I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.49/2004
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1A.49/2004 1A.50/2004 1A.51/2004 /fzc Arrêt du 31 août 2004 Ire Cour de droit public MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du Tribunal fédéral, Aeschlimann et Reeb. Greffier: M. Kurz. Association Transports et Environnement (ATE), 3360 Herzogenbuchsee, Pro Natura- Ligue suisse pour la protection de la nature, 4000 Bâle, recourantes, toutes deux représentées par Me Raphaël Dallèves, avocat, passage Raphy-Dallèves, case postale 374, 1951 Sion, contre 1A.49/2004 Conseil d'Etat du canton du Valais, 1950 Sion, Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, Palais de Justice, av. Mathieu-Schiner 1, 1950 Sion 2, 1A.50/2004 Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, 3003 Berne, Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC), 3003 Berne, 1A.51/2004 Office fédéral de l'énergie, Kapellenstr. 14, 3003 Berne, Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication, 3003 Berne. 1A.49/2004 adoption du projet routier avec essartage de végétation et intervention technique sur les eaux, 1A.50/2004 autorisation de déboisement, 1A.51/2004 déplacement d'une conduite de gaz, recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais du 16 janvier 2004 (1A.49/2004) et les décisions du DETEC du 30 janvier 2004 (1A.50/2004 et 1A.51/2004). Faits: A. Le 18 octobre 1996, le département valaisan des travaux publics (devenu le Département des transports, de l'équipement et de l'environnement - DTEE) a mis à l'enquête les plans du projet d'exécution de la route principale A 509 (actuellement H 509), reliant la route cantonale T9 aux abords de Gampel/Steg. Située sur le territoire des communes de Steg, Hohtenn et Niedergesteln, cette route d'environ 3 km quitte la T9 en direction du nord, enjambe le Rhône et contourne à l'est les bâtiments d'Alusuisse pour rejoindre la route Steg-Niedergesteln; après environ 1,5 km, elle emprunte un tunnel qui aboutit au nord de Steg. Ce tronçon est destiné à contourner les villages de Gampel et de Steg, à desservir les installations d'Alptransit et à relier la future station de chargement de Steg avec le réseau routier de la vallée du Rhône. Le projet a suscité l'opposition notamment de Pro Natura, Ligue suisse pour la protection de la nature (Pro Natura), de l'Association transports et environnement (ATE) et du WWF Suisse (WWF); ceux-ci s'opposaient à la construction d'un nouveau viaduc sur le Rhône impliquant une atteinte massive à la nature et au paysage, alors que le tracé pouvait emprunter le pont existant en aval, à l'embouchure de la Lonza. Un projet de déplacement d'une conduite de gaz de la société Swissgaz S.A., imposé par le projet de route sur une longueur d'environ 100 m, a lui aussi fait l'objet d'une opposition, levée le 29 mars 1999 par l'Office fédéral de l'énergie (OFEN). Les opposants ont saisi le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC). Par arrêté du 7 juillet 1999, le Conseil d'Etat a rejeté les oppositions relatives au projet routier; deux principales variantes de tracés avaient été examinées dans le rapport d'impact du mois d'août 1996. La variante A par l'ouest nécessitait la construction d'un pont, d'un tunnel et d'importants ouvrages; elle se révélait coûteuse, trop proche du village et sans avantages du point de vue de la protection de la nature. La variante B en tunnel le long de la Lonza était trop proche des habitations. Elle posait des problèmes de sécurité et n'était pas idéale financièrement. La variante retenue était la meilleure parmi les différentes possibilités de contournement par l'est. Le 24 août 1999, le DTEE a autorisé l'essartage de 9612 m2 de végétation des rives du Rhône en vue de la réalisation du projet. Le 27 août suivant, le Département cantonal de la sécurité et des institutions (DSI) a délivré l'autorisation relative à l'intervention sur les eaux, au sens de l'art. 8 de la loi fédérale sur la pêche. Le 1er septembre 1999, l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) a autorisé un défrichement d'une surface totale de 14711 m2, décision contre laquelle l'ATE, Pro Natura et le WWF ont également recouru auprès du DETEC. Le 18 avril 2000, le Conseil d'Etat a rejeté le recours - transmis par le Tribunal administratif - dirigé contre les décisions des 24 et 27 août 1999 du DTEE et du DSI. B. Par arrêt du 16 janvier 2004, le Tribunal administratif valaisan a rejeté les recours dirigés d'une part contre la décision d'approbation des plans de route du 7 juillet 1999, et d'autre part contre l'arrêté du 18 avril 2000. La cour cantonale n'a pas jugé nécessaire de procéder à une inspection locale en estimant que le dossier contenait tous les éléments nécessaires à l'appréciation des faits. Se référant aux considérations du Conseil d'Etat, elle a retenu que la variante de tracé par le sud depuis le pont existant, préconisée par les opposants, entraînerait une augmentation de l'atteinte à la végétation des rives du Rhône sur environ 600 m. L'approche par l'ouest comportait de graves inconvénients pour les habitants de l'agglomération. L'importance de la liaison routière projetée l'emportait sur l'intérêt au maintien des lieux en l'état, s'agissant du cours d'eau, de la végétation de ses rives, des pistes cyclables, du paysage et du tracé de l'ancienne "route Napoléon"; cette dernière avait déjà subi des modifications importantes dans la seconde moitié du 20e siècle, et l'inventaire des voies de communication historiques de la Suisse (IVS) n'avait pas encore été adopté par le Conseil fédéral. L'accès provisoire au chantier de la nouvelle ligne ferroviaire à travers les Alpes (NLFA) Simplon-Lötschberg empruntait l'une des variantes proposées par les recourantes, mais cela était sans incidence sur le projet; le chantier devrait probablement être terminé avant la mise en service de la route. Quant aux modifications de la planification de l'autoroute A9 (la jonction prévue était liée au pont existant), elles ne relevaient pas de la même procédure. Par deux décisions du 30 janvier 2004, le DETEC a rejeté les recours relatifs au défrichement et au déplacement de la conduite de gaz. S'agissant du défrichement, la nécessité de la route n'était pas contestée, et le tracé permettait un contournement optimal du point de vue de la protection contre le bruit, et une connexion à la route nationale ainsi qu'à la gare de chargement de Gampel. Les surfaces à défricher étaient sans intérêt particulier du point de vue de la végétation forestière et des mesures de compensation étaient prévues. Le DETEC a aussi estimé, après une inspection locale, que la route Napoléon ne présentait pas, sur le tronçon concerné, d'intérêt historique particulier. La procédure suivie permettait une coordination matérielle suffisante. A propos du déplacement de la conduite de gaz, l'OFEN était compétent pour statuer; sa décision était suffisamment claire et complète, en tant qu'elle renvoyait à l'étude d'impact relative à la planification routière. C. Par acte du 3 mars 2004, l'ATE et Pro Natura forment un recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif du 16 janvier 2004 (cause 1A.49/2004), ainsi que contre les deux décisions du DETEC du 30 janvier 2004 (causes 1A.50 et 51/2004, Pro Natura recourant seule contre la décision relative au déplacement de la conduite de gaz). Les recourantes demandent l'annulation de ces différentes décisions. Le Tribunal administratif a renoncé à se déterminer. Le Conseil d'Etat valaisan conclut au rejet du recours. L'OFEFP s'est déterminé sur la question du défrichement. L'OFEN conclut à l'irrecevabilité du recours en tant qu'il concerne le déplacement de la conduite de gaz. Le DETEC se réfère à ses décisions et conclut au rejet du recours. Les recourantes ont répliqué. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1. 1.1 Formé en un acte unique, le recours est dirigé contre trois décisions distinctes, et a ainsi donné lieu à l'ouverture de trois dossiers. Cela étant, les causes peuvent être jointes afin qu'il soit statué par un même arrêt. 1.2 La décision principale est l'arrêt du Tribunal administratif en tant qu'il confirme la décision du Conseil d'Etat relative notamment aux plans routiers. Celui-ci étant rédigé en français, il en ira de même du présent arrêt, en application de l'art. 37 al. 3 OJ. 2. La voie du recours de droit administratif est ouverte contre l'arrêt du Tribunal administratif. La contestation porte en effet sur l'application de règles du droit fédéral de la protection de l'environnement. Quant aux griefs tirés du droit d'être entendu, ils sont dans une relation suffisamment étroite avec l'application du droit administratif matériel fédéral (cf. ATF 125 II 10 consid. 2a p. 13; 121 II 72 consid. 1b p. 75). La voie du recours de droit administratif est également ouverte contre la décision d'un département fédéral relative à une autorisation de défricher, fondée sur la loi fédérale sur les forêts (cf. ATF 122 II 274 consid. 1a p. 277; aussi ATF 123 II 499 consid. 1a p. 501). La qualité pour agir des recourantes découle des art. 12 LPN et 55 LPE. Les recourantes s'en prennent également à la décision accessoire relative aux plans de déplacement de la conduite de gaz, confirmée par le DETEC. A l'encontre de cette décision, le recours ne contient aucune motivation topique. Il n'y a toutefois pas lieu de s'interroger sur sa recevabilité car, comme le relèvent les recourantes, la décision rendue à cet égard est de toute façon liée au sort de la cause principale. 3. Les recourantes s'en prennent essentiellement à la décision d'approbation des plans du projet d'exécution du tronçon contesté de la route H 509. Elles se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendues, d'une constatation manifestement inexacte et incomplète des faits pertinents, et d'un abus du pouvoir d'appréciation. La construction d'un nouveau viaduc sur le Rhône nécessite un défrichement de 14711 m2 de forêt, un essartage de végétation riveraine de 9612 m2, diverses interventions techniques sur les eaux, notamment la construction des piliers de pont, ainsi que la destruction d'un tronçon de la route Napoléon inscrite à l'IVS. Le giratoire surélevé sur la rive gauche du Rhône représenterait une lourde atteinte au paysage. Tous ces impacts négatifs pourraient être évités en utilisant le viaduc existant en aval. Le Tribunal cantonal n'aurait pas procédé à une pesée minutieuse des intérêts en présence dans l'évaluation des variantes proposées. Contrairement à ce que retient l'arrêt attaqué, la variante "Sud" ne porterait pas atteinte à la végétation existante, ce dont aurait pu se rendre compte la cour cantonale en procédant à l'inspection locale requise. L'atteinte serait en tout cas moins dommageable que celle qui résulte du projet adopté. La variante "Ouest", certes proche des habitations, n'aurait pas fait l'objet d'une étude sur la pollution de l'air et le bruit. 4. Les recourantes invoquent leur droit d'être entendues, mais le seul grief soulevé à cet égard concerne l'absence d'inspection locale par la cour cantonale. Celle-ci s'est estimée suffisamment renseignée par les pièces du dossier; les recourantes affirment au contraire qu'une telle inspection aurait permis d'établir que la variante "Sud" qu'elles proposent ne porterait pas atteinte à la végétation des rives du Rhône. 4.1 Garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu permet au justiciable de participer à la procédure probatoire en exigeant l'administration des preuves déterminantes (ATF 126 I 15 consid. 2a/aa p. 16 et les arrêts cités). Ce droit ne s'étend toutefois qu'aux éléments pertinents pour décider de l'issue du litige. Il est ainsi possible de renoncer à l'administration de certaines preuves offertes, lorsque le juge parvient à la conclusion qu'elles ne sont pas décisives pour la solution du litige ou qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion. Ce refus d'instruire ne viole le droit d'être entendu des parties que si l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen de preuve offert, à laquelle le juge a ainsi procédé, est entachée d'arbitraire (ATF 125 I 127 consid. 6c/cc in fine p. 135, 417 consid. 7b p. 430; 124 I 208 consid. 4a p. 211, 241 consid. 2 p. 242, 274 consid. 5b p. 285 et les arrêts cités; sur la notion d'arbitraire, voir ATF 127 I 60 consid. 5a p. 70). 4.2 En l'occurrence, le Tribunal cantonal s'est largement référé à la décision du Conseil d'Etat, en particulier au point 3.8.1 de celle-ci où est abordée la question de savoir si l'ouvrage ne peut être réalisé qu'à l'endroit prévu, au sens de l'art. 5 al. 2 let. a LFo. Le Conseil d'Etat s'est, pour sa part, fondé sur le rapport d'impact établi en août 1996. Il ressort de sa décision (p. 20 notamment) que la variante "Alusuisse Sud" impliquerait une atteinte importante à la végétation de la rive nord du Rhône. Cette information ressort clairement du document concernant la justification du tracé (Begründung der Linienführung, du mois d'août 1997), selon lequel la variante "Alusuisse Sud" porterait atteinte, sur 600 m, à la végétation des rives, à la faune et à un chemin de randonnée. Il s'agit par conséquent d'un élément figurant au dossier et qui, faute de contestation adéquate dans le recours cantonal, n'appelait pas de vérification sur place. Il ressort par ailleurs clairement du plan figurant notamment dans le rapport d'impact (p. 20) que les rives du Rhône se situent, à l'est du pont existant, dans une zone de protection du paysage d'importance cantonale et régionale. Les recourantes perdent également de vue que le problème de l'atteinte aux rives du Rhône n'est pas la seule raison pour laquelle les variantes préconisées n'ont pas été retenues. Comme cela est relevé ci-dessous, les tracés "Alusuisse Sud et Ouest" impliquant l'utilisation du pont existant ont été écartés pour des motifs tenant à la pollution de l'air, à la protection contre le bruit, et également au fait que ces tracés ne permettaient pas un contournement satisfaisant des agglomérations. A cela s'ajoute la compatibilité du tracé "Sud" avec le projet de troisième correction du Rhône, ainsi qu'avec le projet des NLFA. Dans ces conditions, le refus de procéder à une inspection locale ne viole pas le droit d'être entendu. 5. Sur le fond, les recourantes persistent à soutenir que les deux variantes qu'elles proposent n'auraient pas été correctement évaluées par le Tribunal cantonal, respectivement par le DETEC. La variante "Sud" ne porterait pas d'atteinte à la végétation des rives du Rhône, et son impact serait en tout cas moins dommageable que celui de la construction du viaduc. S'agissant de la variante "Ouest", qui se rapproche des premières habitations du village de Steg, les affirmations relatives à la protection contre le bruit ne seraient pas démontrées; le tracé servirait déjà d'accès au chantier des NLFA et la zone à bâtir devrait être de toute façon réduite pour satisfaire aux exigences de la LAT; des mesures telle que la pose de parois antibruit pourraient être envisagées. 5.1 Le Tribunal fédéral n'étant ni l'autorité supérieure de planification, ni autorité de surveillance en matière de protection de l'environnement, de la nature et du paysage, il ne lui appartient pas d'évaluer librement l'ensemble des variantes envisageable, mais seulement d'examiner si l'autorité de dernière instance a respecté le droit fédéral, et a correctement déterminé et pondéré les différents intérêts en présence (ATF 124 II 146 consid. 3c p. 153, 118 Ib 206 consid. 10 p. 221). 5.2 L'argumentation très sommaire des recourantes est exclusivement fondée sur l'art. 5 al. 2 LFo, disposition selon laquelle l'ouvrage pour lequel le défrichement est demandé ne doit pouvoir être réalisé qu'à l'endroit prévu (let. a). Les recourantes ne contestent pas la justification du projet, telle qu'elle doit être démontrée dans le rapport d'impact prévu par l'art. 9 al. 4 LPE. Selon le rapport du mois d'août 1996, la route A/H 509 doit ainsi permettre le contournement des localités de Gampel et de Steg pour le trafic à destination de la station de chargement de Goppenstein et du Lötschental; elle doit en outre desservir les installations d'Alptransit et permettre de relier la future station de chargement de Steg avec le réseau routier de la vallée du Rhône. C'est en fonction de ces différents objectifs, et non uniquement au regard des incidences sur l'environnement, que les variantes proposées par les recourantes devaient être évaluées. Or, il apparaît que la fonction de contournement des agglomérations serait gravement compromise si l'un des tracés préconisés par les recourantes devait être adopté: depuis le pont existant, ils impliquent en effet un détour d'environ 4 km, de sorte que la majorité des conducteurs risquent de lui préférer l'accès, beaucoup plus direct, à travers l'agglomération. De ce point de vue déjà, les variantes proposées par les recourantes présentent un inconvénient majeur. 5.3 Il n'est pas contesté que la variante "Sud" des recourantes longe sur environ 600 m la rive nord du Rhône, située en zone de protection. Les recourantes soutiennent que l'atteinte à la végétation des rives serait minime, voire inexistante. Toutefois, la jurisprudence relative à l'art. 22 al. 2 LPN n'autorise la suppression de la végétation digne de protection existant sur les rives que pour des projets qui sont conformes à la législation sur la protection des eaux, ce qui est le cas d'un pont, mais manifestement pas d'une route (arrêt 1A.171/2003 du 8 juin 2004, destiné à la publication, concernant le contournement provisoire de Viège). La variante "Ouest" se rapproche d'une zone habitée de Steg. Avec 4000-4900 mouvements journaliers, respectivement 7500-9600 et 11700 en période de pointe (chiffres datant de 1995), il faudrait compter avec une augmentation massive de la pollution atmosphérique dans ce secteur. Même si, de l'avis des recourantes, la zone constructible devrait être redimensionnée, il y a lieu, dans le cadre de la pesée des intérêts en présence, de tenir compte de la situation actuelle, et non de la situation souhaitable du point de vue des exigences de l'aménagement du territoire. Des mesures de protection sont certes envisageables, s'agissant en particulier du bruit. Il n'en demeure pas moins que la variante proposée présente des inconvénients notables du point de vue de la pollution de l'air. 5.4 En réponse au recours, le Conseil d'Etat fait encore valoir que la variante "Alusuisse Sud" serait incompatible avec le projet de troisième correction du Rhône, selon une communication du service "Projet Rhône" du DTEE du 31 mars 2004. Les deux variantes ne permettraient pas non plus une coordination satisfaisante avec le projet des NLFA, ce que les recourantes ne contestent d'ailleurs pas. 6. Il apparaît en définitive que les deux variantes de tracés proposées par les recourantes ont été sérieusement examinées, et écartées pour des motifs pertinents, exposés de manière succincte mais suffisante notamment dans l'arrêt du Tribunal cantonal. Les décisions attaquées ne consacrent ni un excès, ni un abus du pouvoir d'appréciation. Dans la mesure où il est recevable, le recours de droit administratif doit par conséquent être rejeté. Il n'est pas mis d'émolument judiciaire à la charge des organisations recourantes. Il n'est pas non plus alloué de dépens. Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. 2. Il est statué sans frais ni dépens. 3. Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire des recourantes, au Conseil d'Etat du canton du Valais, au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, au Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication, à l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, à l'Office fédéral de l'énergie, ainsi qu'à l'Office fédéral des routes, Division circulation routière. Lausanne, le 31 août 2004 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: