II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.45/2003
Zurück zum Index II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2003
Retour à l'indice II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2003
2P.45/2003 /mks
Urteil vom 28. August 2003
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller,
Bundesrichterin Yersin, Bundesrichter Merkli,
Gerichtsschreiber Moser.
Gemeinde Sent, 7554 Sent,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Armon Vital, Chasa
Suot Vi, 7550 Scuol,
gegen
1.A.________,
2.R. und E. B.________,
3.M. und G. C.________,
4.D.________,
5.E.________,
6.F.________,
7.H. und P. G.________,
Beschwerdegegner 1-7, alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Duri Pally,
Bahnhofstrasse 7, Postfach 101, 7001 Chur,
8.R. und M. H.________,
Beschwerdegegner 8,
9.Stockwerkeigentümergemeinschaft X.________, Beschwerdegegnerin 9, handelnd
durch I.________,
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 3. Kammer, Obere Plessurstrasse 1,
7001 Chur.
Art. 8, 9 und 29 Abs. 2 BV, Art. 50 Abs. 1 BV (Kanalisationsanschlussgebühr),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Graubünden, 3. Kammer, vom 12. Dezember 2002.
Sachverhalt:
A.
Die Gemeindeversammlung der Gemeinde Sent verabschiedete am 6. November 2001
einen Nachtrag zum kommunalen Gebührenreglement vom 30. Dezember 1998
("Agiunta al reglamaint da taxas dal Cumün da Sent"; im Folgenden: Nachtrag),
worin u.a. (gemäss nichtamtlicher deutscher Übersetzung der
rechtsverbindlichen romanischen Fassung) bestimmt wird:
"Art. 1 Besondere Anschlussgebühr
Zur Finanzierung der Sanierung und Erweiterung der ARA Sot Ruinas, zur
Deckung weiterer anstehender Investitionen sowie zur Tilgung der bisherigen,
durch ordentliche Anschlussgebühren nicht gedeckten Investitionen im Bereich
der Abwasserentsorgung auf dem Gebiet der Gemeinde Sent, erhebt die Gemeinde
eine besondere einmalige Anschlussgebühr.
Art. 2 Gebührenpflichtige
Gebührenpflichtig sind die Eigentümer von bereits an die öffentliche
Kanalisation angeschlossenen überbauten Grundstücken.
Gebührenpflichtig sind weiter alle Empfänger von Baubewilligungen für Neu-
und Umbauten, bei welchen ordentliche Anschlussgebühren für die
Kanalisation/ARA noch in der Höhe von bloss 1 % verfügt worden sind.
(...)."
Die "besondere einmalige Anschlussgebühr" sollte dabei für Gebäude mit
mässigem bis grossem Abwasseranfall (darunter die Wohnhäuser inkl.
Ferienhäuser und Ferienwohnungen) 1 % des amtlichen Neuwerts gemäss letzter
gültiger Schätzung betragen (Art. 4 in Verbindung mit Art. 3 des Nachtrags).
Im Weiteren wurde die ordentliche Anschlussgebühr für künftige Neu- oder
Umbauten in Abänderung des kommunalen Gebührenreglements von bisher 1 % auf 2
% erhöht (Art. 7 des Nachtrags). Die Notwendigkeit der besonderen einmaligen
Anschlussgebühr bzw. der Gebührenerhöhung begründete die Gemeinde im
Wesentlichen damit, dass neben den Kosten für Sanierung und Erweiterung der
regionalen ARA Sot Ruinas (Fr. 880'000.--) und den Neubaukosten der ARA Sur
En (Fr. 565'000.--) auch noch in der Gemeinderechnung aufgelaufene Schulden
aus früheren, nicht amortisierten Investitionen in die kommunale
Wasserentsorgung (insgesamt Fr. 1'540'000.--) gedeckt werden müssten.
B.
Gestützt auf diesen Nachtrag zum Gebührenreglement erhob der Gemeinderat Sent
mit Beschluss vom 19. November 2001 von den bereits an die Kanalisation
angeschlossenen Grundeigentümern die erwähnte "besondere einmalige
Anschlussgebühr". Die dagegen erhobenen Einsprachen wies die Gemeinde mit in
Begründung und Ergebnis übereinstimmenden Entscheiden vom 24. Juni 2002 ab.
C.
Mit Urteil vom 12. Dezember 2002 (mitgeteilt am 24. Januar 2003) hiess das
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (3. Kammer) die hiegegen von den
betroffenen Grundeigentümern A.________, R. und E. B.________, M. und G.
C.________, D.________, E._________, F.________, H. und P. G.________, R. und
M. H.________ sowie der Stockwerkeigentümergemeinschaft X.________
eingereichten Rekurse "im Sinne der Erwägungen" gut und hob die angefochtenen
Einspracheentscheide sowie die ihnen zugrunde liegenden Beitragsverfügungen
"in diesem Umfange" auf (Ziff. 1 des Urteils). Die Verfahrenskosten
auferlegte das Gericht der Gemeinde Sent (Ziff. 2) und verpflichtete diese
zur Bezahlung einer Entschädigung an die anwaltlich vertretenen Rekurrenten
(Ziff. 3). Zur Begründung führte das Gericht im Wesentlichen an, zwar seien
die angefochtenen Rechnungsverfügungen insofern (unbestrittenermassen)
rechtens, als die zusätzliche Anschlussgebühr zur Deckung der im Zusammenhang
mit den neuen Projekten ARA Sot Ruinas und ARA Sur En anfallenden Kosten
erhoben werde. Hingegen verstosse jener Teil der Gebühr, mit welchem die in
der Gemeinderechnung (Zeitraum 1980-2000) aufgelaufenen Schulden aus
früheren, nicht amortisierten Investitionen finanziert werden solle, gegen
das Rückwirkungsverbot (Vorliegen einer unzulässigen echten Rückwirkung).
D.
Mit Eingabe vom 21. Februar 2003 erhebt die Gemeinde Sent beim Bundesgericht
staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie, mit der sie die
Aufhebung von Ziff. 1 des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 12. Dezember
2002 beantragt, soweit darin die Rekurse "im Sinne der Erwägungen
gutgeheissen und die angefochtenen Einspracheentscheide sowie die ihnen
zugrunde liegenden Verfügungen der Gemeinde Sent (...) in diesem Umfange
aufgehoben worden sind". Sodann sei das Urteil im Kosten- und
Entschädigungspunkt aufzuheben (Ziff. 2 und 3 des Urteils) und an das
Verwaltungsgericht zur Neubeurteilung zurückzuweisen.
Die anwaltlich vertretenen Beschwerdegegner 1 bis 7 beantragen in ihrer
gemeinsamen Vernehmlassung, die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen. Die
Beschwerdegegner 8 und 9 schliessen in ihren Eingaben sinngemäss auf
Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubündens
stellt den Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten
werde.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden
stellt einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid dar, gegen den als
eidgenössisches Rechtsmittel einzig die staatsrechtliche Beschwerde zur
Verfügung steht (Art. 84 Abs. 2 und Art. 86 Abs. 1 OG). Ausgeschlossen ist
insbesondere die Verwaltungsgerichtsbeschwerde, da das Bundesgesetz vom 24.
Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (GSchG; SR 814.20) lediglich
Grundsätze über die Finanzierung der Abwasseranlagen bzw. über die
Kostenverteilung auf die Abwassererzeuger enthält (Art. 3a bzw. insbesondere
Art. 60a GSchG) und den Kantonen Raum für den Erlass selbständigen Rechts
belässt (BGE 128 I 46 E. 1b S. 49 ff.).
1.2 Das angefochtene Urteil heisst die Rekurse gegen die Einspracheentscheide
im Sinne der Erwägungen gut und hebt die "Beitragsverfügungen" in diesem
Umfange auf. Die Bestimmung der betragsmässigen Reduktion obliegt damit der
Gemeinde, so dass sich das angefochtene Urteil insoweit als Rückweisungs-
bzw. als Zwischenentscheid erweist, der das Verfahren nicht abschliesst und
gemäss Art. 87 Abs. 2 OG nur dann gesondert mit staatsrechtlicher Beschwerde
angefochten werden kann, wenn er einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil
bewirken kann. Dies ist nach der Rechtsprechung u.a. der Fall, wenn eine
Gemeinde gezwungen würde, aufgrund eines Rückweisungsentscheides eine neue
Verfügung zu erlassen, die sie als falsch und autonomiewidrig erachtet (BGE
128 I 3 E. 1b S. 7 mit Hinweisen). Diese Eintretensvoraussetzung ist
vorliegend erfüllt.
1.3 Die Gemeinde Sent wird durch die streitige Anordnung als Gläubigerin
einer öffentlichen Abgabe und damit in ihrer Eigenschaft als Trägerin
hoheitlicher Gewalt berührt. Sie ist daher legitimiert, wegen Verletzung der
Gemeindeautonomie staatsrechtliche Beschwerde zu führen. Ob die beanspruchte
Autonomie besteht, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen
Beurteilung (BGE 128 I 3 E. 1c S. 7, 136 E. 1.2 S. 139, je mit Hinweisen).
1.4 Die staatsrechtliche Beschwerde ist, von hier nicht in Betracht fallenden
Ausnahmen abgesehen, rein kassatorischer Natur. Soweit die Beschwerdeführerin
mehr verlangt als die Aufhebung des angefochtenen Entscheids, kann auf die
Beschwerde nicht eingetreten werden (BGE 129 I 173 E. 1.5 S. 176 mit
Hinweis).
2.
2.1 Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht
diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der
Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt. Der Autonomiebereich kann sich auf die
Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen
oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder
eidgenössischen Rechts betreffen (BGE 128 I 3 E. 2a S. 7 f., 136 E. 2.1 S.
140; 124 I 223 E. 2b S. 226 f., je mit Hinweisen).
2.2 Gemäss Art. 17 des kantonalen Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über
den Schutz der Gewässer vom 8. Juni 1997 (in Kraft seit 1. Oktober 1997; im
Folgenden: KGSchG/GR) sind die Gemeinden zuständig für Bau und Betrieb
öffentlicher Abwasseranlagen. Hinsichtlich der Finanzierung der
Abwasseranlagen bestimmt Art. 21 Abs. 1 KGSchG/GR:
"Die Gemeinden erheben für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanierung und Ersatz
öffentlicher Abwasseranlagen kostendeckende und verursachergerechte Beiträge
und Gebühren."
Nähere Angaben über die Verteilung der Kosten auf die verschiedenen
Abwassererzeuger enthält das kantonale Recht ebenso wenig wie das
eidgenössische Gewässerschutzgesetz, welches in Art. 60a - in Konkretisierung
des (allgemeinen) Verursacherprinzips (Art. 3a GSchG bzw. nunmehr auch Art.
74 Abs. 2 BV) - lediglich entsprechende Grundsätze aufstellt und den Kantonen
einen breiten Spielraum in der Umsetzung belässt (vgl. dazu die Botschaft in
BBl 1996 IV S. 1223 und 1229 f.; BGE 128 I 46 E. 1b/cc S. 50 f.). Im Kanton
Graubünden ist eine diesen Anforderungen entsprechende Regelung der
Finanzierung von Bau- und Betriebskosten der Abwasseranlagen im kommunalen
Recht vorzusehen (vgl. Art. 22 KGSchG/GR). Damit verbleibt den bündnerischen
Gemeinden im Rahmen des eidgenössischen und des kantonalen Rechts bei der
Ausgestaltung der betreffenden Erlasse ein weiter Gestaltungsspielraum, für
den sie den Schutz der Gemeindeautonomie beanspruchen können (vgl. auch
Urteil des Bundesgerichts 2P.58/1999 vom 15. Juni 1999, E. 2a).
2.3 Eine Gemeinde kann sich mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung
ihrer Autonomie (Art. 189 Abs. 1 lit. b BV) u.a. dagegen zur Wehr setzen,
dass eine kantonale Behörde in einem Rechtsmittel- oder Genehmigungsverfahren
ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich
ordnenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen falsch
anwendet. Die Gemeinden können in diesem Rahmen auch geltend machen, die
kantonalen Instanzen hätten die Tragweite eines Grundrechts verkannt und
dieses zu Unrecht als verletzt betrachtet. Ebenso können sie eine Verletzung
des Willkürverbots, des Rechtsgleichheitsgebots oder eine Verweigerung des
rechtlichen Gehörs rügen, sofern diese Vorbringen mit der behaupteten
Verletzung der Autonomie in engem Zusammenhang stehen (BGE 128 I 3 E. 2b S. 9
mit Hinweisen).
2.4 Soweit es um die Handhabung von eidgenössischem oder kantonalem
Verfassungsrecht bzw. um die Handhabung von Grundrechtsgarantien geht, prüft
das Bundesgericht das Vorgehen der kantonalen Behörden mit freier Kognition,
sonst nur auf Willkür hin (BGE 128 I 3 E. 2b S. 9, 136 E. 2.2 S. 140 f., je
mit Hinweisen). Vorliegend ist streitig, ob das Verwaltungsgericht in der
Erhebung der "besonderen einmaligen Anschlussgebühr" zu Recht (teilweise)
einen Verstoss gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot erblickt
hat. Dies prüft das Bundesgericht nach dem Gesagten mit freier Kognition. Für
Fragen des Sachverhaltes gilt dagegen die Willkürkognition.
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Sie
macht geltend, das Verwaltungsgericht "habe ohne nähere Begründung und ohne
auf die Argumente der Gemeinde einzutreten", eine echte Rückwirkung
angenommen; insbesondere sei es nicht auf die von ihr ins Feld geführten
bundesgerichtlichen Präjudizien eingegangen. Im Weiteren sei das Gericht
trotz gegenteiliger Argumentation der Gemeinde davon ausgegangen, die Schuld
von Fr. 1'540'000.-- habe sich in den letzten zwanzig Jahren angehäuft.
3.2 Der in Art. 29 Abs. 2 BV verankerte Anspruch auf rechtliches Gehör
verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner
Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft
prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt, woraus sich die
grundsätzliche Pflicht der Behörden zur Begründung ihrer Entscheide ergibt.
Die Begründung ist dabei so abzufassen, dass der Betroffene den Entscheid
gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Die Begründungspflicht ist jedoch
nicht schon dann verletzt, wenn sich die Behörde nicht mit allen
Parteivorbringen einlässlich auseinander setzt und jedes einzelne Vorbringen
ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid
wesentlichen Punkte beschränken. Ein behördlicher Entscheid muss aber
wenigstens kurz die Überlegungen nennen, von denen sich die Behörde hat
leiten lassen und auf welche sich der Entscheid stützt (BGE 127 I 84, nicht
publizierte E. 3; 126 I 97 E. 2b S. 102 f.; 124 V 180 E. 1a S. 181, je mit
Hinweisen).
3.3 Die - im Rahmen der Autonomiebeschwerde zulässige (oben E. 2.3) -
Gehörsverletzungsrüge erscheint unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat
einlässlich dargelegt, dass und aus welchen Gründen es in der streitigen
Abgabe teilweise eine Verletzung des Rückwirkungsverbots erblickt. Von einem
Verstoss gegen die Begründungspflicht kann insofern nicht die Rede sein. Dies
gilt auch für den Einwand, das Verwaltungsgericht habe sich nicht mit der
Darstellung der Gemeinde auseinander gesetzt, wonach die zu tilgende Schuld
von Fr. 1'540'000.-- nicht aus den achtziger Jahren stamme, sondern aus in
den letzten zehn Jahren getätigten Neuinvestitionen; das Gericht ging davon
aus, dass nur die Erstellung bzw. die Baukosten der beiden neuen
Abwasserreinigungsanlagen zum Gegenstand der zusätzlichen Anschlussgebühr
gemacht werden dürften, womit es nicht darauf ankam, wie die bisherigen
Anschlussbeiträge verwendet worden waren.
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin wirft dem Verwaltungsgericht, welches als
Rechtsmittelinstanz über die Anwendung der (autonomen) kommunalen
Gebührenvorschriften zu befinden gehabt habe, eine Verletzung ihrer Autonomie
vor. Sie macht geltend, indem das Verwaltungsgericht - in qualifiziert
falscher Auslegung von Verfassungsrecht und Gemeinderecht - einen Fall echter
Rückwirkung angenommen habe, habe es nicht nur selber gegen den
Verfassungsgrundsatz des Rückwirkungsverbotes verstossen, sondern auch das
Willkürverbot (Art. 9 BV) und das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV)
verletzt.
4.2 Die Beschwerdegegner haben für ihre Liegenschaften bereits aufgrund des
kommunalen Kanalisationsreglements vom 19. Mai 1971 eine Anschlussgebühr von
1 % der "Gebäudeschätzung" sowie in den 80er Jahren für eine damals erstellte
Kläranlage eine Zusatzabgabe von 2,5 $ entrichtet. Nachdem das neue
Kanalisationsreglement vom 30. Dezember 1998 die Anschlussgebühr zunächst
weiterhin bei 1 % beliess, wurde dieser Satz mit Änderung vom 6. November
2001 auf 2 % erhöht, wobei allen bereits angeschlossenen Eigentümern, welche
gemäss früherer Regelung eine ordentliche Anschlussgebühr von 1 % bezahlt
hatten, eine "besondere einmalige Anschlussgebühr" auferlegt wurde, welche je
nach Art der Liegenschaft zwischen 0,5 % und 3 % liegt und sich für Wohn- und
Ferienhäuser auf 1 % des amtlichen Neuwertes beläuft.
Nicht streitig war bereits vor Verwaltungsgericht, dass auch die bereits
angeschlossenen Eigentümer für die im Zusammenhang mit der Sanierung und
Erweiterung bzw. dem Neubau der Abwasserreinigungsanlagen Sot Ruinas und Sur
En stehenden Kosten (Fr. 880'000.-- bzw. Fr. 565'000.--) zu einer ergänzenden
Anschlussgebühr herangezogen werden dürfen. Hingegen erachtete das
Verwaltungsgericht es als unzulässig, aufgelaufene Schulden aus früheren,
nicht amortisierten Investitionen (Zeitraum 1980-2000) zum Gegenstand einer
neuen Anschlussgebühr zu machen, weil es darin eine unzulässige (echte)
Rückwirkung erblickte.
4.3 Die Beschwerdeführerin bestreitet das Vorliegen einer echten Rückwirkung
mit dem Argument, beim der Abgabe zugrunde liegenden Anknüpfungspunkt des
Anschlusses an die Entwässerungsanlage gehe es nicht um einen
abgeschlossenen, sondern um einen noch andauernden Sachverhalt, nämlich um
die Möglichkeit, die Abwasseranlagen für die angeschlossenen Gebäude weiter
zu benützen. Mit dem im Jahre 2001 beschlossenen Nachtrag zum
Gebührenreglement werde auch nicht früheres Recht aufgehoben. Vorliegend gehe
es im Übrigen nicht um eine Vorzugslast, sondern um eine echte Gebühr, welche
das Recht auf weitere Benützung abgelte und nur für angeschlossene Gebäude
erhoben werde. Die Erhebung besonderer Anschlussgebühren zur
Schuldensanierung diene der Erhaltung einer funktionierenden und zeitgemässen
Abwasserentsorgung, und es könne rechtlich keinen Unterschied machen, ob die
besondere Anschlussgebühr für eine Investition unmittelbar nach deren
Vollendung oder - nach Vorfinanzierung durch die Gemeinde - allenfalls erst
Jahre später erhoben werde. In beiden Fällen gehe es um Leistungen, welche
nicht der Allgemeinheit, sondern den Eigentümern der angeschlossenen
Liegenschaften zuzurechnen seien. Wenn die Gemeinde die notwendigen
Erneuerungen zunächst selber finanziert habe, ohne über Jahre auf Kosten der
Grundeigentümer Rückstellungen und Reserven angelegt zu haben, dürfe ihr dies
nicht zum Nachteil gereichen. Wie lange sie mit der Gebührenerhebung zuwarten
dürfe, beurteile sich nicht nach den Prinzipien der Rückwirkung, sondern nach
den Grundsätzen der Verjährung öffentlichrechtlicher Forderungen, wobei für
die einmalige besondere Anschlussgebühr eine Frist von zehn Jahren gelten und
zudem unterstellt werden müsse, dass die bisher bezogenen Anschlussgebühren
jeweils zur Deckung der ältesten Investitionsschulden verwendet worden seien.
Die Gebühreneinnahmen der letzten zehn Jahre von insgesamt rund Fr.
570'000.--hätten die im Jahre 1992 vorhandene Schuld von rund Fr. 700'000.--
weitgehend zu decken vermocht, weshalb die aktuelle Schuld von Fr.
1'540'000.-- per 2001 aus Investitionen der letzten zehn Jahre resultiere,
welche die Gemeinde in diesem Umfang vorfinanziert habe. Indem das
Verwaltungsgericht das Vorliegen eines echten Rückwirkungstatbestandes bejaht
habe, sei es in Willkür verfallen. Doch selbst bei Annahme eines echten
Rückwirkungstatbestandes läge eine Verletzung der Rechtsgleichheit vor, wenn
nur die neu anschliessenden Eigentümer für die in der Vergangenheit
getätigten Investitionen die erhöhte ordentliche Gebühr von 2 % des Neuwertes
zu bezahlen hätten, obwohl auch die bereits angeschlossenen Grundeigentümer,
welche bloss eine Gebühr von 1 % entrichtet hätten, von den noch nicht
abgegoltenen Investitionen der Vergangenheit profitierten. Wenn die
Gebührenerhebung zur Deckung früher entstandener Schulden wegen des
Rückwirkungsverbotes nicht zulässig wäre, würde dies bedeuten, dass für den
betreffenden Verwaltungszweig jedes Jahr eine ausgeglichene Rechnung
vorliegen müsste; ein allfälliger Rückschlag dürfte nicht durch Erhöhung der
ordentlichen Gebührensätze für die Folgejahre kompensiert, sondern müsste vom
Steuerzahler getragen werden. Ein Abbau der aufgelaufenen Kosten durch die
jährlichen Benützungsgebühren sei nicht möglich.
5.
5.1 Gemäss Art. 60a GSchG (Fassung vom 20. Juni 1997, in Kraft seit 1.
November 1997) sind die Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanierung und
Ersatz der öffentlichen Abwasseranlagen durch Gebühren oder andere Abgaben
den Verursachern zu überbinden. Im Rahmen dieser bundesrechtlichen Vorgabe
obliegt die Ausgestaltung der Abgaberegelungen den Kantonen und Gemeinden.
Neben periodischen Benützungsgebühren wird vom Grundeigentümer vielfach ein
einmaliger Anschlussbeitrag (Vorzugslast) oder eine einmalige Anschlussgebühr
erhoben; diese letztere kann auch zusätzlich zu bereits entrichteten
Erschliessungsbeiträgen erhoben werden. Die einmaligen Beiträge und Gebühren
dienen zur Deckung der Erstellungskosten, während die periodischen - häufig
in eine Grundgebühr und einen verbrauchsabhängigen Betrag aufgeteilten -
Benützungsgebühren primär die Betriebs- und Unterhaltskosten decken sollen
(Peter Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in:
URP 1999 S. 553 ff., mit Hinweisen).
Die vorliegend in Frage stehende Abgabe ist als ergänzende nachträgliche
Anschlussgebühr ausgestaltet. Die Anschlussgebühr ist eine
öffentlichrechtliche Gegenleistung für die Gewährung des Anschlusses an das
betreffende öffentliche Leitungsnetz. Die Höhe der Abgabe bestimmt sich nach
den im Zeitpunkt des Anschlusses geltenden Vorschriften (BGE 102 Ia 69 E. 3
Ingress S. 72). Sie unterliegt zudem dem Kostendeckungsprinzip, d.h. sie darf
- zusammen mit den periodischen Gebühren - nicht mehr Einnahmen bringen, als
zur Deckung des Gesamtaufwandes des betreffenden Verwaltungszweiges notwendig
ist. Bei Anschlussgebühren und -beiträgen, wo die Kosten für den Bau und die
Amortisation der Leitungen und Anlagen in der Regel über eine längere Zeit
und oft ungleichmässig anfallen, kann sich diese Schranke nur auf eine
entsprechend lange Zeitdauer beziehen. Der Gemeinde ist bei der Schätzung der
zukünftigen Einnahmen und Ausgaben ein gewisser Spielraum zuzugestehen; es
kann von ihr nicht verlangt werden, dass sie Anschlussgebühren (oder
-beiträge) der vorliegenden Art im Hinblick auf mögliche Schwankungen immer
wieder korrigiert. Soweit eine grössere Anlage dauernd in Erneuerung und
Erweiterung begriffen ist, dürfen und müssen entsprechende Reserven gebildet
werden (vgl. nunmehr auch Art. 60a Abs. 1 lit. d und Abs. 3 GSchG und dazu
BBl 1996 IV 1230). Auch Überlegungen der Rechtsgleichheit sprechen für eine
möglichst kontinuierliche Abgaberegelung. Ein Verstoss gegen das
Kostendeckungsprinzip liegt erst dann vor, wenn die erhobenen Abgaben auch
bei vorsichtiger Beurteilung des künftigen Finanzbedarfes als übersetzt
erscheinen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2P.337/1991 vom 2. Juni 1992, E.
4g).
5.2 Nach der Rechtsprechung liegt eine echte Rückwirkung von Erlassen dann
vor, wenn bei der Anwendung neuen Rechts an ein Ereignis angeknüpft wird, das
in der Vergangenheit liegt und vor Erlass des Gesetzes abgeschlossen wurde.
Eine Rückwirkung ist verfassungsrechtlich nur dann zulässig, wenn sie
ausdrücklich angeordnet oder nach dem Sinn des Erlasses klar gewollt ist,
wenn sie zeitlich mässig ist, wenn sie keine stossenden Rechtsungleichheiten
bewirkt, wenn sie sich durch triftige Gründe rechtfertigen lässt und wenn sie
nicht in wohlerworbene Rechte eingreift (BGE 119 Ia 154 E. 4b S. 160, 254 E.
3b S. 258, je mit Hinweisen; vgl. auch André Grisel, L'application du droit
public dans le temps, in: ZBl 75/1974 S. 242 ff.; Alfred Kölz,
Intertemporales Verwaltungsrecht, in: ZSR 102/1983 II S. 160 ff.,
insbesondere S. 167 ff.). Keine - bzw. eine unechte - Rückwirkung ist
demgegenüber gegeben, wenn der Gesetzgeber auf Verhältnisse abstellt, die
zwar unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind, beim
Inkrafttreten des neuen Rechts aber noch andauern (BGE 126 V 134 E. 4a S. 135
f.; 122 II 113 E. 3b/dd S. 124, je mit Hinweisen; betreffend
Anschlussgebühren: BGE 102 Ia 69 E. 3 S. 72 ff.; 97 I 337 E. 2a S. 340 f.;
Urteil 2P.246/1993 vom 17. Juli 1995, E. 2a).
5.3 Die Anschlussgebühr ist nach ihrem Zweck als einmalige Abgabe (taxe
unique) konzipiert (vgl. etwa BGE 112 Ia 260 E. 5a S. 263; 97 I 337 E. 2a S.
341; 92 I 450 E. 2c/aa S. 455; Marie-Claire Pont Veuthey, Les taxes de
raccordement: Qualification et régime juridique, in: BR 1997 S. 37; Peter
Karlen, Grundsätze des Erschliessungsabgaberechts, in: Raumplanungsgruppe
Nordostschweiz [RPG-NO] Informationsblatt 3/1993, S. 15). Die Erhebung
ergänzender Anschlussgebühren kann vorgesehen werden für den Fall, dass eine
angeschlossene Liegenschaft nachträglich um- oder ausgebaut wird (Karlen,
Abwasserabgaben, a.a.O., S. 567, mit Hinweisen). Eine generelle Erhebung
nachträglicher bzw. zusätzlicher Anschlussgebühren für bereits angeschlossene
Liegenschaften gilt sodann als zulässig, wenn eine öffentliche Anlage neu
erstellt oder in einer allen Liegenschaften zugute kommenden Weise erneuert
oder ausgebaut wird (BGE 97 I 337 E. 2c S. 341 f. mit Hinweisen; BVR 1984 S.
43 f. sowie 1978 S. 390; Karlen, Abwasserabgaben, a.a.O., S. 567; René A.
Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Ergänzungsband, Basel/ Frankfurt a.M. 1990, Nr. 16 B III.e; Werner
Spring/Rudolf Stüdeli, Die Finanzierung kommunaler Abwasseranlagen,
Schriftenfolge Nr. 41/Schweizerische Vereinigung für Landesplanung, Bern
1985, S. 17; Frédéric Maeder, Zur Erhebung von Kanalisationsabgaben, in: BR
1984 S. 8). Es kann in einem solchen Fall nicht von einer echten Rückwirkung
gesprochen werden. Wohl findet kein neuer Anschluss statt, der als solcher
die entsprechende Gebühr auslösen würde; doch erfährt das Werk, an welches
die Liegenschaft angeschlossen ist, eine Veränderung, welche die Qualität des
Anschlusses beeinflusst und dem Benützer einen zusätzlichen Vorteil
verschafft, der die (rechtssatzmässig zu verankernde) Erhebung einer
zusätzlichen Anschlussgebühr zu rechtfertigen vermag.
Anders verhält es sich, wenn von angeschlossenen Liegenschaften nachträgliche
oder zusätzliche Anschlussgebühren für ein bereits seit längerer Zeit
bestehendes Werk erhoben werden. Wohl besteht der Vorteil des gewährten
Anschlusses auch noch im Zeitpunkt der nachträglich erhobenen Gebühr.
Gegenstand der einmaligen Abgabe ist jedoch der gewährte Anschluss als
solcher, welcher die zu entgeltende Gegenleistung des Gemeinwesens bildet und
insoweit einen abgeschlossenen Sachverhalt darstellt. Zwar kann in einer
späteren Verbesserung oder Erneuerung der öffentlichen Entsorgungsanlage, an
welche eine Liegenschaft bereits angeschlossen ist, nach dem Gesagten
zugleich die Gewährung eines verbesserten Anschlusses erblickt werden, was
gestützt auf entsprechende Vorschriften zum Gegenstand einer zusätzlichen
Anschlussgebühr gemacht werden kann. Der Grund zur Leistung einer solchen
entsteht in diesem Falle aber mit der Erstellung oder Inbetriebnahme der
erweiterten öffentlichen Anlage, welcher Vorgang, gleich wie ein effektiver
Neuanschluss, insoweit als abgeschlossener Sachverhalt behandelt werden muss,
weshalb mit der Statuierung einer zusätzlichen Anschlussgebühr nicht beliebig
zugewartet werden darf. Wenn das Gemeinwesen die durch die Erneuerung oder
Erweiterung der öffentlichen Anlage entstandenen Kosten erst nachträglich
durch ergänzende Anschlussgebühren decken will, beurteilt sich die
Zulässigkeit dahingehender Vorschriften, wie in Doktrin und Praxis wiederholt
festgestellt (BGE 102 Ia 69 E. 3 Ingress S. 72; BVR 1984 S. 44, 1978 S. 390;
Rhinow/Krähenmann, a.a.O., Nr. 16 B III.e; Spring/Stüdeli, a.a.O., S. 17;
Maeder, a.a.O., S. 8; zur anders gelagerten Situation bei Neueinführung einer
Anschlussgebühr: BGE 97 I 337 E. 2), nach den Grundsätzen des
Rückwirkungsverbotes. Was die Gemeinde dagegen vorbringt, erscheint nicht
stichhaltig. Entgegen ihrer Auffassung können die Regeln über die Verjährung
von Forderungen hier nicht zur Anwendung kommen. Es geht nicht um die blosse
nachträgliche Geltendmachung einer Geldforderung aufgrund von Vorschriften,
die schon früher in Kraft waren, sondern um den Erlass einer neuen
Vorschrift, welche in Anknüpfung an einen zurückliegenden abgeschlossenen
Sachverhalt - Anschluss an eine verbesserte Abwasseranlage - hiefür als
Gegenleistung eine zusätzliche Abgabepflicht statuiert, was nach den
Grundsätzen über das Rückwirkungsverbot zu beurteilen ist. Der blosse
Umstand, dass der kommunale Verwaltungszweig der Abwasserentsorgung defizitär
arbeitet, vermag für sich allein die Erhebung zusätzlicher Anschlussgebühren
nicht zu rechtfertigen. Die für die besondere Gegenleistung des Gemeinwesens
erhobenen Kausalabgaben sind nach den im massgebenden Zeitpunkt geltenden
Vorschriften zu bemessen, und es obliegt der Gemeinde, die nach ihrem
Finanzierungssystem vorgesehenen einmaligen und periodischen Abgaben so
festzusetzen, dass das angestrebte (bzw. heute bundesrechtlich
vorgeschriebene) Kostendeckungsziel erreicht werden kann; wo dies versäumt
wird, setzt das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot einer nachträglichen
Erhöhung der Anschlussgebühren Grenzen. Dass die erhöhten Anschlussgebühren
nur für die seither neu angeschlossenen Liegenschaften Anwendung finden und
nicht auch für nach altem Recht bereits angeschlossene Liegenschaften, liegt
in der Natur der Sache und verstösst nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot,
solange es nicht um die Abgeltung der Baukosten von neu erstellten, allen
Eigentümern zugute kommenden Anlagen geht. Einer Finanzierung der
Abwasserentsorgung aus Steuermitteln steht, wie die Beschwerdeführerin zu
Recht geltend macht, das in Art. 60a GSchG statuierte Verursacherprinzip
entgegen. Soweit es sich aber um die ungedeckten Kosten aus der Zeit vor
Inkrafttreten der genannten Vorschrift handelt, läge in der allfälligen
Verwendung von Steuermitteln an sich noch kein Verstoss gegen das
bundesrechtliche Verursacherprinzip. Dieses hindert die Gemeinde im Übrigen
auch nicht daran, Fehlbeträge, welche durch seinerzeit zu tief bemessene
Beiträge oder Anschlussgebühren entstanden sind, bis zu einem gewissen Grad
durch eine Anhebung der periodischen Gebühren zu amortisieren. Sie ist zur
Durchführung des in Art. 60a GSchG verankerten Verursacherprinzips jedenfalls
verpflichtet, hierüber eine gesonderte Rechnung zu führen, welche über die
Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanierung und Ersatz der Abwasseranlagen
Aufschluss gibt.
Wenn das Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall die Zulässigkeit der
streitigen nachträglichen Anschlussgebühr, soweit sie schon längere Zeit
zurückliegende Investitionen abgelten sollte und nicht der Finanzierung der
Erstellungskosten der beiden neuen Anlagen diente, nach den Regeln der
Rückwirkung beurteilte, beruhte dies nicht auf unrichtiger Anwendung von
Verfassungsrecht. Ebenso wenig lässt sich beanstanden, wenn das
Verwaltungsgericht die Erhebung dieser Abgabe aufgrund der zeitlichen
Verhältnisse im Ergebnis als mit dem Rückwirkungsverbot unvereinbar
beurteilte: Nach den Feststellungen im angefochtenen Urteil geht der
Fehlbetrag von Fr. 1'540'000.-- auf eine während rund 20 Jahren aufgelaufene
Schuld aus früheren, nicht amortisierten Investitionen der öffentlichen
Kanalisation (Zeitraum 1980-2000) in der Gemeinderechnung zurück; die anfangs
der 80er Jahren erstellte Abwasserreinigungsanlage sei seit Jahren fertig
gestellt und abgerechnet und es seien dafür von den Eigentümern überbauter
Grundstücke (u.a. auch von den Beschwerdegegnern) gestützt auf das
Kanalisationsreglement von 1971 (mit seinen Ergänzungen) bereits einmalige
bzw. zusätzliche Anschlussgebühren erhoben worden.
Selbst wenn mit der Beschwerdeführerin davon ausgegangen würde, der
aufgelaufene Fehlbetrag beziehe sich inzwischen nur noch auf die in den
letzten zehn Jahren vorgenommenen Investitionen, was allerdings nichts an der
Tatsache ändert, dass es der Gemeinde seit anfangs der 80er Jahre nicht
gelungen ist, die Schulden komplett abzutragen, kann nicht mehr von einer in
zeitlicher Hinsicht mässigen Rückwirkung gesprochen werden (vgl. BGE 102 Ia
69 E. 3b S. 73, wonach bei Anschlussgebühren eine Rückwirkung von einem Jahr
als noch nicht übermässig qualifiziert wurde; vgl. auch Grisel, a.a.O., S.
247; Rhinow/Krähenmann, a.a.O., Nr. 16 B I.c, mit weiteren Hinweisen). Die
Gemeinde bringt schliesslich auch nichts vor, was die im angefochtenen Urteil
vorgenommene quantitative Aufteilung des von ihr geltend gemachten
Finanzbedarfes (zulässige Abgeltung für die Sanierungs- und Erweiterungs-
bzw. Neubaukosten der beiden Abwasserreinigungsanlagen von Fr. 880'000.-- und
Fr. 565'000.--; Ausklammerung der übrigen Schulden von Fr. 1'540'000.--) als
willkürlich erscheinen liesse.
6.
Damit ist die staatsrechtliche Beschwerde - soweit darauf einzutreten ist
(oben E. 1.4) - als unbegründet abzuweisen.
Dem Verfahrensausgang entsprechend wird die unterliegende Beschwerdeführerin,
welche mit ihrer Beschwerde vermögensrechtliche Interessen wahrgenommen hat,
kostenpflichtig (Art. 156 Abs. 1 und 2, Art. 153 sowie 153a OG). Die
Beschwerdeführerin hat darüber hinaus die privaten Beschwerdegegner 1 bis 7,
welche vor Bundesgericht anwaltlich vertreten waren, angemessen zu
entschädigen (Art. 159 Abs. 2 OG). Den nicht anwaltlich vertretenen
Beschwerdegegnern 8 und 9 ist dagegen mangels eines besonderen Aufwandes
keine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. BGE 125 II 518 E. 5b S. 519 f.
mit Hinweisen); eine solche wird auch nicht beantragt.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 5'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegner 1 bis 7 für das
bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 5'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 28. August 2003
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: