I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.10/2004
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1A.10/2004
1P.34/2004/gij
Urteil vom 18. Oktober 2004
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesgerichtsvizepräsident Nay,
Bundesrichter Aeschlimann,
Gerichtsschreiber Pfisterer.
Ehepaar X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Bruno
F. Bitzi,
gegen
Gemeinderat Walchwil, Postfach 93, 6318 Walchwil,
Baudirektion des Kantons Zug, Aabachstrasse 5, Postfach 897, 6301 Zug,
Verwaltungsgericht des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer, Postfach
760, 6301 Zug.
Baubewilligung,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde gegen das
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer,
vom 28. November 2003.
Sachverhalt:
A.
Ehepaar X.________ sind Eigentümer des Grundstücks Nr. 927, GB Walchwil. Auf
diesem Grundstück steht das ehemalige Restaurant Grafstatt. Im Zusammenhang
mit dem Ausbau der Kantonsstrasse 25b von Zug nach Arth schloss die frühere
Eigentümerin der Liegenschaft mit der Einwohnergemeinde Walchwil und dem
Kanton Zug im Jahre 1972 einen Tausch- und Abtretungsvertrag ab. Damit die
Strasse verbreitert, das Grundstück aber dennoch weiterhin genutzt werden
konnte, wurde vorgeschlagen, über der entlang dem See verlaufenden
Kantonsstrasse eine Galerie zu errichten. Auf dieser Galerie sollte das
Restaurant Grafstatt erstellt werden können. Dieses Vorhaben wurde so
realisiert. In den folgenden Jahren wurde das Restaurant verschiedentlich
umgebaut.
Ende der 90er-Jahre wurde der Betrieb des Restaurants eingestellt und die
Liegenschaft an die I.________AG, vertreten durch Ehepaar X.________,
verkauft. Diese reichten am 7. Juni 2002 bei der Gemeinde Walchwil ein
Baugesuch für den Umbau des Restaurants in ein Wohnhaus ein. Da ein Teil der
Liegenschaft gemäss dem Zonenplan der Gemeinde Walchwil ausserhalb der
Wohnzone liegt, wurde die Zustimmung der Baudirektion des Kantons Zug
eingeholt. Diese stimmte dem Projekt am 15. November 2002 zu. Der Gemeinderat
Walchwil erteilte am 25. November 2002 die Baubewilligung.
B.
Ehepaar X.________ reichten am 31. März 2003 ein Baugesuch zur Erstellung
eines Technikraumes für eine zum Haus gehörende Teichanlage sowie für eine
Schalldämmverglasung auf der Nord- und der Südseite der Terrasse im
Erdgeschoss ein. Ziel der Verglasung der Terrasse war die Reduktion der
Lärmimmissionen der Hauptstrasse. Die Westseite der Terrasse, in Richtung des
Sees, sollte offen bleiben. Es war auch nicht beabsichtigt, die Terrasse nach
oben zu schliessen.
Das Baugesuch wurde dem Amt für Raumplanung des Kantons Zug zur Prüfung und
Stellungnahme unterbreitet. Dieses teilte mit, dem Gesuch könne in Bezug auf
die Verglasung nicht entsprochen werden. Mit Entscheid vom 4. Juli 2003
bewilligte der Gemeinderat Walchwil Ehepaar X.________ die Erstellung des
Technikraumes. Die Einrichtung der Schalldämmverglasung wurde jedoch
abgelehnt.
Ehepaar X.________ gelangten gegen diesen Entscheid am 24. Juli 2003 mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zug. Der
Entscheid des Gemeinderates Walchwil sollte aufgehoben werden, soweit damit
die Schalldämmverglasung der bestehenden Terrasse nicht bewilligt worden sei.
Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde am 28. November 2003 ab.
C.
Ehepaar X.________ führen in ein und derselben Rechtsschrift vom 19. Januar
2004 staatsrechtliche Beschwerde und Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den
Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug vom 28. November 2003. Sie
stellen im Rahmen beider Beschwerden den Antrag auf Aufhebung des
angefochtenen Entscheides. Eventualiter sei die Bewilligung für die
vorgesehenen seitlichen Glaswände zu erteilen bzw. die Vorinstanzen
anzuweisen, die entsprechende Bewilligung zu erteilen.
Das Verwaltungsgericht und die Baudirektion des Kantons Zug sprechen sich für
Abweisung beider Beschwerden aus. Der Gemeinderat Walchwil liess sich nicht
vernehmen.
Das Bundesamt für Raumentwicklung verzichtet auf eine Stellungnahme, da sich
aus seiner Sicht keine grundsätzlichen planerischen oder planungsrechtlichen
Fragen stellen. Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) äussert
sich nur in Bezug auf die Notwendigkeit der geplanten Lärmschutzmassnahmen.
Es stellt aus seiner Sicht fest, dass der Entscheid des Verwaltungsgerichts
insofern bundesrechtskonform sei.
Im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels halten die Parteien an ihren Anträgen
fest.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Die Beschwerdeführer haben gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom
28. November 2003 sowohl Verwaltungsgerichtsbeschwerde als auch
staatsrechtliche Beschwerde erhoben.
Die beiden Beschwerden wurden in derselben Rechtsschrift eingereicht. Sie
richten sich gegen den gleichen Entscheid und stehen in einem engen
sachlichen Zusammenhang. Es rechtfertigt sich daher, die Verfahren zu
vereinigen und die beiden Beschwerden sowie die einzelnen Rügen zusammen zu
behandeln.
2.
2.1 Welches Rechtsmittel zulässig und in welchem Umfang darauf einzutreten
ist, prüft das Bundesgericht von Amtes wegen und mit freier Kognition.
Entsprechend der subsidiären Natur der staatsrechtlichen Beschwerde (Art. 84
Abs. 2 OG) ist zunächst zu prüfen, inwiefern die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen steht.
2.2 Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid des
Verwaltungsgerichts, der sich u. a. auf das Umweltschutzgesetz (USG, SR
814.01) und damit auf Bundesverwaltungsrecht stützt. Hiergegen steht
grundsätzlich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht offen (Art.
97 OG i. V. m. Art. 5 VwVG). Die Beschwerdeführer machen sodann geltend, Art.
24 und 24c RPG (SR 700) seien zu Unrecht bzw. falsch angewendet worden. Diese
Vorbringen sind ebenfalls mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anzubringen (Art.
34 Abs. 1 RPG).
Mit Blick auf die nachfolgenden Erwägungen kann vorläufig offen bleiben, ob
die erhobenen Verfassungsrügen in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde oder in
der staatsrechtlichen Beschwerde zu behandeln sind.
2.3 Die Beschwerdeführer haben als Eigentümer der betroffenen Liegenschaft
ein schutzwürdiges Interesse daran, dass sie die Schalldämmverglasung
erstellen können (Art. 103 lit. a OG). Auch die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt. Auf die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist einzutreten.
2.4 Der massgebliche Sachverhalt ergibt sich hinreichend klar aus den Akten,
sodass sich der beantragte Augenschein erübrigt.
3.
3.1 Die Beschwerdeführer rügen insbesondere, das Verwaltungsgericht habe
fälschlicherweise erkannt, das Bauvorhaben liege ausserhalb der Bauzone.
Entsprechend habe es dieses nach Art. 24 und 24c RPG beurteilt, anstatt das
kantonale Recht anzuwenden.
3.2 Die Zonenkonformität einer innerhalb der Bauzone zu erstellenden Anlage
beurteilt sich nach Art. 22 RPG bzw. nach dem kantonalen Recht. Ausnahmen
innerhalb der Bauzonen regelt das kantonale Recht (Art. 23 RPG). Dagegen sind
die Art. 24 ff. RPG auf Bauten und Anlagen anwendbar, die ausserhalb der
Bauzonen errichtet werden sollen und dem Zweck der jeweiligen Zone nicht
entsprechen.
3.3 Der östliche Teil des ehemaligen Restaurants Grafstatt liegt gemäss dem
Zonenplan der Gemeinde Walchwil aus dem Jahre 1991 in der Wohnzone 2, also in
einer Bauzone. Der westliche Teil, der auf der Galerie über der
Kantonsstrasse erstellt wurde, liegt im so genannten übrigen Gebiet für
übergeordnete Verkehrsträger. Das Verwaltungsgericht stellt sich mit dem
Gemeinderat und der Baudirektion auf den Standpunkt, die Strasse liege daher
ausserhalb der Bauzone. Ob eine seitliche Verglasung der Terrasse über der
Galerie bewilligt werden könne, beurteile sich folglich nach den Bestimmungen
von Art. 24 ff. RPG. Gemäss den Ausführungen der Baudirektion sei die
Fahrbahnfläche der Kantonsstrasse nicht einer Bauzone, sondern einer
Sondernutzung zugewiesen. Bauvorhaben in diesem Bereich, die nichts mit der
Sondernutzung zu tun hätten, seien deshalb als Bauvorhaben ausserhalb der
Bauzonen zu betrachten.
Die Beschwerdeführer bestreiten dies. Sie halten dafür, die Kantonsstrasse
gehöre im fraglichen Bereich zum Siedlungsgebiet. Dementsprechend sei das
Gebäude als Einheit Teil des Siedlungs- bzw. Wohngebietes.
Es stellt sich daher die Frage, ob die Kantonsstrasse im Bereich der
Liegenschaft der Beschwerdeführer zum Siedlungsgebiet der Gemeinde Walchwil
zu zählen ist.
3.4 Der Raumplanung liegt der Gedanke der geordneten Besiedelung des Landes,
der zweckmässigen, haushälterischen Nutzung des Bodens sowie das Gebot der
Trennung von Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet zu Grunde (Art. 75 Abs. 1
BV, Art. 1 RPG). Die Kantonsstrasse ist gemäss dem Zonenplan der Gemeinde
Walchwil aus dem Jahre 1991 weder einer kantonalen oder gemeindlichen Bauzone
noch einer bestimmten Bauverbotszone zugewiesen. Sie ist auch nicht den
Regeln einer Nichtbauzone unterstellt. Vielmehr ist sie, wie die
Verkehrsflächen auf dem Gemeindegebiet Walchwil generell, im Zonenplan weiss
eingezeichnet und dem übrigen Gebiet für übergeordnete Verkehrsträger
zugeordnet.
Die Tatsache, dass die Kantonsstrasse einer Sondernutzung ("Verkehrsträger")
und nicht einem als Bauzone bezeichneten Gebiet zugewiesen ist, bedeutet nun
aber nicht, dass Bauvorhaben in diesem Bereich grundsätzlich nach den Regeln
über das Bauen ausserhalb der Bauzone und damit nach Art. 24 ff. RPG zu
beurteilen wären, wie das Verwaltungsgericht ausführt.
3.5 Das Bundesgericht hat in mehreren Fällen erkannt, dass
Erschliessungsanlagen für in der Bauzone gelegene (Wohn-)Bauten grundsätzlich
zur Bauzone gehören (vgl. BGE 114 Ib 344 E. 3b: Parkhaus Herrenacker AG in
der Stadt Schaffhausen; Urteil 1A.31/2003 vom 18. August 2003, E. 1:
Gassenzimmer unter der "Horburg-Rampe" der Nationalstrasse A2 in der Stadt
Basel; ähnlicher Sachverhalt im Urteil 1A.140/2003 vom 18. März 2004, E. 2.5:
Bau einer Mobilfunkanlage auf einem Bahnareal in der Gemeinde Emmen). Davon
ist auch vorliegend auszugehen.
Die Strasse ist gesetzlich als Kantonsstrasse definiert (vgl. Anhang I zum
Gesetz des Kantons Zug vom 30. Mai 1996 über Strassen und Wege, GSW). Als
Kantonsstrasse kommt ihr der Status einer überregional oder regional
bedeutenden Verbindung für die am östlichen Ufer des Zugersees gelegenen
Gemeinden zu (§ 2 Abs. 2 lit. a GSW). Sie bildet die einzige direkte
Nord-Süd-Verbindung entlang dem östlichen Seeufer. Entsprechend ist sie stark
frequentiert. Gemäss dem im Auftrag der Beschwerdeführer erstellten Gutachten
des Instituts für Lärmschutz vom 25. Juni 2003 unterqueren tagsüber stündlich
370 Fahrzeuge die Liegenschaft Grafstatt. Nachts sind es 60 Fahrzeuge pro
Stunde.
Im Gemeindegebiet Walchwil grenzt die Kantonsstrasse auf ihrer Ostseite fast
ausschliesslich an Bauzonen an. Auf der Höhe der umstrittenen Liegenschaft
trennt sie die Wohnzone im Osten von der Schutzzone Seeufer im Westen ab.
Nördlich sowie südlich der Liegenschaft der Beschwerdeführer erstreckt sich
das Siedlungsgebiet der Gemeinde Walchwil. Der Kantonsstrasse kommt daher
neben der Aufgabe als nord/südlicher Hauptverkehrsträger in der Gemeinde
Walchwil eigentliche Erschliessungsfunktion für mehrere Liegenschaften zu, so
auch für die der Beschwerdeführer. Zumindest in diesem Bereich ist die
Kantonsstrasse daher ebenfalls zum Siedlungsbereich zu zählen.
Da das östlich an die Kantonsstrasse angrenzende Gemeindegebiet weitgehend
als Bauzone definiert ist (Wohnzonen, Wohn- und Gewerbezonen, Kernzone),
steht diese Zurechnung der verfassungsrechtlichen Vorgabe der Trennung von
Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet nicht entgegen. Letztlich handelt es sich
beim fraglichen übrigen Gebiet für übergeordnete Verkehrsträger nicht um eine
Zone ausserhalb der Bauzone im Sinne des Raumplanungsgesetzes, sondern um
eine vom kantonalen bzw. gemeindlichen Recht definierte Zone mit
Baubeschränkungen. Dies entspricht übrigens auch der früheren Klassifizierung
gemäss dem Zonenplan über den Zugersee von 1946.
Dies bedeutet, dass die Liegenschaft der Beschwerdeführer im Sinne des RPG
nicht teilweise ausserhalb der Bauzone liegt, wie das Verwaltungsgericht
angenommen hat, und dass die Ausnahmebestimmungen von Art. 24 und 24c RPG
nicht anwendbar sind. Die Rüge, das Verwaltungsgericht habe fälschlicherweise
die Bestimmungen über Ausnahmen für Bauten und Anlagen ausserhalb der
Bauzonen, insbesondere Art. 24 und 24c RPG, angewendet, ist daher begründet.
Das Vorhaben der Beschwerdeführer wäre nach dem massgebenden kantonalen Recht
zu beurteilen gewesen.
3.6 Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass die projektierte
Schalldämmverglasung grundsätzlich bewilligungspflichtig ist. Die
Beschwerdeführer haben dies nicht bestritten. Das Gericht hat in einem
weiteren Schritt entschieden, dass der Teil der Verglasung, welcher sich in
der Wohnzone befindet, nach den Bestimmungen über das Bauen innerhalb der
Bauzonen zu beurteilen sei. Die Beschwerdeführer haben dem Verwaltungsgericht
auch in diesem Punkt nicht widersprochen. Sie bringen allerdings vor, das
Gericht habe sich nicht dazu geäussert, ob die Verglasung innerhalb der
Bauzone bewilligt werden könne. Dies ist in der Tat so. Dem angefochtenen
Urteil lässt sich nicht entnehmen, ob die Verglasung in der Wohnzone
baurechtskonform und somit bewilligungsfähig sei.
Der angefochtene Entscheid ist daher aufzuheben. Das Verwaltungsgericht wird
zu entscheiden haben, ob nach kantonalem Recht die Baubewilligung für die
geplante seitliche Schalldämmverglasung der Terrasse erteilt werden kann.
4.
Nach dem eben Gesagten erübrigt sich die Prüfung der erhobenen
Verfassungsrügen (vgl. E. 2.2 vorstehend). Für die staatsrechtliche
Beschwerde bleibt demgemäss kein Raum mehr.
5.
Folglich ist auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht einzutreten und die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist als begründet gutzuheissen. Der
angefochtene Entscheid ist aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
Bei diesem Ausgang obsiegen die Beschwerdeführer im Grundsatz. Aufgrund von
Art. 156 Abs. 2 OG dürfen dem Kanton und der Gemeinde Walchwil keine
Gerichtskosten auferlegt werden. Hingegen hat der Kanton (Baudirektion) die
Beschwerdeführer für das Verfahren vor Bundesgericht angemessen zu
entschädigen (Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die staatsrechtliche Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen, der Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zug vom 28. November 2003 aufgehoben und die
Sache an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückgewiesen.
3.
Es werden keine Kosten erhoben.
4.
Der Kanton Zug hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren
mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
5.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Gemeinderat Walchwil, der
Baudirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zug,
Verwaltungsrechtliche Kammer, sowie dem Bundesamt für Raumentwicklung und dem
Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. Oktober 2004
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: