I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.186/2004
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1A.186/2004 /gij
Urteil vom 12. Mai 2005
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Aeschlimann,
Gerichtsschreiber Pfisterer.
X. ________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter
Baumberger,
gegen
Gemeinderat Marthalen, 8460 Marthalen,
Baudirektion des Kantons Zürich, Amt für Raumordnung und Vermessung,
Stampfenbachstrasse 12, Postfach, 8090 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, Postfach,
8021 Zürich.
Ausnahmebewilligung,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich,
3. Abteilung, 3. Kammer, vom 8. Juli 2004.
Sachverhalt:
A.
X. ________ ist Eigentümerin der in der Landwirtschaftszone gelegenen
Liegenschaft ________ auf dem Grundstück Kat.-Nr. 2821 in der Gemeinde
Marthalen. Das Gebäude besteht aus einem Wohntrakt und einem Ökonomieteil. Im
Jahre 2001 ersuchte X.________ um eine Nutzungsänderung des Ökonomieteils zu
Wohnzwecken. Im Erdgeschoss sollte eine Drei-Zimmer-Wohnung eingebaut werden
und im Obergeschoss beabsichtigte sie zwei Zimmer bewohnbar zu machen.
B.
Die Liegenschaft von X.________ wurde 1837 als Bauernhaus mit angebautem
Ökonomieteil (Scheune mit Stall, Tenne und Heubühne) erstellt. Nach der
Aufgabe des Landwirtschaftsbetriebes wurde die Scheune von 1937 bis 1976 als
Räumlichkeiten für ein Baugeschäft genutzt. Die dazugehörigen Büroarbeiten
wurden im Wohntrakt erledigt.
Am 16. April 1976 wurde dem damaligen Eigentümer der Einbau von zwei Zimmern
und von zwei unbelichteten Räumen (Abstellraum bzw. Waschküche) im
Obergeschoss des Ökonomieteils bewilligt. Dadurch wurde die Wohnnutzfläche
des Gebäudes von 213 m2 um 53 m2 auf 266 m2 erweitert. In den Jahren 1975 und
1976 wurden sodann verschiedene Änderungen vorgenommen, ohne dass diese
bewilligt worden wären. Diese Änderungen umfassen hauptsächlich eine
Vergrösserung der Wohnfläche im Obergeschoss der Scheune - durch Versetzen
einer Aussenmauer - und eine Neuaufteilung der Räume. Die am 10. August 1976
angeordnete Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes wurde am 21.
Dezember 1979 wiedererwägungsweise aufgehoben. Gleichzeitig wurde der
erfolgte Ausbau der Scheune bewilligt (Erdgeschoss: Umnutzung als Lager;
Obergeschoss: Einbau von Wohnräumen).
Im November 1987 stellte der Gemeinderat Marthalen fest, dass der Eigentümer
abermals ohne eine entsprechende Bewilligung bauliche Änderungen vorgenommen
und namentlich im Erdgeschoss der Scheune nicht ein Lager, sondern ein
Architekturbüro eingerichtet hatte. Am 7. Februar 1989 verweigerte der
Gemeinderat eine nachträgliche Baubewilligung und verfügte die
Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes. Im Sommer 1991 wurde das
Architekturbüro geräumt und an einen anderen Ort verlegt.
Am 23. November 1990 wurde dem Rechtsvorgänger von X.________ aufgrund eines
nachträglichen Baugesuchs die Vergrösserung der Wohnnutzfläche im
Obergeschoss des Ökonomieteils um 47 m2 bewilligt. Die Wohnnutzfläche beträgt
seither rund 313 m2 und die übrige Nutzfläche rund 148 m2.
X. ________ erwarb am 22. Dezember 2000 die umstrittene Liegenschaft zu
Eigentum.
C.
Am 9. April 2001 stellte X.________ ein Gesuch um Bewilligung des Einbaus
einer Drei-Zimmer-Wohnung in das Erdgeschoss der Scheune und um Bewilligung
der Wohnnutzung von zwei Zimmern im Obergeschoss. Da das Vorhaben in der
Landwirtschaftszone liegt, wurde das Gesuch der Baudirektion des Kantons
Zürich zur Prüfung vorgelegt. Diese verweigerte die Bewilligung sowohl nach
Art. 22 RPG (SR 700) als auch nach Art. 24-24d und 37a RPG. Gestützt darauf
erteilte der Gemeinderat am 27. November 2001 den Bauabschlag.
X. ________ erhob gegen den Entscheid des Gemeinderates sowie gegen die
Verfügung der Baudirektion am 21. Dezember 2001 Rekurs beim Regierungsrat des
Kantons Zürich. Dieser wies den Rekurs am 24. September 2003 ab. Das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich bestätigte diesen Entscheid am 8. Juli
2004. Es verneinte eine Bewilligung sowohl nach Art. 24c RPG als auch nach
Art. 37a RPG.
D.
X.________ führt mit Eingabe vom 1. September 2004
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Sie stellt den Antrag, der
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 8. Juli 2004 sei aufzuheben und die
Baudirektion bzw. der Gemeinderat seien anzuweisen, die nachgesuchte
Nutzungsänderung zu bewilligen. Eventuell sei die Angelegenheit zu neuem
Entscheid an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Der Gemeinderat verzichtet auf eine Vernehmlassung. Das Verwaltungsgericht
beantragt Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei und
verzichtet im Übrigen auf eine Stellungnahme. Die Baudirektion hat sich nicht
vernehmen lassen. Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) erachtet den
Entscheid des Verwaltungsgerichts als richtig und beantragt ebenfalls die
Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gemäss Art. 34 Abs. 1 RPG unter
anderem zulässig gegen kantonal letztinstanzliche Entscheide über die
Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen sowie über
Bewilligungen im Sinne der Art. 24-24d RPG. Als Entscheide über Bewilligungen
im Sinne der vorgenannten Artikel, die mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
anfechtbar sind, gelten auch letztinstanzliche Verfügungen, mit denen Bauten
und Anlagen gestützt auf diese Bestimmungen nicht bewilligt werden.
1.2 Nach Art. 37a RPG regelt der Bundesrat, unter welchen Voraussetzungen
Zweckänderungen gewerblich genutzter Bauten und Anlagen zulässig sind, welche
vor dem 1. Januar 1980 erstellt wurden oder seither als Folge von Änderungen
der Nutzungspläne zonenwidrig geworden sind. Gleich wie Art. 24c RPG ist auch
Art. 37a RPG nur auf solche Bauten anwendbar, die seinerzeit in
Übereinstimmung mit dem materiellen Recht erstellt wurden, durch die
nachträgliche Änderung von Erlassen oder Plänen jedoch zonenwidrig geworden
sind. Art. 37a RPG behandelt somit einen Spezialfall der grundsätzlich in
Art. 24c RPG geregelten Bestandesgarantie (Peter Karlen, Die
Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24d RPG, in: ZBl 102/2001 S. 291 ff., 302).
Gestützt auf Art. 37a RPG erteilte Bewilligungen gehören daher ebenfalls zu
den Anordnungen im Sinne der Art. 24-24d RPG. Die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit grundsätzlich auch gegen Verfügungen
zulässig, die in Anwendung von Art. 37a RPG ergangen sind.
1.3 Zu dem im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde überprüfbaren
Bundesrecht gehört auch das Bundesverfassungsrecht, soweit die Rüge eine
Angelegenheit betrifft, die in die Sachzuständigkeit der eidgenössischen
Rechtspflegeinstanzen fällt. Dies trifft hinsichtlich der von der
Beschwerdeführerin geltend gemachten Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art.
29 Abs. 2 BV) zu.
1.4 Die Beschwerdeführerin ist als Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 2821
Gemeinde Marthalen und der darauf befindlichen Bauten zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert (Art. 103 lit. a OG). Auf ihr
frist- und formgerecht eingelegtes Rechtsmittel ist somit einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin wirft dem Verwaltungsgericht vor, es habe den
Sachverhalt unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt
(Art. 105 Abs. 2 OG) und das rechtliche Gehör missachtet. Das
Verwaltungsgericht habe bei der Begründung des Entscheids auf einen neuen
Rechtsgrund (mangelnde Identität als Folge baulicher Massnahmen) abgestellt.
Damit habe die Beschwerdeführerin nicht rechnen müssen.
2.1 Das rechtliche Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV dient einerseits der
Sachaufklärung, anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes
Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, welcher in die
Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört das Recht des
Betroffenen, sich vor dem Entscheid zur Sache zu äussern. Anspruch auf
vorgängige Anhörung besteht u.a., wenn das Gericht seinen Entscheid mit einer
Rechtsnorm oder einem Rechtsgrund zu begründen beabsichtigt, die bzw. der im
bisherigen Verfahren nicht herangezogen wurde, und worauf sich die Parteien
nicht berufen haben und mit deren Erheblichkeit im konkreten Fall sie nicht
rechnen konnten (BGE 128 V 272 E. 5b/bb S.278; 126 I 19 E. 2c/aa S. 22, je
mit Hinweisen).
2.2 Nach der Ansicht der Beschwerdeführerin wurde die Frage der Identität der
Baute erstmals vor Verwaltungsgericht aufgeworfen. Dies ist unzutreffend.
Bereits die Baudirektion kam in ihrem Entscheid vom 25. September 2001 zum
Schluss, die in Art. 24c RPG bzw. Art. 41 und 42 RPV (SR 700.1) aufgestellten
Grenzen der gesetzlich noch zulässigen Änderungen seien durch die geplanten
Bauvorhaben überschritten. Damit hat sie gleichzeitig gesagt, dass die
Identität der Baute durch die Vorhaben nicht mehr gewahrt werde. Denn
Änderungen an Bauten und Anlagen, auf die Art. 24c RPG anwendbar ist, sind
nur zulässig, wenn die Identität der Baute in den wesentlichen Zügen gewahrt
bleibt (so ausdrücklich Art. 42 Abs. 1 RPV). Der Regierungsrat hat ebenfalls
den selben gesetzlichen Vergleichsmassstab angewendet.
Die Beschwerdeführerin wusste somit von Beginn weg, dass die Behörden die
Baubewilligung zufolge mangelnder Identität der Baute vor und nach dem
geplanten Umbau verweigert hatten. Von einem neuen Rechtsgrund, mit dem die
Beschwerdeführerin nicht rechnen musste und zu dem sie hätte angehört werden
müssen, kann nicht gesprochen werden. Ebenso wenig ist eine Verletzung
wesentlicher Verfahrensbestimmungen bei der Sachverhaltsfeststellung
ersichtlich. Die entsprechende Kritik der Beschwerdeführerin ist unbegründet.
3.
3.1 Das Verwaltungsgericht stellte fest, das Gebäude sei lange vor dem 1. Juli
1972, d. h. dem Datum des Inkrafttretens des Bundesgesetzes vom 8. Oktober
1971 über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung (aGSchG; AS 1972 I
950), errichtet und seit langem nicht mehr zu landwirtschaftlichen Zwecken
genutzt worden. Es falle damit in den Anwendungsbereich von Art. 24c RPG. Die
zonenwidrig gewordene Wohnnutzung sei am 16. April 1976 um 53 m2 und am 23.
November 1990 um 47 m2 erweitert worden. Nach der Aufgabe der
landwirtschaftlichen Nutzung habe der Ökonomieteil als Kleinwarenlager für
ein Baugeschäft gedient. Danach sei im Erdgeschoss des Ökonomieteils ab
ungefähr 1976, bis zu seiner Räumung 1991, ein Architekturbüro betrieben
worden. Seither habe das Erdgeschoss als Abstell- und Lagerraum und als
Archiv für das verlegte Architekturbüro gedient. Das Gericht führte aus, die
Identität der Baute würde mit den bereits vorgenommenen und den geplanten
baulichen Änderungen nicht mehr gewahrt. Das Mass der zulässigen teilweisen
Änderung gemäss Art. 24c RPG sei bereits vollständig ausgeschöpft.
Bei der Beurteilung, ob eine Bewilligung nach Art. 37a RPG erteilt werden
könne, erwog das Verwaltungsgericht, der fragliche Hausteil sei vor dem 1.
Januar 1980 rechtmässig erstellt und gewerblich genutzt worden. Die
Lagernutzung des Baugeschäftes sei 1976 aufgegeben worden, zu Gunsten einer
nicht bewilligten und nicht bewilligungsfähigen Zwischennutzung als
Architekturbüro. Eine gewerbliche Nutzung habe insofern fortbestanden, als
der Hausteil teilweise dem 1991 umgesiedelten Architekturbüro als Archiv
gedient habe. Die 1976 erfolgte Nutzungsänderung als Architekturbüro sei
jedoch unrechtmässig erfolgt und könne daher nicht berücksichtigt werden.
Einzig die Lagernutzung des Baugeschäfts bis 1976 oder die Archivnutzung des
Architekturbüros ab 1991 könnten in Betracht fallen. Diese beiden Nutzungen
würden jedoch keinen hinreichenden Bezug zu einem Gewerbebetrieb aufweisen,
der durch Art. 37a RPG privilegiert werden sollte. Diese Bestimmung verlange,
dass in der Baute entweder ein eigenständiger Betrieb oder aber zumindest ein
wesentlicher Bestandteil eines Betriebs angesiedelt sei.
3.2 Demgegenüber nimmt die Beschwerdeführerin folgenden Standpunkt ein: Vor
dem 1. Juli 1972 habe das Gebäude im Wohntrakt eine nutzbare Wohnfläche von
213 m2 und im Ökonomieteil eine Gewerbefläche von 248 m2 umfasst
(Gesamtnutzfläche 461 m2). Beide Nutzungen seien damals rechtmässig gewesen,
mit dem Inkrafttreten des Gewässerschutzgesetzes bzw. des RPG jedoch
zonenwidrig geworden. Im Jahre 1975 sei die Wohnfläche zu Lasten des
Ökonomieteils auf 266 m2 erhöht worden (plus 53 m2) und im Jahre 1990 um
weitere 47 m2. Gegenüber der bewilligten Gesamtnutzfläche von 461 m2 (313 m2
Wohnen + 148 m2 Gewerbe) würden mit dem neuen Baugesuch lediglich 29 m2
Wohnfläche hinzu kommen (insgesamt 490 m2). Es handle sich nur um eine
unwesentliche Vergrösserung innerhalb des bestehenden Baukubus. Bei einer
Gesamtbeurteilung bleibe die Identität der Baute in den wesentlichen Zügen
gewahrt.
Die Beschwerdeführerin ist weiter der Auffassung, Art. 42 Abs. 3 lit. b RPV
widerspreche insofern dem RPG, als er sich mit einer absoluten quantitativen
Obergrenze von 100 m2 auch auf die Nutzung innerhalb eines Gebäudes beziehe.
Dies habe mit der Identität der Baute nichts zu tun. Als Stichtag für die
Beurteilung der Veränderungen gelte zudem nicht das Jahr 1971, als das
Gewässerschutzgesetz in Kraft gesetzt wurde, sondern das Datum des
Inkrafttretens des RPG am 1. Januar 1980. Verglichen mit diesem Datum lägen
vorliegend kaum zusätzliche Änderungen vor.
Die Beschwerdeführerin bringt sodann vor, Art. 37a RPG lasse nicht nur die
Umnutzung von Gewerbe- zu Gewerbenutzung, sondern auch von Gewerbe- zu
Wohnraum zu. Die Wohnnutzung ausserhalb der Bauzone sei weniger intensiv als
eine zonenwidrige gewerbliche Nutzung. Neben der Wohnnutzung sei das Haus
immer auch mehr oder weniger intensiv gewerblich genutzt worden und
profitiere deshalb vom Bestandesschutz.
4.
4.1 Durch die Gesetzesrevision vom 20. März 1998, in Kraft seit 1. September
2000, wurde Art. 24 aRPG durch die Art. 24-24d und Art. 37a RPG ersetzt.
Vorliegend gelangen ausschliesslich die neuen Bestimmungen zur Anwendung, da
der erstinstanzliche Entscheid nach dem Inkrafttreten der geänderten
Bestimmungen erging (Art. 52 Abs. 1 RPV).
4.2 Das Verwaltungsgericht hat zutreffend und unangefochten festgestellt,
dass das umstrittene, in der Landwirtschaftszone gelegene Vorhaben höchstens
gestützt auf Art. 24c oder 37a RPG bewilligt werden könne. Da Art. 37a RPG
eine Spezialbestimmung zur Grundnorm von Art. 24c RPG ist (Karlen, a.a.O., S.
302; Bundesamt für Raumentwicklung, Neues Raumplanungsrecht: Erläuterungen
zur Raumplanungsverordnung und Empfehlungen für den Vollzug, Bern 2000, Teil
I, S. 47), ist zuerst zu prüfen, ob das beantragte Baugesuch gestützt auf den
Sondertatbestand für gewerbliche Bauten ausserhalb von Bauzonen erteilt
werden kann.
5.
5.1 Nach Art. 37a RPG regelt der Bundesrat, unter welchen Voraussetzungen
Zweckänderungen gewerblich genutzter Bauten und Anlagen zulässig sind, die
vor dem 1. Januar 1980 erstellt wurden oder seither als Folge von Änderungen
der Nutzungspläne zonenwidrig geworden sind. Der Bundesrat hat diese
Voraussetzungen in Art. 43 RPV festgelegt.
Danach können Zweckänderungen und Erweiterungen von zonenwidrig gewordenen
gewerblichen Bauten und Anlagen (unter bestimmten weiteren Voraussetzungen)
bewilligt werden, wenn sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind
(Art. 43 Abs. 1 lit. a RPV). Der Bestandesschutz gilt demnach nicht für
Gebäude, die unrechtmässig erstellt oder die seinerzeit zwar rechtmässig
erstellt, zu einem späteren Zeitpunkt aber ohne Bewilligung abgeändert worden
sind (Urteil 1A.12/2003 vom 2. Juli 2003 E. 3.2; Bundesamt für
Raumentwicklung, a.a.O., Teil I S. 47).
Im vorliegenden Fall ist fraglich, ob diese Voraussetzung vorliegt, da die -
ursprünglich rechtmässige - Lagernutzung schon 1976 aufgegeben wurde und die
Nutzung als Architekturbüro nie bewilligt worden ist (vgl. dazu angefochtener
Entscheid E. 4.3 S. 9 f. und Vernehmlassung des ARE Ziff. 1.4 und 1.5). Die
Frage kann jedoch offen bleiben, wenn es bereits an der Voraussetzung einer
gewerblich genutzten Baute i.S.v. Art. 37a RPG fehlt.
5.2 Art. 37a RPG privilegiert gewerblich genutzte Bauten gegenüber anderen
altrechtlichen Bauten ausserhalb der Bauzone insofern, als er - im Gegensatz
zu Art. 24c Abs. 2 RPG - nicht nur eine teilweise, sondern auch eine
vollständige Zweckänderung zulässt. Der Gesetzgeber wollte damit bestehenden
Gewerbebetrieben ausserhalb der Gewerbezone die nötige Flexibilität für
Modernisierungen und Umstrukturierungen einräumen. Damit sollte deren
Konkurrenzfähigkeit gesichert und eine Fortführung des Betriebs durch die
nächste Generation ermöglicht werden (Nationalrat Durrer, AN 1997 1862;
Nationalrat Baumberger, AN 1998 503; so auch Rudolf Muggli, Begriffe zum
Bauen ausserhalb der Bauzone, Raum und Umwelt 2003 S. 17-39, insbes. S. 21;
Bundesamt für Raumentwicklung, a.a.O., Teil I, S. 47).
Art. 37a RPG bezweckt somit die Erhaltung von Gewerbebetrieben ausserhalb der
Bauzonen und ist deshalb, wie das ARE in seiner Vernehmlassung ausführt, auf
bestehende aktive Gewerbebetriebe zugeschnitten. Das Verwaltungsgericht hat
deshalb zu Recht verlangt, dass die gewerbliche Baute einen eigenständigen
Betrieb oder zumindest einen wesentlichen Betriebsteil eines bestehenden
Betriebs beherbergen müsse.
Die Beschwerdeführerin betreibt in ihrer Liegenschaft kein Gewerbe. Der
ehemalige Ökonomieteil des Gebäudes wird heute nur noch als Archiv eines in
der Bauzone betriebenen Architekturbüros genutzt. Ihm kommt für den
Gesamtbetrieb nur untergeordnete Bedeutung zu; das eigentliche Gewerbe wird
andernorts ausgeführt. Das Verwaltungsgericht hat der Baute deshalb zu Recht
den gewerblichen Charakter i.S.v. Art. 37a RPG abgesprochen.
5.3 Ist Art. 37a RPG schon aus diesem Grund nicht anwendbar, kann offen
bleiben, ob diese Bestimmung die Umwandlung von Gewerbe- in Wohnraum
gestattet.
6.
Zu prüfen ist im Folgenden, ob das Vorhaben gestützt auf Art. 24c RPG
bewilligt werden kann.
6.1 Nach Art. 24c RPG können bestimmungsgemäss nutzbare, aber zonenfremde
Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone teilweise geändert oder massvoll
erweitert werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind.
Wie schon bei Art. 37a RPG (vgl. oben, E. 5.1) stellt sich auch hier die
Frage, ob der Bestandesschutz für den gewerblich genutzten Teil des
ehemaligen landwirtschaftlichen Gebäudes 1976 entfallen ist, als die
gewerbliche Nutzung als Baulager aufgegeben wurde (vgl. angefochtener
Entscheid E. 3.4 S. 6; vgl. allgemein zu aufgegebenen Nutzungen Bundesamt für
Raumplanung, a.a.O., Teil V, Ziff. 3.2 S. 8). Die Frage kann jedoch offen
bleiben, wenn das Mass der zulässigen teilweisen Änderung gemäss Art. 24c RPG
ohnehin bereits ausgeschöpft worden ist.
6.2 Der Bundesrat hat in Art. 42 RPV die zulässigen Änderungen im Sinne von
Art. 24c Abs. 2 RPG konkretisiert. Danach sind Änderungen zulässig, wenn die
Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Umgebung in den
wesentlichen Zügen gewahrt bleibt. Verbesserungen gestalterischer Art sind
zulässig (Abs. 1). Ob die Identität der Baute im Wesentlichen gewahrt bleibt,
ist gemäss Abs. 3 unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen. Sie
ist jedenfalls dann nicht mehr gewahrt, wenn die zonenwidrig genutzte Fläche
um mehr als 30% erweitert wird, wobei Erweiterungen innerhalb des bestehenden
Gebäudevolumens nur zur Hälfte angerechnet werden (lit. a), oder wenn die
zonenwidrig genutzte Fläche innerhalb oder ausserhalb des bestehenden
Gebäudevolumens um insgesamt mehr als 100 m2 erweitert wird (lit. b).
Zwar ist eine Erweiterung in mehreren Etappen zulässig, jedoch darf das
maximal zulässige Erweiterungsmass nur einmal ausgeschöpft werden.
Referenzzustand ist gemäss Art. 42 Abs. 2 RPV der Zustand, in dem sich die
Baute oder Anlage im Zeitpunkt der Erlass- oder Planänderung befand.
6.2.1 Nach der bundesgerichtlichen Praxis ist in der Regel auf den 1. Juli
1972 abzustellen, d.h. auf das Datum des Inkrafttretens des aGSchG, mit dem
erstmals eine klare Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet vorgenommen wurde
(vgl. BGE 129 II 396 E. 4.2.1 S. 398 mit Hinweisen; so schon BGE 113 Ib 219
E. 4d S. 223 f.; 112 Ib 277 E. 5 S. 278 f. zu Art. 24 Abs. 2 aRPG).
Allerdings kann ein späteres Datum massgeblich sein, beispielsweise wenn nach
dem 1. Juli 1972 erstellte Bauten und Anlagen aufgrund einer
Zonenplanänderung von der Bauzone in eine Nichtbauzone gelangten, oder wenn
eine Baute zwischen dem 1. Juli 1972 und dem Inkrafttreten des
Raumplanungsgesetzes am 1. Januar 1980 in einem Gebiet errichtet wurde, für
welches keine Bauzone ausgeschieden war, das aber innerhalb eines
gewässerschutzrechtskonformen generellen Kanalisationsprojekts lag (BGE 129
II 396 E. 4.2.1 S. 398 f. mit Hinweisen). Ausnahmsweise kann auch ein
Zeitpunkt vor 1972 massgeblich sein, wenn die Baute in einem Kanton liegt,
der schon früher eine Trennung von Bauzonen und Nichtbauzonen kannte
(Bundesamt für Raumplanung, a.a.O., Teil I, S. 43).
6.2.2 Die Beschwerdeführerin ist dagegen der Auffassung, die
Besitzstandsgarantie in Art. 24c RPG knüpfe neu - entgegen der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 24 Abs. 2 aRPG - an das
Inkrafttreten des RPG am 1. Januar 1980 an. Das Mass der zulässigen
Erweiterung sei daher nicht auf das Jahr 1972 zurück zu beziehen, sondern es
dürften nur die Änderungen und Erweiterungen seit dem 1. Januar 1980
berücksichtigt werden. Die Beschwerdeführerin stützt ihre Auffassung vor
allem auf Art. 37a RPG sowie die parlamentarischen Debatten zur RPG-Revision
(insbesondere AN 1997 S. 1860-1862 und AS 1997 S. 1179 f.).
6.2.3 Das Bundesgericht hat bereits in BGE 129 II 396 E. 4.2.1 S. 399
entschieden, dass die Sonderregelung in Art. 37a RPG keinen Anlass biete, den
1. Januar 1980 generell als massgeblichen Stichtag anzusehen. Daran ist auch
unter Berücksichtigung der parlamentarischen Debatten festzuhalten.
Die von der Beschwerdeführerin zitierten Voten bezogen sich auf den Vorschlag
der Mehrheit der nationalrätlichen Kommission, bei zonenwidrigen Bauten und
Anlagen, die vor dem 1. Januar 1980 erstellt wurden, eine vollständige
Zweckänderung zuzulassen (AN 1997 1860), in Abweichung vom allgemeinen
Grundsatz, wonach zonenwidrig gewordene Bauten und Anlagen ausserhalb der
Bauzonen nur teilweise geändert werden können.
Dieser Vorschlag stiess bereits im Nationalrat auf Widerstand, weil
vollständige Zweckänderungen nur unter den Voraussetzungen von Art. 24 RPG
zulässig seien und kein Grund bestehe, ältere Bauten zu privilegieren (vgl.
Nationalrätin Stump, AN 1997 1860 f.; Bundesrat Koller, AN 1997 1862). Er
wurde allerdings von der Mehrheit befürwortet, insbesondere, um bestehenden
Gewerbebetrieben ausserhalb der Bauzone angemessene Entwicklungsmöglichkeiten
zu geben (Nationalrat Baumberger, AN 1997 1861 und 1862 oben; Nationalrat
Durrer, AN 1997 1862; letzterer warf allerdings die Frage auf, ob als
Stichdatum nicht besser auf den 1. Juli 1972 abzustellen sei).
Im Ständerat wurde die vom Nationalrat beschlossene Privilegierung von Bauten
und Anlagen, die vor dem 1. Januar 1980 erstellt wurden, ersatzlos
gestrichen. Der Ständerat folgte damit den Argumenten des Berichterstatters,
Ständerat Plattner (AS 1997 1179), und Bundesrat Kollers (AS 1997 1180),
wonach diese Ausnahme grosse Ungerechtigkeiten und Ungleichheiten schaffen
würde und einen Einbruch in den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Trennung
von Bau- und Nichtbaugebiet bedeute.
Angenommen wurde damit eine Gesetzesbestimmung, die im Wesentlichen dem
bisherigen Art. 24 Abs. 2 aRPG und der dazu ergangenen bundesgerichtlichen
Rechtsprechung entspricht, d.h. für alle zonenwidrig gewordenen Bauten
ausserhalb der Bauzone nur eine teilweise Änderung und eine massvolle
Erweiterung gestattet, ohne Bauten, die bereits vor dem 1. Januar 1980
errichtet worden sind, zu privilegieren.
Bei dieser Sachlage gibt es keinen Grund, für Bauten, die bereits vor diesem
Datum zonenwidrig geworden sind - sei es durch Inkrafttreten des aGSchG am 1.
Juli 1972, sei es aufgrund kantonalen oder kommunalen Raumplanungsrechts -
den 1. Januar 1980 als Referenzdatum zu wählen. Dadurch würden derartige
Bauten - entgegen den Intentionen des Gesetzgebers - privilegiert, weil
Änderungen und Erweiterungen zwischen dem 1. Juli 1972 und dem 1. Januar 1980
nicht berücksichtigt würden, mit der Folge, dass eine vollständige
Zweckänderung oder eine übermässige Erweiterung bewilligt werden könnte,
sofern diese etappenweise - vor und nach dem 1. Januar 1980 - erfolgt ist.
Diese Ungereimtheiten werden vermieden, wenn vom Zustand ausgegangen wird, in
dem sich die Baute oder Anlage im Zeitpunkt der Erlass- oder Planänderung
befand, durch die sie erstmals zonenwidrig wurde. Dieser Zeitpunkt ist in der
Regel der 1. Juli 1972; es kann aber nach dem oben (E. 6.2.1) Gesagten auch
ein früherer oder späterer Zeitpunkt in Betracht kommen.
6.2.4 Das Anliegen der Mehrheit des Nationalrats, seit 1980 bestehende
Gewerbebauten ausserhalb der Bauzone durch weiter gehende
Erweiterungsmöglichkeiten zu privilegieren, wurde in Art. 37a RPG aufgenommen
(vgl. dazu oben, E. 5). Den Gesetzesmaterialien (AN 1998 S. 499-504) lässt
sich jedoch nicht entnehmen, dass dem dort genannten Stichdatum des 1. Januar
1980 eine über diese Bestimmung hinausgehende Bedeutung zukommen soll. Im
Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass Art. 43 Abs. 1 lit. a RPV auch für
gewerblich genutzte Bauten, die vor dem 1. Januar 1980 errichtet wurden,
verlangt, dass diese seinerzeit in Einklang mit den damals geltenden
Bestimmungen - namentlich dem Bundesbeschluss vom 17. März 1972 über
dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung und dem aGSchG -
errichtet wurden (Bundesamt für Raumplanung, a.a.O., Teil I, S. 47 f.), was
die Bedeutung des Stichdatums 1. Januar 1980 relativiert.
6.2.5 Nach dem Gesagten ist an der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
festzuhalten, wonach in der Regel - und auch im vorliegenden Fall - auf das
Stichdatum vom 1. Juli 1972 abzustellen ist. Zu vergleichen ist deshalb im
Folgenden der Zustand der Baute im Jahr 1972 und derjenige nach dem
beantragten Umbau.
6.3 Das ARE vertritt in seiner Vernehmlassung die Auffassung, die Bewilligung
müsse schon deshalb verweigert werden, weil die Wohnnutzfläche bereits von
213 m2 im Jahr 1972 auf rund 313 m2 im Jahr 1990 erweitert worden sei. Damit
sei das nach Art. 42 Abs. 3 lit. b RPV zulässige absolute Höchstmass der
Erweiterungen von 100 m2 bereits vollständig erschöpft worden, weshalb eine
zusätzliche Erweiterung der Wohnnutzfläche um rund 177 m2 auf 490 m2 nicht
bewilligt werden könne.
6.3.1 Die Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, Art. 42 Abs. 3 lit. b RPG
sei insoweit nicht gesetzeskonform, als sich diese Vorschrift mit einer
absoluten quantitativen Obergrenze von 100 m2 auch auf die Nutzung innerhalb
eines Gebäudes beziehe.
6.3.2 Anders als Art. 37a RPG delegiert Art. 24c RPG die Regelung der
Voraussetzungen der Ausnahmebewilligung nicht an den Bundesrat, sondern
umschreibt diese selbst. Der Bundesrat kann somit lediglich
Ausführungsbestimmungen erlassen, d.h. die im Gesetz verwendeten Begriffe der
teilweisen Änderung und der massvollen Erweiterung konkretisieren.
Das Bundesgericht hat mehrfach festgehalten, dass Art. 24c RPG inhaltlich im
Wesentlichen Art. 24 Abs. 2 aRPG entspricht, weshalb die bisherige
Rechtsprechung zum zulässigen Mass der Änderungen bzw. Erweiterung weiter
anwendbar sei (BGE 127 II 215 E. 3b S. 219; letztmals Urteil 1A.161/2004 vom
1. Februar 2005, E. 3.1). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 24
Abs. 2 aRPG kannte keine starre quantitative Begrenzung, sondern stellte
darauf ab, ob die Änderung bei einer Gesamtbetrachtung von untergeordneter
Natur sei; hinsichtlich Umfang, äusserer Erscheinung sowie Zweckbestimmung
musste die Wesensgleichheit der Baute gewahrt werden und durften keine
wesentlich neuen Auswirkungen auf die Nutzungsordnung, Erschliessung und
Umwelt geschaffen werden (BGE 127 II 215 E. 3a S. 218 f. mit Hinweisen).
Massgeblich waren danach nicht einzelne Merkmale, sondern alle raumwirksamen
Elemente im Zusammenwirken.
Immerhin galt eine Erweiterung schon nach Art. 24 Abs. 2 aRPG in der Regel
als nicht mehr zulässig, wenn die nutzbare Fläche und Kubatur um ein Drittel
oder mehr zunahm (BGE 127 II 215 E. 3a S. 219; 112 Ib 94 E. 3 S. 97-99 mit
Hinweisen; Urteil A.227/1982 vom 15. Juni 1983, E. 3b, ZBl 85/1984 S. 77
ff.). Dieser Rechtsprechung entspricht im Wesentlichen Art. 42 Abs. 3 lit. a
RPV.
Dagegen stellt lit. b neu eine absolute und starre quantitative Grenze auf,
die nicht in Relation zur Grösse des Gebäudes steht und deshalb, bei sehr
grossen Bauten und Anlagen, u.U. zu einer Verschärfung der bisherigen Praxis
führen kann (Karlen, a.a.O. S. 299). Immerhin lässt sich argumentieren, dass
die Erweiterung einer bereits sehr grossen zonenwidrig genutzten Fläche um
mehr als 100 m2 eben nicht mehr "massvoll" sei.
6.4 Die Frage nach der Gesetzmässigkeit dieser Bestimmung kann jedoch offen
bleiben, wenn bei einer Würdigung aller Umstände die Identität der Baute
nicht mehr gewahrt ist (Art. 42 Abs. 1 und 3 Satz 1 RPV).
6.4.1 Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass im Vergleich zum
Referenzzustand im Jahre 1972 der Zweck der ursprünglichen Ökonomiebaute
vollständig und nicht nur teilweise geändert werde. Die ursprünglich
zonenwidrige Lagernutzung solle gesamthaft in eine grundlegend andere
Nutzung, nämlich die Wohnnutzung überführt werden. Eine derartige
vollständige Zweckänderung sei gemäss Art. 24c RPG ebenso wenig zulässig wie
bereits unter der Herrschaft von Art. 24 Abs. 2 aRPG. Hinzu komme, dass die
vollständige Zweckänderung auch mit eingreifenden baulichen Änderungen
einhergehe und in der äusseren Erscheinung der Baute offenkundig werde. Der
ehemalige Ökonomieteil präsentiere sich nun als voll ausgenutzter und zum
dauernden Aufenthalt von Menschen geeigneter Wohnteil: Auf der Südwestseite
seien Erd-, Ober- und Dachgeschoss je mit mehreren Fenstern belichtet; die
Nordwestfassade sei bereits zuvor mit sechs schmalen Fenstern geöffnet
worden, während im Obergeschoss darüber die Aussenmauer über eine Länge von
knapp 7 m verschoben und ein gedeckter Balkon eingerichtet worden sei. In der
Südostfassade schliesslich solle das Scheunentor mit acht länglichen Fenstern
versehen werden. Hinzu kämen die verschiedenen internen baulichen Massnahmen
wie Grundrissveränderungen, Isolierungen, Öltank- und Heizungseinbau im
Keller, Treppenhaus, Einbau von Küche und Bad sowohl im Erd- wie im
Obergeschoss.
6.4.2 Die Beschwerdeführerin ist dagegen der Auffassung, die bereits vor 1972
genutzte Gesamtfläche (Wohn- und Gewerbefläche) von 461 m2 würden mit dem
neuen Baugesuch um nur 29 m2 erhöht; es liege somit eine flächenmässig
unwesentliche Vergrösserung innerhalb des bestehenden Baukubus vor, die unter
dem Aspekt der Identität der Baute unbedenklich sei. Auch die Investitionen
seien, gemessen am Wert des Hauses, bescheiden. Sie bestreitet sodann die
Feststellungen des Verwaltungsgerichts zur Verschiebung der Aussenmauer im
Obergeschoss sowie zu den internen baulichen Massnahmen.
6.4.3 An die tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts ist das
Bundesgericht gebunden, soweit diese nicht offensichtlich unrichtig oder
unvollständig sind (Art. 105 Abs. 2 OG). Aus den in den Akten liegenden
Plänen (insbes. RRB 4/4 und 18/57-58) sowie den ausführlichen Feststellungen
des Regierungsrats (Entscheid vom 24. September 2003, E. 3e-h S. 5 ff.), die
von der Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht nicht bestritten wurden
(vgl. Beschwerde vom 30. Oktober 2003, Ziff. 2.1), ergibt sich, dass im
Vergleich zum Referenzzustand 1972 tatsächlich Grundrissverschiebungen
vorgenommen wurden und dabei (in den Jahren 1975/1976) auch die Aussenmauer
an der Nordwestfassade versetzt wurde (Regierungsratsentscheid E. 3e S. 5).
Auch die übrigen Feststellungen des Verwaltungsgerichts über den Einbau von
Treppenhaus, Bädern, Küchen und Heizung können sich auf diese Unterlagen
stützen und erscheinen somit nicht als offensichtlich unrichtig.
6.4.4 Entscheidend ist jedoch, wie schon das Verwaltungsgericht festgestellt
hat, dass der Zweck des Ökonomieteils völlig geändert wird und sich dies auch
im äusseren Erscheinungsbild der Baute manifestiert: Der Ökonomieteil, der
1972 als Baulager genutzt wurde und äusserlich seinen landwirtschaftlichen
Charakter bewahrt hatte (Scheunentor, nur wenige Fassadenöffnungen), soll
nunmehr vollständig zu Wohnzwecken genutzt werden. Mit den zahlreichen
Fensteröffnungen (die teilweise bereits bei früheren Umbauten realisiert
wurden) tritt die Baute nun auch äusserlich als Wohnhaus in Erscheinung.
Unter Würdigung aller Umstände kann daher nicht gesagt werden, dass die
Identität der Baute im Wesentlichen gewahrt bleibe und es sich deshalb nur um
eine teilweise Änderung bzw. massvolle Erweiterung handle, d.h. in der
entsprechenden Schlussfolgerung des Verwaltungsgerichts kann keine
Bundesrechtswidrigkeit erblickt werden.
6.5 Diese Handhabung von Art. 24c RPG widerspricht auch nicht den
gesetzgeberischen Intentionen:
Wie bereits oben (E. 6.2.3) dargelegt, wurde der Vorschlag, im Rahmen von
Art. 24c RPG eine vollständige Zweckänderung altrechtlicher Bauten
zuzulassen, abgelehnt. Der Gesetzgeber beliess es vielmehr bei der schon
zuvor nach Art. 24 Abs. 2 aRPG geltenden Regelung, wonach solche Bauten nur
teilweise geändert bzw. massvoll erweitert werden könnten.
Die Auffassung der Beschwerdeführerin, der Gesetzgeber habe Bausubstanz
ausserhalb der Bauzone erhalten und diese der Wohnnutzung zugänglich machen
wollen, trifft in dieser Allgemeinheit nicht zu. Dies belegen auch die neuen
Bestimmungen zur Wohnnutzung ehemaliger landwirtschaftlicher Bauten:
Art. 24d Abs. 1 RPG gestattet es den Kantonen, eine erleichterte
Ausnahmebewilligung für die Umnutzung von landwirtschaftlichen Wohnbauten zu
landwirtschaftsfremden Wohnzwecken einzuführen ("Wohnen bleibt Wohnen"). Dies
betrifft jedoch grundsätzlich nur den Wohnteil von Bauernhäusern; die
Erweiterung der Wohnfläche durch Umnutzung des Ökonomieteils ist nur
zulässig, wenn dies für eine zeitgemässe Wohnnutzung unumgänglich ist (Art.
42a Abs. 1 RPV) bzw. - bei altrechtlichen Bauten - nur bis zu den Grenzen von
Art. 42 Abs. 3 RPV (Art. 42a Abs. 2 RPV): Auch in diesem Fall ist somit nur
eine teilweise Zweckänderung bzw. eine massvolle Erweiterung zulässig.
7.
Das Bauvorhaben der Beschwerdeführerin kann somit weder nach Art. 37a RPG
noch nach Art. 24c RPG bewilligt werden. Damit erweist sich die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde als unbegründet und ist abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin die
Gerichtskosten zu tragen (Art. 156 Abs. 1 OG). Parteientschädigungen sind
keine zuzusprechen (Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Gemeinderat Marthalen, der
Baudirektion des Kantons Zürich, Amt für Raumordnung und Vermessung, dem
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, sowie dem
Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 12. Mai 2005
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: