I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.278/2004
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1A.278/2004 /ggs Urteil vom 17. März 2005 I. Öffentlichrechtliche Abteilung Bundesrichter Féraud, Präsident, Bundesrichter Aeschlimann, Reeb, Gerichtsschreiberin Gerber. 1. X.________, 2.Y.________, 3.Z.________, Beschwerdeführerinnen, gegen Orange Communications SA, vertreten durch Rechtsanwalt Amadeus Klein, A.________ AG, Beschwerdegegnerinnen, Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen, Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Spisergasse 41, 9001 St. Gallen. weitere Verfahrensbeteiligte: Politische Gemeinde Au, 9434 Au, vertreten durch den Gemeinderat Au, 9434 Au, Mobilfunkantennen-Anlage; Legitimation zum Rekurs, Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 9. November 2004. Sachverhalt: A. Am 20. Juni 2003 reichte die Orange Communications AG ein Baugesuch für die Erstellung einer Mobilfunkanlage auf dem Dach des Gewerbebetriebs der A.________ AG (Parzelle Nr. 2355) an der Werkstrasse in Au ein. Gegen das Bauvorhaben gingen zahlreiche Einsprachen ein, u.a. von Z.________, X.________ und Y.________. B. Am 29. September 2003 hiess der Gemeinderat Au die Einsprachen gut und verweigerte die Baubewilligung gestützt auf das Vorsorgeprinzip. Er war der Auffassung, die Mobilfunkanlage sei auf dem Hochspannungsmast Nr. 11 der 110 KV-Leitung St. Margrethen-Widnau, in rund 500 m Entfernung vom Standort an der Werkstrasse, zu errichten, um die Immissionen im Wohnquartier zu vermindern. C. Gegen den Bauabschlag rekurrierte die Orange Communications AG am 20. Oktober 2003 ans Baudepartement des Kantons St. Gallen. Dieses hiess den Rekurs am 8. Dezember 2003 im Sinne der Erwägungen gut, hob die Verfügung des Gemeinderates auf und wies die Sache zur Neubeurteilung an den Gemeinderat Au zurück. Das Baudepartement hielt fest, dass die Gemeinden nicht unter Berufung auf das Vorsorgeprinzip eine Standortverlegung verlangen könnten. Die Gemeinde müsse jedoch noch abklären, ob der Anlagegrenzwert beim Immissionsort Nr. 2, im Innern des Standortgebäudes, eingehalten werde. Dies hänge davon ab, ob das Gebäude eine geschlossene Betondecke aufweise. Gegen den Entscheid des Baudepartements wurde keine Beschwerde erhoben. D. Am 8. März 2004 erteilte der Gemeinderat Au die Baubewilligung und wies die Einsprachen ab. Dagegen erhob der Verein für einen gesundheitsverträglichen Mobilfunk in Au SG (VgMA) am 29. März 2003 Rekurs beim Baudepartement. Das Baudepartement trat auf den Rekurs nicht ein, weil der Verein VgMA am erstinstanzlichen Verfahren nicht beteiligt gewesen sei, sondern erst während des Rekursverfahrens gebildet worden sei; zudem hätte die Beschwerde bereits gegen den Departementsentscheid vom 8. Dezember 2003 erhoben werden müssen. E. Gegen den Nichteintretensentscheid des Baudepartements erhoben Z.________, X.________ und Y.________ Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. Dieses wies die Beschwerde am 9. November 2004 ab, soweit es darauf eintrat. F. Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid erheben Z.________, X.________ und Y.________ Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht. Sie beantragen, ihnen sei das rechtliche Gehör zu verschaffen und die Sache zur materiellen Beurteilung ihres Rekurses an das Baudepartement zurückzuweisen. G. Das Baudepartement und das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen beantragen Abweisung der Beschwerde. Die Orange Communications SA schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Der Gemeinderat Au verzichtet auf eine Vernehmlassung. Die A.________ AG hat sich nicht vernehmen lassen. Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid des Verwaltungsgerichts, der einen Nichteintretensentscheid des Baudepartements gestützt auf kantonales Prozessrecht schützt. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist der Einwand, kantonales Verfahrensrecht sei in bundesverfassungswidriger Weise angewandt worden, mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorzubringen, wenn der kantonale Entscheid geeignet ist, die richtige Anwendung des Bundesrechts zu vereiteln. Dies wird bejaht, wenn eine kantonale Rechtsmittelinstanz in einer bundesrechtlichen Materie gestützt auf kantonales Verfahrensrecht auf eine Beschwerde nicht eintritt (BGE 127 II 264 E. 1a S. 267 mit Hinweis). Da die Beschwerdeführerinnen mit ihrem Rekurs die Verletzung von Bundesumweltrecht geltend gemacht hatten, ist im vorliegenden Fall die Verwaltungsgerichtsbeschwerde grundsätzlich zulässig. Da alle übrigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten. 2. Streitig ist zunächst, ob der Rekurs vom 29. März 2004 als Eingabe des Vereins VgMA verstanden werden musste - mit der Folge, dass darauf mangels formeller Beschwer nicht einzutreten war, oder ob er nach Treu und Glauben auch als persönliche Eingabe der Unterzeichnenden hätte behandelt werden müssen. Für die erste Auslegung spricht der Briefkopf, der als Absender "VgMA, Z.________, Werkstrasse, 9434 Au" aufführt; für die zweite Auslegung der Umstand, dass der Rekurs von allen drei Beschwerdeführerinnen persönlich unterzeichnet und einleitend als "unser Rekurs" bezeichnet worden war. Im Entscheid 1A.80/2002 vom 18. Juni 2002 (publ. in URP 2002 S. 800) hatte das Bundesgericht einen ähnlichen Fall zu beurteilen. Damals war von einem "Komitee gegen Mobilfunk-Antennenbau" Beschwerde erhoben worden; aus den Begleitumständen ergaben sich jedoch Hinweise darauf, dass die Beschwerdeerhebung im Namen nicht näher bezeichneter Einsprecher erfolgt war. Das Bundesgericht erinnerte daran, dass Rechtsmittelerklärungen nach Treu und Glauben auszulegen sind. Das Verwaltungsgericht hätte deshalb die Beschwerde nicht einfach - ohne Rückfrage - als diejenige des Komitees behandeln und wegen fehlender Parteifähigkeit mit einem Nichteintreten erledigen dürfen (E. 4). Der VgMA ist zwar eine juristische Person und damit parteifähig; da er jedoch am Einspracheverfahren und am ersten Rekursverfahren vor dem Baudepartement nicht beteiligt gewesen war, fehlte ihm die formelle Beschwer und damit die Beschwerdebefugnis. Insoweit stellt sich wie im Fall 1A.80/2002 die Frage, ob der - von juristischen Laien verfasste - Rekurs vom 29. März 2004 nach Treu und Glauben ohne weitere Nachfrage dem nicht beschwerdebefugten Verein zugeordnet werden durfte. Die Frage kann jedoch offen bleiben, wenn auf den Rekurs schon aus einem anderen Grund nicht eingetreten werden konnte. 3. 3.1 Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass der Rückweisungsentscheid des Baudepartements vom 8. Dezember 2003 in Bezug auf die Frage der Rechtmässigkeit der streitigen Mobilfunkantenne ein Endentscheid sei: Die Rückweisung sei einzig zur Abklärung erfolgt, ob das Standortgebäude tatsächlich eine geschlossene Betondecke aufweise. Das Baudepartement habe in seinen Erwägungen ausdrücklich festgehalten, dass die Bestimmungen der NISV eingehalten seien und die Baubewilligung zu erteilen sei, falls die Prüfung des Betriebsgebäudes ergebe, dass dieses eine geschlossene Betondecke aufweise und deshalb der Anlagegrenzwert am Immissionsort Nr. 2 eingehalten sei. Diese Erwägungen lassen keinen Rechtsfehler erkennen: Auch nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist ein Rückweisungsentscheid wie ein Endentscheid mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar, wenn er bereits einen Grundsatzentscheid in der Sache enthält (BGE 129 II 286 E. 4.2 S. 291 mit Hinweisen). Unterbleibt die Anfechtung, so kann der Grundsatzentscheid später, bei der Anfechtung des nach der Rückweisung erlassenen neuen Entscheids, nicht mehr in Frage gestellt werden. Im vorliegenden Fall hatte das Baudepartement in seinem Entscheid vom 8. Dezember 2003 die Rechtmässigkeit des Bauvorhabens bereits grundsätzlich bejaht, weshalb dieser Entscheid von den Beschwerdeführerinnen hätte angefochten werden müssen. 3.2 Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, der Gemeinderat habe sie vor Bewilligung des Bauvorhabens mündlich und in der Baubewilligung schriftlich informiert, dass ihnen nach Erteilung der Baubewilligung nochmals eine Rekursmöglichkeit eingeräumt werde. 3.2.1 Die bundesgerichtliche Rechtsprechung hat aus dem Recht auf Vertrauensschutz (Art. 9 BV; früher: Art. 4 aBV) den Grundsatz abgeleitet, dass einer Partei aus einer falschen Rechtsmittelbelehrung grundsätzlich kein Nachteil erwachsen darf (vgl. BGE 123 II 231 E. 8b S. 238 mit Hinweisen). Aufgrund einer unrichtigen Auskunft kann sich daher eine gesetzliche Frist im Einzelfall entsprechend verlängern (BGE 117 Ia 421 E. 2a S. 422 mit Hinweisen). 3.2.2 Im vorliegenden Fall enthielt jedoch der Rekursentscheid des Baudepartements vom 8. Dezember 2003 eine zutreffende Rechtsmittelbelehrung (Beschwerdemöglichkeit an das Verwaltungsgericht innert 14 Tagen seit Eröffnung). Dieser Entscheid wurde den Beschwerdeführerinnen zugestellt. Z. ________ ersuchte denn auch am 11. Dezember 2003 namens des VgMA um Fristerstreckung für die Einreichung einer Beschwerde bis mindestens zum 20. Januar 2004. Das Verwaltungsgericht teilte ihr am 12. Dezember 2003 mit, dass die Beschwerdefrist als gesetzliche Frist nicht erstreckt werden könne; sofern sie gegen den Entscheid des Baudepartements vom 8. Dezember 2003 Beschwerde erheben wolle, sei es zwingend, dass sie innert der Frist von 14 Tagen eine Beschwerdeerklärung einreiche, da ansonsten auf die Beschwerde nicht mehr eingetreten werden könne. Die Beschwerdeführerinnen wussten somit, dass sie den Rückweisungsentscheid innert 14 Tagen anfechten mussten, und durften nicht auf eine spätere Anfechtungsmöglichkeit vertrauen. 3.2.3 Die Rechtsmittelbelehrung der Gemeinde in der Baubewilligung vom 8. März 2004, wonach auch gegen ihren Entscheid noch Rekurs ans Baudepartement erhoben werden könne, bezieht sich nur auf die von der Gemeinde neu beurteilten Fragen (hier: die tatsächlichen Feststellungen zum Vorhandensein einer durchgängigen Betondecke im Standortgebäude), nicht aber auf die vom Baudepartement bereits verbindlich entschiedenen Rechtsfragen. Im Übrigen machen die Beschwerdeführerinnen selbst nicht geltend, dass sie durch die Rechtsmittelbelehrung der Gemeinde davon abgehalten worden wären, gegen den Rückweisungsentscheid zu rekurrieren. Dies erscheint auch vom zeitlichen Ablauf her ausgeschlossen, lief doch die Frist zur Anfechtung des Rückweisungsentscheids schon im Dezember 2003 ab, während der Entscheid der Gemeinde mit Rechtsmittelbelehrung erst im März 2004 erging. 4. Nach dem Gesagten ist nicht ersichtlich, inwiefern kantonales Verfahrensrecht in bundesverfassungs- oder bundesrechtswidriger Weise angewendet worden wäre. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Beschwerdeführerinnen die Gerichtskosten. Da die Orange Communications AG durch ihren Rechtsdienst vertreten ist, hat sie keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung. Demnach erkennt das Bundesgericht: 1. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird den Beschwerdeführerinnen auferlegt. 3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 4. Dieses Urteil wird den Parteien, dem Baudepartement und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen sowie der Politischen Gemeinde Au schriftlich mitgeteilt. Lausanne, 17. März 2005 Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung des Schweizerischen Bundesgerichts Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: