I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.72/2004
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1A.72/2004 /sta
Urteil vom 1. September 2004
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Féraud,
Gerichtsschreiberin Gerber.
1. A.________,
2.B.________,
3.C.________,
4.D.________,
5.E.________,
Beschwerdeführer, 2-5 vertreten durch A.________,
gegen
Swisscom Mobile AG, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt
Alexander Rey,
Gemeinde Seengen, vertreten durch den Gemeinderat, 5707 Seengen,
Regierungsrat des Kantons Aargau, Staatskanzlei, 5000 Aarau,
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer, Obere Vorstadt 40, 5000
Aarau.
Baubewilligung,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Aargau, 3. Kammer, vom 19. Dezember 2003.
Sachverhalt:
A.
Die Swisscom Mobile AG beabsichtigt, die bestehende GSM-Mobilfunkanlage auf
dem Flachdach des Gebäudes Nr. 49 auf der Parzelle Nr. 1066 in Seengen in
eine GSM/UMTS-Mobilfunkanlage umzubauen. Gegen das Bauvorhaben wurden
zahlreiche Einsprachen erhoben, darunter auch von A.________, B.________,
C.________, D.________ sowie E.________. Am 2. September 2002 hiess der
Gemeinderat Seengen die Einsprachen gut und wies das Baugesuch ab.
B.
Dagegen erhob die Swisscom Mobile AG Beschwerde an den Regierungsrat des
Kantons Aargau. Dieser hiess die Beschwerde am 18. Februar 2003 gut und wies
die Angelegenheit an den Gemeinderat Seengen zurück zur Erteilung der
Baubewilligung im Sinne der Erwägungen sowie unter den erforderlichen und
üblichen Auflagen.
C.
Gegen den regierungsrätlichen Beschluss erhoben A.________ und weitere
Einsprecher Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau. Dieses
wies die Beschwerde am 19. Dezember 2003 ab.
D.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid erheben A.________, B.________,
C.________, D.________ sowie E.________ Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans
Bundesgericht. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und
der Gemeinderat Seengen sei anzuweisen, das Baugesuch abzulehnen.
Eventualiter sei das Baugesuch unter der Auflage zu bewilligen, dass eine
unabhängige, wissenschaftliche Feldstudie durchgeführt werde, welche die
Ängste der Bevölkerung zerstreuen und gleichzeitig als Grundlage für weitere
Rechtsfälle dienen könnte. Werde die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abgewiesen
und das Baugesuch bewilligt, sei die Baugesuchstellerin zur Entschädigung
einer 25 %igen Wertminderung der Liegenschaften zu verpflichten.
E.
Die Swisscom Mobile AG beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit
darauf eingetreten werden dürfe. Der Gemeinderat Seengen schliesst auf
Gutheissung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht verweist in seiner
Vernehmlassung auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids, an denen es
festhält. In seiner Vernehmlassung vom 21. Juli 2004 äussert sich das BUWAL
zu den umweltrechtlichen Rügen der Beschwerdeführer.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid, der sich in erster
Linie auf die Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor
nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) stützt, d.h. auf
Bundesverwaltungsrecht. Hiergegen steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans
Bundesgericht offen (Art. 97 und 98 lit. g OG).
Die Beschwerdeführer wohnen in einem Perimeter von 1'137 m um die geplante
Mobilfunkanlage, in welchem die berechnete Strahlung 10 % oder mehr des
Anlagegrenzwerts beträgt. Sie sind somit zur Beschwerde legitimiert.
Ausgenommen ist allerdings A.________, der sich nach Auskunft der Gemeinde
per 31. Dezember 2003 nach Brugg abgemeldet hat.
Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten.
Nicht einzutreten ist allerdings auf den Entschädigungsantrag der
Beschwerdeführer, der über den Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens -
die Bewilligung der projektierten Mobilfunkanlage - hinausgeht (vgl. im
Übrigen BGE 129 II 420 E. 7.3 und 7.4 S. 436 f. zum fehlenden
Entschädigungsanspruch bei Einhaltung der NISV-Grenzwerte).
2.
Die Beschwerdegegnerin will die bestehende NATEL-D/GSM-Basisstation auf das
GSM/UMTS-Mobilfunksystem umrüsten; hierfür sollen die bestehenden Antennen
durch neue GSM/UMTS-Antennen ersetzt werden. Es handelt sich somit um eine
neue ortsfeste Anlage im Sinne von Art. 3 Abs. 2 lit. c NISV, die im
Frequenzbereich von 900 und 1800 MHz (GSM) sowie 2110 - 2170 MHz (UMTS)
sendet. Die von dieser Anlage allein erzeugte Strahlung darf an Orten mit
empfindlicher Nutzung gemäss Art. 4 i.V.m. Anh. 1 Ziff. 64 lit. c NISV den
Anlagegrenzwert von 5,0 V/m nicht übersteigen. Zudem muss an allen Orten, an
denen sich Menschen aufhalten können, der Immissionsgrenzwert eingehalten
werden (Art. 5 und 13 i.V.m. Anh. 2 NISV).
2.1 Gestützt auf den Bericht der kantonalen Fachstelle (Baudepartement,
Abteilung für Umwelt) vom 30. Mai 2002 ging das Verwaltungsgericht davon aus,
dass der Immissionsgrenzwert überall eingehalten werde. Auch der
Anlagegrenzwert vom 5,0 V/m werde an allen Orten mit empfindlicher Nutzung,
insbesondere bei den benachbarten Gebäuden, eingehalten: Er werde beim
meistbelasteten OMEN (Situationsplan Punkt 3) zu 63 % ausgeschöpft.
2.2 Die Beschwerdeführer machen geltend, die kantonale Fachstelle hätte in
ihrem Bericht die Messunsicherheit berücksichtigen müssen. Die Frage der
Messunsicherheit stellt sich jedoch nur wenn die Strahlung gemessen und nicht
wenn sie - wie im vorliegenden Fall - berechnet wird.
Nach der Vollzugsempfehlung des BUWAL (Ziff. 2.1.8 S. 20) ist eine
NIS-Abnahmemessung durchzuführen, wenn gemäss rechnerischer Prognose der
Anlagegrenzwert an einem OMEN zu 80 % erreicht wird. Die Behörde kann diese
Schwelle auch niedriger ansetzen. Im vorliegenden Fall hat die kantonale
Fachstelle empfohlen, die Baubewilligung mit der Auflage zu erteilen, dass
eine Abnahmemessung an allen Orten mit empfindlicher Nutzung vorzunehmen sei,
an denen die berechnete NIS-Belastung zwischen 50 % und 100 % des
Anlagegrenzwertes beträgt.
Bei der Abnahmemessung wird die Behörde auch überprüfen können, ob der
Anlagegrenzwert auf dem unüberbauten Grundstück nordwestlich des
Antennenstandorts (Parzelle Nr. 1070) eingehalten wird, sofern darauf
empfindliche Nutzungen zugelassen sind, d.h. es sich um ein OMEN i.S.v. Art.
3 Abs. 3 lit. c NISV handelt. Soweit aus den Akten ersichtlich, wurde die
NIS-Belastung dieser Parzelle, die in Hauptstrahlungsrichtung von drei
Antennen liegt, bisher noch nicht berechnet, was allerdings von keiner Seite
beanstandet worden ist.
2.3 Die Beschwerdeführer machen ferner geltend, bei der Berechnung der
Strahlungsbelastung hätten weitere Antennen auf dem Gemeindegebiet
berücksichtigt werden müssen, die sich in einer Distanz von 0,5 bis 2 km von
der streitigen Mobilfunkanlage befänden.
2.3.1 Wie das BUWAL in seiner Vernehmlassung dargelegt hat, werden bei der
Beurteilung des Immissionsgrenzwerts nach Anh. 2 NISV die Emissionen aller
Quellen hochfrequenter Strahlen zusammengerechnet. Grundsätzlich muss daher
die Strahlung sämtlicher Mobilfunkanlagen in der Umgebung berücksichtigt
werden. Da jedoch der Immissionsgrenzwert im vorliegenden Fall mit Sicherheit
eingehalten wird, durfte auf eine detaillierte Berechnung der kumulierten
Strahlung verzichtet werden.
2.3.2 Dagegen gilt der Anlagegrenzwert nur für die von einer Anlage allein
erzeugte Strahlung (Art. 3 Abs. 6 NISV). Die Strahlung weiterer Antennen in
der Umgebung wäre deshalb nur dann zu berücksichtigen, wenn diese zusammen
mit der streitigen Anlage eine einzige Anlage im Rechtssinne darstellen. Das
ist der Fall, wenn sie auf demselben Mast angebracht sind oder in einem engen
räumlichen Zusammenhang, namentlich auf dem Dach desselben Gebäudes, stehen
(Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV).
Wann ein enger räumlicher Zusammenhang zwischen mehreren Antennen besteht,
wird in der NISV nicht näher definiert. Die Vollzugsempfehlung des BUWAL
empfiehlt, diesen Begriff mit Hilfe des so genannten Anlageperimeters zu
präzisieren, dessen Ausdehnung von der Sendeleistung und den Funkdiensten der
auf dem Mast oder Dach vorhandenen Antennen abhängt (Ziff. 2.1.2 S. 13).
Dagegen ging das Bundesgericht im Entscheid 1A.10/2001 vom 8. April 2002 E. 3
(publ. in URP 2002 S. 427; ZBl 103/2002 S. 429; Pra 2002 Nr. 204 S. 1071) von
einer Abstandslösung aus, die sich an der Grösse eines durchschnittlichen
Dachs orientiert. Gleich, von welchem Ansatz ausgegangen wird, liegt jedoch
bei einer Entfernung von mindestens 500 m kein "enger räumlicher
Zusammenhang" vor.
3.
Die Beschwerdeführer rügen überdies, dass keine weiteren Massnahmen zur
Minimierung der Strahlungsbelastung angeordnet wurden. Die Mobilfunkanlage
befinde sich mitten im Wohngebiet, in der Nähe von Schulhäusern und
Kindergärten. Die Beschwerdeführer hätten einen alternativen Standort
vorgeschlagen. Die Behauptung der Beschwerdegegnerin, von diesem Standort aus
müsse an einzelnen Punkten mit einem schlechteren Empfang gerechnet werden,
sei nicht fundiert nachgewiesen worden. Sodann sei eine Senkung der
Sendeleistung am Gesuchsstandort nicht geprüft worden.
Schon im Grundsatzentscheid BGE 126 II 399 E. 3c S. 403 f. wurde entschieden,
dass Art. 4 NISV die vorsorgliche Emissionsbegrenzung abschliessend regle und
die rechtsanwendenden Behörden nicht im Einzelfall, gestützt auf Art. 12 Abs.
2 USG, eine noch weitergehende Begrenzung verlangen könnten. Der Erlass von
Anlagegrenzwerten sei in der Absicht erfolgt, im Interesse der
Rechtssicherheit festzulegen, was zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung
erforderlich sei; es bestehe insoweit die gleiche Rechtslage wie im Bereich
der Luftreinhaltung, wo das Mass der vorsorglichen Emissionsbegrenzung
ebenfalls abschliessend in der Verordnung umschrieben sei.
Die Prüfung der Einhaltung des Vorsorgegrundsatzes reduziert sich somit auf
die Prognose, ob die Anlage an allen OMEN den Anlagegrenzwert einhält;
dagegen wird nicht geprüft, ob im Einzelfall eine weitere Beschränkung der
Emissionen technisch möglich und wirtschaftlich zumutbar wäre, sei es durch
Beschränkung der Sendeleistung, durch bauliche Massnahmen (beispielsweise
Erhöhung des Antennenmasten) oder durch Verschiebung des Standorts.
4.
Schliesslich machen die Beschwerdeführer geltend, die Behörden seien ihrer
Pflicht, die Grenzwerte der NISV periodisch zu überprüfen und gegebenenfalls
anzupassen, nicht nachgekommen: In der Schweiz seien auch mehrere Jahre nach
Inkrafttreten der NISV keine wissenschaftlichen Untersuchungen vorhanden, die
zuverlässige Aussagen über die Auswirkungen nichtionisierender Strahlung
erlaubten. Der vom BUWAL im November 2002 eingereichte Vorschlag für ein
neues Nationales Forschungsprogramm zum Thema "Nichtionisierende Strahlung,
Umwelt und Gesundheit" sei noch immer nicht genehmigt worden. Die
Beschwerdeführer verweisen auf die Ergebnisse einer niederländischen Studie
("TNO-Studie"), die eine statistisch relevante Beziehung zwischen einer
simulierten UMTS-Bestrahlung und dem Wohlbefinden der Testpersonen
festgestellt habe. Die Forschungsstiftung Mobilkommunikation der ETHZ habe
vorgeschlagen, zur Verifikation der TNO-Studie eine Replikationsstudie zu
machen. Die Beschwerdeführer verlangen, dass die Erteilung der Baubewilligung
vom Resultat dieser Studie abhängig gemacht werde. Eventualiter beantragen
sie, die Baubewilligung sei mit der Auflage zu erteilen, eine Feldstudie vor
Ort durchzuführen.
4.1 Das Bundesgericht hat schon mehrfach entschieden, dass dem Bundesrat
beim
gegenwärtigen Stand der Forschung kein Ermessensmissbrauch vorgeworfen weden
kann, wenn er an den geltenden Grenzwerten der NISV festhält (vgl. u.a.
Entscheid 1A.86/2003 vom 15. Dezember 2003 E. 3.4 unter Berücksichtigung der
TNO-Studie). In mehreren Entscheiden hat das Bundesgericht auch anerkannt,
dass das BUWAL seiner Aufgabe, die Forschung zu allfälligen
Gesundheitseffekten nichtionisierender Strahlung zu verfolgen und die
geltenden Grenzwerte periodisch zu überprüfen, nachkommt. Dies belegen u.a.
die vom BUWAL im Jahr 2003 herausgegebene Studie Hochfrequente Strahlung und
Gesundheit (Umwelt-Materialien Nr. 162, Bern 2003), in der die Erkenntnisse
des aktuellen Forschungsstandes zusammengefasst und analysiert werden, sowie
der Antrag für ein neues Nationales Forschungsprogramm zum Thema
"Nichtionisierende Strahlung, Umwelt und Gesundheit".
Zwar ist dieser Antrag noch nicht bewilligt worden. Das bedeutet jedoch nicht
- wie die Beschwerdeführer meinen - dass seit Inkrafttreten der NISV im
Februar 2000 keine wissenschaftlichen Untersuchungen zu den Auswirkungen
nichtioniserender Strahlungen durchgeführt worden seien (vgl. z.B. die
Übersicht über neuere Forschungsergebnisse im Bericht "Recent Research on
Mobile Telephony and Cancer and other Selected Biological Effects: First
Annual Report from SSI's Independent Expert Group on Electromagnetic Fields",
Stockholm, Dezember 2003, [www.ssi.se/english/EMF_exp_Eng_2003.pdf]). Neben
dem "EMF-Projekt" der Weltgesundheitsorganisation und Forschungsprogrammen
der Europäischen Union laufen zahlreiche nationale Forschungsprogramme, z.B.
in Deutschland, dem Vereinigten Königreich und Kalifornien. Bislang haben
diese Forschungsarbeiten gesundheitliche Auswirkungen hochfrequenter
Strahlung im Niedrigdosisbereich nicht bestätigen, aber auch nicht
ausschliessen können. Sie haben bislang auch keine Anhaltspunkte dafür
ergeben, dass die vorsorglichen Grenzwerte der NISV zum Schutz vor
allfälligen Gesundheitsgefahren einer langfristigen NIS-Exposition
unangemessen wären und angepasst werden müssten.
4.2 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer kann die Erteilung der
Baubewilligung nicht bis zum Abschluss gewisser Forschungsarbeiten,
namentlich bis zur Verifizierung der TNO-Studie, ausgesetzt werden. Immerhin
bestimmt Anh. 1 Ziff. 65 NISV, dass auch alte Anlagen im massgebenden
Betriebszustand an Orten mit empfindlicher Nutzung den Anlagegrenzwert
einhalten müssen. Damit wird sichergestellt, dass eine allfällige spätere
Anpassung der Grenzwerte der NISV auch von bereits bestehenden Anlagen
eingehalten werden muss.
4.3 Für die Erteilung der Baubewilligung unter der Auflage, einen
Feldversuch
vor Ort durchzuführen, besteht keine Rechtsgrundlage; die Beschwerdeführer
legen auch nicht dar, wie ein solcher Feldversuch aussehen könnte, um
brauchbare Ergebnisse über die gesundheitlichen Wirkungen der
Mobilfunkstrahlung zu liefern.
5.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist
abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens
tragen die Beschwerdeführer die Gerichtskosten (Art. 156 OG) und müssen die
Beschwerdegegnerin für die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens
entschädigen (Art. 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführer haben die Swisscom Mobile AG für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Seengen, dem Regierungsrat und
dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer, sowie dem Bundesamt für
Umwelt, Wald und Landschaft schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 1. September 2004
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: