I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.102/2004
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1P.102/2004 /biz Sentenza del 24 marzo 2005 I Corte di diritto pubblico Giudici federali Féraud, presidente, Nay, Eusebio, cancelliere Gadoni. A. A.________ e B.A.________, ricorrenti, patrocinati dall'avv. Michele Rossi, contro Comune di Sorengo, opponente, patrocinato dall'avv. dott. Aldo Foglia, Consiglio di Stato del Cantone Ticino, residenza governativa, 6500 Bellinzona, Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino, Palazzo di giustizia, via Pretorio 16, 6900 Lugano. revisione del piano regolatore di Sorengo, ricorso di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 16 gennaio 2004 dal Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino. Fatti: A. Nel Comune di Sorengo, i terreni pre-collinari situati ad ovest di via Cortivallo e di via Gemmo, a confine con il Comune di Breganzona (ora Comune di Lugano), formano il comparto di Casarico, costituito dai fondi part. uuu e vvv di Sorengo, di complessivi 42'100 m2. Secondo il previgente piano regolatore, la particella uuu era soggetta a un vincolo di piano di quartiere obbligatorio, che prevedeva un indice di sfruttamento di 0,4 e un'altezza massima delle costruzioni di 8 m. L'adiacente fondo vvv, di proprietà dello Stato del Cantone Ticino, era inserito nella zona per attrezzature ed edifici di interesse pubblico, in cui era prevista la costruzione di una scuola cantonale. Il 28 febbraio 2000 il Consiglio comunale di Sorengo ha adottato la revisione del piano regolatore comunale, che prevede per l'intero comparto di Casarico l'adozione di un piano di quartiere obbligatorio, suddiviso in due settori. Al settore A è attribuita la particella vvv, destinata per un massimo del 50 % ad attrezzature scolastiche ed amministrative e per un minimo del 50 % alla residenza, mentre al settore B è assegnata la particella uuu, destinata unicamente alla residenza. In entrambi i settori sono tra l'altro previsti un indice di sfruttamento massimo dello 0,6 ed un'altezza massima delle costruzioni di 10 m. B. C.________, allora proprietario dei fondi part. www e xxx di Breganzona, confinanti con il comparto di Casarico, è insorto dinanzi al Consiglio di Stato del Cantone Ticino, contestando in particolare l'aumento dei parametri edificatori relativi a questo comparto, suscettibili di creare disarmonia nel disegno edilizio della zona e di sminuire quindi la qualità dei luoghi. Con risoluzione del 18 dicembre 2001 il Consiglio di Stato ha approvato il nuovo piano regolatore. Ha contestualmente respinto il ricorso del proprietario rilevando che i parametri edificatori nel comparto litigioso erano sostanzialmente equivalenti a quelli della zona residenziale nel resto del territorio comunale, tenendo conto, nell'ottica di un uso razionale e parsimonioso del territorio in un contesto di agglomerato urbano, di una densificazione ragionata, senza ampliamento della zona edificabile. Frattanto, il 30 marzo 2001, C.________ aveva venduto ad A.A.________ e B.A.________, la particella yyy di Breganzona, derivante da uno scorporo di una superficie di 2'285 m2 del fondo part. xxx. Questi fondi sono inseriti nel piano regolatore di Breganzona nella zona residenziale estensiva soggetta a piano di quartiere (R2A/PQ), nella quale è di principio previsto un indice di sfruttamento dello 0,4, un indice di occupazione del 30 % e un'altezza massima delle costruzioni di 7,50 m alla gronda e di 9,50 m al colmo. C. C.________ e i coniugi A.________ si sono aggravati contro la risoluzione governativa con due distinti ricorsi, che il Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino (TPT) ha respinto con un unico giudizio del 16 gennaio 2004. Ha ritenuto adeguate l'informazione e la partecipazione della popolazione al processo pianificatorio e ha considerato che l'aumento delle possibilità edificatorie per la zona residenziale di Sorengo fosse modesto, giustificato dall'interesse pubblico e rispettoso del principio di proporzionalità. La Corte cantonale ha poi ritenuto non censurabile il fatto che il Comune di Sorengo avesse optato per una densificazione della zona edificabile esistente, senza estenderne il perimetro, ed ha infine rilevato che le autorità comunali di Sorengo non avessero disatteso il loro obbligo di coordinare la pianificazione con i piani regolatori dei Comuni vicini, segnatamente con quello di Breganzona. D. A.A.________ e B.A.________ impugnano questo giudizio con un ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo di annullarlo. Postulano inoltre l'annullamento della risoluzione governativa e del piano regolatore nella misura in cui stabiliscono nuovi parametri edificatori riguardo al fondo part. uuu di Sorengo. I ricorrenti fanno valere una violazione della garanzia della proprietà, del divieto dell'arbitrio e delle garanzie procedurali generali. Dei motivi si dirà, per quanto necessario, nei considerandi. E. Il TPT si riconferma nella sua sentenza, mentre la Divisione della pianificazione territoriale, in rappresentanza dello Stato del Cantone Ticino, e il Comune di Sorengo chiedono la reiezione del gravame. Con decreto presidenziale del 18 marzo 2004 al ricorso è stato conferito l'effetto sospensivo. Diritto: 1. Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi che gli vengono sottoposti, senza essere vincolato dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 130 II 388 consid. 1, 306 consid. 1.1). 1.1 Il ricorso è fondato sulla pretesa violazione di diritti costituzionali del cittadino ed è stato presentato tempestivamente contro una decisione finale emanata da un'autorità cantonale di ultima istanza: esso è di principio ricevibile secondo gli art. 84 cpv. 1 lett. a, 86 cpv. 1 OG e 34 cpv. 3 LPT. 1.2 Secondo l'art. 88 OG il diritto di presentare un ricorso di diritto pubblico spetta ai privati o agli enti collettivi che si trovano lesi nei loro diritti da decreti o decisioni che li riguardano personalmente o che rivestono carattere obbligatorio generale. Questo rimedio è quindi aperto solamente a chi è toccato dal provvedimento nei suoi interessi personali e giuridicamente protetti; il ricorso presentato nell'interesse generale o per tutelare semplici interessi di fatto è per contro irricevibile (DTF 129 I 217 consid. 1, 126 I 81 consid. 3b e rinvii). In ambito pianificatorio ed edilizio, il vicino è quindi legittimato, sotto il profilo dell'art. 88 OG, a interporre ricorso di diritto pubblico contro un piano regolatore solamente se invochi la violazione di disposizioni destinate a proteggere non soltanto l'interesse pubblico, ma anche quello dei vicini (DTF 127 I 44 consid. 2c pag. 46). Egli deve inoltre rientrare nell'ambito di protezione di queste disposizioni ed essere toccato dai pretesi effetti illeciti della costruzione litigiosa (DTF 118 Ia 232 consid. 1a e rinvii). Questi presupposti sono generalmente adempiuti quando il vicino fa valere la violazione di disposizioni concernenti le dimensioni, le distanze dai confini, l'indice di sfruttamento, l'altezza e il numero dei piani degli edifici (DTF 127 I 44 consid. 2d e rinvii, 117 Ia 18 consid 3b, 112 Ia 413 e rinvii). Nella misura in cui contestano l'aumento dei parametri edificatori, in particolare l'altezza massima delle costruzioni e l'indice di sfruttamento sul fondo confinante part. uuu di Sorengo, i ricorrenti sono toccati dal criticato provvedimento nei loro interessi personali e pertanto di principio legittimati a interporre il gravame in esame. 1.3 Con la riserva di eccezioni qui non adempiute, il ricorso di diritto pubblico ha natura meramente cassatoria (DTF 129 I 129 consid. 1.2.1 e rinvii). In quanto i ricorrenti chiedano più dell'annullamento della sentenza impugnata, segnatamente di annullare anche la risoluzione governativa e il piano regolatore comunale nella misura in cui stabiliscono nuovi parametri edificatori riguardo al fondo part. uuu di Sorengo, il gravame è inammissibile. 2. 2.1 I ricorrenti sostengono che a torto il TPT avrebbe riconosciuto l'interesse pubblico dell'aumento delle possibilità edificatorie nel comparto litigioso e che, pure a torto, avrebbe ammesso la proporzionalità del provvedimento. Rilevano che la popolazione di Sorengo non sarebbe aumentata nel corso degli ultimi dieci anni, sicché un incremento generale dei parametri edificatori non si giustificherebbe. Secondo i ricorrenti, gli obiettivi pianificatori avrebbero potuto comunque essere raggiunti sottoponendo alle nuove disposizioni edilizie unicamente la particella vvv e la parte non direttamente confinante con la loro proprietà del fondo part. uuu. Rimproverano al proposito alla Corte cantonale di non avere esaminato quest'ultimo aspetto dal profilo della proporzionalità, che avrebbe imposto di mantenere sotto il previgente regime pianificatorio almeno una fascia di circa 7'000 m2 del fondo part. uuu lungo il confine con la loro particella. 2.2 Una restrizione della proprietà dei ricorrenti per l'aumento dei parametri edificatori sul fondo confinante è compatibile con la garanzia della proprietà, sancita dall'art. 26 Cost., soltanto se si fonda su una base legale sufficiente, se è giustificata da un interesse pubblico preponderante e se è conforme al principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1 a 3 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1 e rinvii). Il Tribunale federale esamina liberamente se siano adempiuti i requisiti dell'interesse pubblico e della proporzionalità, contestati dai ricorrenti. Esso si impone tuttavia un certo riserbo, non essendo un'autorità superiore di pianificazione, in presenza di situazioni locali meglio conosciute e valutate dall'autorità cantonale; si astiene inoltre dall'interferire in questioni di spiccato apprezzamento, quali sono in genere l'istituzione o la delimitazione delle zone edilizie. L'accertamento dei fatti e la valutazione delle prove vengono comunque esaminati unicamente sotto il ristretto profilo dell'arbitrio (DTF 129 I 337 consid. 4.1 e rinvii). 2.3 La Corte cantonale ha rilevato, sulla base del rapporto di pianificazione, che il Comune di Sorengo costituisce uno spazio insediativo a carattere prevalentemente residenziale di tipo estensivo, in cui viene favorita l'abitazione di qualità. Il territorio comunale è valorizzato dalla presenza di parchi naturali aventi funzione di polmone verde dell'area urbana. La zona residenziale, per la quale il previgente piano regolatore prevedeva un indice di sfruttamento tra 0,4 e 0,5 con un'altezza massima delle costruzioni di 8 m, interessa soprattutto il territorio collinare ed è destinata prevalentemente alla residenza monofamiliare. La morfologia della zona collinare, la forma e le dimensioni dei fondi, la tradizione edilizia della regione, caratterizzata da una tipologia abitativa su tre piani fuori terra, come pure le nuove esigenze di standard abitativo, consentono possibilità edificatorie essenzialmente sopraelevando gli edifici. Sulla base di questi motivi e in considerazione del fatto che i ¾ dei terreni edificabili sono già costruiti, l'autorità comunale ha incrementato i parametri edificatori massimi per la zona residenziale, segnatamente aumentando l'indice di sfruttamento a 0,6 e l'altezza massima delle costruzioni a 10 m. I giudici cantonali hanno quindi ritenuto la scelta pianificatoria del Comune di Sorengo di densificare l'attuale zona edificabile, senza estenderne il perimetro, conforme al principio pianificatorio di un'utilizzazione parsimoniosa del suolo (art. 1 e 3 LPT). Tale scelta consentiva altresì di valorizzare ulteriormente la vocazione residenziale del Comune, tenuto conto della sua posizione privilegiata e dei collegamenti efficienti soprattutto con i mezzi di trasporto pubblico. La Corte cantonale ha quindi concluso che il provvedimento pianificatorio permetteva un risparmio di territorio ed era giustificato da un prevalente interesse pubblico e rispettoso del principio di proporzionalità. 2.4 I ricorrenti sostengono che un generale aumento dei parametri edificatori su tutto il territorio del Comune di Sorengo non sarebbe necessario, soprattutto per la stagnazione dell'evoluzione demografica nell'ultimo decennio. Essi non si confrontano tuttavia con le citate circostanziate argomentazioni su cui la Corte cantonale ha fondato l'esistenza dell'interesse pubblico e della proporzionalità del provvedimento pianificatorio. Né i ricorrenti adducono che le valutazioni contenute al proposito nel giudizio impugnato si fonderebbero su accertamenti di fatto manifestamente insostenibili e quindi arbitrari. D'altra parte, dinanzi al TPT, i ricorrenti hanno essenzialmente censurato la mancata coordinazione della pianificazione di Sorengo con quella di Breganzona e l'insufficiente informazione della popolazione. Essi non hanno per contro fatto esplicitamente valere un preteso sovradimensionamento della zona edificabile del nuovo piano regolatore, sicché la critica sollevata in questa sede riguardo alla mancata crescita demografica è inammissibile per il mancato esaurimento delle istanze cantonali (art. 86 cpv. 1 OG). Comunque, risulta dalla risoluzione governativa che nonostante la densificazione, la contenibilità del nuovo piano regolatore non si scosta in modo rilevante da quella del piano previgente, essendo stata presa in considerazione, nella zona residenziale, una maggiore superficie utile lorda per unità insediativa. D'altra parte, anche il TPT ha tenuto conto, nell'esame del provvedimento, delle nuove esigenze di standard abitativo e del fatto che ¾ dei fondi inseriti nella zona edificabile sono già edificati. Queste circostanze, non messe in discussione dai ricorrenti, potevano di certo essere prese in considerazione dai giudici cantonali nella valutazione della misura pianificatoria litigiosa. 2.5 A torto i ricorrenti rimproverano poi alla Corte cantonale un diniego di giustizia e una violazione del principio della proporzionalità, ch'essi ravvisano nel mancato esame della possibilità di sottoporre almeno una fascia della particella uuu di Sorengo a confine con la loro proprietà a parametri edificatori più contenuti, affini a quelli validi per l'adiacente zona residenziale di Breganzona. I ricorrenti disattendono al proposito che nella determinazione delle zone edilizie occorre fare capo a criteri pianificatori generali, che si riferiscono al comprensorio interessato nel suo complesso e non alle esigenze edificatorie della singola particella o del singolo proprietario interessato (DTF 114 Ia 245 consid. 5b pag. 251). Poiché occorre formare delle zone, è necessario poterle delimitare, sicché, dal profilo del diritto costituzionale, è sufficiente che la delimitazione delle zone si fondi su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli e non sia quindi arbitraria (DTF 117 Ia 434 consid. 3e e rinvii). Premesso che un aumento dei parametri edificatori nei comparti edificabili esistenti, sotto il profilo della pianificazione territoriale in generale e da quello di un'utilizzazione parsimoniosa del suolo in particolare, è di massima preferibile a un'estensione della superficie della zona edificabile (cfr. art. 1 cpv. 1 LPT; DTF 119 Ia 300 consid. 3c, 113 Ia 266 consid. 3a, sentenza 1A.56/1999 del 31 marzo 2000, apparsa in RDAF 2000 I pag. 427 segg., consid. 4b, pag. 433), la decisione di sottoporre l'intera superficie del fondo part. uuu ai nuovi parametri edificatori, tenuto conto dell'analogo regime pianificatorio applicabile ai fondi vicini nella zona residenziale del Comune di Sorengo, non risulta manifestamente insostenibile. Né è del resto ravvisabile un'evidente sproporzione rispetto ai parametri applicabili nel confinante comprensorio residenziale di Breganzona, ove è inserito il fondo dei ricorrenti. D'altra parte, il TPT ha precisato che l'armonizzazione della pianificazione dovrà essere concretizzata anche con la verifica puntuale dei singoli progetti edilizi. 3. Ne segue che il ricorso, in quanto ammissibile, dev'essere respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1 OG). I ricorrenti dovranno inoltre rifondere al Comune di Sorengo, patrocinato da un legale, un'equa indennità per ripetibili della sede federale (art. 159 cpv. 1 OG). Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia: 1. Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto. 2. La tassa di giustizia di fr. 4'000.-- è posta a carico dei ricorrenti in solido, che rifonderanno in solido al Comune di Sorengo un'indennità di fr. 2'000.-- a titolo di ripetibili della sede federale. 3. Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Consiglio di Stato e al Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino. Losanna, 24 marzo 2005 In nome della I Corte di diritto pubblico del Tribunale federale svizzero Il presidente: Il cancelliere: