I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.189/2004
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1A.189/2004 /gij
Sitzung vom 3. Dezember 2004
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Reeb, Féraud, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Schilling.
Stadion Zürich AG,
Stadt Zürich, vertreten durch den Direktor des Amtes für Hochbauten,
Beschwerdeführerinnen, beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Jürg Sigrist,
gegen
Verein "Interessengemeinschaft Hardturmquartier"
Bau- und Wohngenossenschaft Kraftwerk 1,
D.,
E.,
F.,
G.,
H.,
I.,
J.,
K.,
L.,
M.,
N.,
O.,
P.,
Q.,
R.,
S.,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Hans Maurer,
Verkehrsclub der Schweiz (VCS), vertreten durch die VCS-Sektion Zürich, diese
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Martin Pestalozzi,
Beschwerdegegner,
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Kaspar Escher-Haus, 8090 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, Postfach
1226, 8021 Zürich.
Gestaltungsplan; USG,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich,
3. Abteilung, 3. Kammer, vom 5. Juli 2004.
Sachverhalt:
A.
Am 28. März 2003 unterzeichneten die Stadt Zürich und die Stadion Zürich AG
als Grundeigentümerinnen einen privaten Gestaltungsplan für das Gebiet
zwischen der Förrlibuckstrasse, der Bernerstrasse und der Pfingstweidstrasse
in der Stadt Zürich. Im Gestaltungsplan wird das fragliche Gebiet in die
Teilgebiete A, B und C aufgeteilt. Auf dem Teilgebiet A soll der Bau eines
Fussball-Stadions mit 30'000 Plätzen sowie mit sog. Mantelnutzungen (Läden,
Restaurants, Kinos, Hotel) ermöglicht werden; auf dem Teilgebiet B ist die
Erstellung eines Büro-Hochhauses vorgesehen, und das Teilgebiet C soll als
Service-Fläche dienen. Die maximal anrechenbare Geschossfläche für das
Gesamtareal umfasst nach Art. 8 Abs. 1 der Gestaltungsplan-Vorschriften (GPV)
100'000m2, für Mantelnutzungen stehen davon insgesamt 60'000m2 zur Verfügung.
Art. 14 GPV bestimmt für die Parkierung von Personenwagen Folgendes:
"(1) Im gesamten Planungsgebiet sind max. 1'250 Autoabstellplätze zulässig.
Wird zunächst allein das Teilgebiet B überbaut, dürfen lediglich max. 250
Abstellplätze erstellt werden. Innerhalb dieser Maximallimiten richtet sich
die Zahl der zulässigen Abstellplätze nach der städtischen
Parkplatzverordnung vom 11. Dezember 1996.
(2) Die Abstellplätze sind lenkungswirksam zu bewirtschaften (Gebührenpflicht
ab erster Minute).
(3) Die Abstellplätze dürfen mehrfach genutzt werden, wobei im Total
Fahrtenlimiten einzuhalten sind, die gestützt auf die nachfolgend
aufgeführten spezifischen Verkehrspotenziale (SVP) zu bestimmen sind (Ein-
und Ausfahrten pro Tag, 365 Tage pro Jahr):
Nutzungsart SVP Beschäftigte SVP Besucher
Einkauf 2.5 18.0
Restaurants 2.5 18.0
Freizeit 2.5 18.0
Hotel 2.5 4.8
Büro, Dienstleistung 2.5 4.8
Kongress 2.5 9.0
Park and Ride 3.0
Stadion (Zuschauer, 60 Tage pro Jahr) 2.0
(4) Pro Kalenderjahr sind folgende Fahrtenlimiten einzuhalten:
a) Teilgebiet A
a.a) Im Jahr, in dem das Shopping-Center im Stadion in Betrieb genommen wird,
sowie in den anschliessenden zwei Kalenderjahren beträgt die jährliche
Fahrtenlimite 3.18 Mio.
b.b) Danach reduziert sich die jährlich Fahrtenlimite auf 3.00 Mio., sobald
die Erreichbarkeit des Stadions mit dem öffentlichen Verkehr durch eine neue
Tramlinie in der Pfingstweidstrasse mit Anbindung an den Bahnhof
Zürich-Altstetten oder andere Massnahmen in vergleichbarem Ausmass verbessert
worden ist. Erfolgt diese Verbesserung im ersten Kalenderhalbjahr, wird die
Reduktion ab Juli, im Übrigen ab 1. Januar des folgenden Kalenderjahres
wirksam.
c.c) Nach weiteren zwei Kalenderjahren reduziert sich die jährliche
Fahrtenlimite auf 2.81 Mio.
d.d) In jedem Fall reduziert sich die jährliche Fahrtenlimite um je 150'000
Fahrten, wenn in den Gebieten Maag-Areal Plus, Toni-Areal und Hardturm-Areal
je 75 % der dort zulässigen Ausnützung realisiert sind.
b) Teilgebiet B
a.a) Im Jahr, in dem das Teilgebiet B nach Gestaltungsplan überbaut ist und
genutzt wird, sowie in den anschliessenden zwei Kalenderjahren beträgt die
jährliche Fahrtenlimite 220'000.
b.b) Danach reduziert sich die jährliche Fahrtenlimite entsprechend den für
das Teilgebiet A festgelegten Grundsätzen auf 200'000 bzw. 190'000 Fahrten.
c.c) In jedem Fall reduziert sich die jährliche Fahrtenlimite um je 10'000
Fahrten, wenn in den Gebieten Maag-Areal Plus, Toni-Areal und Hardturm-Areal
je 75 % der dort zulässigen Ausnützung realisiert sind.
c) Park and Ride-Plätze
a.a) Mindestens 100 Abstellplätze sind als Park and Ride-Plätze auszuscheiden
und zu bewirtschaften.
b.b) Die Park and Ride-Plätze dürfen montags bis freitags erst nach 16.00 Uhr
Kurzparkierern zur Verfügung gestellt werden.
c.c) Die mit den Park and Ride-Plätzen verbundenen Fahrten sind in den
Fahrtenlimiten von Teilgebiet A enthalten.
d) Gesamtbetrachtung
Eine teilgebietsweise Betrachtung findet nur solange statt, als nicht beide
Teilgebiete nach Gestaltungsplan überbaut sind und genutzt werden.
(5) Wird bei der Realisierung des Gestaltungsplanes in Nutzungsart und/oder
Nutzungsmass wesentlich (20 %, mindestens 2'000 m2 je Nutzungsart) und
fahrtenrelevant von den Vorgaben des Gestaltungsplans bzw. von den dem
Umweltverträglichkeitsbericht zugrunde liegenden Annahmen abgewichen, trifft
die Baubehörde mit dem baurechtlichen Entscheid hierfür die erforderlichen
Anordnungen, insbesondere zur Anpassung der Fahrtenlimiten. Dabei dürfen die
Fahrtenlimiten gemäss Abs. 4 nicht überschritten werden.
(6) Es ist mit geeigneten technischen und betrieblichen Mitteln dafür zu
sorgen, dass die Einhaltung der festgelegten Limiten kontrolliert werden
kann. Der zuständigen Behörde ist periodisch Bericht zu erstatten.
(7) Wird die jährliche Fahrtenlimite überschritten, haben die Grundeigentümer
und Nutzer nach eigenem Ermessen ausreichende Massnahmen zur Einhaltung der
Fahrtenzahl zu treffen. Wird die Fahrtenzahl dreimal hintereinander
überschritten oder zeichnet sich ab, dass die Fahrtenanzahl nicht
befriedigend plafoniert werden kann, hat die Baubehörde die geeigneten
Massnahmen zu deren Einhaltung anzuordnen. Sie kann dabei insbesondere eine
nutzungsbestimmte Zuordnung der Abstellplätze gemäss der städtischen
Parkplatzverordnung oder andere geeignete Massnahmen wie zeitliche und/ oder
örtliche Begrenzungen des Abstellplatzangebotes verlangen."
Mit Beschluss vom 4. Juni 2003 stimmte der Gemeinderat von Zürich dem
privaten Gestaltungsplan Stadion Zürich zu, wobei vom Bericht und Antrag der
Umweltschutzfachstelle als Grundlage für die Umweltverträglichkeitsprüfung
Kenntnis genommen wurde. Gleichzeitig wurde der Stadtrat ermächtigt,
Änderungen am privaten Gestaltungsplan in eigener Zuständigkeit und mit
entsprechender Zustimmung der Grundeigentümer vorzunehmen, sofern sich diese
als Folge von Rechtsmittelentscheiden oder im Genehmigungsverfahren als
notwendig erweisen sollten.
Die Stimmberechtigten der Stadt Zürich hiessen den Gestaltungsplan am 7.
September 2003 ebenfalls gut.
B.
Gegen den Gemeindebeschluss erhoben der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS),
verschiedene Anwohner und Anwohnervereinigungen sowie eine Stiftung
Planungsrekurs beim Regierungsrat des Kantons Zürich. Dieser hiess den Rekurs
des VCS sowie den gemeinsam von der "Interessengemeinschaft
Hardturmquartier", von der "Bau- und Wohngenossenschaft Kraftwerk 1" und von
17 Anwohnern erhobenen Rekurs mit Urteil vom 21. April 2004 im Sinne der
Erwägungen teilweise gut. Im Übrigen wurden die Rekurse abgewiesen, soweit
darauf einzutreten war und sie nicht gegenstandslos waren.
Gutgeheissen wurden die Rekurse insofern, als sie sich gegen das
Parkplatzregime und die Fahrtenlimiten richteten. Der Regierungsrat erwog
hierzu im Wesentlichen, die in den Gestaltungsplan-Vorschriften vorgesehene
Anzahl Parkplätze liege nur geringfügig über der Zahl von Pflichtparkplätzen,
die gemäss der Verordnung über die Fahrzeugabstellplätze der Stadt Zürich vom
11. Dezember 1996 (Parkplatzverordnung, PPV) zu erstellen wäre, und sei daher
nicht zu beanstanden. Hingegen müssten gemäss der Parkplatzverordnung die
Parkplätze für die Besucher oder Kunden einerseits und für die Angestellten
und Beschäftigten andererseits ausgeschieden werden. Zudem müssten 334
Parkplätze an den Tagen, an denen keine Grossveranstaltungen im Stadion
stattfänden, für Besucher, Kunden und Beschäftigte unzugänglich bleiben. Was
die in den Gestaltungsplan-Vorschriften festgelegte höchstzulässige Zahl von
jährlichen Fahrten im Gesamtareal betreffe, so sei diese mit Blick auf den
Zweck der Fahrtenlimitierung, nämlich die Begrenzung des motorisierten
Individualverkehrs, immer noch zu hoch. Es erscheine als sachgerecht, die
Fahrtenlimite für die erste Betriebsphase - ausgehend von 816 Parkplätzen,
305 Betriebstagen sowie einem spezifischen Verkehrspotenzial (SVP) von 12,5
für die Besucherparkplätze und von 2,5 für die Beschäftigtenparkplätze - auf
2,7 Mio. Fahrten für die beiden Teilgebiete festzulegen. Die Limiten für die
folgenden Jahre seien dementsprechend auf 2,544 Mio. Fahrten für die 2.
Stufe, auf 2,385 Mio. Fahrten für die 3. Stufe sowie auf 2,2 Mio. Fahrten für
die 4. Stufe herabzusetzen. Die Limitierung auf diese Fahrtenzahlen sei unter
den gegebenen Verhältnissen als verschärfte Emissionsbegrenzung im Sinne von
Art. 11 Abs. 3 des Umweltschutzgesetzes zu betrachten.
C.
Gegen den Entscheid des Regierungsrates vom 21. April 2004 wurden beim
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich insgesamt drei Beschwerden eingereicht.
Als Beschwerdeführer traten einerseits der VCS mit vier Anwohnern,
andererseits der Verein "Interessengemeinschaft Hardturmquartier" sowie die
"Bau- und Wohngenossenschaft Kraftwerk 1" mit mehreren Anwohnern auf. Eine
gemeinsame Beschwerde erhoben ebenfalls die Stadion Zürich AG und die Stadt
Zürich.
Das Verwaltungsgericht trat mit Beschluss vom 16. Juni 2004 auf die
Beschwerde des VCS und der vier Anwohner nicht ein. Dieser Beschluss ist in
Rechtskraft erwachsen.
Mit Mehrheits-Entscheid vom 5. Juli 2004 hiess das Verwaltungsgericht (3.
Abteilung, 3. Kammer) die beiden im Verfahren verbliebenen Beschwerden
teilweise gut. Das Gericht hob Dispositiv-Ziff. II des
Regierungsratsbeschlusses vom 21. April 2004 insofern auf, als damit die
Ausscheidung von Parkplätzen für Beschäftigte und von 334
Veranstaltungsparkplätzen verlangt wurde und als jährlich 2,7 bis 2,2 Mio.
Fahrten für zulässig erklärt wurden. Es wies die Angelegenheit zur
Überarbeitung von Art. 14 GPV im Sinne der Erwägungen (insbesondere zur
Festsetzung einer verschärften Emissionsbegrenzung im Rahmen von 2,17 bis 1,3
Mio Fahrten pro Jahr) an die Stadt Zürich zurück. Im Übrigen wurden die
Beschwerden - unter Vorbehalt einer Ergänzung zu Art. 9 Abs. 2 GPV betreffend
Schattenwurf - abgewiesen.
Das Verwaltungsgericht stellte - zusammengefasst - fest, dass das kantonale
Recht, namentlich § 242 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes (PBG), dem
vorgesehenen Fahrtenmodell nicht entgegenstehe. Namentlich verlange § 242 PBG
nicht zwingend, dass das kommunale Recht eine nutzungsorientierte Zuweisung
von Parkplätzen vorsehe und schreibe auch selbst ein solches System nicht
vor; ebenso wenig verbiete es die Mehrfachnutzung von Parkplätzen. Da mit
einem von den Stimmbürgern genehmigten Gestaltungsplan von der kommunalen
Parkplatzverordnung abgewichen werden dürfe, sei auch nicht rechtswidrig,
dass die im Gestaltungsplan vorgesehene Parkplatzzahl die Zahl der
Pflichtparkplätze gemäss PPV übersteige, sofern durch eine Begrenzung der
Fahrten eine ausreichende Emissionsbegrenzung vorgenommen werde. Nach der
kantonalen Massnahmenplanung und der Rechtsprechung seien die
Emissionsbegrenzungen zu verschärfen, falls die Luft bereits übermässig
belastet sei und es wie hier um einen überdurchschnittlichen Emittenten gehe.
Diesen Anforderungen genügten - was mit einer Kontrollberechnung
veranschaulicht wird - die vom Regierungsrat festgelegten Fahrtenlimiten
allerdings nicht. Die Fahrtenzahl sei daher weiter herabzusetzen und
innerhalb eines Rahmens von 1,3 bis 2,17 Mio. Fahrten pro Jahr festzulegen.
Da den kommunalen Behörden diesbezüglich ein Ermessensspielraum zustehe, sei
die Sache zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Stadt Zürich
zurückzuweisen.
Eine Minderheit des Verwaltungsgerichts hielt dafür, dass schon die vom
Regierungsrat festgesetzten Fahrtenzahlen als verschärfte Emissionsbegrenzung
betrachtet werden könnten und angesichts des bestehenden Ermessensspielraums
und der öffentlichen Interessen am Projekt bestätigt werden sollten.
D.
Die Stadion Zürich AG und die Stadt Zürich haben gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich Verwaltungsgerichtsbeschwerde und
allenfalls auch staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Die
Beschwerdeführerinnen stellen den Antrag, der angefochtene Entscheid sei
insoweit aufzuheben, als darin gegenüber Art. 14 Abs. 3 und 4 der
Vorschriften des Gestaltungsplanes für das Stadion Zürich eine zusätzliche
Beschränkung der Fahrtenzahlen verlangt werde. In der Beschwerde wird im
Wesentlichen geltend gemacht, von den im Gestaltungsplan enthaltenen
Vorschriften über die Parkierung dürfte nur abgewichen werden, wenn diese die
Ziele der kantonalen Massnahmenplanung unterlaufen würden bzw. sich die
mittels Fahrtenmodell festgelegten verschärften Emissionsbegrenzungen als
ungenügend erweisen würden. Dies sei aber nicht der Fall. Auf die erhobenen
Rügen im Einzelnen wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen.
E.
Der Verein "Interessengemeinschaft Hardturmquartier" sowie die "Bau- und
Wohngenossenschaft Kraftwerk 1" verlangen zusammen mit 19 Anwohnern die
vollumfängliche Abweisung der Beschwerde.
Der im Rubrum des angefochtenen Entscheides als mitbeteiligter
Beschwerdegegner aufgeführte VCS hat mit Schreiben des Geschäftsleiters vom
22. September 2004 erklärt, dass der VCS gemäss Nichteintretensbeschluss des
Zürcher Verwaltungsgerichts vom 16. Juni 2004 aus dem vorinstanzlichen
Verfahren ausgeschieden sei und ihm daher im anschliessenden
bundesgerichtlichen Verfahren keine Parteistellung zukommen könne. Da in der
Folge dem Bundesgericht dennoch eine vom Rechtsanwalt des VCS verfasste
Vernehmlassung zuging, ist der Organisation Frist zur endgültigen Erklärung
angesetzt worden, ob sie im bundesgerichtlichen Verfahren Parteirechte
ausüben wolle oder nicht. Mit Eingabe vom 20. Oktober 2004 hat der VCS
bestätigt, am bundesgerichtlichen Verfahren teilnehmen zu wollen, und den
gestellten Antrag auf Abweisung der Beschwerde wiederholt.
F.
Das Verwaltungsgericht und die Staatskanzlei des Kantons Zürich haben auf
Vernehmlassung verzichtet.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Im Streite liegen die Vorschriften von Art. 14 des Gestaltungsplanes "Stadion
Zürich" vom 28. März 2003, welche die Parkierung von Personenwagen im
Planungsgebiet betreffen. Gestaltungspläne unterliegen als
(Sonder-)Nutzungspläne gemäss Art. 34 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 22. Juni
1979 über die Raumplanung (RPG, Raumplanungsgesetz; SR 700) grundsätzlich der
staatsrechtlichen Beschwerde. Soweit diese Pläne allerdings auf
Bundesverwaltungsrecht, insbesondere auf eidgenössisches Raumplanungs- und
Umweltschutzrecht gestützte projektbezogene Anordnungen enthalten, die als
Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG i.V.m. Art. 97 OG zu betrachten sind,
lässt das Bundesgericht nach nunmehr gefestigter Rechtsprechung eine
Anfechtung im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren zu. Die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann ebenfalls gegen gemischtrechtliche
Verfügungen gerichtet werden, soweit Anordnungen in Frage stehen, die auf
unselbständigem kantonalem Ausführungsrecht zum Bundesrecht beruhen oder in
Anwendung übrigen kantonalen Rechts ergangen sind, das einen hinreichend
engen Sachzusammenhang mit der zu beurteilenden Frage des
Bundesverwaltungsrechts aufweist. Soweit dagegen dem angefochtenen Entscheid
selbständiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum
Bundesrecht zugrunde liegt, steht ausschliesslich die staatsrechtliche
Beschwerde zur Verfügung (vgl. BGE 114 Ib 344 E. 1, 121 II 72 E. 1 mit
Hinweisen, 123 II 231 E. 2 S. 234, 127 II 238 nicht publ. E. 1a).
Umstritten sind hier insbesondere die in den Gestaltungsplan-Vorschriften
festgelegten abgestuften jährlichen Fahrtenlimiten für die sog.
Mantelnutzungen (Büros, Restaurants, Läden, Hotel und Freizeit) und die sog.
permanente Kernnutzung (Konferenzen/Lounges, Restaurants) des
Stadiongeländes. Diese Bestimmungen weisen Verfügungs-Charakter auf. Die
Beschwerdeführer bringen vor, dass die vorgesehenen Fahrtenlimitierungen für
den motorisierten Individualverkehr vor den eidgenössischen Normen über die
Luftreinhaltung und der ausführenden kantonalen Massnahmenplanung
standhielten und daher im kantonalen Beschwerdeverfahren zu Unrecht
verschärft worden seien. Ob dies zutreffe, ist im Verfahren der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu prüfen. Für eine staatsrechtliche Beschwerde
bleibt kein Raum.
2.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht,
einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die
unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts geltend gemacht
werden (Art. 104 lit. a OG). Hat - wie hier - ein Gericht als Vorinstanz
entschieden und den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig
oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt, so
ist das Bundesgericht nach Art. 105 Abs. 2 OG an die dem angefochtenen
Entscheid zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen gebunden. Das
schliesst allerdings nicht aus, dass das Bundesgericht selbst weitere
tatsächlichen Feststellungen trifft, sofern dies zur Beurteilung der
aufgeworfenen Fragen als nötig erscheint (BGE 124 II 460 E. 3a S. 470,
Urteile 1E.18/1999 vom 25. April 2001 E. 5 und 1A.178/2003 vom 27. August
2004 E. 3).
Im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren steht dem Bundesgericht
grundsätzlich freie Rechtskontrolle zu. Die Auslegung und Anwendung des
kantonalen Rechts prüft es allerdings nur nach den für die staatsrechtliche
Beschwerde geltenden Grundsätzen (BGE 118 Ib 234 E. 1b mit Hinweis, 127 II 18
nicht publ. E. 1a).
3.
Es ist unbestritten, dass im Gestaltungsplangebiet die Immissionsgrenzwerte
von Anhang 7 der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR
814.318.142.1), insbesondere für Stickstoffdioxid (NO2) und Schwebestaub
(PM10) überschritten werden und auf längere Zeit nicht eingehalten werden
können. Die im Gestaltungsplan vorgesehenen Stadion- und Annexbauten werden
zusätzlichen Verkehr erzeugen. Gemäss dem Umweltverträglichkeitsbericht wird
nach dem Vollausbau der Anlagen die NO2-Belastung auf der stadtauswärts
führenden Autobahn maximal um 1,2 Üg/m3, auf der Pfingstweidstrasse um 0.4
Üg/m3 und auf den übrigen betroffenen Strassenabschnitten um 0.1 Üg/m3 oder
weniger zunehmen. Angesichts der erwarteten Auswirkungen des Vorhabens haben
die Verfasser des Umweltverträglichkeitsberichts, die stadtzürcherische
Umweltschutzfachstelle "Umwelt- und Gesundheitsschutz Zürich (UGZ)" sowie die
Beschwerdeinstanzen das Vorhaben als überdurchschnittlichen Emittenten im
Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bezeichnet. Für diesen sind
aufgrund des - im Folgenden kurz darzustellenden - eidgenössischen,
kantonalen und kommunalen Umweltschutzrechts emissionsbegrenzende
lufthygienische Anordnungen zu treffen.
3.1 Steht fest oder ist zu erwarten, dass schädliche oder lästige
Einwirkungen von Luftverunreinigungen durch mehrere Quellen verursacht
werden, so hat die zuständige Behörde gemäss Art. 44a des Bundesgesetzes vom
7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG, SR 814.01)
und Art. 9 Abs. 4 LRV einen Plan der Massnahmen zu erstellen, die zur
Verminderung oder Beseitigung der Einwirkungen innert angesetzter Frist
beizutragen haben. Als solche Massnahmen fallen nach Art. 32 Abs. 2 LRV für
Verkehrsanlagen bauliche, betriebliche, verkehrslenkende oder -beschränkende
Vorkehren in Betracht (lit. b) und sind für stationäre Anlagen verkürzte
Sanierungsfristen oder ergänzende oder verschärfte Emissionsbegrenzungen
vorzusehen (lit. a). Da Art. 12 USG als (verschärfte) Emissionsbegrenzungen
neben Bau- und Ausrüstungsbestimmungen auch Verkehrs- oder
Betriebsvorschriften nennt, können diese auch für stationäre Anlagen
vorgeschrieben werden, deren Betrieb zusätzlichen Verkehr erzeugt.
3.2 Der in Ausführung von Art. 44a USG vom Kanton Zürich erlassene
Massnahmenplan ("Luftprogramm für den Kanton Zürich") sieht eine
Parkraumbewirtschaftung in dem Sinne vor, dass die Zahl der Abstellplätze
weitmöglichst beschränkt werden soll (Teilplan Personen- und Güterverkehr,
Massnahmen PV2). In seiner Fassung von 1996 verpflichtete das Luftprogramm
die Städte Zürich und Winterthur sowie die Agglomerationsgemeinden, ihre
kommunalen Erlasse zur Regelung der Zahl der Abstellplätze an die kantonale
Wegleitung anzupassen (Massnahme PV2 lit. a). Diese rechtliche Verpflichtung
wurde allerdings durch Regierungsratsbeschluss vom 12. November 1997 wieder
aufgehoben und durch eine blosse Empfehlung ersetzt. Wie dem Vorwort der
überarbeiteten kantonalen "Wegleitung zur Regelung des Parkplatz-Bedarfs in
kommunalen Erlassen" vom Oktober 1997 zu entnehmen ist, hatten vertiefte
juristische Abklärungen ergeben, dass die Gemeinden ohne Änderung des
kantonalen Planungs- und Baugesetzes nicht zwingend zur Anpassung ihrer
kommunalen Vorschriften angehalten werden könnten. In der Folge wurden die
mit der Teilmassnahme PV2 lit. a zusammenhängenden Massnahmen PV2 lit. b
(Schaffung von Anreizen für einen Verzicht auf zusätzliche Parkplätze) und
lit. c (Ergänzung des Richtplans durch regionale Begrenzungen der
Gesamtparkplatzzahlen) abgeschrieben, da sie nicht wirksam umgesetzt werden
könnten. Gleichzeitig beauftragte der Regierungsrat die Baudirektion,
Alternativen bzw. eine neue Massnahme zu erarbeiten, um insbesondere die
Emissionen aus stark verkehrserzeugenden Nutzungen (Einkaufszentren,
Parkhäuser, Freizeit- und Sportanlagen) zu vermindern (vgl.
"Luft-Programm-Erfolgskontrollbericht 1998" der kantonalen Baudirektion vom
Juli 1999 S. 17; Ergänzung 2002 zum "Luftprogramm für den Kanton Zürich" S.
7, 28). Inhalt der neuen Massnahme solle sein, die Bemühungen um die Senkung
der Emissionen stark verkehrserzeugender Anlagen von der Projektstufe auf die
vorgelagerte Planungsstufe zu verschieben. Dementsprechend ist die
Teilmassnahme PV2 lit. b neu formuliert und in die ergänzten, vom
Regierungsrat am 30. April 2002 genehmigten Massnahmenblätter aufgenommen
worden. Sie bestimmt, dass im Rahmen der Neugestaltung des Planungs- und
Baugesetzes danach getrachtet werden soll, die Siedlungs- und
Verkehrsentwicklung auf allen Planungsstufen aufeinander abzustimmen, die
Mindestanforderungen an die Erschliessung vor allem von publikumsintensiven
Anlagen zu harmonisieren und die Ermittlung der Parkplatzzahl in Form einer
(kantonalen) Verordnung festzulegen. Sollten diese Massnahmenvorschläge nicht
realisiert werden können, sei die Einführung einer kantonalen Abgabe für neue
und bestehende Bauten und Anlagen, die starken Verkehr auslösen
("Verkehrsinfrastrukturabgabe"), weiterzuverfolgen.
3.3 § 242 des kantonalen Gesetzes vom 7. September 1975 über die Raumplanung
und das öffentliche Baurecht (Planungs- und Baugesetz, PBG; Zürcher
Loseblattsammlung 700.1) schreibt seinerseits vor, dass in den Bau- und
Zonenordnungen die Zahl der Abstellplätze festzulegen sei, die nach den
örtlichen Verhältnissen, nach dem Angebot des öffentlichen Verkehrs sowie
nach Ausnützung und Nutzweise des Grundstücks für Bewohner, Beschäftigte und
Besucher erforderlich sind (Abs. 1). Im Normalfall soll die Zahl der
Abstellplätze so festgelegt werden, dass die Fahrzeuge der Benützer einer
Baute oder Anlage ausserhalb des öffentlichen Grundes aufgestellt werden
können. Besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse, insbesondere des
Verkehrs oder des Schutzes von Wohngebieten, Natur- und Heimatschutzobjekten,
Luft und Gewässern, kann die Zahl der erforderlichen Plätze tiefer angesetzt
und die Gesamtzahl begrenzt werden (Abs. 2). Nach § 243 Abs. 1 PBG sind
Abstellplätze im gebotenen Ausmass bei Neuerstellung von Bauten und Anlagen,
bei wesentlichen baulichen Änderungen oder Nutzungsänderungen zu schaffen.
Bei bestehenden Bauten und Anlagen kann nach Abs. 2 ohne Zusammenhang mit
Änderungen die Schaffung oder Aufhebung von Abstellplätzen verlangt werden,
wenn der bisherige Zustand regelmässig Verkehrsstörungen oder andere
Übelstände bewirkt oder wenn die Beschäftigtenparkplätze die festgesetzte
Gesamtzahl erheblich überschreiten. Die Verpflichtung muss allerdings nach
den Umständen technisch und wirtschaftlich zumutbar sein.
Diese Bestimmungen des Zürcher PBG verfolgen, wie im angefochtenen Entscheid
des Verwaltungsgerichtes dargelegt wird, zwei teilweise gegenläufige Zwecke.
Einerseits soll aus verkehrspolizeilichen Gründen durch Festlegung von
Mindestparkplatzzahlen dafür gesorgt werden, dass das Abstellen von
Fahrzeugen auf Privatgrund erfolgen und der Strassenraum freigehalten werden
kann. Andererseits wird durch die Begrenzung der (höchst)zulässigen Anzahl
Parkfelder angestrebt, den individuellen Motorfahrzeugverkehr und die damit
verbundenen negativen Auswirkungen auf die Umwelt zu vermindern. Da die
Überarbeitung des Bau- und Planungsgesetzes noch nicht abgeschlossen ist,
sind noch keine neuen Vorschriften im Sinne der neuen Teilmassnahme PV2 lit.
b in dieses eingeflossen. Angenommen werden darf, dass der Auftrag der
Regierung an die Baudirektion, alternative Möglichkeiten zur Begrenzung der
Emissionen aus stark verkehrserzeugenden Nutzungen zu erarbeiten, mit ein
Grund für die Schaffung von Fahrtenmodellen wie dem hier umstrittenen
gebildet hat.
3.4 Die Stadt Zürich hat die Vorschrift von § 242 PBG, die die Gemeinden zur
Festlegung der Parkplatzzahl in der Bau- und Zonenordnung anhält, durch
Erlass einer Verordnung über Fahrzeugabstellplätze (Parkplatzverordnung vom
8. Januar 1986/20. Dezember 1989 bzw. vom 11. Dezember 1996, PPV) umgesetzt.
Gemäss dieser richtet sich die Zahl der Abstellplätze einerseits nach der
Ausnutzung und Nutzweise der Grundstücke; andererseits hängt sie von der
Erschliessungsqualität des fraglichen Gebiets sowie von der Einhaltung der
zulässigen NO2-Werte der Luftreinhalte-Verordnung und den Anforderungen des
Ortsbildschutzes ab (Art. 3 PPV). Dementsprechend wird zunächst festgelegt,
für welche Geschossflächen je nach Nutzweise ein Parkplatz erstellt werden
soll (Normalbedarf; Art. 4 PPV). Danach wird im Einzelnen bestimmt, wie die
Zahl der minimal erforderlichen und der maximal zulässigen Abstellplätze in
den Gebieten A - D mit unterschiedlicher Erschliessungsqualität festzusetzen
sei (Art. 5 Abs. 1 PPV). Weiter schreibt die Parkplatzverordnung die
Reduktion der in den einzelnen Gebieten geltenden Maximalwerte vor, solange
die zulässigen NO2-Werte auf dem Stadtgebiet überschritten sind (Art. 5 Abs.
2 PPV). In Art. 6 PPV wird schliesslich festgehalten, welche Anteile der
gemäss Art. 5 errechneten Zahl der minimal erforderlichen Abstellplätze für
Besucher und Kunden zu reservieren und besonders zu bezeichnen sind. Angaben
über Fahrtenzahlen enthält die Verordnung nicht.
Die Parkplatzverordnung ist im Jahre 1996 überarbeitet worden und stellt
gemäss den Erwägungen des Verwaltungsgerichts die Konkretisierung des
kantonalen Massnahmenplans hinsichtlich der angestrebten Parkraumbeschränkung
dar. Danach gilt die Parkplatzverordnung als kommunaler Erlass, der die
vorsorgliche und die verschärfte Emissionsbegrenzung in Form herabgesetzter
Parkplatzzahlen bei verkehrserzeugenden Anlagen auf Stadtgebiet verbindlich
regelt. Da der Massnahmenplan auch nach seiner Ergänzung im Jahre 2002 den
Gemeinden weiterhin bloss empfiehlt, ihre kommunalen Parkplatzvorschriften an
die Wegleitung der Baudirektion vom Oktober 1997 anzupassen, erweist sich die
vom VCS aufgeworfene Frage, wie die Anzahl Parkfelder für das
Gestaltungsplanareal gemäss Wegleitung zu berechnen wäre, zum vornherein als
unerheblich.
4.
Wie in der Sachverhaltsdarstellung wiedergegeben, ist in Art. 14 GPV eine
Regelung für die Parkierung von Personenwagen getroffen worden, die zum einen
die Zahl der maximal zulässigen Abstellplätze für das Gesamtgebiet bzw. für
das Teilgebiet B bestimmt; dabei soll sich die Zahl der zu erstellenden
Parkplätze innerhalb dieser Maximallimiten nach der Parkplatzverordnung
richten. Zum andern wird die Zahl der je nach Nutzweise der Geschossflächen
zulässigen täglichen Ein- und Ausfahrten pro Abstellplatz und Beschäftigte
bzw. Besucher festgelegt. Schliesslich werden jährliche Fahrtenlimiten
festgesetzt, die im Gestaltungsplangebiet insgesamt oder in den Teilgebieten
A und B einzuhalten sind.
Der Regierungsrat hat im Beschwerdeverfahren einer Fahrtenlimitierung im
Rahmen eines Fahrtenmodells, wie es in den Gestaltungsplan-Vorschriften
vorgesehen wird, grundsätzlich zugestimmt. Allerdings müssten nach der
Parkplatzverordnung die Parkplätze den Beschäftigten einerseits sowie den
Besuchern und Kunden andererseits fest zugewiesen werden. Da die sog.
Poolnutzung eine Umgehung der Parkplatzverordnung ermöglichen würde, sei ein
Teil der für die Besucher der Sportveranstaltungen bestimmten Parkplätze für
andere Benutzer unzugänglich zu machen. Das Verwaltungsgericht hat im
angefochtenen Entscheid die Mehrfachnutzung von Parkfeldern im Rahmen eines
Fahrtenmodells als mit den eidgenössischen, kantonalen und kommunalen
Umweltschutz- und Parkierungsvorschriften als vereinbar erklärt, sofern die
Fahrtenlimite so festgesetzt werde, dass sie nicht auf eine Privilegierung
des Anlageinhabers hinauslaufe. Von den Beschwerdegegnern wird im
bundesgerichtlichen Verfahren erneut in Zweifel gezogen, ob eine
Mehrfachnutzung von Parkfeldern ohne Zuordnung der Plätze zu den einzelnen
Nutzungen der Anlage rechtmässig sei. Diese Frage ist daher - unabhängig von
der konkret festgelegten Fahrtenlimitierung - vorweg zu prüfen.
4.1 Mit dem BUWAL und dem Verwaltungsgericht ist zunächst festzustellen, dass
die im Rahmen eines Fahrtenmodells angeordnete Beschränkung der Anzahl
Fahrten grundsätzlich als Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 11 Abs. 3 und
Art. 12 Abs. 1 lit. c USG gelten kann (vgl. für Beschränkungen der
Flugbewegungszahl BGE 126 II 522 E. 22b S. 552). Fahrtenkontingentierungen
vermögen zur Verringerung der Emissionen an der Quelle beizutragen und sind
wirksamer als Beschränkungen der Parkplatzzahl: Sie führen zur direkten
Begrenzung der Fahrten und des damit verbundenen Schadstoffausstosses,
während bei blosser Beschränkung des angebotenen Parkraums letztlich offen
bleibt, ob die angestrebte Verminderung der Schadstoffbelastung im Einzelfall
auch tatsächlich erreicht wird. Fahrtenmodelle sind relativ flexibel und
können an veränderte Verhältnisse angepasst werden. Werden die festgelegten
Limiten nicht eingehalten, fallen Korrekturmassnahmen leichter als
nachträgliche bauliche Änderungen, wie sie in § 243 Abs. 2 PBG vorgesehen
sind. Erstreckt sich das mit einem Parkleitsystem kombinierte Fahrtenmodell
über ein grösseres Gebiet, erlaubt es eine über ein Einzelprojekt
hinausgehende Erschliessungsplanung und ermöglicht zudem eine Verminderung
des Suchverkehrs. Andererseits ist einzuräumen, dass das Angebot frei
verfügbarer Parkplätze zusätzlichen Verkehr anziehen und länger dauernde
Spitzenbelastungen zur Folge haben kann. Dem Aufbau der Betriebs- und
Kontrollorganisation ist daher grosse Aufmerksamkeit zu schenken. Ebenso ist
die Wahl des Standortes der verkehrserzeugenden Anlage von wesentlicher
Bedeutung (zu den Fahrtenmodellen vgl. etwa Rudolf Muggli, Publikumsintensive
Einrichtungen, Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und
Raumplanung, Schriftenreihe Umwelt Nr. 346, hrsg. BUWAL und ARE 2002, S. 62
ff.; Thomas Spoerri, Fahrtenmodell - Stapellauf ins Ungewisse, PBG aktuell
2003 S. 6 ff.; Karl Ludwig Fahrländer, Planerische Abstimmung von
Grossprojekten; zwei Fallbeispiele, URP 2001 S. 336 ff., 347 ff.; Bericht
"Fahrtenmodell Zürich West", Diskussionsgrundlage, erarbeitet vom Tiefbauamt
der Stadt Zürich, Verkehrsplanung, und vom Umwelt- und Gesundheitsschutz,
Umweltschutzfachstelle, Januar 2001).
Das Fahrtenmodell soll nach Auffassung der stadtzürcherischen Behörden die
Parkplatzverordnung nicht ersetzen, sondern ergänzen (s. "Fahrtenmodell
Zürich West" S. 13). Mit der Fahrtenkontingentierung lässt sich der
verkehrspolizeiliche Zweck, den Grundeigentümer zur Erstellung genügender
Parkflächen zu verpflichten, ohnehin nicht erreichen. Da Fahrtenmodelle wie
dargelegt zurzeit im Zürcher Luftprogramm nicht vorgesehen sind, könnten sie
wohl im Baubewilligungsverfahren nicht aufgezwungen werden. Erklären sich
jedoch, wie hier, die Grundeigentümer zur Festlegung einer Fahrtenlimitierung
bereit, so dürfen die festgesetzten Fahrtenzahlen von den Planungs- und
Baubewilligungsbehörden bzw. den Rechtsmittelinstanzen gestützt auf Art. 11
Abs. 3 USG herabgesetzt werden, falls sonst die im Massnahmenplan
vorgesehenen Massnahmen zur Parkraumbewirtschaftung umgangen würden. Dies
stellen auch die Beschwerdeführerinnen an sich nicht in Abrede.
4.2 Zur Vereinbarkeit einer Mehrfachnutzung von Parkfeldern (ohne Zuordnung
zu den einzelnen Benutzer-Kategorien) mit dem Planungs- und Baugesetz und der
Parkplatzverordnung hat das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid
ausgeführt, weder das kantonale Gesetz noch die städtische Verordnung
enthielten entsprechende Bestimmungen. § 242 PBG räume jedoch den Gemeinden
bei der Umsetzung des kantonalen Rechts eine gewisse Autonomie ein. Dies
ergebe sich aus der inhaltlichen Unbestimmtheit der Kriterien, die in § 242
PBG aufgeführt würden. Nach dem soweit klaren Wortlaut von § 242 PBG seien
die Abstellplätze zahlenmässig festzulegen. Sachlich geboten erscheine dies
namentlich im Hinblick auf die Funktion, eine Mindestmenge an Abstellplätzen
vorzusehen. Hingegen könne - jedenfalls bei einer projektbezogenen Planung
wie der vorliegenden - an die Stelle einer Begrenzung der Parkplätze nach
oben auch eine Begrenzung der durch das Vorhaben erzeugten Fahrten treten.
Den Gemeinden stehe es daher im Rahmen ihrer Autonomie zu, in ihren auf § 242
PBG gestützten Vorschriften auch ein Fahrtenmodell zuzulassen. Sei das
Fahrtenmodell als grundsätzlich zulässiger Ansatz zu betrachten, erübrige
sich bei einer die Fahrtenzahl korrekt begrenzenden Regelung eine Zuordnung
der Parkplätze auf die verschiedenen Nutzungen innerhalb der gleichen
Parkierungsanlage. Es ergebe sich weder aus dem Wortlaut noch aus dem Sinn
von § 242 PBG, dass die kommunalen Parkierungsvorschriften zwingend eine
getrennte Ausscheidung der Parkplätze für Bewohner, Beschäftigte und Besucher
vorzusehen hätten. Die Bestimmung verlange allein, dass für die erwähnten
Nutzerkategorien die erforderlichen Parkfelder erstellt würden, nach Massgabe
der in Abs. 1 genannten Aspekte und unter Berücksichtigung des in Abs. 2
erwähnten Interesses an einer Begrenzung der Abstellplätze. Jedenfalls könne
eine Mehrfachnutzung im Rahmen eines sinnvollen Gesamtkonzepts mit einer
Fahrtenzahlbeschränkung die Pflicht zur nutzungsorientierten
Parkplatzzuweisung gegenstandslos machen. Somit bestehe kein Grund, § 242 PBG
eine Bedeutung beizulegen, die diese Vorschrift nach ihrem Wortlaut und ihrem
Zweck nicht habe.
Keine Bedeutung habe es vorliegend, so führt das Verwaltungsgericht weiter
aus, dass die städtische Parkplatzverordnung eine nutzungsorientierte
Nutzungszuweisung von Parkplätzen verlange. Die Parkplatzverordnung hindere
die Stadt Zürich nicht daran, im Rahmen eines Gestaltungsplanes für ein
bestimmtes Planungsgebiet abweichende oder ergänzende Vorschriften über die
Parkierung zu erlassen. Die Regelung in einem Gestaltungsplan, der durch den
Gemeinderat und an der Urne gutgeheissen worden sei, stelle ein Element der
Bau- und Zonenordnung dar, mit dem angesichts der rechtshierarchischen
Gleichwertigkeit der Erlassform von der Parkplatzverordnung abgewichen werden
dürfe. Massgeblich seien hier daher allein die Gestaltungsplanvorschriften,
die als speziellere Norm vorgingen und eine Mehrfachnutzung der Parkplätze
ausdrücklich zuliessen.
4.3 Diese Auslegung des kantonalen und kommunalen Rechts durch das
Verwaltungsgericht, die das Bundesgericht nur mit beschränkter Kognition
überprüft (vgl. oben E. 2), ist jedenfalls nicht willkürlich. Dass § 242 PBG
auch anders verstanden werden kann, bedeutet nicht, dass die Interpretation
des Verwaltungsgerichts nicht ebenfalls vertretbar wäre. Da in § 83 PBG
ausdrücklich gestattet wird, in Gestaltungsplänen, in denen auch die
Erschliessung zu ordnen ist, von den normalen Zonenvorschriften abzuweichen,
erscheint auch die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass im
Gestaltungsplangebiet von einer Zuordnung der Parkplätze zu bestimmten
Nutzerkategorien abgesehen werden darf, zumindest nicht als unhaltbar. Ebenso
ist dem Verwaltungsgericht darin zuzustimmen, dass in den Gestaltungsplänen
als Elemente der Nutzungsplanung eine andere Parkraumordnung getroffen werden
kann, als sie die städtische Parkplatzverordnung vorsieht.
Darf demnach ein Fahrtenmodell mit Fahrtenlimitierung als geeignete
Emissionsbegrenzung im Sinne des eidgenössischen Umweltschutzrechts
betrachtet und willkürfrei davon ausgegangen werden, dass sich eine
Poolnutzung von Parkplätzen in einem Gestaltungsplangebiet mit dem kantonalen
und stadtzürcherischen Recht vereinbaren lässt, so ist im Weiteren zu prüfen,
ob die im umstrittenen Gestaltungsplan konkret festgelegten Fahrtenlimiten -
wie die Beschwerdeführer geltend machen - vor der Massnahmenplanung und damit
auch vor Bundesrecht standhalten oder wie vorinstanzlich angeordnet
herabzusetzen sind.
5.
5.1 Wie dem Umweltverträglichkeitsbericht "Stadion Zürich" des Ingenieurbüros
Buchhofer Barbe AG vom 28. März 2003 zu entnehmen ist, sind zur Festlegung
der Fahrtenlimiten zunächst für die einzelnen im Gestaltungsplangebiet
vorgesehenen Nutzungsarten, die nach Flächen oder Anzahl Sitzplätze
ausgewiesen werden, die Zahlen der minimal zu erstellenden (Pflichtbedarf)
und der maximal zulässigen Parkplätze ermittelt worden; diese Berechnungen
erfolgten nach Angaben der Berichtverfasser anhand der Ansätze der
Parkplatzverordnung und unter Zuhilfenahme der VSS-Norm 641 400 (Norm der
Vereinigung Schweizerischer Strassenfachleute, heute Nr. 640 290). Unter
Berücksichtigung des Erschliessungsgrades (Erschliessungsgebiet d) und der
übermässigen NO2-Belastung ergaben sich für die Mantel- und Kernnutzungen
sowie die Park and Ride-Anlage gemeinsam ein Total von minimal 1286 Plätzen
(60% des Normalbedarfs) und maximal 1977 Plätzen (95% des Normalbedarfs).
Gestützt auf diese Resultate ist in Art. 14 GPV die maximal zulässige Zahl in
Anlehnung an die Parkplatzverordnung auf 1250 Plätze festgesetzt worden,
wobei als Gegenzug die Mehrfachnutzung der Parkplätze gestattet werde. Diese
Festlegung der maximal zulässigen Parkplatzzahl ist vom Verwaltungsgericht an
sich nicht beanstandet worden, wenn auch letzteres die der Ladennutzung
zugeordnete Fläche herabgesetzt und demgemäss einen geringeren Pflichtbedarf
errechnet hat.
Für die berechnungsmässig den einzelnen Nutzungen zugeordneten Parkplätze
sind hierauf die in Art. 14 Abs. 3 GPV genannten spezifischen
Verkehrspotenziale (SVP, definiert als Anzahl Fahrten pro Parkplatz und Tag)
bestimmt worden, die gemäss Umweltverträglichkeitsbericht den im
Fahrtenmodell für das Projekt "Sihlcity" gewählten Werten entsprechen. Anhand
dieser SVP-Werte und den Parkplatzmengen berechneten die Verfasser jährliche
Fahrtenzahlen (60 Tage für die Stadionnutzung und 365 Tage für die übrigen
Nutzungen) von 3,28 Mio. Fahrten für die nach der PPV maximal zulässige
Parkplatzzahl (95%) und 1,94 Mio. Fahrten für die nach der PPV minimal
erforderliche Parkplatzzahl (60%). Schliesslich ist für das Gesamtareal eine
Ausgangslimite von 3,4 Mio. Fahrten festgesetzt worden, die in den folgenden
Jahren mit zunehmendem Ausbau des öffentlichen Verkehrs, wie in Art. 14 Abs.
4 GPV vorgesehen, etappenweise reduziert werden soll (2. Stufe: 3,2 Mio.
Fahrten; 3. Stufe: 3 Mio. Fahrten; 4. Stufe bzw. Zielzustand: 2,5 Mio.
Fahrten). Als Rechtfertigung für die vorübergehende Erhöhung der Fahrtenzahl
gegenüber der nach der Parkplatzverordnung ermittelten Maximallimite wird im
Umweltverträglichkeitsbericht angeführt, es sollten genügend Fahrten
ermöglicht werden, um in der Einführungsphase einen wirtschaftlichen Betrieb
gewährleisten zu können. Da Zürich-West nicht voll entwickelt sei, bestehe
zunächst noch Spielraum bei den Strassenkapazitäten. Mangels einschlägiger
Erfahrungen mit Fahrtenmodellen müsse zu Beginn die notwendige Flexibilität
gewährleistet werden. Zudem sei die geplante Tramlinie Nr. 18 noch nicht
erstellt und wären übrigens bei einer Berechnung der Fahrtenlimiten nach der
kantonalen Wegleitung bis zu 4,9 Mio. jährliche Fahrten möglich.
5.2 Der Regierungsrat hat in seinem Rekursentscheid ausgeführt, gemäss den
Berechnungen der städtischen Umweltschutzfachstelle (Umwelt- und
Gesundheitsschutz Zürich, UGZ) im Bericht "Umweltverträglichkeitsprüfung" vom
19. Mai 2003 belaufe sich das hochgerechnete Verkehrsaufkommen der Mantel-
und der permanenten Kernnutzungen mit Parkplatz-Pool auf 3,69 Mio. jährliche
Fahrten; aus dem Veranstaltungs- und dem Park and Ride-Verkehr ergäben sich
zusätzliche 0,25 Mio. Bewegungen. Diesem Ergebnis liege die Annahme zugrunde,
dass jedem Besucherplatz ein spezifisches Verkehrspotenzial von 18
zuzurechnen sei. Dieser Wert sei jedoch zu hoch, liege doch das SVP für die
Nutzungen Hotel, Büro oder Kongress, und damit knapp für die Hälfte der den
Besuchern und Kunden zugänglichen Parkplätze, wesentlich tiefer. Es erscheine
vielmehr als sachgerecht, für die Besucherparkplätze von einem
durchschnittlichen SVP-Wert von 12,5 auszugehen, während das SVP von 2,5 für
die Beschäftigtenparkplätze beibehalten werden könne. Dies führe dazu, dass
die Fahrtenlimite auf der Grundlage von 816 Parkplätzen und bei 305
Betriebstagen auf 2,7 Mio. Fahrten für beide Teilgebiete des
Gestaltungsplanareals festzulegen sei (einschliesslich 0,1 Mio. Fahrten aus
dem Stadionbetrieb und 0,25 Mio. Fahrten aus dem Park and Ride-Betrieb).
Diese Fahrtenlimite sei für die nachfolgenden Stufen entsprechend
herabzusetzen.
5.3 Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid erklärt, die
Fahrtenbegrenzung stelle im Rahmen der Zürcher Massnahmenplanung nur dann
eine ausreichende verschärfte Emissionsbegrenzung dar, wenn sie das
Verkehrsaufkommen ebenso sehr begrenze wie eine entsprechende Beschränkung
der Parkplatzzahlen gemäss der Parkplatzverordnung. Aufgrund der
Parkplatzverordnung ergäben sich für das Gesamtprojekt - wie das
Verwaltungsgericht anhand eigener Berechnungen im Einzelnen darlegt - ein
Pflichtbedarf von 1014 Plätzen (60% des Normalbedarfs) und eine
höchstzulässige Parkplatzzahl von 1121 (95% des Normalbedarfs). Ausgehend von
diesen Zahlen sei aufgrund des spezifischen Verkehrspotenzials die
mutmasslich erzeugte Anzahl Fahrten pro Tag zu ermitteln. Nun entsprächen die
SVP-Werte im Umweltverträglichkeitsbericht offenbar dem Fahrtenmodell
"Sihlcity", in welchem vier Nutzungspools mit je den selben Bewegungszahlen
ausgeschieden worden seien. Für das Verwaltungsgericht sei jedoch nicht
nachvollziehbar, ob die beiden Projekte derart vergleichbar seien, dass es
zulässig wäre, in beiden Fällen die gleichen Nutzungspools und SVP zu
verwenden. Die UGZ habe ihrer Umweltverträglichkeitsprüfung bzw. ihrer
Hochrechnung des Verkehrsaufkommens (bei nutzungskonformer Belegung der
Parkplätze) Zahlen zugrunde gelegt, welche den SVP-Werten entsprächen, die im
"Verkehrs- und Parkierungskonzept Zürich West" publiziert worden seien. Für
diese Werte sei eine Reihe von Quellen angegeben worden, darunter die Norm
VSS 641 400 sowie zwei vom Bundesamt für Strassen (UVEK/ASTRA) herausgegebene
Forschungsberichte. Die Bauherrschaft habe nicht geltend gemacht, dass die
von der städtischen Fachstelle verwendeten SVP unzutreffend seien. Das
Gericht habe unter diesen Umständen keinen Anlass, andere SVP als die
Fachstelle anzuwenden.
Diesen Überlegungen gemäss hat das Verwaltungsgericht sowohl die
Pflicht-Parkplatzzahl als auch die höchstzulässige Zahl mit folgenden
SVP-Werten multipliziert:
Nutzungsarten SVP Kunden/Besucher Beschäftigte/Bewohner
Büros 4 2,5
Restaurants 8 2,5
Läden 18 2,5
Hotel 4 2,5
Freizeit 10/18 2,5
Konferenz/Lounges 2,5 2,5
Hochgerechnet auf 365 Tagen haben sich für die Pflichtparkplatzzahl
(einschliesslich Veranstaltungs- und Park and Ride-Verkehr sowie nach Abzügen
für die Fünftagewoche) 1,18 -1,3 Mio. Fahrten und für die höchstzulässige
Parkplatzzahl 1,96 - 2,17 Mio. Fahrten ergeben (wobei die Spannweite auf den
unterschiedlichen SVP für die Freizeitnutzung zurückzuführen ist). Gestützt
hierauf hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass ein Fahrtenmodell, das
mehr als 2,17 Mio. Fahrten pro Jahr zulasse, auf eine von vornherein
ungenügende Emissionsbegrenzung hinauslaufe und daher Bundesrecht (Art. 11
Abs. 3 USG) verletze. In der Frage, wieweit die Emissionsbegrenzungen zu
verschärfen seien, bestehe indes ein bedeutendes Ermessen. Die untere Grenze
des Ermessensspielraums liege bei rund 1,3 Mio. Fahrten pro Jahr. Da das
Verwaltungsgericht nicht Planungsbehörde sei und im vorliegenden Verfahren
nur Rechtskontrolle auszuüben habe, sei die Sache zu neuem Entscheid über die
Fahrtenlimiten innerhalb des genannten Rahmens an die Gemeinde
zurückzuweisen.
6.
Die Argumentation des Verwaltungsgerichts beruht mithin auf der Überlegung,
dass eine Anlage mit Fahrtenmodell nicht mehr Verkehr erzeugen dürfe als eine
Überbauung, deren Parkplatzzahl aufgrund der Parkplatzverordnung berechnet
bzw. beschränkt worden sei und die daher mit der kantonalen Massnahmenplanung
in Einklang stehe. Nun enthält aber die Parkplatzverordnung keine Angaben
über Fahrtenzahlen, die der Berechnung der Parkplätze zugrunde lägen oder
nach dem Bau der Parkierungsanlagen einzuhalten wären. Eine
"Kontrollrechnung", wie sie das Verwaltungsgericht für die direkte
Beurteilung der Bundesrechtmässigkeit oder -rechtswidrigkeit der
Fahrtenlimiten vorgenommen hat, liesse sich daher nur anstellen, wenn die für
die verschiedenen Nutzungen anwendbaren Bewegungszahlen pro Parkplatz
feststünden oder präzis ermittelt werden könnten. Dies wäre dann der Fall,
wenn sich die einschlägigen SVP-Werte aus dem eidgenössischen Umweltschutz-
oder dem kantonalen Ausführungsrecht ergäben oder wenn die Werte mit dem
nötigen Fachwissen anhand von gefestigten Erfahrungswerten oder nach anderen
objektiven Kriterien klar bestimmbar wären. Von feststehenden SVP-Zahlen
könnte allenfalls auch ausgegangen werden, wenn die Planungs- und
Baubewilligungsbehörden solche in ständiger Praxis als Normwerte anwenden
würden. Von all dem kann aber nicht die Rede sein:
6.1 Spezifische Verkehrspotenziale, die bei Projektierung und Bau von
Parkierungsanlagen zu beachten oder den Fahrtenmodellen für solche Anlagen
zugrunde zu legen wären, werden weder im eidgenössischen Umweltschutzrecht
noch im zürcherischen Planungs- und Baurecht noch in den Massnahmenplänen
festgelegt.
6.2 Soweit ersichtlich lassen sich auch der Fachliteratur keine feststehenden
Zahlen entnehmen. Insbesondere erlauben die im "Verkehrs- und
Parkierungskonzept Zürich West" angeführten Quellen nicht den Schluss, dass
die dort genannten und vom Verwaltungsgericht übernommenen SVP-Werte die
(einzig) richtigen wären:
Die VSS-Norm 640 290 (früher 641 400) vom Mai 1993 enthält vor allem
Richtwerte für die Bestimmung des sog. Grenzbedarfs an Parkfeldern für
Personenwagen sowie Angaben zur Ermittlung des reduzierten Bedarfs bzw. des
Parkplatz-Angebots. Für einige Nutzungen werden Erfahrungswerte über den
Bedarf in einer separaten Beilage zusammengestellt, wobei vorweg auf die
Problematik der Verwendung solcher Richtwerte hingewiesen wird. Über die
Verkehrspotenziale für einzelne Parkierungsanlagen ergibt sich aus dieser
Beilage (Anhang 2) nur wenig: Infolge der Vielzahl der Gastbetriebe sei es
nicht möglich, charakteristische Ganglinien und Verkehrspotenziale anzugeben.
Bei Unterhaltungsstätten wiesen die Ganglinien grosse Unterschiede auf, da
sie stark von der Art der Veranstaltung abhingen. Die Verkehrspotenziale für
Sportanlagen seien nicht erhoben worden. Wiedergegeben werden einzig die bei
verschiedenen Schulen und Spitälern erhobenen Fahrzeugbewegungen sowie der
Streubereich für Einfahrts- und Ausfahrtspotenziale von Parkierungsanlagen
bei touristischen Bahnstationen.
Im Forschungsbericht Nr. 417 des UVEK/ASTRA über "Verkehrskennwerte von
Einkaufszentren" vom November 1998 (Albrecht und Partner AG) werden als
"normfähige Ergebnisse", die hier interessieren könnten, einzig die
Jahresmittelwerte 1995 der Anzahl Personenwagen-Einfahrten pro 100 m2
Verkaufsfläche und Tag bei sechs Einkaufszentren (durchschnittlich 34
Einfahrten) wiedergegeben (vgl. Tabelle 4 S. 19, Tabelle 20 S. 46 und Tabelle
2 S. 50). Im Weiteren wird angemerkt, dass ein Teil der Forschungsergebnisse
wegen ungenügender Datengrundlagen nicht repräsentativ sei. Überprüfenswert
und im Rahmen von ergänzenden Forschungsarbeiten zu behandeln wäre unter
anderem das Thema "Belegungsdauer der Parkfelder und Frequentierung" (vgl. S.
47 f.).
Der Forschungsbericht Nr. 411 des UVEK/ASTRA über das "Verkehrspotential bei
beschränktem Parkplatzangebot" vom Januar 1998 (SNZ Ingenieurbüro AG)
beschäftigt sich ausschliesslich mit den Parkfeldern für Mitarbeiter (vgl.
Zusammenfassung S. V).
Im Übrigen werden im ebenfalls im "Verkehrs- und Parkierungskonzept Zürich
West" zitierten Lehrbuch K. Dietrich/M. Rotach/E. Boppart,
Strassenprojektierung (Institut für Verkehrsplanung, Transporttechnik,
Strassen- und Eisenbahnbau, ETH Zürich, 9. Aufl. 1998, S. 2.29-2.34)
anschliessend an die Definition des SVP (Anzahl Bewegungsanfänge oder -enden
pro Zeiteinheit bezogen auf einen Verkehrsverursacher, z.B. pro Einwohner,
Arbeitsplatz oder Freizeitplatz) einige auf den Arbeitsplatz bezogene
Richtwerte - allerdings unter Ausschluss der Einkaufszentren - angeführt. In
diesem Zusammenhang wird darauf hingewiesen, dass das SVP in der Literatur
nicht einheitlich umschrieben werde und ein Vergleich von Richtwerten
grössere Unterschiede zu Tage bringe. Solche Unterschiede werden auch in
einem neueren Forschungsbericht des UVEK/ASTRA festgestellt (Nr. 499
"Parkplatzbewirtschaftung bei 'Publikumsintensiven Einrichtungen'", Metron
AG, Neosys AG und Hochschule Rapperswil, Januar 2002).
6.3 Dass hinsichtlich der für die einzelnen Nutzungsarten anzuwendenden
SVP-Werte eine feste Praxis der Zürcher Stadtbehörden bestehen würde, trifft
- wie sich schon aus dem bereits Dargelegten ergibt - offensichtlich nicht
zu. Die städtische Umweltschutzfachstelle hat selbst für das Gebiet Zürich
West unterschiedliche Werte in Betracht gezogen. Im "Fahrtenmodell Zürich
West" wird von einem SVP von 3,5 für Büronutzungen, von 4 für Hotelbetriebe,
von 10 für Unterhaltungsbetriebe und von 16 für Einkaufszentren, also von
anderen als den bei der Umweltverträglichkeitsprüfung verwendeten Zahlen
gesprochen. Zudem wird eingeräumt, dass bei neuartigen Nutzungen die
spezifischen Verkehrsaufkommenswerte pro Parkplatz nur ungenügend bekannt
seien. Im "Verkehrs- und Parkierungskonzept Zürich West" (Tabelle 4 S. 15)
nennt die UGZ nicht nur die vom Verwaltungsgericht übernommenen Zahlen,
sondern zusätzliche SVP von 15 für Kunden/Besucher von Büros mit intensivem
Publikumsverkehr und von 3 für die Beschäftigten; für Läden mit intensivem
Publikumsverkehr wird sogar ein SVP-Wert von 25 angegeben.
6.4 Im Übrigen hat auch das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL)
in seiner Stellungnahme vom 20. Oktober 2004 sinngemäss bestätigt, dass es
keine feststehenden oder präzis zu ermittelnden SVP-Werte gibt und den
Behörden bei der konkreten Festlegung der Zahlen ein bedeutender
Ermessensspielraum zusteht.
Das BUWAL hat insbesondere darauf hingewiesen, dass die im "Verkehr- und
Parkierungskonzept Zürich West" aufgelisteten SVP in die Sparten "normaler
Publikumsverkehr" und "intensiver Publikumsverkehr" aufgeteilt seien, wobei
die entsprechenden SVP deutlich voneinander abwichen. Es sei unklar, weshalb
das Verwaltungsgericht bei der Ermittlung des Parkplatzbedarfs nach PPV
zwischen kundenintensiver und nicht-kundenintensiver Nutzung unterschieden
habe, diese Unterscheidung aber bei der Wahl der SVP nicht mehr getroffen
worden sei. Gehe man für die Nutzungen Restaurant, Läden und Freizeit von den
durch die Vorinstanz eingesetzten SVP aus, so resultiere im Durchschnitt
(sog. Nutzungspool) ein SVP zwischen 13,6 und 15,8. Werde die Nutzung der
Läden als publikumsintensiv eingestuft, ergebe sich für dieselben Nutzungen
eine Bewegungszahl zwischen 17 und 19,3. Da die Gründe für die Nichtanwendung
dieser höheren Zahlen nicht bekannt seien, könne auch nicht beurteilt werden,
ob das Verwaltungsgericht die SVP für die Nutzungen Büros und Läden
ermessenskonform festgelegt habe. Was weiter die SVP für die permanente
Kernnutzung (Konferenz/Lounges, Restaurants) anbelange, so seien diese
schwierig zu beurteilen, da keine Studien für solche permanenten Nutzungen
bestünden. Die in Art. 14 GPV angesetzten Werte erschienen aber eher als zu
hoch und seien vom Verwaltungsgericht wohl zu Recht herabgesetzt worden.
Abschliessend betont das Bundesamt nochmals, dass die Festlegung der SVP
weitgehend Ermessenssache sei.
6.5 Somit ergibt sich, dass sowohl nach der Fachliteratur als auch nach den
Ausführungen der eidgenössischen Umweltschutzfachstelle die spezifischen
Verkehrspotenziale von Parkplätzen nicht präzis bestimmt, sondern bestenfalls
anhand von Richtwerten der Grössenordnung nach bemessen werden können, und
dass den Behörden bei deren Festlegung im Rahmen eines Fahrtenmodells ein
erheblicher Ermessensspielraum eingeräumt werden muss.
Bestehen aber auf einem Gebiet keine gesicherten Kenntnisse und
Erfahrungszahlen und beruhen Entscheidungen auf Ermessen, so kann den
Vorschlägen einer Fachstelle auch nicht die Bedeutung einer amtlichen
Expertise zugemessen werden, auf die der Richter ohne weiteres abstellen
dürfte (vgl. BGE 124 II 460 E. 4 in fine S. 473, mit Hinweisen). Das
Verwaltungsgericht hätte daher die im Bericht UGZ aufgeführten SVP nicht
unbesehen als massgebendes Element seiner Beurteilung übernehmen dürfen.
Diese hätten bei der Überprüfung der vom Regierungsrat festgesetzten
Fahrtenlimiten lediglich zur Grobkontrolle eingesetzt werden dürfen, wie sie
die UGZ denn auch selbst vorgenommen hat.
6.6 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht bei seiner
Beurteilung der vom Regierungsrat festgesetzten Fahrtenbegrenzung eine
Kontrollrechnung angestellt hat, die es von der Natur der
Berechnungs-Elemente her nicht erlaubt, auf die direkte Vereinbarkeit oder
Unvereinbarkeit des Resultates mit Art. 11 Abs. 3 USG zu schliessen. Das
Verwaltungsgericht hat daher letztlich dadurch, dass es eine Fahrtenlimite
von über 2,17 Mio. Fahrten pro Jahr als bundesrechtswidrig bezeichnet und den
Rahmen der bundesrechtlich zulässigen jährlichen Fahrten auf 1,3 - 2,17 Mio.
Fahrten festgesetzt hat, sein eigenes Ermessen an die Stelle jenes des
Regierungsrates gesetzt. Dabei stand dem Gericht nur Rechtskontrolle zu,
während der Regierungsrat Gestaltungspläne schon aufgrund von Art. 33 Abs. 3
lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG, SR
700) mit voller Kognition, also auch auf Angemessenheit hin zu überprüfen
hat. Das Verwaltungsgericht, das als richterliche Instanz - gleich wie das
Bundesgericht - weder Oberplanungsbehörde noch Aufsichtsinstanz in
Umweltschutzsachen ist, hat sich in dieser Hinsicht von der überkommenen
Rollen-Verteilung zwischen Justiz und Verwaltung bzw. verwaltungsinterner
Rechtspflege entfernt (vgl. sinngemäss BGE 127 II 184 E. 5 S. 190 ff., 129 II
331 E. 3.2 S. 342). Der angefochtene Entscheid ist insofern aufzuheben.
7.
Hebt das Bundesgericht einen angefochtenen Entscheid (teilweise) auf, so
entscheidet es selbst in der Sache oder weist diese zu neuer Beurteilung an
eine der Vorinstanzen zurück (Art. 114 Abs. 2 OG). Die Beschwerdeführer
verlangen hier einen Entscheid in der Sache selbst, und zwar in dem Sinne,
dass die Fahrten-Regelung gemäss Art. 14 Abs. 3 und 4 GPV wiederhergestellt
werde. Diese Regelung ist jedoch vom Regierungsrat als bundesrechtswidrig
bezeichnet worden, da sie Fahrtenlimiten setze, die ihren Zweck, nämlich den
motorisierten Individualverkehr zu begrenzen, verfehle. Trifft diese
Beurteilung zu und hat der Regierungsrat bei der Reduktion der Fahrtenlimiten
das ihm im Rekursverfahren zustehende Ermessen nicht überschritten, so
besteht kein Grund, die Sache zu erneuter Beurteilung an eine der
Vorinstanzen zurückzuweisen. Vielmehr kann das Bundesgericht in diesem Fall
den Rechtsspruch des Regierungsrates im fraglichen Punkt bestätigen.
7.1 Die städtische Umweltschutzfachstelle hat das Fahrtenmodell für das
Gestaltungsplanareal und die hierzu im Umweltverträglichkeitsbericht
angestellten Erwägungen eingehend überprüft. In seinem Bericht hat die UGZ -
ähnlich wie die Verfasser des Umweltverträglichkeitsberichts selbst und
nachträglich auch das Verwaltungsgericht - zunächst aufgrund der gemäss
Parkplatzverordnung ermittelten Zahl der Parkplätze (maximal zulässiger
Bedarf nach Art. 5 Abs. 1 und 2 PPV) und der aus dem "Verkehrs- und
Parkierungskonzept Zürich West" übernommenen SVP eine Kontrollrechnung
angestellt, ohne jedoch aus dieser die gleichen Schlüsse wie das
Verwaltungsgericht zu ziehen. Diese Berechnung ergab - auf 365 Tage
hochgerechnet - für die Mantel- und permanenten Kernnutzungen jährliche
Fahrtenzahlen von 2,15 - 2,4 Mio. Fahrten. Zu diesen sind die grundsätzlich
unbestrittenen Fahrten für den Veranstaltungs-Verkehr (ca. 0,15 Mio. Fahrten)
und für den Park and Ride-Betrieb (0,1 Mio. Fahrten) hinzugeschlagen worden.
Anschliessend hat die UGZ, wie bereits erwähnt (E. 5.2), das
Verkehrsaufkommen für die gleichen Nutzungen hochgerechnet unter der Annahme,
dass die Besucher- oder Kundenparkplätze vollumfänglich als Pool-Parkplätze
benutzt werden könnten und daher ein entsprechend höherer SVP-Wert
einzusetzen sei. Diesen legte die UGZ generell auf 18 fest. Die jährliche
Fahrtenzahl belief sich dementsprechend auf 4,41 Mio. für 365 Tage und 3,69
Mio. Fahrten für 305 Tage (ohne Veranstaltungs-Verkehr und Park and
Ride-Betrieb).
In Gegenüberstellung dieser Werte und der im Gestaltungsplan festgesetzten
Fahrtenzahlen hielt die Umweltschutzfachstelle fest, die auf der Basis der
städtischen Parkplatzverordnung errechnete Fahrtenzahl liege im Bereich des
mit dem Fahrtenmodell angestrebten Zielzustands (4. Stufe) bzw. rund 20%
tiefer als die zwei Jahre nach Eröffnung der Tramlinie vorgesehene
Fahrtenzahl von 3,0 Mio. pro Jahr (Fahrtenmodell 3. Stufe). Dagegen liege das
berechnete Verkehrsaufkommen für die Poolnutzung der Parkfelder deutlich über
dieser Stufe. Andererseits sehe das Fahrtenmodell für die erste Betriebsphase
ebenfalls eine deutlich erhöhte Fahrtenzahl gegenüber dem Zielzustand vor und
könne dieser Anfangsbonus nur als Entgegenkommen der Bewilligungsbehörde für
eine Einführungsphase des in seiner Zielsetzung sinnvollen, aber noch wenig
erprobten Fahrtenmodells verstanden werden. Angesichts der
Schadstoffmehrbelastung, die sich für den Ausgangszustand gemäss
Fahrtenmodell ergebe (10 t NOx pro Jahr), erweise sich das Projekt aber
eindeutig als überdurchschnittlicher Emittent von Luftschadstoffen.
Üblicherweise werde bei Vorhaben mit überdurchschnittlichen Auswirkungen im
Sinne einer verschärften Emissionsbegrenzung nach Art. 11 und 12 USG eine
Begrenzung des Parkplatzbedarfs verfügt; wenn nötig erfolge eine Reduktion
bis auf den Pflichtbedarf gemäss PPV. Im vorliegenden Fall sei daher eine
analoge Fahrtenbegrenzung (Fahrtenobergrenze) festzulegen. Erforderlich sei
eine Reduktion der Emissionsfracht um rund einen Drittel, was der Differenz
zwischen dem Bedarf an Pflicht-Parkplätzen und der höchstzulässigen
Parkplatzzahl nach der PPV entspreche. Diese Emissionsreduktion müsse auf die
Fahrtenzahl umgelegt werden.
Es sei davon auszugehen, so legt die Fachstelle weiter dar, dass die im
Umweltverträglichkeitsbericht als "Worst-Case-Szenario" ausgewiesene Zahl von
4,6 Mio. Fahrten, davon 4,1 Mio. Fahrten für die Mantelnutzung, etwa einem
nach der Parkplatzverordnung berechneten "Normalbedarf" entspreche. Aufgrund
von Art. 5 Abs. 1 und 2 PPV sei für die Reduktionszone D eine Verringerung
der Fahrtenzahl für die Mantelnutzungen auf 2,5 Mio. (60%) bis 3,9 Mio. (95%)
vorzusehen. Eine Herabsetzung auf 2,5 Mio. Fahrten würde somit einer maximal
verschärften Emissionsbegrenzung gleichkommen. Ein ähnliches Resultat,
nämlich rund 2,6 Mio. Fahrten für die Mantelnutzungen, ergebe sich, wenn die
Reduktion der Parkplätze um 37% auf den Pflichtbedarf (von 816 auf 515
Parkplätze) auf das Fahrtenmodell umgelegt werde. Werde die zulässige
Fahrtenzahl für die Mantel- und permanenten Kernnutzungen im Sinne einer
verschärften Emissionsbegrenzung auf 2,5 Mio. Fahrten herabgesetzt, so ergebe
sich mit den rund 0,15 Mio. Fahrten für die Veranstaltungs-Nutzung und den
0,1 Mio. Fahrten für den Park and Ride-Betrieb eine zulässige Gesamtzahl von
rund 2,75 Mio. Fahrten. Mit Blick auf die Unwägbarkeiten bei der Realisierung
der geplanten Tramlinie und der Umsetzung des Fahrtenmodells lasse es sich
allerdings rechtfertigen, in den ersten Betriebsjahren eine gewisse
Flexibilität zu gewähren und höhere Fahrtenzahlen zuzulassen.
7.2 Der Regierungsrat ist, wie schon dargelegt (E. 5.2), in seinem Entscheid
von den Hochrechnungen der Fachstelle für die Poolnutzung der Parkplätze für
die Mantel- und permanenten Kernnutzungen ausgegangen, hat aber das SVP von
18 für Kunden und Besucher auf den Durchschnitts-Wert von 12.5 herabgesetzt.
Infolge dieser Wahl hat sich, ausgehend von 816 Parkplätzen und 305
Betriebstagen (zuzüglich 0,35 Mio. Fahrten für den Veranstaltungs-und den
Park and Ride-Verkehr sowie die Mantelnutzungen an Sonn- und Feiertagen),
eine Fahrtenlimite für das Gestaltungsplanareal von insgesamt 2,7 Mio.
Fahrten ergeben, eine Zahl also, die dem von der Fachstelle auf andere Weise
ermittelten Fahrtenplafond nahe kommt. Nach den Erwägungen des
Regierungsrates ist diese Ausgangslimite für die folgenden Jahre im Sinne von
Art. 14 Abs. 4 lit. a und b GPV wie folgt herabzusetzen: 2. Stufe. 2,544 Mio.
Fahrten; 3. Stufe. 2,385 Mio. Fahrten und 4. Stufe. 2,20 Mio. jährliche
Fahrten. Somit entspreche das Fahrtenmodell der 4. Stufe der Anzahl Fahrten,
die sich ergebe, wenn für die Mantel- und die permanente Kernnutzung eine
Parkplatzzahl zugrunde gelegt werde, die kaum über dem Pflichtbedarf gemäss
Art. 5 Abs. 1 PPV liege. Die Festlegung einer derartigen Fahrtenlimite sei
unter den gegebenen Verhältnissen zugleich als verschärfte
Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 11 Abs. 3 USG zu betrachten.
Mit diesen Überlegungen und Korrekturen hat der Regierungsrat als
Rechtsmittelbehörde weder ungerechtfertigt in das planerische Ermessen der
Gemeinde eingegriffen noch eine bereits ausreichende Emissionsbegrenzung
unnötig verschärft:
7.2.1 Die Beschwerdeinstanz, die nach Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG zu voller
Überprüfung der Nutzungspläne befugt und verpflichtet ist, hat unter anderem
zu beurteilen, ob das Planungsermessen richtig und zweckmässig ausgeübt
worden sei. Sie hat dabei allerdings im Auge zu behalten, dass sie
Rechtsmittel- und nicht Planungsbehörde ist. Die Überprüfung ist sachlich vor
allem dort einzuschränken, wo es um lokale Angelegenheiten und ausgesprochene
Ermessensfragen geht; dagegen so weit auszudehnen, dass die angemessene
Berücksichtigung der übergeordneten, vom Kanton zu sichernden Interessen
gewährleistet wird (vgl. BGE 127 II 238 E. 3b/aa S. 242, mit Hinweisen).
Diesen Grundsätzen ist der Regierungsrat bei der Überprüfung der Regelung von
Art. 14 GPV gefolgt. Insbesondere ist er bei seinen eigenen Berechnungen von
den von der Planungsbehörde verwendeten SVP-Zahlen ausgegangen und hat erst
dort eingegriffen, wo es bei der Beurteilung der für die einzelnen Etappen
festgelegten Fahrtenlimiten im Ergebnis um die dem Kanton obliegende
Durchsetzung der lufthygienischen Ziele der Massnahmenplanung ging.
7.2.2 Wie sich im Einzelnen aus den Aussagen und Berechnungen der städtischen
Fachstelle ergibt, wird mit dem umstrittenen Fahrtenmodell dem Umstand, dass
es sich bei der geplanten Anlage schadstoffmässig um einen
überdurchschnittlichen Emittenten handelt und daher verschärfte
Emissionsbegrenzungen vorzusehen sind, zu wenig Rechnung getragen.
Insbesondere übersteigen die in Art. 14 GPV für die ersten drei Stufen
angesetzten Fahrtenlimiten den Zielwert erheblich.
Ob und inwieweit während der Einführung eines Fahrtenmodells vorübergehend
grössere Fahrtenmengen zugelassen werden dürfen, als den Zielvorstellungen
entsprechen würde, ist eine Frage der Abwägung der auf dem Spiele stehenden
Interessen. Diese Abwägung hat der Regierungsrat keineswegs fehlerhaft
vorgenommen, wenn er mit Blick auf die lufthygienische Situation und die für
die Entwicklung des Gebietes Zürich West festgelegten Leitsätze eine
Privilegierung des Gestaltungsplangebietes in der Grössenordnung von jährlich
rund 0,7 Mio. Fahrten ausgeschlossen hat. Die im
Umweltverträglichkeitsbericht vorgebrachten Gründe für eine derartige Lösung
vermögen denn auch kaum zu überzeugen (vgl. oben E. 5.1): Geht es um die
Projektierung einer als überdurchschnittlichen Emittenten zu betrachtenden
Baute in einem lufthygienischen Sanierungsgebiet, so müssen gemäss Art. 11
Abs. 3 USG bei der Regelung des motorisierten Individualverkehrs rein
wirtschaftliche Überlegungen in den Hintergrund treten. Dass es noch an
Erfahrungen bei der Umsetzung von Fahrtenmodellen fehlt, muss nicht zur Folge
haben, dass von vornherein grössere Verkehrsmengen zugelassen werden; diesem
Umstand ist allenfalls im Rahmen der bei Überschreitung der Limiten zu
treffenden Massnahmen Rechnung zu tragen. Weiter vermögen vorerst noch zur
Verfügung stehende Strassenkapazitäten einen Verzicht auf verschärfte
Emissionsbegrenzungen nicht zu rechtfertigen, ebenso wenig wie die bereits
bei der Ermittlung der Fahrtenzahlen berücksichtigte Tatsache, dass der
Neubau der zusätzlichen Tramlinie erst später erfolgt. Schliesslich wird von
den Beschwerdegegnern bestritten und ist denn auch anzuzweifeln, dass sich
die jährliche Fahrtenlimite für das Gestaltungsplangebiet auf annähernd 5
Mio. Fahrten belaufen würde, würde die Berechnung anhand der kantonalen
Wegleitung angestellt.
Die vom Regierungsrat vorgenommene Kürzung der Fahrtenlimiten vor allem für
die ersten Stufen erscheint daher als umweltschutzrechtlich nötig und
ausgewogen.
7.2.3 An diesen Überlegungen vermögen die Einwände, die von den
Beschwerdeführerinnen gegen eine Herabsetzung der in den
Gestaltungsplanvorschriften festgelegten Fahrtenzahlen vorgebracht worden
sind, nichts zu ändern. Die Kritik, die an der vom Verwaltungsgericht
angestellten Kontrollrechnung, insbesondere an der Festlegung der
anrechenbaren Ladenfläche und der SVP-Zahlen vorgebracht wird, kann gegenüber
der Entscheidung des Regierungsrates nicht aufrechterhalten werden. Die
Rekursinstanz hat die fragliche Ladenfläche nach den Vorstellungen der
Beschwerdeführerinnen bemessen und wie erwähnt einen SVP-Durchschnittswert
für die Besucherparkplätze eingesetzt, der auf den Zahlen der
Gestaltungsplanvorschriften beruht. Aus dieser Sicht hat auch die Forderung
nach Gleichbehandlung mit den Baugesuchstellern für das Projekt "Sihlcity"
ihre Bedeutung verloren. Soweit die Beschwerdeführerinnen schliesslich
verlangen, dass die tägliche Fahrtenzahl für die Festlegung der jährlichen
Fahrtenlimite auf 365 Tage hochgerechnet werde, muss es dem Ermessen der
Vollzugsbehörden überlassen bleiben, ob sie die Fahrtenzahl anhand einer
Hochrechnung auf 365 Tage mit einem Abzug für die Sonn- und Feiertage oder
anhand einer Hochrechnung auf 305 Tage mit einem Zuschlag für die auch
während der Sonn- und Feiertage zur Verfügung stehenden Nutzungen ermitteln
wollen. Da sich Fahrtenmodelle wie das vorliegende einer exakten Kontrolle
auf Übereinstimmung mit den kantonalen und städtischen Parkplatzvorschriften
entziehen, kann eine Kritik an einem einzelnen Faktor der Bemessung ohnehin
nur dann erfolgreich sein, wenn sich dieser deutlich im Ergebnis
niederschlägt, welches seinerseits den Rahmen des den Behörden zustehenden
Ermessens sprengt.
8.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nach den angestellten Erwägungen
teilweise gutzuheissen und der angefochtene Entscheid insoweit aufzuheben,
als das Verwaltungsgericht die vom Regierungsrat festgelegten jährlichen
Fahrtenlimiten aufgehoben und die Sache zu zusätzlicher Reduktion der
Fahrtenzahlen an die Stadt Zürich zurückgewiesen hat. Die vom Regierungsrat
festgesetzten Fahrtenlimiten sind im Dispositiv festzuhalten.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist im Übrigen, nämlich soweit die
Bestätigung der in Art. 14 Abs. 4 GPV genannten höheren Fahrtenlimiten
beantragt worden ist, abzuweisen.
Da es trotz dieses Urteils bei teilweiser Gutheissung und teilweiser
Abweisung der vor Verwaltungsgericht erhobenen Beschwerden bleibt, besteht
kein Anlass, die von der Vorinstanz getroffene Kosten- und
Entschädigungsregelung abzuändern.
9.
Die bundesgerichtlichen Kosten sind dem Ausgang des Verfahrens gemäss zu zwei
Dritteln den Beschwerdegegnern und zu einem Drittel den Beschwerdeführerinnen
aufzuerlegen.
Die Parteikosten sind wettzuschlagen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
1.1 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird teilweise gutgeheissen und der
Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich (3. Kammer) vom 5. Juli
2004 insoweit aufgehoben, als in Dispositiv Ziffer 1 die Sache zur
Überarbeitung von Art. 14 der Gestaltungsplanvorschriften (insbesondere zur
Festsetzung einer verschärften Emissionsbegrenzung im Rahmen von 2,17 bis 1,3
Mio. Fahrten pro Jahr) an die Stadt Zürich zurückgewiesen worden ist.
1.2 Die in Art. 14 Abs. 4 der Gestaltungsplanvorschriften vorgesehenen
Fahrtenlimiten werden entsprechend dem Regierungsratsbeschluss Nr. 576/2004
vom 21. April 2004 (Dispositiv Ziffer II in Verbindung mit Erwägung 13d/cc)
festgelegt, nämlich für die Teilgebiete A und B zusammen auf 2,7 Mio. Fahrten
pro Jahr für die erste Betriebsphase, auf 2,544 Mio. Fahrten für die zweite
Stufe, auf 2,385 Mio. Fahrten für die 3. Stufe und auf 2,20 Mio. Fahrten für
die 4. Stufe.
1.3 Im Übrigen wird die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 9'000.-- wird zu einem Drittel den beiden
Beschwerdeführerinnen unter solidarischer Haftung, zu einem Drittel dem
Verein "Interessengemeinschaft Hardturmquartier" und den Mitbeteiligten unter
solidarischer Haftung sowie zu einem Drittel dem Verkehrsclub der Schweiz
(VCS) auferlegt.
3.
Die Parteikosten werden wettgeschlagen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich (3. Abteilung, 3. Kammer) sowie dem Bundesamt für Umwelt,
Wald und Landschaft schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. Dezember 2004
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: