I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.122/2004
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1A.122/2004 /ggs
Urteil vom 30. Mai 2005
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Aeschlimann,
Gerichtsschreiberin Scherrer.
1. A.________,
2.Ehepaar B.________,
3.C.________,
4.D.________,
5.E.________,
6.F.________,
7.G.________,
8.H.________,
9.I.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Hübner,
gegen
Zweckverband Schiessanlage Kohltobel, Beschwerdegegner,
Gemeinderat Bauma, 8494 Bauma, vertreten durch Rechtsanwalt Andreas Michel,
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Kaspar Escher-Haus, 8090 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, Postfach,
8090 Zurich.
Ausnahmebewilligung,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 18. März 2004.
Sachverhalt:
A.
Der Zweckverband "Schiessanlage Kohltobel", zu welchem sich die vier
Schützenvereine der Gemeinden Bauma, Wila und Wildberg zusammengeschlossen
haben, plant die Erstellung einer neuen Schiessanlage im Kohltobel (Gemeinde
Bauma), etwa 800 m nordöstlich des Weilers Blitterswil in unmittelbarer Nähe
der nach Sternenberg führenden Staatsstrasse. Die Gemeinschaftsanlage soll
die drei bestehenden, sanierungsbedürftigen Anlagen in den drei Gemeinden
ersetzen. Sie umfasst ein Schützenhaus mit Tiefblende, einen Scheibenstand
mit einer Kugelfangwand sowie die Erstellung eines Parkplatzes auf den
Grundstücken Kat.-Nrn. 877.22, 877.23 und 2.2005. Vorgesehen sind zehn
Scheiben mit einer elektronischen Trefferanzeige. Der Standort liegt
ausserhalb der Bauzone im Landschaftsgebiet "Hörnli Berg-Land" (Quellgebiete
der Töss und Murg), welches 1996 als Objekt Nr. 1420 in das Bundesinventar
der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN)
aufgenommen wurde. Am 18. Dezember 2001 erteilte die Baudirektion des Kantons
Zürich die hierfür erforderlichen wasserbaupolizeilichen Bewilligungen; die
raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 des
Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) folgte am 8. Februar
2002, während die strassenpolizeiliche Bewilligung am 14. Februar 2002
erteilt wurde. Die Volkswirtschaftsdirektion bewilligte am 28. Januar 2002
gestützt auf Art. 5 des Waldgesetzes vom 4. Oktober 1991 (WaG; SR 921.0) die
Rodung von 1'290 m2 Wald unter Anrechnung eines flächengleichen Ersatzes an
bereits ausgeführten Aufforstungen. Die baurechtliche Bewilligung gemäss §
318 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS
700.1) wurde vom Gemeinderat Bauma am 27. Februar 2002 erteilt.
B.
Gegen die raumplanungsrechtliche Bewilligung der Baudirektion vom 8. Februar
2002 und die kommunale Baubewilligung vom 27. Februar 2002 gelangten zwölf
Rekurrenten am 15. April 2002 an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Dieser
wies den Rekurs am 24. September 2003 ab. Acht der unterlegenen Rekurrenten
erhoben hierauf Beschwerde beim kantonalen Verwaltungsgericht. Sie
beantragten die Aufhebung des angefochtenen Entscheides, eventuell die
Rückweisung der Sache an den Regierungsrat zur Neubeurteilung. In
prozessualer Hinsicht forderten sie die Durchführung eines Augenscheines
unter Anordnung eines Probeschiessens, die Durchführung eines zweiten
Schriftenwechsels und die Einholung eines Gutachtens der Eidgenössischen
Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) zur Beeinträchtigung des
BLN-Objektes Nr. 1420. Weiter verlangten sie ein Gutachten der Baudirektion
darüber, ob die Sanierung der Schiessanlage "Dillhaus" in der Gemeinde Bauma
zumutbar sei sowie ein Gutachten der SUVA über die gesundheitlichen
Auswirkungen des Schiessbetriebes auf die Benützer der Sternenbergstrasse S-4
und der umliegenden Wanderwege.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich stimmte in seinem Urteil vom 18.
März 2004 der Baudirektion und dem Regierungsrat insbesondere darin zu, dass
auf die Einholung eines Gutachtens der ENHK verzichtet werden könne. Das
streitige Projekt beeinträchtige das BLN-Objekt Nr. 1420 gemessen an dessen
Schutzzielen nicht erheblich, noch werfe es diesbezüglich grundsätzliche
Fragen auf. Bei seiner Beurteilung stützte sich das Verwaltungsgericht auf
einen Bericht der kantonalen Natur- und Heimatschutzkommission (NHK) vom 10.
Juli 1992, welche nach Meinung der kantonalen Instanzen in diesem
Zusammenhang als kantonale Fachstelle gelten könne. Das Gutachten der NHK war
1992 zur Beurteilung des damaligen Projekts eingeholt worden, als das Gebiet
zwar noch nicht BLN-Objekt, jedoch im Inventar der zu erhaltenden
Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (KLN-Objekt Nr.
2.29) eingetragen war. Insgesamt erachtete das Verwaltungsgericht das Projekt
als bewilligungsfähig, weshalb es die Beschwerde abwies.
C.
Mit Eingabe vom 18. Mai 2004 erheben acht Rekurrenten des vorinstanzlichen
Verfahrens, deren Grundstücke in der Nähe der geplanten Schiessanlage liegen,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Sie beantragen die
Aufhebung des Urteils vom 18. März 2004, unter Rückweisung der Sache an die
Vorinstanz zur Neubeurteilung. Gleichzeitig ersuchen sie u.a. um Gewährung
der aufschiebenden Wirkung.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich schliesst auf Abweisung der Beschwerde.
Desgleichen beantragt das Verwaltungsgericht - unter Hinweis auf den
angefochtenen Entscheid -, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden könne. Der Gemeinderat Bauma fordert die Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei und den Entzug der aufschiebenden
Wirkung. Diesen Anträgen schliesst sich der Zweckverband "Schiessanlage
Kohltobel" an.
Mit Verfügung vom 28. Juni 2004 wies der Präsident der I.
öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichtes das Gesuch um Entzug der
aufschiebenden Wirkung gestützt auf Art. 47 WaG ab.
D.
Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) führt in seiner
Vernehmlassung aus, es liege kein Fachbericht der zuständigen kantonalen
Fachstelle im Sinn von Art. 7 des Bundesgesetzes über den Natur- und
Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451) vor. Das Gutachten der NHK habe
sich nicht mit den Schutzzielvorgaben des BLN-Objektes Nr. 1420
auseinandergesetzt, obwohl diese identisch seien mit denjenigen des damaligen
KLN-Objektes Nr. 2.29.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) weist darauf hin, dass im
Ausnahmebewilligungsverfahren nach Art. 24 RPG die allenfalls erfolglose
Suche nach geeigneteren Standorten zu dokumentieren sei. Sollten
entsprechende Abklärungen zu Alternativstandorten fehlen, seien diese aus
raumplanungsrechtlicher Sicht nachzuholen.
Das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport
(VBS) betont in seiner Stellungnahme insbesondere, dass die Genehmigung durch
den Eidgenössischen Schiessanlagenexperten entgegen der Behauptung der
Beschwerdeführer erfolgt sei. Inwiefern die Standortevaluation rechtsgenügend
durchgeführt worden sei, lasse sich aufgrund der Aktenlage nicht schlüssig
beantworten.
E.
Die Parteien halten in ihren Stellungnahmen zu den Vernehmlassungen der
Bundesbehörden sinngemäss an ihren Anträgen fest.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das angefochtene Urteil stützt sich auf öffentliches Recht des Bundes,
nämlich auf Art. 24 RPG (vgl. Art. 34 Abs. 1 RPG) und Art. 16 des
Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz,
USG; SR 814.01), auf die Vorschriften des NHG, des WaG, der
Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41), des
Militärgesetzes vom 3. Februar 1995 (MG; SR 510.10), der Verordnung über das
Schiesswesen ausser Dienst vom 5. Dezember 2003 (Schiessverordnung, SchV; SR
512.31) sowie auf die Bestimmungen der Verordnung über die Schiessanlagen für
das Schiesswesen ausser Dienst vom 27. März 1991 (Schiessanlagen-Verordnung,
SchAV; SR 510.512). Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher zulässig.
1.2 Die Beschwerdeführer sind Eigentümer von Grundstücken, welche zwischen
500 und 1'200 m von der umstrittenen Anlage entfernt liegen. Mit dem
Verwaltungsgericht ist davon auszugehen, dass die betroffenen Liegenschaften
eine hinreichende Nähe zur geplanten Anlage aufweisen, um deren Eigentümer
als berührt und beschwerdelegitimiert im Sinne der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung zu betrachten (vgl. Urteil 1A.240/2002 vom 13. Mai 2003 in URP
2003 S. 685, E. 1c; BGE 110 Ib 99 E. 1c S. 102). Da die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführer werfen den kantonalen Behörden neben einer Verletzung
der Koordinationspflicht in erster Linie vor, sie stützten sich bei der
Interessenabwägung unter dem Gesichtswinkel des Natur- und
Landschaftsschutzes zu Unrecht auf eine längst überholte Stellungnahme der
kantonalen NHK. Das Verwaltungsgericht habe in bundesrechtswidriger Weise die
sich aus der Beschreibung des BLN-Objekts Nr. 1420 ergebenden Schutzziele
gegenüber den Interessen des Zweckverbandes am Bau einer Schiessanlage für
mehrheitlich zivile, sportliche Vereinswettkämpfe, wenn überhaupt, so nur
ungenügend abgewogen und ohne nähere Prüfung und Begründung die These der
Vorinstanzen übernommen, wonach das Projekt nicht derart einschneidend sei,
dass damit die Charakteristik des Kohltobels verloren ginge.
2.1 Die geplante Schiessanlage liegt ausserhalb der Bauzone und bedarf daher
u.a. einer raumplanungsrechtlichen Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG.
Eine Ausnahmebewilligung kann nur erteilt werden, wenn keine überwiegenen
Interessen entgegen stehen (Art. 24 lit. b RPG). Es sind all jene Anliegen
der Raumplanung zu berücksichtigen, die für den Fall eine Aussage enthalten
(EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, N. 26 und 47 zu Art. 24). Mithin ist zu prüfen,
ob dem Projekt Interessen des Natur- und Heimatschutzes entgegenstehen,
sollen doch mit Massnahmen der Raumplanung die natürlichen Lebensgrundlagen
wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft geschützt (Art. 1 Abs. 2
lit. a RPG), wie auch naturnahe Landschaften geschont werden und erhalten
bleiben (Art. 3 Abs. 2 lit. d RPG). Diese Anliegen sind ebenfalls im Rahmen
der umfassenden Interessenabwägung zu berücksichtigen (vgl. BGE 129 II 63 E.
3.1 S. 68; siehe dazu auch BGE 115 Ib 472 E. 2e/aa S. 486 zu Art. 24 Abs. 2
aRPG). Nach Art. 3 Abs. 1 RPV haben die Behörden, denen bei Erfüllung und
Abstimmung raumwirksamer Aufgaben Handlungsspielräume zustehen, alle
berührten Interessen zu ermitteln, diese einzeln zu beurteilen und dabei
besonders die Vereinbarkeit mit der anzustrebenden räumlichen Entwicklung und
die möglichen Auswirkungen zu berücksichtigen sowie den Interessen aufgrund
der Beurteilung im Entscheid möglichst umfassend Rechnung zu tragen; diese
Interessenabwägung ist in der Begründung darzulegen (Art. 3 Abs. 2 RPV).
Lenkender Massstab der vorzunehmenden umfassenden Interessenabwägung bilden
nach den vorstehenden Ausführungen hauptsächlich die Anforderungen des NHG
sowie die Planungsziele und Grundsätze des eidgenössischen RPG (Art. 1 und 3
RPG, siehe etwa BGE 112 Ib 26 E. 5a S. 33 f.). Soweit das positive
Verfassungs- und Gesetzesrecht einzelne Aspekte der Interessenabwägung
konkret regelt, ist vorweg zu klären, ob das Vorhaben mit diesen Vorschriften
zu vereinbaren ist. Erst wenn dies zutrifft, ist die Abwägung aller zu
berücksichtigenden Interessen koordiniert durchzuführen (vgl. BGE 117 Ib 28
E. 3 S. 31 f. mit Hinweisen; vgl. auch BGE 121 II 72 E. 3 S. 79).
Dementsprechend sind hier u.a. die Vorschriften des NHG anzuwenden (BGE 114
Ib 268 E. 3b S. 272).
2.2 Das NHG enthält qualifizierte Schutzvorschriften zu Gunsten der in ein
Bundesinventar (wie z.B. das BLN, Art. 5 NHG) aufgenommenen Objekte. Bei
diesen Objekten ist einerseits der Eingriffsspielraum enger, und andererseits
ist eine Begutachtung durch die ENHK obligatorisch, wenn die Erfüllung einer
Bundesaufgabe nach Art. 2 NHG in Frage steht (Art. 6 und 7 NHG; BGE 125 II
591 E. 6c S. 601).
Die Erteilung einer raumplanungsrechtlichen Ausnahmebewilligung für die
streitige Schiessanlage stellt eine Bundesaufgabe in diesem Sinne dar (vgl.
BGE 118 Ib 301 E. 1b S. 303 f.; 115 Ib 472 E. 1d/bb S. 479, je mit Hinweisen;
Urteil 1A.74/1992 vom 7. März 1994 in ZBl 96/1995 S. 186, nicht publ. E. 2a).
Somit ist die zuständige Stelle grundsätzlich verpflichtet, rechtzeitig ein
Gutachten der ENHK (Art. 7 und 25 NHG) einzuholen. Das Bundesgericht hat dazu
wiederholt entschieden, dass Art. 7 NHG keine blosse Ordnungsvorschrift
darstellt, sondern dass die Begutachtung durch die ENHK vorgeschrieben ist,
wenn die Voraussetzungen erfüllt sind (Urteil 1A.250/1995 vom 26. Juni 1996,
publ. in URP 1997 S. 217 ff. und in ZBl 99/1998 E. 3d S. 40 mit Hinweisen;
BGE 115 Ib 472 E. 2e S. 485 f., ebenfalls mit Hinweisen). Das beutet
allerdings nicht, dass es ausgeschlossen ist, dass die ENHK auf die
Begutachtung eines konkreten Projekts ohne eigene Untersuchung verzichten
kann, wenn die zuständige kantonale Fachstelle nachweist, dass das
Schutzobjekt nicht beeinträchtigt wird (Urteil 1A.250/1995 vom 26. Juni 1996,
publ. in URP 1997 S. 217 ff. und in ZBl 99/1998 E. 3d S. 40; dazu auch Jörg
Leimbacher, Kommentar zum NHG, Zürich 1997, N. 6 zu Art. 7).
2.3 Die kantonalen Behörden stellen sich vorliegend auf den Standpunkt, die
kantonale NHK könne als zuständige kantonale Fachstelle erachtet werden.
Deren Gutachten vom 10. Juli 1992 zum damaligen Projekt zeige auf, dass das
Schutzobjekt durch die geplante Schiessanlage nicht beeinträchtigt werde.
Daran vermöge auch der Umstand nichts zu ändern, dass bei Erstattung des
Gutachtens im Jahre 1992 das fragliche Gebiet noch nicht als BLN-Objekt
inventarisiert gewesen sei. Der Perimeter des KLN-Objekts Nr. 2.29 sei
identisch gewesen mit dem heutigen BLN-Objekt Nr. 1420 und den damaligen
Auflagen der NHK sei nun Rechnung getragen worden: So sei das Bauvolumen
verringert worden (1646 statt 1811 m3), ebenso die Erdbewegungen (200 statt
7000 m3); auch werde weniger gerodet (1'200 statt 2'600 m2). Weiter würden
einfahrbare Lärmschutztunnel anstelle festmontierter Lärmschutz-Blenden
eingesetzt, werde ein Geschossfangkasten statt eines Kugelfangdammes
eingebaut und die gesamte Anlage (samt Parkplatz) auf der linken Seite der
Sternenbergstrasse erstellt, damit der Lauf des Lochbachs geschont werden
könne (vgl. Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates vom 24. September
2003 E. 12c S. 13).
2.4 Es fragt sich, ob sich das Gutachten der NHK - sofern sie denn als
zuständige kantonale Fachstelle zu bezeichnen ist - hinreichend mit den
Schutzzielen des BLN-Objektes auseinandersetzt, um gestützt darauf eine
allfällige Beeinträchtigung des Objektes ausschliessen zu können und die
Begutachtung durch die eidgenössische Fachstelle hinfällig werden zu lassen.
Die Beschwerdeführer stellen dies in Abrede.
Gemäss Art. 6 Abs. 1 NHG wird durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler
Bedeutung in ein Inventar des Bundes dargetan, dass es in besonderem Masse
die ungeschmälerte Erhaltung oder jedenfalls grösstmögliche Schonung
verdient. Nach der Botschaft zum NHG ist der Begriff der "ungeschmälerten
Erhaltung" so zu verstehen, "dass der im Inventar angestrebte Schutz
vollumfänglich zur Geltung gelangen und allfälligen Bedrohungen begegnet
werden soll. Die Aufnahme eines Objektes in ein Verzeichnis bedeutet
anderseits nicht, dass sich am bestehenden Zustand überhaupt nichts mehr
ändern darf. Der Zustand eines Objektes soll aber gesamthaft betrachtet unter
dem Gesichtspunkt des Natur- und Heimatschutzes nicht verschlechtert werden.
Allfällige geringfügige Nachteile einer Veränderung müssen durch anderweitige
Vorteile mindestens ausgeglichen werden" (BBl 1965 III S. 103; BGE 123 II 256
E. 6a S. 263). Zur Beurteilung der Problematik der ungeschmälerten Erhaltung
eines BLN-Objekts ist von der jeweiligen Umschreibung des Schutzgehalts
auszugehen (vgl. BGE 114 Ib 81 E. 2a S. 85), d.h. die möglichen
Beeinträchtigungen sind an den verschiedenen Schutzzielen zu messen, die in
den gesondert veröffentlichten Beschreibungen zu den Gebieten des Inventars
umschrieben sind (vgl. BGE 115 Ib 472 E. 2e/dd S. 490 mit Hinweisen).
Das Objekt Nr. 1420 wird im Inventar folgendermassen beschrieben:
"Siedlungsfeindliche, waldreiche, fluviatil geformte Molasselandschaft der
Hörnlischüttung (Obere Süsswassermolasse). Mannigfaltige Oberflächenformen
infolge unterschiedlicher Verwitterung von Nagelfluh- und Mergelschichten:
schluchtartige Tobel (z.B. am Dietfurterbach), Runsen, Kerben, Rücken, Grate
sowie Kare, Blockfelder, Sackungen, Rutschungen. Dadurch reich gegliedertes
Bergland mit ausserordentlicher Vielfalt an Lebensräumen. Bemerkenswerter
stratigraphischer Leithorizont der Degersheimer Kalknagelfluh ("Appenzeller
Granit" der Steinhauer) im Gebiet Rumpf-Tweralp westlich Wattwil.
Naturnahe Waldbestände auf feuchten und trockenen Standorten in schlecht
zugänglichen Gebieten: Ahorn-Eschen-, Buchen-, Tannen-Buchen-,
Mehlbeer-Buchen-, Steilhang-Eiben-Buchen-, Pfeifengras-Föhren-Wälder,
Ahorn-Buchen-Wälder mit Hochstauden und Grünerlengebüsch in der subalpinen
Stufe. Urwaldreservat Bärtobel (Fischenthal). Wildheu-Bergmatten,
Berg-Magerweiden, Adlerfarn-Streufluren, kleinflächig verbreitet Flachmoore
und Quellfluren. Fischthaler Ried: letzter Talboden der Nordschweiz mit
grossflächigen Davallseggenriedern im Komplex mit anderen
Streuwiesengesellschaften, reiche montane Flora enthaltend. Auf Berggipfeln,
aber auch in Fels- und Schuttfluren, Schneetälchen und auf Erosionshängen
bemerkenswerte Kolonien vieler Alpenpflanzen (Glazialrelikte). Reichhaltige
Vogelwelt, insbesondere Rauhfuss- und Greifvögel.
Wichtiges Wandergebiet mit schönen Aussichtspunkten."
An diesen Komponenten des Schutzgehalts hat sich die Gewichtung des
vorliegend zu beurteilenden Eingriffs durch den Bau der Schiessanlage zu
orientieren.
2.5 Das Gutachten der NHK hält demgegenüber fest, beim "Choltobel" handle es
sich um ein stark bewaldetes, landschaftlich reizvolles Seitental des
Tösstales. Über das "Choltobel" erreiche man von Juckern bzw. Blitterswil aus
den Weiler Sternenberg. Neben Blitterswil - am unteren Zugang zum "Choltobel"
gelegen -, einem kleinen Weiler mit kompaktem Siedlungsmuster, bestehend aus
vorwiegend älteren, typischen Flarzhäusern und einigen verstreut meist auf
Anhöhen gelegenen Einzelhöfen, sei das Tal kaum besiedelt. Die gut
ausgebaute, durchwegs asphaltierte Strasse mache das "Choltobel" dennoch zu
einem der best erschlossenen Seitentäler des Tössberglandes. Bei der
Standortwahl sei offensichtlich besonderer Wert darauf gelegt worden, die
neue Schiessanlage in ein gut erschlossenes Seitental, in ausreichender
Entfernung zu Siedlungsgebieten zu erstellen. Damit sei ohne Zweifel ein
Zielkonflikt mit der Erhaltung der bestehenden Natur- und Kulturlandschaft in
diesen idyllischen, für das Tössbergland charakteristischen Seitentälern
erkennbar. Die NHK könne die grundsätzliche Frage zur Eignung eines
Standortes auf dem Gemeindegebiet von Bauma nicht beantworten. Sie sei jedoch
der Auffassung, dass der Schonung der unberührten Landschaft ein sehr hoher
Stellenwert zukommen müsse. Grundsätzlich sollte es ihrer Meinung nach
möglich sein, derartige Neuanlagen für grössere Gemeindeverbände gemeinsam zu
erstellen und geeignete Standorte zum Beispiel am Rand von Industriezonen
oder entlang von Bahnlinien oder Strassen zu finden. Obschon auch zum
Raumprogramm und zur architektonischen Gestaltung des Schützenhauses Kritik
geäussert werden müsste, beschränke sie, die NHK, sich aufgrund der
Gewichtung der Probleme auf die Beurteilung der Standortfrage und die
Einfügung der neuen Anlage in die örtlich spezielle Situation. Der gewählte
Standort liege etwa 900 m nordöstlich von Blitterswil im Bereich der
sogenannten Grabenweid, einer schmalen, unbewaldeten und unterschiedlich
steilen Weidelandparzelle entlang der Strasse nach Sternenberg. Zwei schmale
Gehölz-Parzellen, welche vom darüber liegenden, geschlossenen Wald bis nahe
an die Strasse reichten, grenzten die Schiessanlage von oben bis unten ab.
Nach der Schilderung des Projektes und der damit verbundenen baulichen
Eingriffe führt die NHK abschliessend aus, sie sei sich bewusst, dass heute
die Standortwahl für ein Schützenhaus unter Berücksichtigung der
ortsbaulichen, verkehrsmässigen und lärmimmissionsmässigen Aspekte sehr
schwierig sei. Nur unter Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte könne die
Kommission dem vorgeschlagenen Standort zustimmen. Schliesslich formulierte
die NHK für die Detailplanung sinngemäss folgende Auflagen: Das Raumprogramm
solle minimalisiert werden, Kunstbauten seien möglichst zu vermeiden und
durch Steilböschungen zu ersetzen. Für die Blenden sei unauffälliges Material
zu wählen und sie seien möglichst abzudecken. Der Parkplatz sei ohne
Kunstbauten und ohne Hartbelag zu erstellen.
2.6 Das Gutachten der NHK äussert sich zwar zum - damals aktuellen -
Bauprojekt, nimmt aber keinen substantiierten Bezug zu den Schutzzielen,
welche sich aus dem Beschrieb zum BLN-Objekt Nr. 1420 ergeben, obwohl diese
unbestritten identisch sind mit denjenigen des damaligen KLN-Objekts. Die NHK
legt insbesondere nicht dar, inwiefern den Besonderheiten des Gebietes trotz
der geplanten Anlage Rechnung getragen werden kann, respektive warum eine
Beeinträchtigung der Schutzziele ausgeschlossen werden kann. Ungeschmälerte
Erhaltung im Sinn von Art. 6 Abs. 1 NHG verdient in besonderem Masse das, was
die Objekte so einzigartig oder typisch macht, dass ihnen nationale Bedeutung
zuerkannt wurde. Das geht auch aus Art. 6 Abs. 2 NHG hervor, ist doch klar
die Rede von der ungeschmälerten Erhaltung "im Sinne der Inventare" (BGE 115
Ib 131 E. 5ha S. 143 f.). Im vorliegenden Fall sind dies die geologischen
Gegebenheiten, die Waldbestände, die "reiche montane Flora" wie auch die
Vogelwelt. Gerade damit setzt sich das Gutachten mit keinem Wort auseinander.
Es schildert die Landschaft in der Umgebung des Schiessstandes, zeigt aber
nicht auf, warum die nötigen Rodungen beispielsweise den in der Beschreibung
genannten Waldbestand nicht beeinträchtigen. Der blosse Verweis darauf, dass
der Schonung der unberührten Landschaft ein sehr hoher Stellenwert zukommen
müsse, schliesst mögliche Beeinträchtigungen nicht aus. Im Gegenteil, wenn
die NHK ausführt, sie könne dem Projekt nur zustimmen, da sie sich der
Schwierigkeiten der Standortwahl bei einem Schiessstand bewusst sei, deutet
dies darauf hin, dass sie dem Vorhaben 1992 kritisch gegenüber stand. Auch
der Hinweis, dass es grundsätzlich möglich sein sollte, geeignete Standorte
z.B. am Rand der Industriezone oder entlang von Bahnlinien oder Strassen zu
finden, drücken die Bedenken der NHK aus.
2.7 Zusammenfassend weist das 13 Jahre zurückliegende Gutachten der NHK nicht
nach, dass keine Schutzziele im Sinne des Inventars beeinträchtigt werden. Es
kann darum auch offen bleiben, ob es sich bei der NHK überhaupt um die
zuständige kantonale Fachstelle handelt oder ob die Beurteilung nicht in den
Aufgabenbereich des Amtes für Raumplanung und Vermessung fallen würde. Der
Gemeinderat Bauma macht in seiner Vernehmlassung dazu geltend, das Amt für
Raumplanung und Vermessung habe die Bewilligung der Baudirektion des Kantons
Zürich ausgearbeitet und über die Frage, ob ein Gutachten der ENHK einzuholen
sei, sinngemäss entschieden. Dies ändert nichts daran, dass die Abklärungen
über mögliche Beeinträchtigungen der Schutzziele ungenügend sind. Auf die
Einholung eines Gutachtens der ENHK kann darum gemäss Art. 7 Abs. 1 NHG nicht
verzichtet werden.
Zu prüfen bleibt, ob das notwendige Gutachten in Anwendung von Art. 113
i.V.m. Art. 95 Abs. 1 OG allenfalls im bundesgerichtlichen Verfahren
einzuholen ist und das Bundesgericht gestützt darauf selber materiell
entscheiden kann.
3.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können die kantonalen Behörden
auf die obligatorische Begutachtung nicht verzichten, doch ist nicht
ausgeschlossen, das Gutachten noch im bundesgerichtlichen Verfahren
einzuholen und den Verfahrensmangel dadurch zu heilen (BGE 122 II 165, nicht
publ. E. 17a; 115 Ib 472 E. 2e/cc S. 490; Entscheid 1A.74/1992 vom 7. März
1994 in ZBl 96/1995 S. 186, nicht publ. E. 2). Ein solches Vorgehen
rechtfertigt sich indes nur, wenn das Bundesgericht anschliessend aufgrund
des Gutachtens über genügend Entscheidgrundlagen verfügt, um beurteilen zu
können, ob das umstrittene Projekt bewilligungsfähig ist.
3.1 Wie in E. 2.1 hiervor dargelegt, bedarf eine Ausnahmebewilligung gemäss
Art. 24 lit. b RPG einer umfassenden Abwägung aller auf dem Spiele stehender
privater und öffentlicher Interessen, welche vorab auf die in Art. 1 und 3
RPG verbindlich festgesetzten raumplanerischen Ziele und Planungsgrundsätze
auszurichten ist (BGE 129 II 63 E. 3.1 S. 68; 116 Ib 228 E. 3b S. 231 mit
Hinweisen). Zu prüfen ist weiter, ob sich für das Bauvorhaben allenfalls
besser geeignete Alternativstandorte anbieten (Urteil 1A.264/1995 vom 24.
September 1995, publ. in URP 1996 S. 815, E. 5c; BGE 119 Ib 439, nicht publ.
E. 5a und b; BGE 118 Ib 17 E. 3 S. 23 f.). Dabei ist jenem Standort der
Vorzug zu geben, der sich bei Abwägung aller räumlich wesentlichen Interessen
als der geeignetste erweist (in diesem Sinne BGE 118 Ib 17 E. 3 S. 23; 115 Ib
508 E. 6b S. 514; 112 Ib 26 E. 4b/bb S. 32 f., 119 E. 4a S. 121).
Desgleichen darf ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der
Inventare bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen
werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls
nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG).
Im vorliegenden Fall scheinen sich die Standortabklärungen hauptsächlich auf
das Kohltobel konzentriert zu haben. Zwar wurde geprüft, ob sich die
bestehende und sanierungsbedürftige Anlage in Bauma (Dillhaus) allenfalls als
Gemeinschaftsanlage eignen könnte. Alternativstandorte in einem
landschaftlich weniger sensiblen Gebiet wurden indes offensichtlich nicht
ernsthaft in das Auswahlverfahren miteinbezogen. Das Verwaltungsgericht hält
den Beschwerdeführern auf ihre diesbezüglichen Rügen entgegen, aus dem
Umstand allein, dass der Bewilligungsentscheid der Baudirektion keine
Erwägungen zu möglichen Alternativstandorten enthalte, lasse sich jedenfalls
nicht auf eine mangelhafte Standortevaluation schliessen. Im Gutachten der
NHK vom 10. Juli 1992 werde auf die Schwierigkeiten bei der Suche nach einem
geeigneten Standort für eine Schiessanlage hingewiesen. Es dürfe daher
angenommen werden, dass die Gemeinde Bauma bei der Standortevaluation
anfänglich auch andere Möglichkeiten in Betracht gezogen, diese jedoch wegen
mangelnder Eignung nicht weiter verfolgt habe. Eine solche Annahme genügt
nicht, um die ernsthafte Prüfung anderer Standorte zu belegen. Zudem wurde
bereits in E. 2.6 hievor festgestellt, dass die zitierte Bemerkung der NHK
eher deren Unbehagen zum Vorhaben ausdrückt als eine vorbehaltlose
Gutheissung.
Der Gemeinderat Bauma weist wohl in seiner Stellungnahme zur Vernehmlassung
des ARE auf die notorischen Schwierigkeiten bei der Standortsuche für
Schiessanlagen hin. Aus den eingereichten Aktenstücken (act. 27, Nrn. 1-5)
lässt sich jedoch lediglich die Entscheidfindung der Gemeinden beim
Entschluss, eine Regionalschiessanlage zu erstellen, nachvollziehen. Auch
wenn im Antrag des Gemeinderates Bauma an die Gemeindeversammlung vom 19.
April 1985 (act. 27, Nr. 3) die Rede davon ist, dass während 15 Jahren
verschiedene Projekte zur Schaffung einer regionalen Schiessanlage für
mehrere Tösstaler Gemeinden geprüft worden seien, wird hieraus nicht
ersichtlich, welche Abklärungen - insbesondere mit Blick auf raumplanerische
Aspekte - getroffen wurden. Es folgen Ausführungen zu den allenfalls
möglichen Standorten "Lüwis" und "Dillhaus", deren Aufhebung der kommunale
Gesamtplan schon im damaligen Zeitpunkt vorsah. Als geeignet erachteten
sowohl der eidgenössische Schiessplatzexperte als auch das Amt für
Raumplanung offenbar das Gebiet am Süllibach. Das Projekt wurde 1988 jedoch
nach einem Rechtsstreit zurückgezogen. Der eingereichte Plan
"Standortalternativen" im Massstab 1:25'000 (act. 27, Nr. 4) gibt keinerlei
Aufschluss über die Kriterien, welche bei der Standortevaluation eine Rolle
gespielt haben: Er enthält lediglich, mit Strichen markiert, die
Kennzeichnungen "Projekt Kohltobel", "Dillhaus (best.)", "Sülibach", "Lüwis
(aufgeh.)" und "Studie Halde".
Auch wenn augenscheinlich Varianten geprüft wurden, geht aus den
nachgereichten Unterlagen nicht hervor, welche aus raumplanerischer und
naturschützerischer Sicht wesentlichen Interessen bei der Abwägung sämtlicher
entscheidrelevanter Faktoren berücksichtigt wurden. Der Umstand, dass der
Standort "Kohltobel" in einem landschaftlich empfindlichen Gebiet, nämlich im
Perimeter des BLN-Objektes Nr. 1420 liegt, macht eine sorgfältige
Standortevaluation, unter Dokumentation der beigezogenen Kriterien,
unabdingbar. Daran ändert nichts, dass die Anlage negativ standortgebunden
ist. Diese Tatsache entbindet die Behörden nicht von ihrer Pflicht zur
Prüfung von Alternativstandorten.
3.2 Nachdem den Beschwerdeführern darin zuzustimmen ist, dass die
Interessenabwägung im Sinne von Art. 24 lit. b RPG im vorliegenden Fall
zumindest ungenügend dokumentiert ist, kann es nicht Aufgabe des
Bundesgerichtes sein, diese Mängel im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu
beheben. Auf die Einholung eines Gutachtens der ENHK durch das Bundesgericht
(vgl. E. 2.7 hievor) ist deshalb zu verzichten, da ein Entscheid aufgrund der
den bundesrechtlichen Anforderungen nicht genügenden Interessenabwägung -
trotz des Gutachtens - nicht möglich wäre.
4.
4.1 Die Beschwerde ist somit gutzuheissen und der angefochtene Entscheid
aufzuheben. Die Angelegenheit ist an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen
(Art. 114 Abs. 1 OG), damit es gestützt auf die vorstehenden Erwägungen über
das weitere Vorgehen im kantonalen Verfahren befinde.
4.2 Gemäss Art. 156 Abs. 1 OG werden die Gerichtskosten in der Regel der vor
Bundesgericht unterliegenden Partei, somit dem Zweckverband Schiessanlage
Kohltobel, auferlegt. Die kommunalen und kantonalen Behörden haben, wie sich
aus dem Gesagten ergibt, durch die ungenügende Interessenabwägung und den
Verzicht auf die Einholung eines Gutachtens i.S.v. Art. 7 NHG das Verfahren
weitgehend verursacht. Es rechtfertigt sich darum, auf die Erhebung einer
Gerichtsgebühr zu verzichten (Art. 156 Abs. 2 OG). Der Zweckverband
Schiessanlage Kohltobel hat die Beschwerdeführer jedoch für das
bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des
Verwaltungsgerichtes des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 18.
März 2004 aufgehoben. Die Angelegenheit wird im Sinne der Erwägungen an das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Der Beschwerdegegner hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Bauma, dem Regierungsrat und
dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, sowie dem
Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft, dem Bundesamt für Raumentwicklung
und dem Eidgenössischen Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und
Sport, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 30. Mai 2005
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: