I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.40/2004
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1A.40/2004/col 1P.122/2004 Arrêt du 5 mai 2004 Ire Cour de droit public MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du Tribunal fédéral, Nay, Vice-président du Tribunal fédéral, et Fonjallaz. Greffier: M. Parmelin. A. ________, recourante, contre Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement du canton de Genève, rue David-Dufour 5, case postale 22, 1211 Genève 8, Tribunal administratif du canton de Genève, case postale 1956, 1211 Genève 1. autorisation de construire une palissade en zone agricole et d'utiliser le domaine public, recours de droit administratif et de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Genève du 3 février 2004. Faits: A. A. ________ est propriétaire de la parcelle n° 250 du registre foncier de la commune de Jussy, en zone agricole. Cette parcelle bâtie, de 3'789 mètres carrés, est issue, dans ses limites actuelles, d'un remaniement parcellaire initié avant son acquisition par sa propriétaire actuelle. Elle est séparée de la route de Jussy par une bande de terrain d'environ un mètre de large, affectée au domaine public cantonal. Dans le courant du mois de janvier 2002, A.________ a fait ériger une palissade en bois sur cette bande de terrain, à l'emplacement d'une ancienne barrière en bois qui avait été démolie en automne 2001 dans le cadre de l'exécution de travaux de drainage. A la requête du Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement du canton de Genève (ci-après: le Département), A.________ a déposé, le 3 juillet 2002, une demande d'autorisation de construire par voie de procédure accélérée relative à cet ouvrage. La Commune de Jussy a donné un préavis favorable pour autant que la palissade soit édifiée sur le domaine privé. Les services cantonaux concernés ont tous émis un préavis favorable, certains sous condition. Au terme d'une décision rendue le 24 octobre 2002, le Département a refusé l'autorisation de construire au motif que la palissade n'était pas conforme à l'affectation agricole de la zone et qu'une autorisation dérogatoire au sens de l'art. 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) n'entrait pas en ligne de compte. Il a par ailleurs estimé que, par ses dimensions, sa situation et son aspect extérieur, elle était inesthétique et ne s'intégrait pas dans le site, de sorte qu'elle ne pouvait être autorisée au regard de l'art. 15 de la loi genevoise sur les constructions et les installations diverses (LCI). Le 10 novembre 2002, A.________ a demandé au Département de reconsidérer sa décision et de l'autoriser à implanter à titre provisoire la palissade jusqu'au début des travaux d'aménagement de la piste cyclable, prévue le long de la route de Jussy. Cette requête, traitée comme un recours, a été transmise à la Commission cantonale de recours en matière de constructions comme objet de sa compétence. Par décision du 11 août 2003, cette autorité a rejeté le recours. Elle a estimé que la construction litigieuse ne pouvait pas être autorisée, dès lors que la Commune de Jussy, propriétaire de la bande de terrain litigieuse, s'opposait à sa réalisation. A.________ a contesté en vain cette décision auprès du Tribunal administratif du canton de Genève (ci-après: le Tribunal administratif ou la cour cantonale). Statuant par arrêt du 3 février 2004, celui-ci a estimé que la pose de la palissade sur le domaine public cantonal aurait dû faire l'objet d'une permission, au sens de l'art. 13 al. 1 de la loi genevoise sur le domaine public (LDP), délivrée par le Département et qu'à défaut d'une telle autorisation, cet ouvrage ne pouvait être admis. Il a en outre jugé que le grief tiré de la violation des normes régissant l'expropriation excédait l'objet du litige et a écarté le moyen pris d'une inégalité de traitement. B. Agissant par la voie du recours de droit administratif et de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt et de "recommander aux instances inférieures de clarifier la situation de la limite de son terrain, soit en respectant la procédure légale pour l'expropriation lors d'un remaniement et de reculer son puits et sa barrière à leurs frais, soit en corrigeant le tracé de la limite au cadastre selon avant intervention pour travaux de drainage". Le Tribunal administratif se réfère à son arrêt. Le Département conclut au rejet des recours. La Commune de Jussy n'a pas été invitée à se déterminer. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1. La recourante a formé, dans une même écriture, un recours de droit administratif et, à titre subsidiaire, un recours de droit public. Cette manière de procéder est admise par la jurisprudence; toutefois, en vertu de la règle de la subsidiarité du recours de droit public énoncée à l'art. 84 al. 2 OJ, il convient de vérifier en premier lieu la recevabilité du recours de droit administratif (ATF 128 II 13 consid. 1a p. 16, 259 consid. 1.1 p. 262). 1.1 Aux termes de l'art. 34 al. 1 LAT, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière instance à propos de la reconnaissance de la conformité à l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir et sur des demandes de dérogation selon les art. 24 à 24d LAT. La recourante se plaint notamment d'une application erronée des art. 16 et 20 ss LAT; elle tient ces dispositions pour inapplicables en l'espèce, s'agissant de remplacer une barrière enlevée pour les besoins de travaux d'intérêt public par une palissade en bois. La reconstruction d'une clôture érigée en zone agricole à son ancien emplacement relève de l'application de l'art. 24c LAT, dès lors qu'elle est liée à une habitation non imposée par sa destination en dehors de la zone à bâtir. La voie du recours de droit administratif est donc en principe ouverte. Le Tribunal administratif a cependant rejeté le recours non pas pour le motif que la palissade ne pouvait pas faire l'objet d'une autorisation dérogatoire fondée sur l'art. 24c LAT, mais parce qu'elle était érigée sur le domaine public et nécessitait de ce fait, en vertu du droit cantonal, une permission d'utilisation qui faisait défaut en l'espèce. L'arrêt attaqué repose donc exclusivement sur le droit cantonal, dont la recourante ne conteste pas qu'il serait de nature à justifier le rejet de sa demande d'autorisation de construire, même si la palissade devait être tenue pour conforme au droit fédéral. Dans ces conditions, seul le recours de droit public est ouvert, le recours de droit administratif étant irrecevable. 1.2 La recourante est le maître de l'ouvrage litigieux, dont elle soutient qu'il est érigé sur le domaine privé; à ce titre, elle est personnellement et directement touchée par l'arrêt attaqué, qui refuse de l'autoriser au motif qu'il nécessiterait une permission d'utiliser le domaine public, et a manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 88 OJ. Formé au surplus en temps utile contre une décision finale prise en dernière instance cantonale, le recours est recevable au regard des art. 86 al. 1 et 89 al. 1 OJ, sous réserve des conclusions qui vont au-delà de l'annulation de l'arrêt attaqué (ATF 129 I 173 consid. 1.5 p. 176). En revanche, il ne répond guère aux exigences de motivation de l'art. 90 al. 1 let. b OJ (ATF 130 I 26 consid. 2.1 p. 31). Si la recourante cite effectivement les dispositions du droit constitutionnel qui auraient été violées, l'argumentation exposée en relation avec celles-ci est pour le moins confuse. La recevabilité du recours à cet égard peut cependant rester indécise, car celui-ci est de toute manière mal fondé. 2. La recourante prétend que la palissade s'élèverait non pas sur le domaine public, comme l'a retenu le Tribunal administratif sans autre mesure d'instruction, mais sur le domaine privé, car la bande de terrain sur laquelle elle s'implante aurait fait l'objet d'une expropriation déguisée et de nul effet à l'occasion du remaniement parcellaire. Elle reproche à la cour cantonale d'avoir considéré que cette question était exorbitante de l'objet du litige. Elle se plaint en outre de ne pas avoir disposé des moyens nécessaires pour étayer ses griefs, faute d'avoir pu accéder aux pièces relatives au remaniement parcellaire. La recourante est à tard pour se plaindre du transfert au domaine public communal de la bande de terrain longeant la route de Jussy opéré à l'occasion d'un remembrement entré en vigueur, selon ses dires, en 1995. Comme elle le précise dans son recours, elle savait qu'une procédure de remaniement parcellaire était en cours lorsqu'elle a acquis la parcelle. Elle admet en outre avoir reçu en 1993 une lettre recommandée concernant le nouvel état de propriété, mentionnant la voie de l'opposition dans les trente jours, et ne pas avoir réagi sous prétexte que la bande de terrain litigieuse ne lui aurait été enlevée que sur papier et non dans les faits. Les explications fournies pour justifier son inaction ne permettent pas de faire échec à l'application du principe général du droit suivant lequel une décision qui n'est pas attaquée dans le délai de recours acquiert force de chose décidée et ne peut plus être remise en cause par la suite. Le seul intérêt public à une application correcte du droit ne suffit pas pour provoquer en tout temps un examen matériel d'une décision entrée en force, sauf si celle-ci est nulle de plein droit ou si elle a été prise en violation d'un droit inaliénable ou imprescriptible (cf. ATF 118 Ia 209 consid. 2b p. 212; 115 Ia 1 consid. 3 p. 4 et les arrêts cités). Tel n'est pas le cas de la garantie de la propriété consacrée à l'art. 26 al. 1 Cst. (ATF 88 I 260 consid. 3 p. 271; arrêt 1P.51/1998 du 26 juin 1998, consid. 3b paru à la ZBl 101/2000 p. 32; arrêt P.1295/1981 du 7 mai 1982, consid. 2a publié à la ZBl 83/1982 p. 358). Enfin, on ne saurait tenir pour nulle l'attribution au domaine public cantonal de la bande de terrain litigieuse intervenue dans le cadre du remaniement parcellaire. Il est en effet non seulement admis, mais aussi préférable, que les emprises nécessaires à l'élargissement d'une route puissent être acquises par la voie du remembrement, plutôt que par celle de l'expropriation, pour autant que le principe de la pleine compensation réelle soit respecté (ATF 119 Ib 348 consid. 2 p. 353, s'agissant de l'acquisition des terrains nécessaires à la réalisation de routes nationales; voir aussi à ce sujet, Blaise Knapp, Remaniement parcellaire et expropriation, ZBl 1975 p. 246 et 257). Aussi, le Tribunal administratif n'a ni fait preuve d'arbitraire ni violé le droit d'être entendu de la recourante en s'en tenant aux limites parcellaires, telles qu'elles résultaient du nouvel état de propriété issu du remaniement, et en retenant que la palissade en bois érigée par la recourante s'élevait sur le domaine public, sans procéder à de plus amples mesures d'instruction. Pour le surplus, A.________ ne conteste pas qu'une permission d'utiliser le domaine public était nécessaire, en vertu de l'art. 13 al. 1 LDP, au maintien de la palissade et que les conditions posées à son octroi ne sont pas réunies. Il n'appartient pas au Tribunal fédéral, saisi d'un recours de droit public, d'examiner d'office ce point (cf. ATF 127 I 38 consid. 3c p. 43). Enfin, la question de savoir si la recourante est en droit de réclamer une indemnité pour expropriation matérielle à raison du transfert de la bande de terrain litigieuse au domaine public, voire d'exiger de la Commune de Jussy ou de l'Etat de Genève qu'ils déplacent à leurs frais la palissade sur sa propriété, est exorbitante de l'objet du litige, comme l'a à juste titre relevé le Tribunal administratif. 3. Le recours de droit public doit par conséquent être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Vu l'issue du litige, les frais de justice seront mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 156 al. 1 OJ). Il n'y a pas lieu d'octroyer des dépens aux autorités concernées (art. 159 al. 2 OJ), ni à la Commune de Jussy, qui n'a pas été invitée à présenter des observations. Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours de droit administratif est irrecevable. 2. Le recours de droit public est rejeté, dans la mesure où il est recevable. 3. Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge de la recourante. 4. Le présent arrêt est communiqué en copie à la recourante, au Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement et au Tribunal administratif du canton de Genève, ainsi qu'à la Commune de Jussy. Lausanne, le 5 mai 2004 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: