. 85 Abs. 1 lit. a OG um eine
Vorbereitungshandlung handelt, gegen die die Stimmrechtsbeschwerde zulässig
ist. Es ist allerdings nicht ausgeschlossen, dass das kantonale Recht den
Begriff der Vorbereitungshandlung für die Zulässigkeit einer Wahlbeschwerde
nach Art. 53 WAG enger fasst als das Bundesgericht dies für die
Stimmrechtsbeschwerde tut. Wenn der Staatsrat in der Vernehmlassung daher die
Auffassung vertritt, eine Beschwerde an den Grossen Rat sei unzulässig, so
bestehen jedenfalls ernsthafte Zweifel an der Zulässigkeit dieses
Rechtsmittels, weshalb nach der Praxis des Bundesgerichts vom Erfordernis der
Erschöpfung des kantonalen Rechtsmittelzuges abzusehen ist (BGE 120 Ia 194 E.
1d mit Hinweisen).

1.3 Als Stimmberechtigte des Kantons Wallis sind die Beschwerdeführer ohne
weiteres zur Beschwerdeführung befugt (BGE 121 I 357 E. 2a; 120 Ia 194 E.
1c). Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen
Anlass, sodass auf die form- und fristgerechte Beschwerde einzutreten ist.

2.
2.1 Die Beschwerdeführer machen unter Berufung auf BGE 129 I 185 geltend, die
vom Staatsrat im angefochtenen Beschluss vorgenommene Verteilung der
Abgeordneten-Sitze auf die Bezirke und Halb-Bezirke bewirke, dass in den
kleinen Bezirken keine echte Proporz-Wahl zustande komme. Das habe sich 2001
gezeigt, als die SP im Goms mit 18.5 %, in Östlich Raron mit 11.4 % und in
Westlich Raron mit 12.7 % der Parteistimmen keinen Sitz erhalten habe. Durch
derart hohe Quoren in den kleinen Wahlkreisen würden nicht nur unbedeutende
Splittergruppen, sondern auch Minderheitsparteien mit einem gefestigten
Rückhalt in der Bevölkerung, von einer Vertretung im Grossen Rat
ausgeschlossen. Die geltende Bezirkseinteilung gewährleiste daher nicht, dass
in allen Wahlkreisen bedeutende Minderheiten in gleicher Weise die Chance auf
eine Vertretung im Grossen Rat hätten. Dies sei mit einem rechtsgleichen
Wahlverfahren nicht vereinbar.

2.2 Die Kantone sind in der Ausgestaltung ihres politischen Systems
weitgehend frei. Art. 39 Abs. 1 BV verpflichtet sie lediglich, die Ausübung
der politischen Rechte nach republikanischen (repräsentativen oder
demokratischen) Formen zu sichern. Diesen verfassungsrechtlichen
Anforderungen genügen grundsätzlich sowohl das Mehrheits- als auch das
Verhältniswahlverfahren (BGE 129 I 185 E. 3.1; ZBl 95/1994 S. 479 E. 2). Die
Bundesverfassung verlangt nicht, dass die Kantone ihr Parlament nach einem
reinen Verhältniswahlrecht wählen. Schranke für die Ausgestaltung des
Wahlverfahrens bilden allerdings die Wahl- und Abstimmungsfreiheit von Art.
34 BV und das die politische Gleichberechtigung garantierende
Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV. Da jede Abweichung vom Proporz
zwangsläufig zu einer Ungleichbehandlung von Wählerstimmen führt, lassen
diese Garantien die Aufnahme proporzfremder Elemente ins Wahlverfahren nur
zu, wenn dafür ausreichende sachliche Gründe bestehen (ZBl 95/1994 S. 479 E.
2b). Eine auf der überkommenen Gebietsorganisation beruhende Einteilung in
verschieden grosse Wahlkreise hält vor der Wahlrechtsgleichheit nur stand,
wenn die kleinen Wahlkreise, sei es aus historischen, föderalistischen,
kulturellen, sprachlichen, ethnischen oder religiösen Gründen, Einheiten mit
einem gewissen Zusammengehörigkeitsgefühl bilden. Je stärker ein Wahlkreis
eine eigene Identität hat, einen "Sonderfall" darstellt, umso eher
rechtfertigt es sich, ihm - auf Kosten des Proporzes - einen
Vertretungsanspruch im Parlament einzuräumen (Zusammenfassung der
Rechtsprechung in BGE 129 I 185 E. 3.1).
2.3 Die Verfassung des Kantons Wallis bestimmt für die Besetzung des Grossen
Rates die Anzahl der Abgeordneten und deren Ersatzmänner (je 130, Art. 84
Abs. 1 KV), legt die Bezirke und die beiden Halb-Bezirke als Wahlkreise fest
und regelt das Verfahren, nach welchem die Sitze auf diese verteilt werden
(Art. 84 Abs. 2 und 3 KV). Sie auferlegt dem Staatsrat, die Sitzverteilung
nach jeder Volkszählung neu festzusetzen (Art. 84 Abs. 4 KV) und schreibt
insbesondere auch vor, dass die Wahlen "bezirks- und halbbezirksweise nach
dem Proportional-Wahlverfahren" zu erfolgen haben (Art. 84 Abs. 6 KV).
Die Kantonsverfassung garantiert somit, wie der Staatsrat in der
Vernehmlassung unwidersprochen ausführt, die proportionale Vertretung der
Parteien nur innerhalb des Wahlkreises und nicht eine proportionale
Vertretung der politischen Kräfte "in der Gesamtheit des Parlaments"; sie
schreibe lediglich einen "Bezirksproporz" vor. Da die Kantone nach konstanter
Rechtsprechung des Bundesgerichts frei sind, für die Wahl ihrer Parlamente
das Proporz- oder das Majorzwahlverfahren vorzusehen, ist grundsätzlich auch
nicht zu beanstanden, dass die Verfassung des Kantons Wallis das
Proportional-Wahlverfahren auf den einzelnen Wahlkreis und nicht
wahlkreisübergreifend auf das ganze Kantonsgebiet bezieht (vgl. dazu auch die
Debatte im Ständerat zur Gewährleistung der Verfassung des Kantons
Graubünden, die für die Wahl des Grossen Rates das Majorzverfahren vorsieht:
Amtl. Bull. SR vom 7. Juni 2004).
Darin liegt ein grundlegender Unterschied zum Zürcher Fall, auf den sich die
Beschwerdeführer berufen (BGE 129 I 185), wie auch zum Berner (ZBl 95/1994 S.
479) und zum in der gleichen Sitzung behandelten Aargauer Fall (1P.406/2004),
schreiben doch die Verfassungen dieser Kantone - anders als diejenige des
Kantons Wallis - das Verhältniswahlrecht wahlkreisübergreifend vor und
garantieren damit den proportionalen Vertretungsanspruch der Parteien in
Bezug auf den ganzen Kanton. Die Rüge, der angefochtene Beschluss, mit
welchem der Staatsrat bloss seiner ihm von Art. 84 Abs. 4 KV auferlegten
Verpflichtung zum mathematischen Nachvollzug der Verteilung der
Parlamentssitze auf die Bezirke und Halb-Bezirke nach der Volkszählung vom 4.
Dezember 2000 nachkam, verletze ihr Stimmrecht, ist daher unbegründet.

2.4 Überdies bestimmt die Verfassung des Kantons Wallis die grundsätzlichen
Modalitäten des Wahlverfahrens wie die Zahl und die Verteilung der
Abgeordneten-Sitze sowie die Wahlkreise selber. Insbesondere wird auch die
umstrittene bezirks- und halbbezirksweise Geltung des
Proportional-Wahlverfahrens in Art. 84 Abs. 6 KV vorgeschrieben, welcher vom
Bundesgericht nach der geltenden Rechtsprechung grundsätzlich auch nicht
vorfrageweise überprüft wird (BGE 121 I 138 E. 5c; 116 Ia 359 E. 4; 111 Ia
239; 104 Ia 219).

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer in der Beschwerdeergänzung
trifft es nicht zu, dass sich das übergeordnete Recht nach der Genehmigung
des zuletzt 1985 revidierten Art. 84 KV zu ihren Gunsten geändert hätte, was
nach der zitierten Rechtsprechung dessen vorfrageweise Überprüfung auf seine
Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht durch das Bundesgericht
ausnahmsweise zuliesse: Die neue Bundesverfassung vom 18. April 1999 stellt
prinzipiell eine blosse Nachführung der Verfassung vom 29. Mai 1874 dar und
hat insbesondere bei der Regelung der Wahl- und Abstimmungsfreiheit keine
inhaltlichen, über eine Nachführung hinausgehenden Änderungen mit sich
gebracht (vgl. Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November
1996, BBl 1997 I 191 zu Art. 30). Ob an dieser in der Lehre stark
kritisierten Rechtsprechung (vgl. dazu Walter Kälin, Das Verfahren der
staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994, S. 146 ff.) festgehalten werden kann
oder ob sie aufgegeben oder wenigstens für die Fälle gelockert werden müsste,
in denen sich die tatsächlichen Verhältnisse seit der Gewährleistung der
umstrittenen Verfassungsbestimmungen durch die Bundesversammlung erheblich
geändert haben, kann hier offen bleiben.

2.5 Die Gliederung des Kantons Wallis beruht zudem auf der historischen,
bereits im Mittelalter bestehenden Aufteilung des Gebiets in Zenden
("dizains"), welchen ein Meier oder Kastlan (major, châtelain) vorstand und
die weitgehend autonom waren. 1798 und 1802 kamen zu den sieben alten fünf
Unterwalliser Zenden dazu. Unter französischer Herrschaft wurde Raron
zweigeteilt und das "département du Simplon" in dreizehn Kantone aufgeteilt.
Die Verfassung von 1815 teilte den Kanton wiederum in dreizehn Zenden auf.
Mit der Verfassung von 1848 wurde der Begriff Zenden durch Bezirk (bzw.
district) ersetzt (Rachel Siggen-Bruttin, "Dizains", in: Dictionnaire
historique de la Suisse, publ. électronique, version du 1.3.2004,
www.dhs.ch). Die Walliser Bezirke waren somit seit jeher Einheiten mit
erheblicher Autonomie und entsprechendem Zusammengehörigkeitsgefühl; auch die
Beschwerdeführer behaupten (zu Recht) nicht, dass die Bezirke zu
sinnentleerten, im sozialen und politischen Leben bedeutungslos gewordenen
formalen Einheiten verkommen seien. Das Bundesgericht hat denn auch in den
Entscheiden, in denen es sich mit Grossratswahlen im Kanton Wallis zu
beschäftigen hatte, nie daran Anstoss genommen, dass die Bezirke
bevölkerungsmässig stark voneinander abweichen und teilweise sehr klein sind,
sodass die natürlichen Quoren entsprechend sehr unterschiedlich und teilweise
sehr hoch sind (BGE 107 Ia 217; 103 Ia 603). Der Vertretungsanspruch der
Bezirke ist daher ausgewiesen, weshalb es mit Art. 34 BV vereinbar ist, ihn
in den kleinen Bezirken auch zu Lasten des Parteienproporzes durchzusetzen.

3.
Die Beschwerde ist somit abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Praxisgemäss sind bei Stimmrechtsbeschwerden keine Kosten zu erheben.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Es werden keine Kosten erhoben.

3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern und dem Staatsrat des Kantons Wallis
schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 27. Oktober 2004

Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident:  Der Gerichtsschreiber: