I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.263/2004
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1A.263/2004 /ggs
Urteil vom 24. Oktober 2005
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Aeschlimann,
Fonjallaz, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Gerber.
X. ________ AG, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur.
Hermann Rüegg,
gegen
Gemeinde Wetzikon, 8620 Wetzikon, Beschwerdegegnerin, handelnd durch den
Gemeinderat Wetzikon, 8620 Wetzikon, und dieser vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Peter Müller,
Schätzungskommission in Abtretungsstreitigkeiten des Kantons Zürich, Kreis
III, c/o lic. iur. Benjamin Wittwer, Protokollführer, Hirschengraben 40, 8001
Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer,
Militärstrasse 36, Postfach, 8090 Zürich.
Materielle Enteignung,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich,
3. Abteilung, 3. Kammer, vom 19. August 2004.
Sachverhalt:
A.
Die X.________ AG ist Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 1907 "Geissacher"
im Gebiet "Bol", im Norden von Wetzikon. Gemäss dem 1986 festgesetzten
kommunalen Zonenplan lag das Grundstück in der Industriezone A. Gemäss
kantonalem Richtplan vom 31. Januar 1995 liegt das fragliche Grundstück am
Rande des Siedlungsgebiets von Wetzikon.
B.
Am 7. Juli 1997 setzte die Gemeindeversammlung Wetzikon einen neuen
Siedlungs- und Landschaftsplan fest. Dieser sieht im Gebiet "Geissacher" ein
Erholungsgebiet für Parkanlagen bzw. Familiengärten vor. Gestützt auf den
revidierten Richtplan setzte die Gemeindeversammlung am 23. März 1998 den
neuen Zonenplan fest. Das Grundstück der X.________ AG wurde mit Ausnahme
eines schmalen Streifens an der südlichen Grundstücksgrenze der Erholungszone
EA/B (Familiengärten/Spielplatz) zugewiesen. Die Umzonung trat am 18.
September 1998 in Kraft, nachdem sie vom Regierungsrat am 2. September 1998
genehmigt worden war.
C.
Am 9. Mai 2001 richtete die X.________ AG ein Entschädigungsbegehren wegen
materieller Enteignung an die Gemeinde Wetzikon. Weil sich die Parteien nicht
einigen konnten, wurde ein Schätzungsverfahren eingeleitet. Die
Schätzungskommission nahm einen Augenschein vor und entschied am 20. Juni
2003, der X.________ AG werde keine Entschädigung aus materieller Enteignung
zugesprochen.
D.
Dagegen erhob die X.________ AG Rekurs an das Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich. Dieses wies den Rekurs am 19. August 2004 ab.
E.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid hat die X.________ AG am 8.
November 2004 Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht erhoben. Sie
beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Gemeinde
Wetzikon sei zu verpflichten, der Beschwerdeführerin einen Betrag von
mindestens Fr. 3'000'000.-- zu bezahlen. Eventualiter sei der angefochtene
Entscheid aufzuheben und die Sache zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz,
subeventualiter an die Schätzungskommission III des Kantons Zürich
zurückzuweisen. Subsubeventualiter seien die Ziff. 2 und 4 des Dispositivs
des verwaltungsgerichtlichen Entscheids aufzuheben und die von der Vorinstanz
auferlegte Gerichtsgebühr auf Fr. 12'000.-- zu kürzen.
In verfahrensmässiger Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin die
Durchführung eines Augenscheins, die Einholung eines Gutachtens zur
Bestimmung des Verkehrswerts des Grundstücks Nr. 1907 vor und nach dem
Stichtag des 18. September 1998 und die Einvernahme von Y.________ als Zeugen
bzw. als Auskunftsperson zur Möglichkeit der Versorgung der Parzelle Nr. 1907
mit Elektrizität über die Trafostation auf dem Nachbargrundstück der
Z.________ AG.
F.
Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit
darauf einzutreten sei. Die Gemeinde Wetzikon schliesst auf Abweisung der
Beschwerde. Die Schätzungskommission III hat auf eine Vernehmlassung
verzichtet.
G.
In Replik und Duplik halten die Parteien materiell an ihren Anträgen fest.
Das Bundesamt für Raumentwicklung hat auf eine Stellungnahme verzichtet.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über Entschädigungen als Folge
von Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen und die auf
raumplanerische Massnahmen gemäss dem Raumplanungsgesetz vom 22. Juni 1979
(RPG; SR 700) zurückzuführen sind, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
zulässig (Art. 34 Abs. 1 i.V.m. Art. 5 RPG). Die Beschwerdeführerin ist als
Eigentümerin der streitbetroffenen Parzelle zur Beschwerde berechtigt.
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht,
einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, geltend gemacht
werden (Art. 104 lit. a OG). Das Bundesgericht ist nach Art. 105 Abs. 2 OG an
die Feststellung des Sachverhalts gebunden, wenn - wie hier - ein kantonales
Gericht als Vorinstanz entschieden und den Sachverhalt nicht offensichtlich
unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher
Verfahrensvorschriften festgestellt hat.
2.
Eine materielle Enteignung im Sinne von Art. 26 Abs. 2 BV und Art. 5 Abs. 2
RPG liegt vor, wenn dem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer
künftiger Gebrauch einer Sache untersagt oder in einer Weise eingeschränkt
wird, die besonders schwer wiegt, weil der betroffenen Person eine
wesentliche aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird.
Geht der Eingriff weniger weit, so wird gleichwohl eine materielle Enteignung
angenommen, falls einzelne Personen so betroffen werden, dass ihr Opfer
gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erscheint und es mit der
Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung
geleistet würde.
In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer künftigen besseren Nutzung der
Sache indessen nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt
anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft
verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines Grundstücks ist in der Regel die
Möglichkeit seiner Überbauung zu verstehen (BGE 123 II 481 E. 6a S. 487; 121
II 417 E. 4a S. 423).
2.1 Wird bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung,
welche den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen entspricht,
eine Liegenschaft keiner Bauzone zugewiesen, so liegt gemäss der
Rechtsprechung des Bundesgerichts eine Nichteinzonung vor, und zwar auch
dann, wenn die in Frage stehenden Flächen nach dem früheren, der Revision des
Bodenrechts nicht entsprechenden Recht überbaut werden konnten. Die
Nichteinzonung in eine Bauzone löst grundsätzlich keine Entschädigungspflicht
aus (BGE 123 II 481 E. 6b S. 487 f.; 122 II 326 E. 4 S. 328 ff.; 119 Ib 124
E. 2c S. 129 mit Hinweisen; zu den Ausnahmen vgl. BGE 122 II 455 E. 4a S.
457, 326 E. 6a S. 333; 121 II 417 E. 4b S. 423).
2.2 Das Verwaltungsgericht und die Schätzungskommission haben die Umzonung
der fraglichen Parzelle von der Industriezone in die Erholungszone als
Auszonung qualifiziert, weil schon die kommunale Nutzungsordnung von 1986 den
Anforderungen des Raumplanungsgesetzes entsprochen habe. Die Revision von
1998 habe deshalb nicht erstmals eine RPG-konforme Grundordnung geschaffen.
Dem widerspricht die Gemeinde Wetzikon: Ihres Erachtens ist die Umzonung
rechtlich als Nichteinzonung zu qualifizieren, weil die Zonenplanrevision
dazu gedient habe, die Nutzungsplanung wieder mit der raumplanerischen
Grundordnung gemäss RPG in Einklang zu bringen. Zwar sei die kommunale
Nutzungsordnung ursprünglich rechtmässig gewesen; durch die Revision des
Zürcher Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) im Jahre 1991
seien jedoch zusätzliche Ausnützungsmöglichkeiten geschaffen worden. Die
dadurch erfolgte Steigerung der Baugebietskapazität habe eine Anpassung der
kommunalen Nutzungsordnungen unumgänglich gemacht. In Wetzikon sei die
Anpassung in zwei Stufen erfolgt: 1993 sei die Bauordnung und 1997/98 der
dazugehörige Zonenplan an die veränderten rechtlichen Verhältnisse angepasst
worden. Dabei sei das Baugebiet von Wetzikon, das sich nachträglich als zu
gross erwiesen habe, um immerhin 14,7 ha oder 21% reduziert worden. Derartige
Planungsmassnahmen seien den eigentumsumschreibenden Regeln zuzurechnen und
müssten in der Regel entschädigungslos hingenommen werden.
2.3 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung liegt eine - grundsätzlich
entschädigungslos hinzunehmende - Nichteinzonung vor, wenn eine Liegenschaft
bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, welche den
verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen entspricht, keiner
Bauzone zugewiesen wird. Dies gilt nicht nur bei der Revision altrechtlicher,
vor Inkrafttreten des RPG erlassener Zonenpläne, sondern auch bei der
Anpassung von Zonenplänen, die zwar unter der Herrschaft des RPG in Kraft
getreten sind, aber materiell nicht auf die bundesrechtlichen
Planungsgrundsätze ausgerichtet waren (BGE 122 II 326 E. 5c S. 332; Entscheid
1A.8/2002 vom 22. Juli 2002 E. 3.3 - 3.5). Eine - grundsätzlich
entschädigungspflichtige - Auszonung wird dagegen angenommen, wenn ein
Grundstück durch einen bundesrechtskonformen Nutzungsplan der Bauzone
zugeteilt worden war und aufgrund einer Zonenplanrevision einer Nichtbauzone
zugeteilt wird.
Diese Unterscheidung wurde in BGE 122 II 326 E. 5c S. 332 wie folgt
begründet: Den Planungsbehörden solle die erstmalige Umsetzung der
verfassungsrechtlichen und raumplanungsgesetzlichen Grundsätze nicht
verunmöglicht oder über Gebühr erschwert werden. Denn es bestünde die Gefahr,
dass sich die Planungsbehörden gegebenenfalls von Entschädigungs- statt von
Raumordnungsgesichtspunkten leiten liessen. Würden hingegen in diesem
Planungsstadium Beschränkungen bisheriger ("vorraumplanungsrechtlicher")
Nutzungsmöglichkeiten durchwegs als Nichteinzonungsfälle betrachtet, so öffne
dies den Weg, um auch entschädigungsrechtlich sachgerecht differenzierende
Lösungen zu finden.
Daraus lässt sich schliessen, dass die Anpassung von ursprünglich
RPG-konformen Nutzungsplänen an veränderte Verhältnisse und Anschauungen, die
zu einer Einschränkung "raumplanungsrechtlicher" Nutzungsmöglichkeiten führt,
grundsätzlich als Auszonung zu betrachten ist, auch wenn die Reduktion der
Bauzonen nach Art. 15 RPG geboten ist, beispielsweise weil sich die
Bevölkerung nicht wie erwartet entwickelt hat oder weil die Bauzonenkapazität
durch neue Verdichtungs- oder Umnutzungsmöglichkeiten erhöht worden ist (so
Martin Bertschi, Die Umsetzung von Art. 15 lit. b RPG über die
Dimensionierung der Bauzonen: Bundesrecht, föderalistische Realität und ihre
Wechselwirkungen, Diss. Zürich 2001, Rz 96 S. 44 f.).
2.4 Dagegen lässt sich einwenden, dass die Unterscheidung zwischen
ursprünglich fehlerhaften und anpassungsbedürftigen Nutzungsplänen nicht
leicht ist. In beiden Fällen ist die Gemeinde zu einer Verkleinerung ihrer
Bauzone verpflichtet; das öffentliche Interesse an der Planungsrevision ist
in beiden Fällen erheblich. Auch bei der notwendigen Anpassung eines
ursprünglich RPG-konformen Nutzungsplans besteht die Gefahr, dass sich die
Gemeinde von entschädigungsrechtlichen anstatt von raumordnungsrechtlichen
Gesichtspunkten leiten lässt.
Andererseits aber ist zu bedenken, dass Zonenpläne, die unter der Herrschaft
des RPG erlassen und auf dessen Planungsgrundsätze ausgerichtet waren,
verbindlich sind (Art. 21 Abs. 1 RPG); ihre Revision setzt voraus, dass sich
die Verhältnisse erheblich geändert haben (Art. 21 Abs. 2 RPG); hierfür ist
eine Interessenabwägung unter Berücksichtigung der bisherigen Geltungsdauer
des Nutzungsplans, dem Ausmass seiner Realisierung und Konkretisierung, dem
Umfang der beabsichtigten Änderung und dem öffentlichen Interesse daran
erforderlich (vgl. BGE 128 I 190 E. 4.2 S. 198 f.; 120 Ia 227 E. 2c S. 233;
113 Ia 444 E. 5a S. 455). Insofern dürfen Eigentümer eingezonter Parzellen
grundsätzlich auf eine gewisse Beständigkeit des Nutzungsplans vertrauen. Bis
zur Rechtskraft der Zonenplanrevision bleiben die ursprünglich der Bauzone
zugewiesenen Parzellen Bauland und können, soweit keine Planungszone verhängt
worden ist, überbaut werden. Erst mit Inkrafttreten der Zonenplanrevision
verlieren sie ihre Baulandqualität.
Wäre nicht nur die erstmalige Anpassung an die Vorgaben des RPG, sondern auch
jede weitere Anpassung der Nutzungsplanung wegen veränderter Verhältnisse als
Nichteinzonung grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen, wäre Art. 5 Abs.
2 RPG nur noch in Ausnahmefällen anwendbar, z.B. wenn der Eigentümer für die
Erschliessung und Überbauung des Landes bereits erhebliche Kosten aufgewendet
hat. Dies würde, wie auch das Verwaltungsgericht angenommen hat, den Begriff
des entschädigungslos hinzunehmenden Eingriffs in das Eigentum überdehnen.
2.5 Nach dem Gesagten erscheint es gerechtfertigt, in Fällen wie dem
Vorliegenden von einer "Auszonung" und nicht von einer "Nichteinzonung"
auszugehen.
Dies bedeutet nicht, dass für sämtliche, im Zuge einer Nutzungsplanrevision
ausgezonten Grundstücke Entschädigungen wegen materieller Enteignung zu
zahlen sind. Auch eine bundesrechtskonform ausgestaltete Bauzone ist nicht
für alle Zeiten starr festgelegt, sondern kann und muss entsprechend der
Änderung der Verhältnisse und der gesetzlichen Grundlagen neuen Bedürfnissen
angepasst werden. Ein Grundeigentümer kann daher nicht darauf vertrauen, das
sein Grundstück stets in der Bauzone bleibt und überbaut werden kann (Enrico
Riva, RPG-Kommentar, N 164 zu Art. 5 RPG; Jörg Leimbacher, Planungen und
materielle Enteignung, Bern 1995, S. 59). Auch bei einer Auszonung muss daher
zusätzlich gefragt werden, ob die Berechtigung zum Bauen in naher Zukunft mit
hoher Wahrscheinlichkeit hätte realisiert werden können.
2.6 Bei der Frage, was unter "naher Zukunft" zu verstehen sei, sind die
Fristen, mit denen die Planung zu rechnen hat, zu berücksichtigen (Alfred
Kuttler, Materielle Enteignung aus der Sicht des Bundesgerichts, in: Festgabe
Kuttler, Zürich 2003, S. 123). Der Planungshorizont für Bauzonen beträgt 15
Jahre (Art. 15 lit. b RPG); nach Ablauf dieser Frist ist der Nutzungsplan
grundsätzlich zu überprüfen und nötigenfalls anzupassen (Entscheid
1P.293/1994 vom 20. Dezember 1994 E. 3c mit Hinweisen, publ. in ZBl 97/1996
S. 36); bei wesentlicher Änderung der Verhältnisse ist eine Überprüfung schon
vor Ablauf dieser Fristen vorzunehmen.
Im vorliegenden Fall waren am Stichtag bereits 12 Jahre seit Inkrafttreten
des alten Zonenplans verstrichen. Zudem hatten sich auch die rechtlichen
Verhältnisse wesentlich verändert: Durch die am 6. Dezember 1987 angenommene
Initiative "Zum Schutz der Moore" (Art. 24sexies Abs. 5 aBV) und die zu ihrer
Ausführung erlassenen Bestimmungen auf Gesetzes- und Verordnungsstufe waren
die Moorgebiete und die Moorlandschaft des Pfäffikersees nördlich von
Wetzikon unter besonderen Schutz gestellt worden; überdies hatte die
PBG-Revision von 1991 neue Verdichtungsmöglichkeiten eingeführt und damit die
Kapazität der Bauzonen erheblich vergrössert. Insofern mussten Eigentümer
eingezonter, aber weder überbauter noch erschlossener Grundstücke am
Siedlungsrand, in unmittelbarer Nähe zur Moorlandschaft am Pfäffikersee,
damit rechnen, dass ihre Parzellen bei der nächsten Nutzungsplanrevision aus
der Bauzone entlassen werden würden.
Unter diesen Umständen erscheint es hier gerechtfertigt, die Prüfung auf die
Frage zu beschränken, ob die Beschwerdeführerin die Parzelle am Stichtag
hätte überbauen können.
3.
Massgebend sind dabei alle rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten,
welche die künftige Nutzungsmöglichkeit beeinflussen können. Dazu gehören die
eidgenössischen, kantonalen und kommunalen Bauvorschriften, der Stand der
kommunalen und kantonalen Planung, die Lage und Beschaffenheit des
Grundstücks, die Erschliessungsverhältnisse und die bauliche Entwicklung in
der Umgebung (BGE 131 I 72 E. 3.3 S. 76 f.; 122 II 455 E. 4c S. 458).
Gegen die mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwartende Überbauung eines
Grundstücks in naher Zukunft kann namentlich das Erfordernis einer
Ausnahmebewilligung, einer Änderung in der Zonenplanung, eines
Erschliessungs-, Überbauungs- oder Gestaltungsplans, einer Baulandumlegung
oder weitgehender Erschliessungsarbeiten sprechen (BGE 131 I 72 E. 3.3 S. 77;
113 Ib 133 E. 4c S. 135; Enrico Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung,
Bern 1990, S. 166 ff.). Allerdings schliesst nicht jedes zusätzliche
Verfahren, welches das kantonale Recht vor der Erteilung einer Baubewilligung
verlangt, die Ausrichtung einer Entschädigung aus: Es kommt vielmehr auf die
konkreten Umstände und auf die effektive Tragweite dieses Erfordernisses nach
kantonalem Recht an (BGE 131 II 151 E. 2.4 und 2.5 S. 157 ff.).
3.1 Das Verwaltungsgericht verneinte das Vorliegen einer materiellen
Enteignung, weil das streitbetroffene Grundstück zum Stichtag (18. September
1998) nicht hätte überbaut werden können. Es sei nämlich zu diesem Zeitpunkt
in ein rechtskräftig eingeleitetes amtliches Quartierplanverfahren
eingebunden gewesen, dessen Hauptzweck darin bestanden habe, das
Industriegebiet einer ausreichenden strassenmässigen Erschliessung zugänglich
zu machen. Im Beizugsgebiet dieses Verfahrens hätten weder tatsächliche noch
rechtliche Änderungen ohne Bewilligung des Gemeinderates vorgenommen werden
dürfen (§ 150 PBG; sog. Quartierplanbann).
Mit einem Abschluss des Quartierplanverfahrens in naher Zukunft konnte nach
Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht gerechnet werden, weil dieses
Verfahren von zwei unsicheren Komponenten abhängig gewesen sei: der
Ausdehnung des Moorschutzes einerseits, und der Linienführung der in der
Richtplanung verankerten Staatsstrasse - der sogenannten Westtangente -
andererseits.
Das Grundstück der Beschwerdeführerin habe zum Stichtag zur Hälfte innerhalb
der Zone IV des Perimeters der Verordnung zum Schutze des Pfäffikersees vom
2. Dezember 1948 (SchutzV 1948) gelegen, in der Hochbauten nur mit
Bewilligung der Baudirektion des Kantons Zürich errichtet werden dürfen.
Zusätzlich sei der Pfäffikersee samt Ufern und angrenzenden Moorgebieten von
den Schutzperimetern der bundesrechtlichen Verordnung über den Schutz der
Hoch- und Übergangsmoore von nationaler Bedeutung vom 21. Januar 1991
(Hochmoorverordnung; SR 451.32), der Flachmoore von nationaler Bedeutung vom
7. September 1994 (Flachmoorverordnung; SR 451.33) und der Moorlandschaften
von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung vom 1. Mai 1996
(Moorlandschaftsverordnung; SR 451.35) erfasst. Deren detaillierter
Perimeterverlauf habe am Stichtag noch nicht festgestanden; ebenso wenig
hätten kantonale Feststellungsverfügungen über den Verlauf des
Schutzperimeters im Bereich des streitbetroffenen Grundstücks vorgelegen. Bis
zur parzellenscharfen Abgrenzung des Baugebiets von der angrenzenden
Moorlandschaft hätten keine Quartierplanfestsetzungen vorgenommen werden
können.
Auch die Linienführung der projektierten Westtangente sei noch nicht bestimmt
gewesen. Diese solle die bestehende Industriestrasse im Gebiet Bol in
östlicher Richtung bis zur Pfäffikerstrasse fortsetzen und damit die
Groberschliessung des nordöstlichen Quartierplangebiets vervollständigen. Die
genaue Linienführung dieser Staatsstrasse habe nicht vor Feststellung des
Verlaufs des Moorschutzperimeters erfolgen können. Bis dahin hätten somit
auch keine quartierplanerischen Massnahmen getroffen werden können, um die
geplante Linienführung der Westtangente nicht zu beeinträchtigen.
Vor der Überbauung des fraglichen Grundstücks hätten deshalb, so das
Verwaltungsgericht, zunächst eine Feststellungsverfügung der Baudirektion zur
Festsetzung des Moorschutzperimeters im fraglichen Gebiet eingeholt und ein
konkretes Projekt für die Strassenführung der Westtangente ausgearbeitet
werden müssen. Dabei wäre mit einem längeren Zeitaufwand und einem teilweise
ungewissen Ausgang zu rechnen gewesen.
Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts kann zumindest nicht ausgeschlossen
werden, dass eine Überbauung des streitbetroffenen Grundstücks die
Quartierplanung negativ präjudiziert hätte. Eine vollständige Überbauung des
Grundstücks der Beschwerdeführerin hätte beispielsweise eine weiter südlich
gelegene Linienführung der Westtangente verunmöglicht; dies wäre wiederum
nicht ohne Einfluss auf die Erschliessung der übrigen Quartierplangrundstücke
im nordöstlichen Teil des Quartierplangebiets sowie auf allfällig
erforderliche Landzuteilungsmassnahmen geblieben. Bei dieser Sachlage habe
das laufende Quartierplanverfahren ein rechtliches Hindernis für die
Überbauung der streitbetroffenen Parzelle dargestellt, das die
Beschwerdeführerin nicht aus eigener Kraft hätte beheben können.
3.2 Die Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, eine Baubewilligung hätte
trotz des Quartierplanbanns erteilt werden können, weil die Überbauung der
Parzelle die Quartierplanung weder wesentlich erschwert noch gar
verunmöglicht hätte.
Eine Verlegung des Schutzperimeters der Moorlandschaft und damit auch der
Westtangente nach Süden sei am Stichtag eher unwahrscheinlich gewesen;
dagegen spreche insbesondere der Umstand, dass die Westtangente innerhalb des
Perimeters (Zone IV) der SchutzV 1948 geplant worden sei. Tatsächlich sei der
Perimeter mit der revidierten Verordnung zum Schutz des Pfäffikersees vom 27.
Mai 1999 (SchutzV 1999) nach Norden verlegt und das streitbetroffene
Grundstück völlig aus dem Schutzperimeter entlassen worden.
Im Übrigen hätte eine Verlegung der Westtangente nach Süden nur die
Überbauung eines Teils der gut 14'500 m2 grossen Parzelle betroffen. Auf dem
verbleibenden Teil hätte noch immer ein Gebäude von 80 m x 72,5 m mit einer
Gebäudehöhe von 20 bis 22 m errichtet werden können, das die nach Bau- und
Zonenordnung zulässige Baumasse von 116'000 m3 ausgeschöpft hätte.
Schliesslich hätte auch die Möglichkeit bestanden, die Baubewilligung mit
einem Beseitigungsrevers zu erteilen.
3.3 Die Gemeinde erachtet die von der Beschwerdeführerin präsentierten
Überbauungsmöglichkeiten des Grundstücks mit einem Quader von 80 m x 72,5 m
als völlig unrealistisch. Bei realistischer Betrachtung hätte die zulässige
Baumasse auf mehrere Gebäude mit Abständen untereinander und internen
Erschliessungsflächen aufgeteilt werden müssen, weshalb die vorzeitige
Überbauung des Grundstücks den Quartierplan ungünstig hätte präjudizieren
können.
4.
Streitig ist somit in erster Linie, ob der Quartierplanbann einer Überbauung
der Parzelle Nr. 1907 am Stichtag entgegenstand.
4.1 Gemäss § 150 Abs. 1 PBG ist die Bewilligung für rechtliche oder
tatsächliche Änderungen im Beizugsgebiet zu erteilen, wenn die Änderung die
Aufstellung oder den Vollzug des Quartierplans weder verunmöglicht noch
wesentlich erschwert.
Das Quartierplanverfahren war 1989 von der Gemeinde eingeleitet worden, um
das Industriegebiet "Bol/Geissacher" zu erschliessen, insbesondere, um dort
einen Werkhof der Gemeinde bauen zu können. Es wurde im März 1991 vom
Regierungsrat genehmigt. Nur knapp ein Jahr später, am 19. Februar 1992,
wurde das Verfahren aufgehoben, nachdem die Gemeinde ein anderes Grundstück
zur Realisierung des Werkhofs erworben hatte und sich das unüberbaute
Quartierplangebiet grösstenteils innerhalb des Perimeterentwufs der
Moorlandschaft "Pfäffikersee" von nationaler Bedeutung befand. Nachdem ein
privater Grundeigentümer Rekurs gegen den Aufhebungsbeschluss erhoben hatte,
beschloss der Gemeinderat, das Verfahren lediglich zu sistieren.
Am 24. August 1994 wurde die Sistierung wieder aufgehoben, weil sich
abzeichnete, dass das Gebiet nicht in den Perimeter der Moorlandschaft
Pfäffikersee aufgenommen werden würde. Trotzdem wurde das Verfahren wegen der
hängigen Revision der Ortsplanung nicht weiter bearbeitet. Im Juli 1997 wurde
der neue Siedlungs- und Landschaftsplan erlassen, der auf dem überwiegenden
Teil des noch nicht überbauten Lands im Quartierplangebiet eine Erholungszone
festlegt. Die formelle Aufhebung des Quartierplanverfahrens erfolgte am 3.
November 1999, nach der rechtskräftigen Umteilung des Landes von der
Industrie- in die Erholungszone.
Damit ruhte das Quartierplanverfahren de facto seit Februar 1992: Zwar wurde
es 1994 formell wieder aufgenommen, aber nicht mehr vorangetrieben, weil die
ursprüngliche Zielsetzung - die Erschliessung des Gebiets als
Industriebauland - im Widerspruch zur geplanten Richt- und Zonenplanrevision
stand. Mit der Richtplanrevision im Juli 1997 stand definitiv fest, dass das
noch unüberbaute Quartierplangebiet nicht mehr als Industrieland benötigt
würde.
Unter dieser Prämisse ist nicht ersichtlich, inwiefern eine Überbauung der
Parzelle der Beschwerdeführerin die Aufstellung oder den Vollzug des
Quartierplans - mit dem ohnehin nicht mehr gerechnet werden konnte - negativ
hätte präjudizieren können: Stand schon vor dem Stichtag fest, dass die
ursprünglich beabsichtigte Erschliessung des Gebiets als Industrieland nicht
mehr realisiert werden würde, so konnte die Überbauung der Parzelle am
Stichtag dieses Ziel nicht mehr gefährden.
4.2 Die Überbauung der Parzelle hätte sich allerdings negativ auf die
Umsetzung des neuen Richtplans und die hängige Nutzungsplanrevision
ausgewirkt, weil es die Nutzung des Gebiets als Erholungszone vereitelt
hätte.
Der Quartierplanbann diente jedoch nicht der Sicherung der Richt- und
Nutzungsplanung. Hierfür verfügte die Gemeinde über andere Instrumente;
insbesondere hätte sie die Baubewilligung im Hinblick auf die geplante
Nutzungsplanänderung wegen fehlender planungsrechtlicher Baureife gemäss §
234 PBG verweigern können. Dieses Instrument erfüllt im Kanton Zürich die
Funktion einer Planungszone oder einer Bausperre (BGE 116 Ia 449 E. 4a S.
453).
Derartige, der Sicherung der Planung dienende Massnahmen dürfen jedoch bei
der Beurteilung der Überbaubarkeit nicht berücksichtigt werden:
Geht einem definitiven Eingriff eine provisorische Massnahme voraus, wie z.B.
der Erlass einer Planungszone, ist zwar auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens
des definitiven Eingriffs abzustellen; mit der provisorischen Massnahme darf
indessen nicht zum Nachteil des Betroffenen ein Ausschluss der
Entschädigungspflicht begründet werden (BGE 109 Ib 13 E. 3 S. 17; Entscheid
A.275/1985 vom 5. Februar 1986 E. 4a, publ. in ZBl 88/1987 S. 70 ff.; Enrico
Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung, S. 188 oben; Claude Rouiller,
La garantie de la propriété et l'expropriation matérielle, ZBJV 1985 S. 18).
4.3 Zusammenfassend kann daher die Überbaubarkeit der Parzelle der
Beschwerdeführerin nicht unter Berufung auf den Quartierplanbann verneint
werden. Auch die fehlende planungsrechtliche Baureife der Parzelle während
der Hängigkeit der Ortsplanungsrevision darf nicht berücksichtigt werden.
5.
Eine Überbauung hätte allerdings der Zustimmung der Baudirektion bedurft,
weil die Parzelle am Stichtag noch ca. zur Hälfte innerhalb der Zone IV der
Pfäffikersee-SchutzV vom 2. Dezember 1948 lag, in der Hochbauten nur mit
Bewilligung der Baudirektion errichtet werden dürfen.
Die Schätzungskommission ging in ihrem Entscheid (E. 2 S. 9) davon aus, dass
diese Bewilligung erteilt worden wäre. Dafür spricht die Tatsache, dass die
Parzelle nur knapp ein Jahr später aus dem Perimeter der revidierten SchutzV
vom 27. Mai 1999 entlassen wurde.
Jedenfalls aber hätte die Beschwerdeführerin die Möglichkeit gehabt, ein
Bauvorhaben auf dem ausserhalb der Perimetergrenze liegenden südlichen
Grundstücksteil zu realisieren, das nicht bewilligungspflichtig gewesen wäre.
6.
Der Erteilung einer Baubewilligung stand jedoch im September 1998 die
fehlende Erschliessung der Parzelle entgegen. Zwar gab es bereits eine
Wasser- und Abwasserversorgung, dagegen war das Grundstück noch nicht mit
Elektrizität versorgt; streitig ist zudem, ob eine genügende Zufahrt
vorhanden war.
6.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann es gegen Treu und
Glauben verstossen, wenn sich die Gemeinde auf die fehlende Erschliessung
eines Grundstücks beruft, obwohl feststeht, dass sie ihrer
Erschliessungspflicht nicht nachgekommen ist (BGE 131 II 72 E. 3.6 S. 79).
6.1.1 Die Beschwerdeführerin macht im vorliegenden Fall geltend, dass die
Gemeinde das Quartierplanverfahren unrechtmässig und in treuwidriger Weise
verzögert habe.
Die Gemeinde widerspricht diesem Vorwurf: Die Festlegung der Erschliessung
des Industriegebiets "Bol" wäre wegen der übergeordneten Moorschutzprobleme
weder damals noch heute rechtlich möglich gewesen. Der Moorschutzperimeter
sei im fraglichen Gebiet auch heute noch nicht rechtskräftig festgesetzt
worden, insbesondere fehlten die bundesrechtlich vorgeschriebenen
Pufferzonen. Aus diesem Grund sei die SchutzV 1999 von ideellen Vereinigungen
mit Rekurs angefochten worden. Auch für die Westtangente liege noch immer
kein bewilligtes Projekt vor.
6.1.2 Aus dem Quartierplan-Einleitungsbeschluss geht hervor, dass die
Gemeinde bereits in den Jahren 1985 und 1987 Verhandlungen über eine private
Landumlegung geführt hatte, die jedoch scheiterten. Am 4. Oktober 1989
beschloss sie von Amtes wegen die Einleitung eines Quartierplans zur
Erschliessung des Industriegebiets; die Baudirektion genehmigte dies mit
Verfügung vom 12. März 1991.
1992 wurden jedoch grosse Teile des Quartierplangebiets in das provisorische
Inventar der Moorlandschaft "Pfäffikersee" von besonderer Schönheit und
nationaler Bedeutung aufgenommen. Das Quartierplanverfahren konnte deshalb
bis zur definitiven Festsetzung des Moorlandschaftsperimeters und der
Pufferzonen nicht weiterbetrieben werden (zur notwendigen Koordination von
Raumplanung und Moorschutz vgl. z.B. Entscheide 1A.44/1992 vom 17. März 1993
E. 3; BGE 124 II 19 E. 3b S. 23 ff.).
Am 1. Mai 1996 erliess der Bundesrat die Moorlandschaftsverordnung. Nach der
kartographischen Darstellung im Anhang der Verordnung liegt das unüberbaute
Quartierplangebiet nicht mehr im Perimeter der bundesrechtlich geschützten
Moorlandschaft. Die definitive, parzellenscharfe Abgrenzung der
Moorlandschaft obliegt jedoch den Kantonen (vgl. Art. 3 Abs. 1
MoorlandschaftsV); diese sind überdies verpflichtet, ökologisch ausreichende
Pufferzonen für die Moore von nationaler Bedeutung auszuscheiden, um eine
ungeschmälerte Erhaltung der Schutzobjekte sicherzustellen (Art. 3 Abs. 1
i.V.m. Art. 4 der Flachmoorverordnung).
Wie sich aus dem Bundesinventar der Flachmoore von nationaler Bedeutung
(Objekt Nr. 2212) ergibt, stösst das Flachmoor Robenhauserriet/Pfäffikersee
am Chämterbach an das Gebiet Bol/Geissacher an. Insofern musste damit
gerechnet werden, dass auf einem Teil des Quartierplangebiets - unabhängig
von dessen Zugehörigkeit zur geschützten Moorlandschaft - Pufferzonen zum
Schutz des Flachmoors ausgewiesen würden.
Zudem stellte sich die Frage, ob das geplante Trassee der Westtangente nicht
zum Schutz der Moore verschoben werden müsse. Da die Westtangente der
Groberschliessung des nordöstlichen Industriegebiets dienen sollte, musste
deren Verlauf bekannt sein, bevor über die weitere strassenmässige
Erschliessung und Überbauung des Gebiets entschieden werden konnte.
6.1.3 Unter diesen Umständen kann der Gemeinde nicht der Vorwurf gemacht
werden, das Quartierplanverfahren verzögert und ihre Erschliessungspflicht
verletzt zu haben. Sie war vielmehr verpflichtet, ihre Quartier- und
Erschliessungsplanung mit den übergeordneten Planungen von Bund und Kantonen
(Moorschutz; Westtangente) zu koordinieren. Die jahrelange Unsicherheit über
den Verlauf der Perimetergrenze, die Lage der Pufferzonen und die
Linienführung der Westtangente ist nicht der Gemeinde anzulasten.
6.2 Darf sich die Gemeinde somit auf die fehlende Erschliessung der Parzelle
berufen, ist zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin die Erschliessung am
Stichtag aus eigener Kraft hätte realisieren können.
6.2.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Grundstück sei bereits über
die Motorenstrasse und das Nachbargrundstück Kat.-Nr. 1915 strassenmässig
erschlossen; diese Zufahrt führe heute zu Parkplätzen am südlichen Rand ihrer
Parzelle, die vom Nachbargrundstück aus genutzt würden. Hätte die bestehende
Zufahrt nicht ausgereicht, so hätte sie noch ausgebaut werden können: Die
Eigentümerin des Nachbargrundstücks habe sich im Kaufvertrag vom 3. Oktober
1996 vertraglich verpflichtet, der Beschwerdeführerin ein unbeschränktes
Fahr- und Fusswegrecht einzuräumen.
Auch die Elektrizitätsversorgung hätte entweder über das Nachbargrundstück
Kat.-Nr. 1915 oder mittels Errichtung eines Blockheizkraftwerkes auf dem
eigenen Grundstück sichergestellt werden können.
6.2.2 Die Gemeinde Wetzikon bestreitet dies.
Zufahrtsrechtlich bestehe ein Unterschied, ob einige wenige Parkplätze oder
die dichte Überbauung eines 14'571 m2 grossen Grundstücks erschlossen werde.
Der mit einer solchen Überbauung induzierte Zu- und Wegbringerverkehr dürfe
nicht mehr, wie bisher, in den Staubereich eines Bahnübergangs geleitet
werden. Vielmehr sei für eine Fläche dieser Grösse eine systematische
gebietsgerechte Erschliessung nötig; diese habe über die geplante
Westtangente zu erfolgen.
Baupolizeilich sei sodann zu beachten, dass die heutige Zufahrt noch als
grundstücksinterne, abstandsfreie Zufahrt qualifiziert werden könne; bei
einer Erschliessung auch der Parzelle Nr. 1907 müsse dagegen der
Strassenabstand von § 265 PBG eingehalten werden, was angesichts der
bestehenden Gebäude auf Kat.-Nr. 1915 nicht möglich sei.
Sodann sei die Versorgung des streitigen Grundstücks mit elektrischer Energie
am Stichtag nicht hergestellt gewesen, insbesondere habe kein Recht der
Beschwerdeführerin auf einen Anschluss an die Trafostation des
Nachbargrundstücks bestanden. Die Zustimmungserklärung der Z.________ AG sei
am 17. Januar 2002 abgegeben worden, zu einem Zeitpunkt, als das Grundstück
der Beschwerdeführerin schon umgezont gewesen sei. Die Zustimmung sei daher
ohne praktische Bedeutung gewesen und habe bedenkenlos "erteilt" werden
können. Ob sich der Betrieb eines Blockheizkraftwerks für die Überbauung des
streitbetroffenen Grundstücks gelohnt hätte, sei völlig ungewiss.
6.2.3 Die Schätzungskommission verneinte die Möglichkeit einer
Selbsterschliessung vor allem aufgrund des hängigen Quartierplanverfahrens.
Sie bezweifelte aber auch, dass die von der Beschwerdeführerin skizzierte
Zufahrt die gesetzlichen Anforderungen gemäss § 237 PBG i.V.m. mit den
Zugangsnormalien vom 9. Dezember 1987 erfüllt hätte. Überdies sei die
vertragliche Vereinbarung mit der Eigentümerin des Nachbargrundstücks
hinsichtlich Verlauf und Breite des Wegrechts unklar, weshalb auch noch keine
definitive Grunddienstbarkeit in das Grundregister habe angemeldet werden
können.
6.2.4 Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass die Parzelle am Stichtag
strassenmässig nicht erschlossen gewesen sei. Es liess die Frage, ob die
Beschwerdeführerin in der Lage gewesen wäre, aufgrund der konkreten örtlichen
Verhältnisse eine den gesetzlichen Anforderungen genügende Zufahrt zu ihrem
Grundstück zu erstellen und eine Versorgung mit Elektrizität aus eigenen
Kräften zu bewerkstelligen, offen, weil schon der Quartierplanbann einer
Überbauung des Grundstücks am Stichtag entgegengestanden habe.
6.2.5 Die Beschwerdeführerin beantragt, das Bundesgericht möge die vom
Verwaltungsgericht offen gelassenen Fragen beantworten, und stellt hierfür
verschiedene Beweisanträge.
Es ist jedoch nicht Aufgabe des Bundesgerichts, die von der Gemeinde und der
Schätzungskommission aufgeworfenen, überwiegend kantonalrechtlichen
Erschliessungsfragen zu beurteilen, bevor das kantonale Verwaltungsgericht
sich dazu geäussert hat. Die Sache ist deshalb zu neuer Beurteilung an das
Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht wird neben der Frage, ob die Beschwerdeführerin das
Grundstück in rechtlicher und tatsächlicher Sicht aus eigener Kraft hätte
erschliessen können, auch die objektive Realisierungswahrscheinlichkeit einer
solchen Überbauung zu beurteilen haben, unter Berücksichtigung der damaligen
Nachfrage nach Industrieland am Siedlungsrand von Wetzikon (vgl. BGE 113 Ib
318 E. 3c/aa S. 325; Peter Hänni/Marco Scruzzi/Adrian Walpen, Planungs-, Bau-
und besonderes Umweltschutzrecht, 4. Aufl. 2002, S. 619 f.).
6.3 Da das Verwaltungsgericht in seinem neuen Entscheid auch über die Kosten
neu entscheiden wird, erübrigt es sich, die von der Beschwerdeführerin
erhobenen Rügen gegen den Kostenentscheid zu prüfen.
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Die
Beschwerdeführerin obsiegt insoweit, als sie die Aufhebung des angefochtenen
Entscheids beantragt hat; dagegen unterliegt sie mit ihren weitergehenden
Anträgen. Die Gerichtsgebühr ist daher je zur Hälfte der Beschwerdeführerin
und der Gemeinde aufzuerlegen, die in ihren Vermögensinteressen betroffen ist
(Art. 156 Abs. 2 OG).
Art. 116 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung
(EntG; SR 711) ist nur auf Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen
der eidgenössischen Schätzungskommission und anderer Bundesbehörden auf dem
Gebiet der Enteignung anwendbar (Art. 115 Abs. 1 und Abs. 3 OG), nicht aber
auf Verfahren, die sich gegen kantonale Entscheide richten.
Der Gemeinde steht als Behörde keine Parteientschädigung zu (Art. 159 Abs. 2
OG). Da die Beschwerdeführerin nur teilweise obsiegt, ist ihr eine reduzierte
Parteientschädigung zuzusprechen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
In teilweiser Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird der
Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3.
Kammer, vom 19. August 2004 aufgehoben. Die Sache wird zu neuem Entscheid an
das Verwaltungsgericht zurückgewiesen. Im Übrigen wird die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 15'000.-- wird den Parteien je zur Hälfte
auferlegt.
3.
Die Gemeinde Wetzikon hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 7'500.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Schätzungskommission in
Abtretungsstreitigkeiten, Kreis III, dem Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, und dem Bundesamt für Raumentwicklung
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 24. Oktober 2005
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: