I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.21/2004
Zurück zum Index I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2004
Retour à l'indice I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2004
1P.21/2004 /gij
Urteil vom 27. Mai 2004
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesgerichtsvizepräsident Nay,
Bundesrichter Aeschlimann,
Gerichtsschreiber Störi.
Handwerkerkonsortium "A.________", bestehend aus:
1. B.________AG,
2. C.________,
3. D.________AG,
4. E.________,
5. F.________,
6. G.________AG,
7. H.________AG,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Isabelle Häner, und
Rechtsanwalt Dr. Kurt Brunner,
gegen
Ortsgemeinde Niederurnen, 8867 Niederurnen,
handelnd durch den Gemeinderat Niederurnen, 8867 Niederurnen, und dieser
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Rainer Metzger,
Regierungsrat des Kantons Glarus, Rathaus, 8750 Glarus,
Verwaltungsgericht des Kantons Glarus, I. Kammer, Spielhof 1, 8750 Glarus.
Nutzungsplanung ("Planggli"); Ausstand,
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts des
Kantons Glarus, I. Kammer, vom 25. November 2003.
Sachverhalt:
A.
Im Zuge der Revision der kommunalen Nutzungsplanung wies die
Ortsgemeindeversammlung von Niederurnen am 29. November 1991 das Gebiet
"Planggli" und damit die darin gelegene, der B.________AG, C.________, der
D.________AG, E.________, F.________, der G.________AG und der H.________AG
(im Folgenden: Handwerkerkonsortium A.________) gehörende Parzelle Nr. 30
entgegen dem Antrag des Gemeinderates der Landwirtschaftszone zu.
A.a Mit Beschluss vom 11. Januar 1993 teilte der Regierungsrat des Kantons
Glarus im Genehmigungsverfahren die Parz.-Nr. 30 entsprechend der
gemeinderätlichen Vorlage teils der Wohnzone W2 "Planggli" mit
Nutzungskonzentration, teils der Zone mit noch nicht bestimmter Nutzung zu.
Er hielt zudem fest, die gegen den Beschluss der Gemeindeversammlung vom 29.
November 1991 eingegangenen Beschwerden würden separat erledigt.
Auf Stimmrechtsbeschwerde der Sozialdemokratischen Partei Niederurnen hin hob
das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus diesen Regierungsratsbeschluss am
6. April 1993 auf.
A.b Am 21. Oktober 1997 hiess der Regierungsrat die Beschwerde des
Handwerkerkonsortiums A.________ gegen den Beschluss der
Ortsgemeindeversammlung Niederurnen vom 29. November 1991 teilweise gut. Er
hob ihn auf, soweit damit die Parzelle Nr. 30 der Landwirtschaftszone
zugewiesen wurde, wies diese dem allgemeinen Baugebiet zu und forderte die
Ortsgemeindeversammlung Niederurnen auf, sie einer Bauzone gemäss kommunalem
Nutzungsplan zuzuweisen.
Die Sozialdemokratische Partei Niederurnen focht diesen
Regierungsratsentscheid mit Stimmrechtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht an,
welches darauf am 20. April 1999 nicht eintrat.
A.c Gestützt auf den Regierungsratsentscheid vom 21. Oktober 1997 nahm der
Gemeinderat Niederurnen in der Folge die Nutzungsplanung für das Gebiet
"Planggli" an die Hand, wobei es zu einem Streit darüber kam, ob Anträge an
die Gemeindeversammlung auf Zuteilung des Gebietes in die Landwirtschaftszone
zulässig seien. Gestützt auf ein Gutachten seines Rechtsvertreters bejahte
der Gemeinderat die Frage und legte die Nutzungsplanung "Planggli" am 23.
Februar 2001 ohne einschränkende Umschreibung des Antragsrechtes öffentlich
auf.
A.d Die Erben des I.________ sel., Eigentümer der im Gebiet "Planggli"
gelegenen Parzellen-Nrn. 28 und 1318, gelangten am 9. März 2001 mit einem
Gesuch um Erlass einer Feststellungs- und Anweisungsverfügung an den
Regierungsrat, es sei gegenüber der Gemeinde Niederurnen festzustellen, dass
Anträge von Stimmberechtigten an die Frühjahrsgemeindeversammlung 2001
betreffend die Zonenplanung im Gebiet "Planggli" als rechtswidrig zu
qualifizieren seien, wenn sie in offensichtlichem Widerspruch zum
Regierungsratsentscheid vom 21. Oktober 1997 die Zuweisung des Gebietes
"Planggli" in eine Nichtbauzone irgendwelcher Art verlangten; der Gemeinderat
sei daher anzuweisen, solche Anträge nicht zur Abstimmung zuzulassen.
Der Regierungsrat wies das Gesuch am 10. April 2001 ab.
A.e Die Ortsgemeindeversammlung von Niederurnen vom 18. Mai 2001 hielt an
ihrem Entscheid vom 29. November 1991 fest.
A.f Das Verwaltungsgericht trat auf die Beschwerde der Erben des I.________
sel. gegen den Regierungsratsentscheid vom 10. April 2001 am 19. Februar 2002
nicht ein.
B.
Die Erben des I.________ sel. und das Handwerkerkonsortium A.________ fochten
den Entscheid der Gemeindeversammlung vom 18. Mai 2001 beim Regierungsrat an,
welcher die Beschwerden am 26. November 2002 abwies, soweit er darauf
eintrat.
Dagegen erhoben die Erben des I.________ sel. und das Handwerkerkonsortium
A.________ am 17. Januar 2003 Verwaltungsgerichtsbeschwerden mit identischen
Rechtsbegehren. In prozessualer Hinsicht beantragten sie, Dr. J.________, Dr.
K.________ und L.________ seien anzuweisen, in den Ausstand zu treten.
Mit Entscheid vom 25. November 2003 vereinigte das Verwaltungsgericht die
beiden Verfahren (Dispositiv-Ziff. 1) und wies das Ausstandsbegehren ab,
soweit es nicht zufolge Gegenstandslosigkeit abzuschreiben sei
(Dispositiv-Ziff. 2). In Dispositiv-Ziffer 3 verfügte es, die Kosten des
Entscheides blieben bei der Hauptsache.
C.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 12. Januar 2004 wegen Verletzung von
Art. 30 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK beantragt das Handwerkerkonsortium
A.________, die Dispositiv-Ziffern 2 und 3 des verwaltungsgerichtlichen
Entscheides aufzuheben.
Das Verwaltungsgericht beantragt in seiner Vernehmlassung, die Beschwerde
abzuweisen. Die Gemeinde Niederurnen stellt unter Verweis auf ihre
Vernehmlassung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren denselben Antrag. Der
Regierungsrat liess sich nicht vernehmen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der angefochtene Entscheid über die Abweisung des Ablehnungsbegehrens
schliesst das verwaltungsgerichtliche Verfahren nicht ab, sondern lässt im
Gegenteil dessen Fortführung zu. Es handelt sich um einen Zwischenentscheid
im Sinne von Art. 87 Abs. 1 OG, gegen den die staatsrechtliche Beschwerde
zulässig ist. Die Beschwerdeführer sind nach Art. 88 OG befugt, sich gegen
die Abweisung ihrer Befangenheitsrüge zur Wehr zu setzen. Die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt, sodass auf die Beschwerde
einzutreten ist.
1.2 Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde allerdings, soweit die Aufhebung
von Dispositiv-Ziffer 3 verlangt wird. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern
die Beschwerdeführer durch den Umstand, dass über die Kostenverlegung für den
Zwischenentscheid erst mit dem Endentscheid entschieden wird, im Sinne von
Art. 88 OG beschwert sein könnten.
2.
Die Beschwerdeführer berufen sich auf die Garantie des unparteiischen,
unvoreingenommenen und unbefangenen Richters, wie sie sich aus Art. 30 Abs. 1
BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK ergibt. Sie machen geltend,
Verwaltungsgerichtspräsident Dr. J.________ und Verwaltungsrichter Dr.
K.________ hätten wegen Vorbefassung in den Ausstand zu treten. Nicht mehr im
Streit ist dagegen das Ausstandsbegehren gegen Gerichtsschreiber L.________:
dieses wurde bereits vom Verwaltungsgericht als gegenstandslos abgeschrieben,
da er in diesem Verfahren nicht mehr zum Einsatz komme; dieser Punkt blieb
unangefochten.
2.1 Nach der in Art. 30 Abs. 1 BV und in Art. 6 Ziff. 1 EMRK enthaltenen
Garantie des verfassungsmässigen Richters hat der Einzelne Anspruch darauf,
dass seine Sache von einem unparteiischen, unvoreingenommenen und
unbefangenen Richter ohne Einwirken sachfremder Umstände entschieden wird.
Liegen bei objektiver Betrachtungsweise Gegebenheiten vor, die den Anschein
der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen,
so ist die Garantie verletzt (BGE 126 I 68 E. 3a mit Hinweisen).
2.2 Wird mit einer staatsrechtlichen Beschwerde eine Verletzung des Anspruchs
auf den verfassungs- und konventionsmässigen Richter geltend gemacht, so
überprüft das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung des kantonalen
Verfahrensrechts nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür. Mit freier
Kognition prüft es dagegen, ob die als vertretbar erkannte Auslegung des
kantonalen Prozessrechts mit den Garantien von Art. 30 Abs. 1 und Art. 6
Ziff. 1 EMRK vereinbar ist (BGE 126 I 68 E. 3b mit Hinweisen). Die
Beschwerdeführer machen zu Recht nicht geltend, das Verwaltungsgericht habe
das einschlägige Verfahrensrecht - Art. 13 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 4. Mai 1986 - willkürlich angewandt. Zu
prüfen ist daher im Folgenden nur, ob es Art. 30 Abs. 1 und Art. 6 Ziff. 1
EMRK verletzte.
2.3 Eine gewisse Besorgnis der Voreingenommenheit und damit Misstrauen in das
Gericht kann bei den Parteien immer dann entstehen, wenn einzelne
Gerichtspersonen in einem früheren Verfahren mit der konkreten Streitsache
schon einmal befasst waren. In einem solchen Fall sogenannter Vorbefassung
stellt sich die Frage, ob sich ein Richter durch seine Mitwirkung an früheren
Entscheidungen in einzelnen Punkten bereits in einem Mass festgelegt hat, die
ihn nicht mehr als unvoreingenommen und dementsprechend das Verfahren als
nicht mehr offen erscheinen lassen. Ob dies der Fall ist, kann nicht generell
gesagt werden; es ist nach der Rechtsprechung vielmehr in jedem Einzelfall zu
untersuchen, ob die konkret zu entscheidende Rechtsfrage trotz Vorbefassung
als offen erscheint (BGE 126 I 68 E. 3c mit Hinweisen). Der Umstand allein,
dass ein Richter in einem anderen Verfahren zu Ungunsten eines
Verfahrensbeteiligten entschied, stellt noch keinen Anlass für die Annahme
von Befangenheit dar (BGE 117 Ia 372 E. 2c S. 374 mit Hinweisen).
3.
3.1 In der Sache drehten sich die Streitigkeiten, die mit der Zuteilung des
Gebiets "Planggli" in die Landwirtschaftszone durch die
Ortsgemeindeversammlung vom 29. November 1991 lanciert und seither von
Regierungsrat und Verwaltungsgericht wiederholt und unter verschiedenen -
genehmigungs-, aufsichts- und stimmrechtlichen - Aspekten beurteilt wurden,
bisher um die Frage, ob die Gemeinde Niederurnen befugt ist, das Gebiet
"Planggli" der Landwirtschaftszone zuzuweisen oder ob dies dem übergeordneten
kantonalen Bau- und Planungsrecht - insbesondere dem Richtplan -
widerspricht.
3.2
3.2.1In seinem Entscheid vom 6. April 1993 hat das Verwaltungsgericht unter
dem Präsidium von Dr. J.________ die Stimmrechtsbeschwerde der
Sozialdemokratischen Partei Niederurnen gutgeheissen und den
Genehmigungsbeschluss des Regierungsrates vom 11. Januar 1993 aufgehoben.
Darin vertritt es die Auffassung, dass sich aus der Zuweisung des Gebietes
"Planggli" zur Landwirtschaftszone "nicht zwingend ein Widerspruch zum
kantonalen Richtplan" ergibt (E. 3c S. 22).
3.2.2 In seinem Entscheid vom 20. April 1999, mit welchem es auf eine
Stimmrechtsbeschwerde der Sozialdemokratischen Partei Niederurnen gegen den
Regierungsratsentscheid vom 21. Oktober 1997 unter dem Präsidium von Dr.
J.________ und unter Mitwirkung von Dr. K.________ nicht eintrat, hat das
Verwaltungsgericht in der ausdrücklich als obiter dictum ausgewiesenen E. 7
sein Erstaunen darüber zum Ausdruck gebracht, dass sich der Regierungsrat im
angefochtenen Entscheid über den Verwaltungsgerichtsentscheid vom 6. April
1993 hinweggesetzt und an seiner Auffassung festgehalten habe, die Zuteilung
des Gebietes "Planggli" in eine Nichtbauzone sei mit dem kantonalen Richtplan
nicht vereinbar.
3.2.3 In seinem Entscheid vom 29. Februar 2002, mit welchem es auf eine
Beschwerde der Erben des I.________ sel. unter dem Präsidium von Dr.
J.________ nicht eintrat, hielt es "im Sinne einer Randbemerkung" fest (E. 3d
S. 17 f.), der Regierungsrat habe sich im Entscheid vom 21. Oktober 1997 über
die Begründung des Verwaltungsgerichtsurteils vom 6. April 1993 hinweggesetzt
und mit der darin verworfenen Begründung, wonach der
Gemeindeversammlungsbeschluss vom 29. November 1991 dem kantonalen Richtplan
widerspreche, die Beschwerde des Handwerkerkonsortiums A.________
gutgeheissen. Dieser Entscheid des Regierungsrates vermöge daher das
Verwaltungsgericht, obwohl formell rechtskräftig, rechtlich nicht zu binden.
3.3 In all diesen drei Entscheiden hat das Verwaltungsgericht zum Ausdruck
gebracht, dass der kantonale Richtplan eine Zuweisung des Gebietes "Planggli"
in eine Nichtbauzone nicht ausschliesse. Es ist den Beschwerdeführern daher
einzuräumen, dass die Beantwortung dieser Frage durch das Verwaltungsgericht
- bzw. durch die daran beteiligten Verwaltungsrichter - nicht mehr offen
erscheint. Das planerische Schicksal ihrer Parzelle hängt jedoch nicht von
der Beantwortung dieser Frage ab. Im hängigen Verfahren wird das
Verwaltungsgericht vielmehr zu beurteilen haben, ob der Regierungsrat die
Zuweisung des Gebietes "Planggli" in die Landwirtschaftszone zu Recht oder zu
Unrecht schützte. Dies wird weitgehend davon abhängen, ob Art. 15 RPG dessen
Zuweisung zum Baugebiet verlangt bzw. zulässt oder ob dies Art. 16 RPG
allenfalls verbietet. Mit diesen für den Ausgang des bei ihm hängigen
Verfahrens entscheidenden Fragen hatte sich das Verwaltungsgericht noch nie
zu befassen, und es hat sich dazu auch nicht geäussert. Entgegen der
unzutreffenden Darstellung der Beschwerdeführer (Beschwerde S. 9) sprach es
sich nie gegen die Zuweisung des Gebietes "Planggli" zur Bauzone aus; es
verneinte nur, dass der kantonale Richtplan dessen Einzonung ins Baugebiet
gebiete. Der Ausgang des vor Verwaltungsgericht hängigen Verfahrens ist damit
durchaus noch offen, und die Beschwerdeführer machen jedenfalls nichts
geltend, was zu einem gegenteiligen Schluss führen müsste. Daran würde sich
im Übrigen auch dann nichts ändern, wenn das Verwaltungsgericht wider
Erwarten seine Auffassung aufgeben würde und zum Schluss käme, der kantonale
Richtplan schreibe eine Einzonung der Parzelle im "Planggli" in die Bauzone
vor: auch diesfalls müsste es prüfen, ob dies mit Art. 15 RPG vereinbar sei.
Unter diesen Umständen gebietet Art. 30 Abs. 1 BV, der den Anspruch auf ein
unparteiisches und gesetzmässig besetztes Gericht garantiert, nicht,
Gerichtspräsident J.________ und Verwaltungsrichter K.________ wegen
Vorbefassung in den Ausstand zu versetzen, nur weil sie an Entscheiden
mitwirkten, in denen das Verwaltungsgericht zur Auffassung kam, der allein
behördenverbindliche Richtplan verlange nicht zwingend die Einzonung des
Gebietes "Planggli" in eine Bauzone. Die Rüge ist unbegründet.
4.
Die Beschwerde ist somit abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Beschwerdeführer die Kosten
(Art. 156 OG). Zudem haben sie der obsiegenden Ortsgemeinde Niederurnen für
das bundesgerichtliche Verfahren eine angemessene Parteientschädigung zu
bezahlen (Art. 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführer haben der Ortsgemeinde Niederurnen für das
bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.-- zu
bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Ortsgemeinde Niederurnen, dem
Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Glarus, I. Kammer,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 27. Mai 2004
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: