Sozialrechtliche Abteilungen K 21/2003
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K 21/03
Urteil vom 6. März 2006
I. Kammer
Präsidentin Leuzinger, Bundesrichter Meyer, Lustenberger, Borella und Seiler;
Gerichtsschreiberin Amstutz
Klinik X.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Andreas
Hebeisen, Löwenstrasse 12, 8280 Kreuzlingen,
gegen
santésuisse, St. Gallen-Thurgau-Glarus, Vadianstrasse 22, 9001 St. Gallen,
Beschwerdegegner, vertreten durch Rechtsanwalt Kurt Gemperli, Scheffelstrasse
2, 9000 St. Gallen,
Schweizerischer Bundesrat, Bern
(Entscheid vom 18. Dezember 2002)
Sachverhalt:
A.
Die Klinik X.________ ist als nicht öffentlich subventionierte Privatklinik
in der Spitalliste des Kantons Thurgau mit einem Leistungsauftrag für
invasive und interventionelle kardiologische Behandlungen sowie für Eingriffe
am Herzen und an den zentralen Gefässen aufgeführt. Nach gescheiterten
Vertragsverhandlungen zwischen der Klinik X.________ und dem Verband
Krankenversicherer St. Gallen-Thurgau (KST) setzte der Regierungsrat des
Kantons Thurgau auf Ersuchen der Klinik hin die Tarife für stationäre und
ambulante Leistungen aus der Grundversicherung an Patientinnen und Patienten
in der allgemeinen Abteilung rückwirkend ab 1. Januar 1997 und befristet bis
31. Dezember 2000 hoheitlich fest (Ziff. 1 des Regierungsratsbeschlusses Nr.
18 vom 10. Januar 2000).
B.
In teilweiser Gutheissung der hiegegen eingereichten Beschwerde des KST hob
der Bundesrat Ziff. 1 des Tariffestsetzungsbeschlusses vom 10. Januar 2000,
soweit die stationären Tarife betreffend, auf und setzte die Tarife für
stationäre Behandlungen für die Jahre 1997 bis und mit 2000 neu fest. Im
übrigen wies er die Beschwerde, soweit darauf einzutreten war, ab (Entscheid
vom 18. Dezember 2002).
C.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt die Klinik X.________ das
Rechtsbegehren stellen, die Dispositivziffern 1 und 2 des Entscheids des
Bundesrats vom 18. Dezember 2002 seien aufzuheben und der Beschluss des
Regierungsrats des Kantons Thurgau vom 10. Januar 2000 zu bestätigen.
Das Departement für Finanzen und Soziales des Kantons Thurgau beantragt die
Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, während der Bundesrat auf
Nichteintreten schliesst.
Die Beschwerdegegnerin (nunmehr: santésuisse St. Gallen-Thurgau-Glarus) lässt
beantragen, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden könne.
Das Bundesamt für Sozialversicherung (heute: Bundesamt für Gesundheit) hat
auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Eidgenössische Versicherungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier
Kognition, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Klinik X.________ gegen
den Entscheid des Schweizerischen Bundesrates vom 18. Dezember 2002
betreffend Tariffestsetzung für die Zeit vom 1. Januar 1997 bis 31. Dezember
2000 zulässig und darauf einzutreten ist (BGE 127 V 81 Erw. 2, 129 III 753
Erw. 2, 129 I 305 Erw. 1, 128 II 262 Erw. 1.1).
2.
2.1 Nach Art. 47 Abs. 1 KVG setzt die Kantonsregierung bei Scheitern eines
Tarifvertrags zwischen Leistungserbringern und Versicherern (Art. 43 Abs. 4
und 46 KVG) den Tarif - die Grundlage für die Berechnung der von den
Versicherern im Rahmen der obligatorischen Krankenversicherung zu leistenden
Vergütung (vgl. Art. 43 Abs. 1 und 2 KVG) - nach Anhören der Beteiligten
fest. Der Beschluss der Kantonsregierung kann gemäss Art. 53 Abs. 1 KVG beim
Bundesrat angefochten werden. Gegen dessen Entscheid sieht weder das
Spezialgesetz noch das Bundesgesetz über die Organisation der
Bundesrechtspflege vom 16. Dezember 1943 (OG; SR 173.110) ein Rechtsmittel
vor: In Tarifstreitigkeiten nach KVG von vornherein ausser Betracht fällt die
staatsrechtliche Beschwerde (Art. 84 Abs. 1 und 2 OG). Die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Entscheide des Bundesrates ist einzig im
- hier nicht gegebenen - Fall zulässig, in welchem dieser gestützt auf eine
bundesrechtlich Regelung als erste Instanz Verfügungen auf dem Gebiete des
Dienstverhältnisses von Bundespersonal trifft (Art. 98 Abs. 1 lit. a OG). Im
Übrigen nennt der nach Art. 128 OG (auch) für das Eidgenössische
Versicherungsgericht massgebende Art. 98 Abs. 1 lit. b-h OG abschliessend die
Vorinstanzen, gegen deren Verfügungen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
zulässig ist (BGE 126 V 179 Erw. 5c, 125 II 424 Erw. 4c). Dazu gehört der
Bundesrat nicht. In sachlicher Hinsicht schliesst zudem Art. 129 Abs. 1 lit.
b OG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Verfügungen über Tarife
ausdrücklich aus, wobei der Ausschluss nach der Rechtsprechung nur gilt, wenn
es um Verfügungen geht, die den Erlass oder die Genehmigung eines Tarifes als
Ganzes zum Gegenstand haben, oder wenn - wie im hier zu beurteilenden Fall -
unmittelbar einzelne Tarifbestimmungen als solche angefochten werden;
hingegen steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen gegen Verfügungen,
welche in Anwendung eines Tarifes im Einzelfall ergangen sind (BGE 126 V 345
Erw. 1 mit Hinweis).
2.2 Nach der vorangehend darlegten Rechtslage ist die gegen den
bundesrätlichen Entscheid vom 18. Dezember 2002 (betreffend den
Tariffestsetzungsbeschluss der Kantonsregierung vom 10. Januar 2000) erhobene
Verwaltungsgerichtsbeschwerde, mit welcher einzelne Tarifbestimmungen als
solche angefochten werden, unzulässig. Zu Recht behauptet die
Beschwerdeführerin nicht, etwas Abweichendes ergebe sich derzeit aus der
gemäss Bundesbeschluss über die Reform der Justiz vom 8. Oktober 1999 (AS
2002 3148; angenommen in der Volksabstimmung am 12. März 2000 [vgl.
Bundesratsbeschluss über das Ergebnis der Volksabstimmung vom 12. März 2000
[[Reform der Justiz; ...]] vom 17. Mai 2000, in: BBl 2000 2990]) neu
eingeführten allgemeinen Rechtsweggarantie, wonach jede Person vorbehältlich
gesetzlich vorgesehener Ausnahmen bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf
Beurteilung durch eine richterliche Behörde hat. Art. 29a BV wird -
namentlich um eine Rechtsunsicherheit bezüglich dessen direkter Anwendbarkeit
zu vermeiden - erst gleichzeitig mit der für die Umsetzung unumgänglichen
Ausführungsgesetzgebung des Bundes in Kraft treten (siehe Botschaft des
Bundesrates zur Totalrevision der Bundesrechtspflege vom 28. Februar 2001
[Botschaft Justizreform], BBl 2001 4220 f.; zum früheren In-Kraft-Treten
einzelner Bestimmungen siehe Bundesbeschluss über das teilweise
In-Kraft-Treten der Justizreform vom 12. März 2000 vom 24. September 2002, AS
2002 3147 ff.), weshalb die Bestimmung im vorliegenden Fall keine
Rechtswirkungen entfaltet (vgl. auch BGE 129 I 301 Erw. 5, 108 Erw. 2.3.3, 35
Erw. 10.6.7, 126 II 396 Erw. 8d/bb; Erw. 3. des zur Publikation in der
Amtlichen Sammlung vorgesehenen Urteils X. vom 28. Dezember 2005, K 71/05).
Nach der voraussichtlich am 1. Januar 2007 in Kraft tretenden gesetzlichen
Neuordnung der Bundesrechtspflege wird es künftig insoweit eine Änderung
geben, als gegen Beschlüsse der Kantonsregierung nach Art. 47 KVG
(Tariffestsetzung) anstelle der Beschwerdemöglichkeit an den Bundesrat neu
die Beschwerde an das in diesem Bereich letztinstanzlich urteilende
Bundesverwaltungsgericht offen steht (Art. 34 des Bundesgesetzes über das
Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2005 (Verwaltungsgerichtsgesetz [VGG];
BBI 2005 4093 ff., hier: 4102; Art. 83 lit. r des Bundesgesetzes über das
Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz; BGG] vom 17. Juni 2005; BBl 2005 4045
ff., hier: 4069; vgl. auch Botschaft Justizreform, a.a.O., S. 4240 f. und
4390 f.).
3.
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin verletzt der bundesgesetzliche
Ausschluss der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des
Bundesrates vom 18. Dezember 2002 Art. 6 Ziff. 1 EMRK, welche Bestimmung ihr
einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung des behördlichen
Tariffestsetzungsbeschlusses einräume. Zur Prüfung dieser Rüge ist das
Eidgenössische Versicherungsgericht trotz der in Art. 191 BV statuierten
Massgeblichkeit von Bundesgesetzen grundsätzlich befugt (vgl. BGE 131 V 69
ff. Erw. 2 und 3.2, 128 IV 205 f. Erw. 1.3, 126 V 180 Erw. 6a, 125 II 424 f.
Erw. 4c-d [mit Hinweisen], 117 Ib 373 Erw. 2 f.).
3.1 Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann ein Recht darauf, dass über
Streitigkeiten in Bezug auf seine zivilrechtlichen Ansprüche und
Verpflichtungen ("determinations of civil rights and obligations": "des
contestations sur ses droits et obligations de caractère civil") von einem
unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht entschieden
wird. Bei "Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen"
handelt es sich nach der Rechtsprechung der Strassburger Organe und der
eidgenössischen Gerichtsinstanzen um autonom und unabhängig von der
Qualifikation durch das interne Recht auszulegende Begriffe des
Konventionsrechts (BGE 131 I 469 Erw. 2.4, 130 I 394 Erw. 5.1, 122 V 50 Erw.
2a; 120 V 6 Erw. 3a, 119 V 379 Erw. 4b/aa, 115 V 254 Erw. 4c, je mit Hinweis;
vgl. auch BGE 121 I 34 Erw. 5c; Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen
Menschenrechtskonvention (EMRK), 2. Auflage, Zürich 1999, S. 240; Arthur
Haefliger/Frank Schürmann, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die
Schweiz, 2. Auflage, Bern 1999, S. 132; Jochen Frowein/Wolfgang Peukert,
Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK-Kommentar, 2. Auflage,
Kehl/Strassburg/Arlington 1996, S. 157 Rz. 5).
3.2 Nach der Rechtsprechung, die sich an der Praxis der Strassburger Organe
orientiert, ist die Garantie des Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht auf Streitigkeiten
zwischen Privaten oder zwischen Privaten und dem Staat in seiner Eigenschaft
als Subjekt des Privatrechts und damit auf zivilrechtliche Streitigkeiten im
engeren Sinn beschränkt; sie gilt auch für Verwaltungsakte einer hoheitlich
handelnden Behörde, sofern diese massgeblich in Rechte und Verpflichtungen
privatrechtlicher Natur eingreifen (vgl. BGE 131 I 14 f. Erw. 1.2, 130 I 394
Erw. 5.1, 125 II 312 Erw. 5b. 121 I 30 E. 5c S. 34. je mit Hinweisen).
Entsprechend dem vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) weit
gefassten Begriff der "zivilrechtlichen" Ansprüche und Verpflichtungen hat
das Eidgenössische Versicherungsgericht die prinzipielle Anwendbarkeit des
Art. 6 Ziff. 1 EMRK für sämtliche Bereiche des
Bundessozialversicherungsrechts - für Leistungs- ebenso wie für
Beitragsstreitigkeiten - bejaht (vgl. BGE 131 V 70 Erw. 3.3 mit Hinweisen).
Im Streitfall ist der "zivilrechtliche Charakter" danach zu beurteilen, ob
privatrechtliche Merkmale (vertragliche Ausgestaltung, vermögensrechtliche
Aspekte usw.) gegenüber den öffentlich-rechtlichen, insbesondere dem
hoheitlichen Tätigwerden des Staates, überwiegen (BGE 126 V 180 Erw. 6b mit
Hinweis auf die EGMR-Urteile Feldbrugge gegen Holland vom 29. Mai 1986, Serie
A Band 99, Ziff. 26 ff. [EuGRZ 1988 S. 14] und Deumeland gegen Deutschland
vom 29. Mai 1986, Serie A Band 100, Ziff. 13 ff. [EuGRZ 1988 S. 20]; vgl.
auch Schouten und Meldrum gegen Niederlande vom 9. Dezember 1994, Serie A
Band 304, Ziff. 51).
3.3 Die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK setzt sodann einen aus dem
innerstaatlichen Recht ableitbaren zivilrechtlichen "Anspruch" voraus (vgl.
BGE 131 V 70 Erw. 3.3, 130 I 394 Erw. 5.1, 125 I 215 f. Erw. 7a mit
Hinweisen; Haefliger/Schürmann, a.a.O., S. 136); dabei genügt es nach der
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, dass die Anspruchsgrundlagen im
nationalen Recht von der beschwerdeführenden Partei in argumentativ
vertretbarer Weise ("on arguable grounds"; "de manière défendable")
vorgetragen werden (vgl. BGE 126 I 151 Erw. 3b; JAAC 2002 Nr. 111 S. 1302;
Haefliger/ Schürmann, a.a.O., S. 136, Villiger, a.a.O., S. 243;
Frowein/Peukert, a.a.O., S. 158). Der Umstand, dass einer Behörde bei der
Beurteilung der umstrittenen Rechtsposition ein gewisses Ermessen
("prérogatives discrétionnaires") zukommt, schliesst die Annahme eines
Anspruchs im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht aus (EGMR-Urteile H. gegen
Belgien vom 30. November 1987, Serie A Band 127, Ziff. 43; Mats Jacobsson
gegen Schweden vom 28. Juni 1990, Serie A Band 180, Ziff. 32). Entscheidend
für die Bejahung des Anspruchscharakters ist, dass die Behörde in ihrem
Entscheid nicht über völlig freies Ermessen verfügt, sondern dass darüber auf
Grund präziser gesetzlicher Regeln ("règles précises d'une loi") zu
entscheiden ist (Urteile Schuler-Zgraggen gegen Schweiz vom 24. Juni 1993,
Serie A Band 263, Ziff. 46; Salesi gegen Italien vom 26. Februar 1993, Serie
A Band 257-E, Ziff. 19 [hier betreffend Sozialhilfe] und Lombardo gegen
Italien vom 26. November 1992, Serie A Band 249-B, Ziff. 17; siehe auch BGE
130 I 394 Erw. 5.1 [mit zahlreichen Hinweisen auf die Rechtsprechung], 126 V
180 Erw. 6b und 181 f. Erw. 6c, 125 II 293 313 Erw. 5b; Haefliger/Schürmann,
a.a.O., S. 136; Mark E. Villiger, Probleme der Anwendung von Art. 6 Abs. 1
EMRK auf verwaltungs- und sozialgerichtliche Verfahren, in: AJP 1995, S. 165;
Frowein/Peukert, a.a.O., S. 161 Rz. 13); dass die Ermessensausübung selbst
gewissen rechtlichen Schranken unterliegt, begründet die Anwendbarkeit des
Art. 6 Ziff. 1 EMRK allein noch nicht (vgl. BGE 125 II 312 Erw. 5b; Erw.
2.3.2 des zur Publikation in der Amtlichen Sammlung vorgesehenen Urteils A.
des Eidgenössischen Versicherungsgerichts vom 28. Dezember 2005, K 71/05;
vgl. auch Rok Bezgovsek, Art. 6 Ziff. 1 EMRK und das steuerrechtliche
Verfahren, Diss. Zürich 2002, S. 122 ff.; Frowein/Peukert, a.a.O., S. 161 ff.
Rz. 12 ff.).
3.4 Die Garantie des Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist schliesslich auf Streitigkeiten
ernsthafter Natur beschränkt, die einer gerichtlichen Entscheidung
zugänglich, mithin justiziabel sind. Verlangt wird, dass der Ausgang der
Streitigkeit für die Existenz, den Inhalt oder Umfang oder die Art der
Ausübung zivilrechtlicher Ansprüche direkt entscheidend ist (vgl. Masson und
Van Zon gegen Niederlande vom 28. September 1995, Serie A Band 327-A, Ziff.
44; Acquaviva gegen Frankreich vom 21. November 1995, Serie A Band 333-A,
Ziff. 46); bloss lose Verbindungen zum in Frage stehenden Anspruch oder nur
entfernte Auswirkungen auf diesen genügen nicht (vgl. etwa Gorraiz Lizarraga
u.a. gegen Spanien vom 27. April 2004, Receuil CourEDH 2004-III, Ziff. 43;
Ganci gegen Italien vom 30. Oktober 2003, Recueil CourEDH 2003-XI, Ziff. 24;
Balmer-Schafroth u.a. gegen Schweiz vom 26. August 1997, Recueil CourEDH
1997-IV, Ziff. 32; Athanassoglou u.a. gegen Schweiz vom 6. April 2000,
Receuil CourEDH 2000-IV, Ziff. 43; vgl. auch BGE 130 I 394 f. Erw. 5.1 mit
Hinweisen; Haefliger/ Schürmann, a.a.O., 138; Bezgovsek, a.a.O., S. 118).
4.
4.1 Die nach Art. 39 Abs. 1 KVG als Leistungserbringer im
Grundversicherungsbereich zugelassenen Spitäler - wozu die private Klinik
X.________ gehört - stellen für ihre Leistungen auf der Grundlage von Tarifen
Rechnung (Art. 43 Abs. 1 KVG). Die Tariffestsetzung hat direkte Auswirkungen
auf den Umfang der (privatrechtlichen) Entschädigungsforderung der Spitäler
gegenüber den Versicherten (welche ihrerseits gegenüber den Versicherern
einen Anspruch auf Rückerstattung der Vergütung haben; Art. 42 Abs. 1 KVG
[System des tiers garant]). Gemäss Art. 44 Abs. 1 KVG müssen sich die
Leistungserbringer an die vertraglich oder behördlich festgelegten Tarife und
Preise halten und dürfen für Leistungen nach diesem Gesetz keine weiter
gehenden Vergütungen berechnen; dieser Tarifschutz gilt auch im vertragslosen
Zustand (vgl. dazu BGE 131 V 139 Erw. 6). Die Ausgestaltung und Höhe der für
die Klinik X.________ behördlich festgesetzten Tarife ist mithin für die
vermögensrechtliche Position der Beschwerdeführerin von entscheidender
Bedeutung. Entsprechend ist die Auseinandersetzung über die Tariffestsetzung
als "zivilrechtliche" Angelegenheit im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK
einzustufen (siehe Erw. 3.4 hievor), wovon auch der Bundesrat ausgeht (vgl.
auch C. Zemp Gsponer/F. Bitzi, TarMed und Art. 6 EMRK, in: Schweizerische
Ärztezeitung 82 I [2001], S. 926).
4.2 Ob der zur Diskussion stehende Tarifstreit einen klagbaren (justiziablen)
"Anspruch" betrifft, ist unter den Parteien umstritten.
4.2.1 Die Beschwerdeführerin - als eine in die Spitalliste aufgenommene und
damit im Grundversicherungsbereich tätige, nicht öffentlich subventionierte
Privatklinik - stellt sich auf den Standpunkt, bei der behördlichen
Tariffestsetzung gemäss Art. 47 Abs. 1 KV gehe es nicht um reine Ermessens-
und Zweckmässigkeitsfragen; vielmehr bestünden diesbezüglich klare
bundesrechtliche Vorgaben. Aus der gesetzlichen Ordnung ergebe sich ein
bundesrechtlicher Anspruch darauf, dass die festgesetzten Tarife die einem
nicht subventionierten Privatspital aus seiner Tätigkeit im Bereich der
obligatorischen Krankenpflegeversicherung erwachsenden und im Sinne des KVG
anrechenbaren Kosten vollumfänglich deckten, womit die Anwendbarkeit des Art.
6 Ziff. 1 EMRK zu bejahen sei. Diese Auffassung wird von der Kantonsregierung
im Wesentlichen geteilt. Der Bundesrat bestreitet dagegen das Bestehen eines
Anspruchs auf (tatsächlich) kostendeckende Tarife, zumal es bereits am
grundsätzlicheren Anspruch auf Aufnahme in die nach Leistungsaufträgen in
Kategorien gegliederten Spitalliste des Kantons (Art. 39 Abs. 1 lit. e KVG)
fehle. Im Übrigen habe die obligatorische Krankenpflegeversicherung die
Leistungen gemäss Art. 25 bis 31 KVG nur insoweit zu übernehmen, als diese
wirksam, zweckmässig und wirtschaftlich sind, wobei die Wirksamkeit nach
wissenschaftlichen Methoden ausgewiesen sein müsse (Art. 24 in Verbindung mit
Art. 32 Abs. 1 KVG) und die Zweckmässigkeit sowie Wirtschaftlichkeit einer
regelmässigen Überprüfung bedürfe (Art. 32 Abs. 2 KVG). Aufgrund der Bindung
der Kostenvergütung an das Wirksamkeits-, Zweckmässigkeits- und
Wirtschaftlichkeitsgebot unterliege die Tariffestsetzung einem relativ
grossen Beurteilungs- und Ermessensspielraum, welcher einen einklagbaren
Anspruch der Leistungserbringer auf kostendeckende Spitaltarife ausschliesse.
Denselben Standpunkt vertritt die Beschwerdegegnerin unter Hervorhebung der
"politischen Prägung" der Tariffestsetzung.
4.2.2 Es trifft zu, dass die Tarifpartner und im vertragslosen Zustand die
Behörden bei der Festsetzung der Tarife für - ohne entsprechenden
gesetzlichen Anspruch (BGE 126 V 182 Erw. 6d; Erw. 2.2 und 2.4.1 des zur
Publikation in der Amtlichen Sammlung vorgesehenen Urteils A. vom 28.
Dezember 2005 [K 71/05]) - tatsächlich in die Spitalliste aufgenommenen
Spitäler über einen erheblichen Ermessensspielraum verfügen (BGE 126 V 349
Erw. 4a). Im Unterschied zur bedarfsgerechten Spitalplanung (vgl. dazu BGE
126 V 177 f. Erw. 4b und 182 Erw. 6d) enthält das Gesetz jedoch bezüglich der
konkreten Ausgestaltung der Spitaltarife - im Bereich der stationären
Spitalbehandlung in der allgemeinen Abteilung grundsätzlich: Pauschaltarife
(Art. 49 Abs. 1 Satz 1 KVG in Verbindung mit Art. 43 Abs. 2 lit. c und Abs. 3
KVG) - zahlreiche Vorgaben, welche die Ausübung dieses Ermessens über die
Schranken allgemeiner Rechtsgrundsätze hinaus normativ eingrenzen. Sie bilden
die zentralen rechtlichen Grundlagen für das vom KVG angestrebte
kostenbewusste und kosteneindämmende Verhalten sämtlicher mitverantwortlichen
Akteure des Gesundheitssystems bei gleichzeitiger Sicherung einer qualitativ
hochstehenden und zweckmässigen gesundheitlichen Versorgung (vgl. Botschaft
des Bundesrates über die Revision der Krankenversicherung vom 6. November
1991 [nachfolgend: KVG-Botschaft], BBl 1992 I S. 171 und 183 f.; vgl. auch
Bundesamt für Sozialversicherung, Auswirkungen des KVG im Tarifbereich,
Zürich 2000, S. 10, 15 f.). Die von den Tarifpartnern oder Behörden
festgesetzten Spitaltarife müssen namentlich die Grundsätze der
betriebswirtschaftlichen Bemessung und sachgerechten Tarifstruktur (Art. 43
Abs. 4 KVG; vgl. auch Art. 43 Abs. 7 KVG) beachten, auf die Erreichung einer
qualitativ hochstehenden und zweckmässigen gesundheitlichen Versorgung zu
möglichst günstigen Kosten hinwirken (Art. 43 Abs. 6 KVG; vgl. die gestützt
darauf erlassene Verordnung des Bundesrates über die Kostenermittlung und die
Leistungserfassung durch Spitäler und Pflegeheime in der Krankenversicherung
vom 3. Juli 2002, in Kraft seit 1. Januar 2003 [VKL; SR832.104]) sowie mit
dem Gebot der Wirtschaftlichkeit und Billigkeit in Einklang stehen (Art. 46
Abs. 4 KVG; vgl. RKUV 1997 Nr. 16 S. 351 f. Erw. 4.5). Die Kantonsregierungen
und, wenn nötig, der Bundesrat sind gehalten, Betriebsvergleiche zwischen
Spitälern anzuordnen; bei deutlich überdurchschnittlichen Kosten oder
ungenügenden Unterlagen eines Spitals können die zuständigen Behörden eine
Tarifreduktion auf das "richtige Mass" vornehmen (Art. 49 Abs. 7 KVG). Ferner
ist Art. 14 des Preisüberwachungsgesetzes vom 20. Dezember 1985 (PüG; SR
942.20) zu beachten (vgl. RKUV 1997 KV Nr. 8 S. 231 Erw. 4; RKUV 1997 Nr. 16
S. 348 f. Erw. 4, mit Hinweisen; KVG-Botschaft, a.a.O., S. 180 und 182),
wonach die für die Festsetzung oder Genehmigung einer Preiserhöhung
zuständige Behörde zuvor den Preisüberwacher anzuhören hat, welcher den
ganzen oder teilweisen Verzicht auf eine Preiserhöhung oder die Senkung eines
missbräuchlich beibehaltenen Preises beantragen kann. Auf die Stellungnahmen
und Empfehlungen der Preisüberwachung - als Amtsstelle des Bundes, die auf
dem Gebiet der KVG-Tarife über besondere Sachkunde verfügt - stützt sich der
Bundesrat weitgehend, wenn er im Rahmen der ihm als erste und einzige
Beschwerdeinstanz zustehenden vollen Überprüfungsbefugnis (vgl. Art. 49 lit.
c VwVG; Angemessenheitskontrolle) die von der Kantonsregierung festgesetzten
Tarife zu beurteilen hat (siehe im Einzelnen etwa Entscheid des Bundesrates
vom 5. Oktober 2001 i.S. Verband Krankenversicherer St. Gallen-Thurgau gegen
Regierungsrat des Kantons St. Gallen, in: RKUV 2002 KV Nr. 216 S. 219 Erw.
5.3); insoweit wird das innerhalb der gesetzlichen Schranken bestehende
Ermessen der Tarifpartner und Kantonsregierungen bei der Tariffestsetzung
faktisch erheblich eingeschränkt (vgl. Aufsichtsbeschwerde der Kantone zur
Entscheidpraxis des Bundesrates bei Beschwerden gegen Tarifentscheide der
Kantonsregierung in der Krankenversicherung. Bericht der
Geschäftsprüfungskommission des Ständerates vom 5. April 2002, BBl 2003 S.
315 f., 317 ff., 322 ff., 327 ff.; Stellungnahme des Bundesrates vom 30.
September 2002, BBl 2003 S. 335 ff.).
4.2.3 Hinsichtlich des Kostendeckungsgrades hält Art. 49 Abs. 1 Satz 2 KVG
fest, dass die für den stationären Bereich öffentlicher oder öffentlich
subventionierter Spitäler festzusetzenden Pauschaltarife für Kantonseinwohner
und -einwohnerinnen höchstens 50 % der anrechenbaren Kosten je Patient oder
Patientin oder je Versicherungsgruppe in der allgemeinen Abteilung decken.
Obwohl sich das Gesetz nicht explizit dazu äusserst, folgt nach der Praxis
des Bundesrates aus Art. 49 Abs. 1 Satz 2 KVG e contrario, dass die Tarife
grundsätzlich kostendeckend zu sein haben (Entscheid des Bundesrates vom 3.
Juni 1998 in Sachen Spitex-Verband des Kantons Bern und Kantonalverband
bernischer Krankenversicherer gegen Regierungsrat des Kantons Bern, in: RKUV
1998 KV Nr. 38 S. 326 Erw. 4.4); die öffentliche Hand muss demnach mindestens
50 % der anrechenbaren Kosten der stationären Versorgung in den öffentlichen
und öffentlich subventionierten Spitälern übernehmen (Entscheid des
Bundesrates vom 19. Dezember 2001 in Sachen Verband Zürcher
Krankenversicherer gegen Regierungsrat des Kantons Zürich [VPB 66.78], Erw.
II. 8.2.1). Allerdings gilt das Prinzip der Kostendeckung nach
bundesrätlicher Praxis nicht absolut; volle Kostendeckung wird nur gewährt,
wenn die Kosten transparent ausgewiesen sind, weil nur dann geprüft werden
kann, ob die Leistungserbringer auch das Gebot der Wirtschaftlichkeit
beachten (vgl. Art. 46 Abs. 4 KVG; Entscheid des Bundesrates vom 21. April
2004 in Sachen santésuisse gegen den Beschluss des Regierungsrates des
Kantons Bern vom 18. Juni 2003 [RRB Nr. 1745] betreffend Festsetzung der
Spitextarife für den Spitex [VPB 68.103], Erw. 6.2.1; Entscheid des
Bundesrates vom 19. Dezember 2001 in Sachen Verband Zürcher
Krankenversicherer gegen Regierungsrat des Kantons Zürich [VPB 66.78], Erw.
II./6 und II./13).
4.2.4 Die in die Spitalliste aufgenommenen und zur Tätigkeit zu Lasten der
obligatorischen Krankenpflegeversicherung zugelassenen, nicht öffentlich
subventionierten Privatspitäler fallen nach der Praxis des Bundesrates nicht
unter die "50 %-Regel" gemäss Art. 49 Abs. 1 KVG; es steht ihnen mangels
einer expliziten gesetzlichen Regelung frei, mit dem Versicherer einen
höheren Grad der Kostendeckung zu vereinbaren (Entscheid des Bundesrates vom
26. März 1997, in: RKUV 1997 KV Nr. 8 S. 235 Erw. 7.1). Für den Fall der
behördlichen Tariffestsetzung folgt daraus nicht ohne Weiteres ein
(impliziter) Anspruch der Privatkliniken auf 100 %ige Deckung der nach KVG
anzurechnenden Kosten (exklusiv Kosten aus Überkapazität, Lehre und Forschung
sowie - unter Umständen - Investitionskosten; s. Art. 49 Abs. 1 Satz 4 KVG
und dazu Entscheid des Bundesrates vom 28. März 1997 in Sachen
Krankenkassen-Verband des Kantons X. gegen Regierungsrat des Kantons X., in:
RKUV 1997 KV Nr. 8 S. 240 ff. Erw. 8.6 und 8.7). Das - mit Bezug auf
öffentliche und öffentlich subventionierte Spitäler im Grundsatz anerkannte
(vgl. Erw. 4.2.3 hievor) - Kostendeckungsprinzip entspricht zwar dem vom KVG
angestrebten Ziel, ein kostenbewusstes und kosteneindämmendes Verhalten
sämtlicher mitverantwortlichen Akteure des Gesundheitssystems unter
gleichzeitiger Sicherung einer qualitativ hochstehenden und zweckmässigen
gesundheitlichen Versorgung (vgl. Art. 43 Abs. 6 KVG; vgl. auch Erw. 4.2.2
hievor) zu gewährleisten. Auch kann - namentlich mit Blick auf den Grundsatz
der betriebswirtschaftlichen Bemessung der Tarife (Art. 49 Abs. 7 KVG) - von
den gestützt auf Art. 39 Abs. 1 lit. c KVG zur KVG-Praxis zugelassenen
Privatkliniken (ebenso wie von den öffentlichen oder öffentlich
subventionierten Spitälern) kaum verlangt werden, dass sie im Rahmen ihres
spezifischen Leistungsauftrags im Grundversicherungsbereich auf Dauer
defizitär arbeiten. Vor diesem Hintergrund liesse sich der umstrittene
(prinzipielle) Gesetzesanspruch unter der Bedingung voller Kostentransparenz
(Erw. 4.2.3 hievor) allenfalls sachlich begründen. Doch bleibt - zumindest
mit Bezug auf den hier massgebenden Zeitraum 1997-2000 - fraglich, ob die in
erster Linie die Tarifstruktur und nicht die konkrete Tarifhöhe betreffende
gesetzliche Rahmenordnung, welche zahlreiche unbestimmte Rechtsbegriffe
enthält und erhebliche Gestaltungs- und Ermessensspielräume offen lässt, die
für die Bejahung der Justiziabilität eines (allfällig) anerkannten
Rechtsanspruchs erforderliche Normdichte aufweist. Wie es sich damit verhält,
bedarf hier jedoch keiner abschliessenden Prüfung. Denn selbst wenn ein
justiziabler Anspruch der Beschwerdeführerin auf kostendeckende Tarife und
damit die Anwendbarkeit des Art. 6 Ziff. 1 EMRK zu bejahen wäre, folgte
daraus kein unmittelbar durchsetzbarer Anspruch auf gerichtliche Überprüfung
des hier umstrittenen behördlichen Tariffestsetzungsbeschlusses, wie sich aus
nachfolgenden Erwägungen ergibt.
4.3
4.3.1 Ist der sachliche Geltungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK betroffen,
besteht Anspruch auf Zugang zu einem unabhängigen und unparteiischen, auf
Gesetz beruhenden Gericht. Die Vertragsstaaten haben die wirksame Ausübung
dieses Rechts zu gewährleisten, verfügen jedoch in der Wahl der Mittel
hierzu, namentlich in der konkreten Ausgestaltung der innerstaatlichen
Gerichtsbarkeit, über einen erheblichen Ermessensspielraum (Airey gegen
Irland vom 9. Oktober 1979, Serie A Band 32 Ziff. 26; A. gegen
Grossbritannien vom 17. Dezember 2002, Reports 2002-X, Ziff. 97;
Teltronic-CATV gegen Polen vom 10. Januar 2006 [EGMR; Application No.
48140/99] Ziff. 46; Jedamski gegen Polen vom 26. Juli 2005 [EGMR; Application
No. 73547/01] Ziff. 58). In institutioneller Hinsicht verlangt Art. 6 Ziff. 1
EMRK, dass im individuell-konkreten zivil- oder strafrechtlichen
Streitverfahren der Rechtsweg an ein den Anforderungen der
Konventionsbestimmung genügendes Gericht offen steht; hingegen besteht
grundsätzlich kein konventionsrechtlicher Anspruch auf einen Instanzenzug
(vgl. auch BGE 124 I 263 Erw. 5b/aa mit Hinweisen) oder - sofern ein solcher
besteht - auf Gerichtsbarkeit in allen Instanzen, insbesondere auch nicht auf
Zugang zu einem obersten Gericht (vgl. Miehsler/Vogler, zu Art. 6 , Rz. 272
f., in: Karl Wolfram et. al. [Hrsg.], Internationaler Kommentar zur
Europäischen Menschenrechtskonvention, Köln/Berlin/ München 2004, mit
Hinweisen auf die Rechtsprechung). Art. 6 Ziff. 1 EMRK räumt sodann keinen
individuellen Anspruch auf direkte Anfechtung generell-abstrakter Regelungen
ein: Die Bestimmung findet zwar nach der Praxis der Konventionsorgane
mitunter auch auf (verfassungsgerichtliche) Verfahren der abstrakten
Normenkontrolle Anwendung, dies jedoch nur, soweit das nationale Recht die
Möglichkeit der direkten Gesetzesanfechtung vorsieht (Voggenreiter gegen
Deutschland vom 8. Januar 2004, Reports 2004-I [Auszüge], Ziff. 31 und 33,
mit Hinweisen). Art. 6 Ziff. 1 EMRK selbst verlangt mithin grundsätzlich
keine abstrakte Normenkontrolle. Entsprechendes gilt mit Bezug auf Art. 13
EMRK, wonach gegen Verletzungen der in der Konvention festgelegten Rechte und
Freiheiten eine wirksame Beschwerde möglich sein muss (unveröffentlichtes
Urteil E. et al. der II. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts
vom 14. Februar 1999 [1P.560/1999] Erw. 3b; aus der Rechtsprechung des EGMR:
James u.a. gegen Grossbritannien vom 21. Februar 1986, Serie A Band 98, Ziff.
85; Hatton u.a. gegen Grossbritannien vom 8. Juli 2003, Reports 2003-VIII,
Ziff. 138; Costello-Roberts gegen Grossbritannien vom 25. März 1993, Serie A
Band 247-C, Ziff. 40: zum Ganzen s. auch Rainer J. Schweizer, Die
schweizerischen Gerichte und das europäische Recht, in: ZSR 112 [1993] II S.
688 f.; Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern
1995, S. 139).
4.3.2 Im hier zu beurteilenden Fall richtet sich die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde in der Hauptsache gegen die bundesrätliche
Festsetzung einzelner Tarifpositionen im stationären Bereich für den Zeitraum
1997-2000; es betrifft dies die Herzchirurgie inkl. Plantate (Fr. 16'660.-
pro Fall sowie Fr. 914.- für Pflege und Hotellerie pro Tag), sodann - im
Bereich Kardiologie - die Fullrisk-Fallpauschale für Koronardilatationen
inkl. allfällige vorangehende Koronarangiographie (Fr. 5'762.-) mit der
Möglichkeit der zusätzlichen Verrechnung von Implantaten, Stents und
Spezialkathetern je einzeln zum Einkaufspreis (+ 0.34 %) und ferner die
Fullrisk-Fallpauschale für Koronarangiographien ohne Dilatation (Fr.
3'703.-). Gegen Verfügungen in konkreter Anwendung dieser Tarifklauseln steht
der Beschwerdeführerin unstrittig der Rechtsweg an das kantonale
Schiedsgericht (Art. 89 Abs. 1 KVG) und anschliessend an das Eidgenössische
Versicherungsgericht offen (Erw. 2.1 hievor). Dieses ist unter dem
Blickwinkel von Art. 6 Ziff. 1 EMRK verpflichtet, eine konkret
angefochtene(n) Tarifposition(en) vorfrageweise - im Sinne einer inzidenten
Normenkontrolle - auf ihre Rechtmässigkeit hin zu überprüfen. Denn wie das
Eidgenössische Versicherungsgericht in seiner neuesten Rechtsprechung
präzisiert hat, erlaubt es Art. 6 Ziff. 1 EMRK einem Vetragsstaat nicht, die
Gesetzmässigkeit einer Tarifklausel der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung jeglicher gerichtlicher Kontrolle zu entziehen,
wenn eine versicherte Person von einer im Einzelfall in Anwendung dieser
Klausel ergangenen Verfügung betroffen ist. Dabei gebietet die geforderte
effektive gerichtliche Kontrolle, dass das Gericht angebliche Tatsachen- und
Rechtsirrtümer ebenso wie Fragen der Verhältnismässigkeit überprüfen kann und
zudem ein Entscheid nicht in einem solchen Umfang in das unkontrollierbare
Ermessen der Verwaltung gestellt wird, dass der Zweck von Art. 6 Abs. 1 EMRK
vereitelt würde; hingegen verlangt die Rechtsprechung der Konventionsorgane
nicht, dass das Gericht volle Überprüfungsbefugnisse hinsichtlich des
Ermessens hat (BGE 131 V 76 f. Erw. 5.4 mit Hinweis; bestätigt im Urteil S.
vom 8. Juli 2005 [K 61/04] Erw. 4.2 und 4.3 [vgl. ZBJV 141/2005 S. 903]).
Dies gilt namentlich für Tariffestsetzungen, die unter Umständen komplexe und
allenfalls in der Zielrichtung widersprüchliche Aspekte auf einen Nenner zu
bringen haben (vgl. BGE 126 V 349 Erw. 4a mit Hinweisen).
4.3.3 Steht die Möglichkeit einer vorfrageweisen richterlichen Überprüfung
der von der Beschwerdeführerin bemängelten Tarifpositionen im konkreten
Anwendungsfall offen, ist den Anforderungen des Art. 6 Ziff. 1 EMRK nach dem
unter Erw. 4.3.1 hievor Gesagten Genüge getan und eine gerichtliche
Anfechtbarkeit des Tarifs als solchen konventionsrechtlich nicht verlangt.
5.
Das Gesuch der Beschwerdeführerin, die - den im Zeitpunkt der
Beschwerdeerhebung abgeschlossenen Zeitraum 1997 bis 2000 betreffende -
Geltung der vom Präsidenten des Regierungsrates des Kantons Thurgau am 7.
Februar 1997 verfügte vorsorgliche Massnahme sei auf die Dauer des
bundesgerichtlichen Verfahrens zu verlängern, wird mit dem vorliegenden
Urteil gegenstandslos.
6.
Das Verfahren ist kostenpflichtig (Art. 134 OG e contrario). Dem
Prozessausgang entsprechend hat die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten zu
tragen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 135 OG).
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
1.
Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 8000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt und
mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Schweizerischen Bundesrat, dem
Regierungsrat des Kantons Thurgau und dem Bundesamt für Gesundheit (BAG)
zugestellt.
Luzern, 6. März 2006
Im Namen des Eidgenössischen Versicherungsgerichts
Die Präsidentin der I. Kammer: Die Gerichtsschreiberin: