II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.39/2003
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2P.39/2003 /kil
Urteil vom 19. Februar 2004
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler, Müller, Bundesrichterin Yersin,
Bundesrichter Merkli, Zünd,
Gerichtsschreiber Küng.
Sozialdemokratische Partei des Kantons Zürich,
SP Kanton Zürich, Hallwylstrasse 29, Postfach,
8039 Zürich,
A.________,
B.________,
Beschwerdeführer,
alle drei vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. iur. Markus Rüssli,
gegen
Kantonsrat des Kantons Zürich, Kaspar Escher-Haus, 8090 Zürich,
Regierungsrat des Kantons Zürich, Kaspar Escher-Haus, 8090 Zürich.
Art. 49 Abs. 1 BV (Änderung des Sozialhilfegesetzes des Kantons Zürich vom 4.
November 2002 - Kürzung von Fürsorgeleistungen für Asylsuchende),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Kantonsrats des Kantons
Zürich vom 4. November 2002.
Sachverhalt:
A.
Am 4. November 2002 beschloss der Kantonsrat des Kantons Zürich eine Änderung
des Gesetzes vom 14. Juni 1981 über die öffentliche Sozialhilfe
(Sozialhilfegesetz; SHG/ZH). Der Beschluss wurde im Amtsblatt des Kantons
Zürich vom 15. November 2002 als Referendumsvorlage publiziert. Am 18.
Februar 2003 erfolgte die Veröffentlichung in der Offiziellen
Gesetzessammlung des Kantons Zürich mit der Feststellung, dass die
Referendumsfrist unbenützt abgelaufen sei. Die Änderung des
Sozialhilfegesetzes hat - soweit im Folgenden interessierend - folgenden
Wortlaut:
Asylfürsorge
a) Zuständigkeit
§ 5 a. Die Hilfe für Asylsuchende, vorläufig Aufgenommene und
Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung (nachfolgend Asylsuchende)
richtet sich nach besonderen Vorschriften.
Der Regierungsrat erlässt eine Asylfürsorgeverordnung. Darin regelt er für
Asylsuchende namentlich die Zuständigkeit und das Verfahren, die Platzierung,
die Unterbringung und Betreuung, die Gesundheitsversorgung, die Ausbildung
und Beschäftigung, die Festsetzung, Ausrichtung, Abrechnung und
Rückerstattung von Leistungen des Kantons und Dritter im Asylbereich, den
Zugang zum Arbeitsmarkt sowie die Rückkehr. Insbesondere kann vorgesehen
werden, dass neu zugewiesene Asylsuchende vom Kanton zunächst in einem
Durchgangszentrum untergebracht und erst danach einer Gemeinde zugeteilt
werden.
b) Bemessung und Ausgestaltung der Hilfe
§ 5 b. Höhe und Art der Fürsorgeleistungen für Asylsuchende richten sich nach
den kantonalen Bestimmungen. Sie werden vom Status und vom Verhalten einer
Person im Asylverfahren bestimmt.
Die zuständigen Stellen können Fürsorgeleistungen bis auf ein Minimum kürzen,
wenn die begünstigte Person ihrer Mitwirkungspflicht gegenüber den für das
Asylverfahren und die Fürsorge zuständigen Behörden nicht oder ungenügend
nachkommt.
Art und Dauer der Unterbringung und der Betreuung sowie der Zugang zum
Arbeitsmarkt hängen vom Verfahrensstand beziehungsweise asylrechtlichen
Status der Person ab.
B.
Mit gemeinsamer Eingabe vom 19. Februar 2003 führen die Sozialdemokratische
Partei des Kantons Zürich (SP Kanton Zürich), A.________ (Beschwerdeführer 2)
und B.________ (Beschwerdeführer 3) staatsrechtliche Beschwerde beim
Bundesgericht. Sie beantragen, § 5b Abs. 1 Satz 2 und § 5b Abs. 2 des
Sozialhilfegesetzes aufzuheben, weil diese Vorschriften gegen den Grundsatz
der derogatorischen Kraft des Bundesrechts verstiessen. Im Weiteren sei der
Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen und das Bundesamt für
Flüchtlinge anzuweisen, die Asylverfahren der Beschwerdeführer 2 und 3 erst
nach Beendigung des staatsrechtlichen Beschwerdeverfahrens abzuschliessen.
Der Kantonsrat des Kantons Zürich, vertreten durch seine Geschäftsleitung,
sowie die Direktion für Soziales und Sicherheit des Kantons Zürich (für den
Regierungsrat) beantragen, die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen.
C.
Mit Verfügung vom 19. März 2003 hat der Präsident der II.
öffentlichrechtlichen Abteilung die Begehren um Erlass einstweiliger
Anordnungen abgewiesen.
D.
In der Beschwerdeergänzung vom 22. Mai 2003 bekräftigen die Beschwerdeführer
ihre Auffassung. Der Kantonsrat und die Direktion für Soziales und Sicherheit
namens des Regierungsrates haben ihrerseits an ihren Rechtsbegehren
festgehalten.
E.
Mit Verfügung vom 5. August 2003 hat der Instruktionsrichter eine
Vernehmlassung des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes
eingeholt. Diese wurde am 20. Oktober 2003 erstattet. Die Beschwerdeführer
und die kantonalen Behörden haben Gelegenheit erhalten, sich dazu zu äussern.
Sie haben in ihren Stellungnahmen vom 4. bzw. 20. November 2003 die
gestellten Anträge bestätigt.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Nach Art. 84 Abs. 1 lit. a OG kann gegen kantonale Erlasse wegen
Verletzung verfassungsmässiger Rechte staatsrechtliche Beschwerde geführt
werden.
1.2 Beschwerden gegen Erlasse sind gemäss Art. 89 Abs. 1 OG innert 30 Tagen
seit der nach kantonalem Recht massgebenden Eröffnung beim Bundesgericht
einzureichen. Als Eröffnung gilt die Publikation des Erlasses und der
Feststellung, dass derselbe zustande gekommen ist und damit in Kraft treten
kann (BGE 127 I 187 E. 1a S. 189, 291 E. 1b S. 293; 119 Ia 321 E. 3a S. 325;
114 Ia 221 E. 1a S. 222; 108 Ia 140 E. 1 S. 142). Mit der Publikation des
Erlasstextes allein beginnt die Beschwerdefrist somit noch nicht zu laufen.
Es muss vielmehr zugleich auch klargestellt sein, dass der Erlass - z.B.
infolge einer nicht benützten Referendumsfrist oder seiner Annahme in der
Volksabstimmung - definitiv verabschiedet und damit auf einen gleichzeitig
bestimmten oder noch zu bestimmenden Termin in Kraft treten kann (BGE 121 I
187 E. 1a S. 189). Der Text der Änderung des Sozialhilfegesetzes ist im
Amtsblatt des Kantons Zürich vom 15. November 2002 als Referendumsvorlage
publiziert worden. Die für den Beginn des Fristenlaufs massgebende
Publikation mit der Feststellung, die Referendumsfrist sei unbenützt
abgelaufen, ist am 18. Februar 2003 erfolgt. Die Eingabe vom 19. Februar 2003
erweist sich somit als rechtzeitig.
1.3 Zur staatsrechtlichen Beschwerde ist legitimiert, wer durch den Erlass
unmittelbar oder virtuell (d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher
oder später einmal) in seiner rechtlich geschützten Stellung betroffen wird
(Art. 88 OG; BGE 125 I 71 E. 1b/aa S. 75, 173 E. 1b S. 174, je mit
Hinweisen). Als juristische Personen konstituierte Verbände können mit
staatsrechtlicher Beschwerde die Interessen einer Mehrheit oder einer
Grosszahl ihrer Mitglieder vertreten, soweit deren Wahrung zu den
statutarischen Aufgaben gehört und die einzelnen Mitglieder ihrerseits
beschwerdebefugt wären (BGE 125 I 71 E. 1b/aa S. 75). Zur Wahrnehmung
öffentlicher Interessen ist jedoch eine Vereinigung - auch eine politische
Partei - ebenso wenig wie eine Einzelperson legitimiert (BGE 123 I 41 E.
5c/ff S. 45).
1.4 Die SP Kanton Zürich macht nicht geltend, dass eine Mehrzahl oder
zumindest eine grosse Zahl ihrer Mitglieder zum Kreis der Personen gehört,
die als Asylsuchende, vorläufig Aufgenommene oder Schutzbedürftige ohne
Aufenthaltsbewilligung (vgl. § 5a Abs. 1 SHG/ZH) fürsorgerische Hilfe
beanspruchen oder mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit zu einem späteren
Zeitpunkt benötigen könnten. Solches ist auch nicht anzunehmen. Der Umstand,
dass auch Asylsuchende im Sinne von § 5a Abs. 1 SHG/ZH der SP des Kantons
Zürich beitreten können, ändert daran nichts. Mithin fehlt der SP Kanton
Zürich die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde. Auf diese ist
insoweit nicht einzutreten.
1.5 Die privaten Beschwerdeführer 2 und 3 stammen aus Kenia bzw. Palästina,
sind im Herbst 2002 in die Schweiz eingereist und haben Asylgesuche gestellt.
Sie sind beide dem Kanton Zürich und von diesem der Gemeinde Winterthur
zugewiesen worden. Soweit bekannt sind ihre Asylverfahren hängig. Sie gehören
damit nach § 5a Abs. 1 SHG/ZH zu den von der Gesetzesnovelle mit der
erforderlichen Wahrscheinlichkeit betroffenen Personen und sind zur
staatsrechtlichen Beschwerde befugt. Auf die formgerecht erhobene Eingabe ist
insoweit einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführer rügen, die Änderung des Sozialhilfegesetzes verstosse
gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 Abs.
1 BV).
2.1 Das Bundesgericht überprüft die Verfassungsmässigkeit eines
allgemeinverbindlichen Erlasses im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle zwar
mit freier Kognition, auferlegt sich aber mit Rücksicht auf die
verfassungsmässige Kompetenzordnung im föderalistischen Bundesstaat allgemein
eine gewisse Zurückhaltung (BGE 129 I 12 E. 3.2 S. 15; 125 I 71 E. 1c S. 76).
Nach der Praxis ist dabei massgebend, ob der angefochtenen Norm nach den
anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sich mit
den angerufenen verfassungsmässigen oder staatsvertraglichen Rechten
vereinbaren lässt. Das Bundesgericht hebt demnach eine kantonale Norm nur
auf, sofern sie sich jeglicher verfassungs- und völkerrechtskonformen
Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer
Weise zugänglich bleibt. Für die Beurteilung dieser Frage sind die Tragweite
des Grundrechtseingriffs sowie die Möglichkeit von Bedeutung, bei einer
späteren konkreten Normenkontrolle - d.h. im Anwendungsfall - einen
hinreichenden verfassungsrechtlichen Schutz zu erhalten. Es ist deshalb zu
beachten, unter welchen Umständen die betreffende Bestimmung zur Anwendung
gelangen wird. Der Verfassungsrichter hat die Möglichkeit einer
verfassungskonformen Auslegung nicht nur abstrakt zu untersuchen, sondern
auch die Wahrscheinlichkeit verfassungstreuer Anwendung miteinzubeziehen.
Dabei dürfen die Erklärungen der kantonalen Behörden über die künftige
Anwendung der Vorschrift mitberücksichtigt werden (BGE 129 I 12 E. 3.2 S. 15;
125 I 369 E. 2 S. 374).
2.2 Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts kann auch unter
der Herrschaft der neuen Bundesverfassung als Individualrecht angerufen
werden (BGE 127 I 60 E. 4a S. 68, mit Hinweisen). Auf ihn können sich
Ausländer ebenfalls berufen. Der Vorrang des Bundesrechts schliesst in
Sachgebieten, die das Bundesrecht abschliessend geregelt hat, eine
Rechtsetzung durch die Kantone grundsätzlich aus. In Sachgebieten, die das
Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, dürfen die Kantone nur solche
Vorschriften erlassen, die nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts
verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen oder vereiteln (BGE 127 I
60, E. 4a S. 68; 126 I 76 E. 1 S. 78). Selbst wenn das Bundesrecht aber ein
gewisses Gebiet an sich abschliessend regelt, kann kantonales Recht auf dem
selben Gebiet unter Umständen weiter bestehen, namentlich wenn es
nachweislich andere Ziele als die bundesrechtliche Regelung verfolgt (BGE 128
I 295 E. 3b S. 299; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit
constitutionnel suisse, Bd. I, Bern 2000, N. 1031, S. 364). In diesem Sinne
hat das Bundesgericht beispielsweise entschieden, eine kantonale Regelung
verstosse nicht gegen den Vorrang des Bundesrechts, soweit sie dessen Wirkung
verstärke (BGE 91 I 17). Aus jüngeren Entscheiden ergibt sich sodann, dass
einem Kanton selbst bei abschliessender bundesrechtlicher Regelung
Handlungsspielräume verbleiben können (Urteil 1P.574/1993 vom 5. November
1994, in ZBl 96/1995 S. 457, E. 6). Nur wenn die Bundesgesetzgebung für einen
bestimmten Bereich sowohl umfassenden als auch ausschliesslichen Charakter
hat, entfallen die kantonalen Kompetenzen zu ergänzender Rechtsetzung somit
vollständig, und zwar selbst zum Erlass von Vorschriften, die im Einklang mit
der Bundesregelung stehen (BGE 128 I 295 E. 3b S. 299).
3.
Die Beschwerdeführer sehen die Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen
Kraft des Bundesrechts darin, dass das Bundesrecht den Kantonen keinen Raum
belasse, um Einschränkungen von Fürsorgeleistungen an Asylsuchende
vorzusehen. Das Bundesrecht enthalte hierzu in Art. 83 des Asylgesetzes vom
26. Juni 1998 (AsylG; SR 142.31) eine abschliessende Regelung. Das ergebe
sich nicht nur aus dem Wortlaut dieser Bestimmung, sondern auch aus der
Systematik des Gesetzes und den Materialien. Insbesondere habe der Bundesrat
in der Botschaft zum Asylgesetz zur betreffenden Bestimmung ausgeführt, mit
dieser sollten im Sinne einer Ausnahme vom Grundsatz der Massgeblichkeit des
kantonalen Rechts für die Ausrichtung von Fürsorgeleistungen einheitliche
Einschränkungen festgelegt werden. Art. 83 AsylG lasse die Berechtigung zum
Bezug von Sozialhilfeleistungen nicht vom Verhalten des Asylsuchenden im
Asylverfahren abhängen. § 5b des Sozialhilfegesetzes missachte den Vorrang
dieser Regelung, wenn er missliebiges Verhalten des Ansprechers im
Asylverfahren, insbesondere die Verletzung der Mitwirkungspflicht, als
weiteren Grund zur Kürzung der Fürsorgeleistungen vorsehe.
3.1 Art. 83 AsylG mit dem Marginale "Einschränkungen der Fürsorgeleistungen"
lautet wie folgt:
Die zuständigen Stellen können Fürsorgeleistungen ganz oder teilweise
ablehnen, kürzen oder entziehen, wenn die begünstigte Person:
a. sie durch unwahre oder unvollständige Angaben erwirkt oder zu erwirken
versucht hat;
b. sich weigert, der zuständigen Stelle über ihre wirtschaftlichen
Verhältnisse Auskunft zu erteilen, oder sie nicht ermächtigt, Auskünfte
einzuholen;
c. wesentliche Änderungen ihrer Verhältnisse nicht meldet;
d. es offensichtlich unterlässt, ihre Lage zu verbessern, namentlich wenn sie
eine ihr zugewiesene zumutbare Arbeit oder Unterkunft nicht annimmt;
e. ohne Absprache mit der zuständigen Stelle ein Arbeits- oder Mietverhältnis
auflöst oder dessen Auflösung verschuldet und damit ihre Lage verschlechtert;
f. die Fürsorgeleistungen missbräuchlich verwendet;
g. sich trotz der Androhung des Entzuges von Fürsorgeleistungen nicht an die
Anordnung der zuständigen Stelle hält.
3.2 Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Ist der
Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach
seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller
Auslegungselemente; dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die
dem Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in
dem die Norm steht. Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar
entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, den Sinn der Norm zu erkennen (BGE
129 II 114 E. 3.1 S. 118, 353 E. 3.3 S. 356; 128 II 56 E. 4 S. 62).
3.3 Aus dem Wortlaut von Art. 83 AsylG ergibt sich nicht eindeutig, ob die
Regelung abschliessend ist oder den Kantonen die Möglichkeit zu ergänzender
Rechtsetzung offen lässt. Immerhin ist sie detailliert und recht umfassend;
sie nennt zahlreiche verpönte Verhaltensweisen, die zur Kürzung von
Fürsorgeleistungen führen können, sowohl im Zusammenhang mit deren Bemessung
als auch mit deren Verwendung, der allfälligen Anpassung und der
Respektierung gewisser Rahmenbedingungen. Im Weiteren enthält die Vorschrift
keinen Zusatz ("insbesondere", "namentlich"), wie er oft verwendet wird, um
deutlich zu machen, dass eine Aufzählung nur eine Auswahl möglicher
Anwendungsfälle umfasst. Andererseits fehlt auch der Zusatz "nur", der
mitunter Verwendung findet, um eine Liste von Tatbestandsvarianten als
abschliessend zu kennzeichnen. Zudem räumt der Einleitungssatz von Art. 83
AsylG den "zuständigen Stellen" und damit auch den Kantonen mit der
Möglichkeit zu teilweiser oder gar vollständiger Verweigerung von
Fürsorgeleistungen einen denkbar weiten Anwendungsspielraum ein, der weiterer
Konkretisierung durch kantonale Vorschriften oder Richtlinien zugänglich ist.
Daraus ergibt sich, dass die Vorschrift zumindest hinsichtlich der
Opportunität von Kürzungen und deren Art und Ausmass nicht abschliessenden
Charakter hat und es den Kantonen unbenommen bleibt, jedenfalls insoweit
ergänzend zu legiferieren. Wohl deutet somit der Wortlaut eher auf eine
abschliessende Aufzählung von Kürzungstatbeständen hin. Gewissheit aber
besteht insoweit nicht.
3.4 Die Einschränkung von Fürsorgeleistungen an Asylsuchende betrifft sowohl
Bereiche mit Bundeskompetenz als auch solche mit kantonaler Zuständigkeit.
Gemäss Art. 121 Abs. 1 BV ist die Gesetzgebung über die Gewährung von Asyl
Sache des Bundes. Demgegenüber obliegt es den Kantonen, die Unterstützung der
bedürftigen Personen zu regeln; der Bund hat bloss über Ausnahmen vom
Wohnsitzkantonprinzip und Zuständigkeitsfragen zu legiferieren (vgl. Art. 115
BV). Das Asylgesetz enthält ein 5. Kapitel über die Fürsorge (Art. 80 ff.
AsylG), zu dem auch die interessierende Vorschrift gehört. Näheres regelt die
Asylverordnung 2 vom 11. August 1999 über Finanzierungsfragen (AsylV 2; SR
142.312) im 2. Titel betreffend die Fürsorge. Art. 80 AsylG verweist die
Fürsorge für Personen, die sich gestützt auf das Asylgesetz in der Schweiz
aufhalten, grundsätzlich in die kantonale Kompetenz (Abs. 1; vgl. auch Art. 3
AsylV 2), doch gewährleistet der Bund die Fürsorge, solange sich diese
Personen in einer Empfangsstelle oder in einem Erstintegrationszentrum für
Flüchtlingsgruppen aufhalten (Abs. 2). Der Anspruch von Asylsuchenden auf
Fürsorgeleistungen ist wiederum im Bundesrecht festgehalten (Art. 81 AsylG);
für die Ausrichtung gilt aber kantonales Recht (Art. 82 Abs. 1 AsylG und Art.
3 AsylV 2). Über allfällige Kürzungen befinden nach Art. 83 AsylG - wie
erwähnt - in ihrem Zuständigkeitsbereich auch die Kantone, wobei das
Bundesrecht in den lit. a-g dieser Vorschrift einen detaillierten Katalog von
Kürzungstatbeständen enthält. Der Bund vergütet den Kantonen in Form von
Pauschalen auch einen grossen Teil der Fürsorgeleistungen an Personen, deren
Aufenthalt durch das Asylgesetz geregelt ist (vgl. das 6. Kapitel des
Asylgesetzes [Art. 88 ff.] sowie den 3. Titel [Art. 20 ff.] der
Asylverordnung 2). Diese Regelung ist auf die Ausländergesetzgebung
abgestimmt (vgl. insb. Art. 14c des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über
Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer [ANAG, SR 142.20] betreffend die
Fürsorge für vorläufig Aufgenommene).
Die Stellung von Art. 83 AsylG im Normengefüge lässt erkennen, dass die
Vorschrift im Kontext mit eng verzahnten und sich zum Teil sogar
überschneidenden Kompetenzen des Bundes und der Kantone steht (vgl. dazu auch
den - durch das Asylgesetz 1998 allerdings zum Teil überholten - BGE 122 II
193). Im Wesentlichen gilt für die Festsetzung und die Ausrichtung von
Fürsorgeleistungen an asylsuchende, schutzbedürftige und vorläufig
aufgenommene Personen (d.h. Asylsuchende im Sinne von § 5a Abs. 1 SHG/ZH)
kantonales Recht (Art. 80 Abs. 1 und 82 Abs. 1 AsylG, Art. 14c Abs. 4 ANAG).
Die bundesrechtliche Regelung dazu ist entsprechend kurz und besteht
hauptsächlich aus Verweisungen. Dies lässt eher vermuten, der Bund habe die
Einschränkungen der Sozialhilfe nicht abschliessend regeln wollen. Allerdings
enthalten die Art. 80 ff. AsylG auch einige wenige Zusatzbestimmungen, mit
denen Ausnahmen oder Details zur grundsätzlich den Kantonen zugewiesenen
Fürsorge geregelt werden (Art. 80 Abs. 2 betreffend die Fürsorge durch den
Bund in Empfangsstellen und Erstintegrationszentren, Art. 81 betreffend die
Subsidiarität der Fürsorgeleistungen, Art. 82 Abs. 2 betreffend den Vorrang
von Sachleistungen, Art. 82 Abs. 3 betreffend die besondere Lage und die
Integration von Personen mit Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung, Art.
84 betreffend Kinderzulagen). Das lässt eine gewisse Unsicherheit über die
Tragweite von Art. 83 AsylG bestehen.
Diese Unsicherheit wird entgegen der Meinung der kantonalen Behörden auch
durch Art. 3 Abs. 2 AsylV 2, der für die Einschränkung von Fürsorgeleistungen
auf das kantonale Recht verweist, nicht beseitigt; Satz 2 dieser Vorschrift
behält Art. 83 AsylG ausdrücklich vor, wie die Beschwerdeführer zu Recht
vorbringen. Andererseits können die Beschwerdeführer aus ihrer weiteren
Argumentation in diesem Zusammenhang nichts für sich ableiten. Die Hinweise
auf die im Asylgesetz (Art. 32 Abs. 2 lit. a-c) vorgesehene Sanktion des
Nichteintretens auf das Asylgesuch im Falle der Verletzung der
Mitwirkungspflichten, auf den Schlussbericht der Arbeitsgruppe "Finanzierung
Asylwesen" vom 9. März 2000, auf die Botschaft vom 4. September 2002 zur
Änderung des Asylgesetzes (BBl 2002 S. 6845 ff.) und auf die Botschaft vom 2.
Juli 2003 zum Entlastungsprogramm 2003 für den Bundeshaushalt (BBl 2003 S.
5615 ff.) helfen ihnen unter dem Gesichtswinkel der Systematik nicht weiter.
Dass auf Asylgesuche bei Verletzung elementarer Mitwirkungspflichten nicht
eingetreten wird, schliesst nicht aus, dass die Kantone für die Sozialhilfe
analoge Folgen beschliessen. Diesbezüglich stellt der erwähnte Schlussbericht
(S. 6 ff.) denn auch eine Regelungslücke fest. Wenn darin vorgeschlagen wird,
der Bund solle diese im Sinne weiterer Einschränkungen der Sozialhilfe
füllen, lässt sich daraus weder ableiten, die heutige Regelung sei
abschliessend, noch es sei den Kantonen untersagt, ergänzend zu legiferieren,
bevor der Bundesgesetzgeber tätig geworden ist. Die Änderung des Asylgesetzes
zielt vor allem darauf ab, durch ein neues Finanzierungssystem (mit u.a. neu
berechneten Globalpauschalen) Anreize für einen effizienteren Vollzug durch
die Kantone zu schaffen, denen es aber überlassen bleiben soll, die der
jeweiligen Situation am besten angepassten Mittel und Umsetzungsformen zu
wählen (BBl 2002 S. 6861 und 6864), wozu sie selbstverständlich auch die
erforderlichen Rechtsgrundlagen schaffen können. Zudem wird ausdrücklich
klargestellt, dass Massnahmen wie die Minimalisierung der Sozialhilfe nach
abgelaufener Ausreisefrist kein neues Bundesrecht erforderten, da
verschiedene kantonale Erlasse bereits entsprechende Bestimmungen enthielten
und die Ausrichtung der Sozialhilfeleistungen grundsätzlich in der
Zuständigkeit der Kantone liege (BBl 2002 S. 6869; vgl. auch E. 4.2
hiernach). Art. 83 AsylG soll deshalb nur durch eine Rückerstattungspflicht
für unrechtmässig bezogene Sozialhilfeleistungen ergänzt werden (BBl 2002 S.
6892 und 6944). Im Rahmen des Entlastungsprogrammes 2003 wurde lediglich die
Kürzung der Bundespauschalen an die Sozialhilfeleistungen der Kantone für
Personen, auf deren Asylgesuch nicht eingetreten wurde, vorgezogen (BBl 2003
S. 5689 ff. und 5754). Alle diese Zusammenhänge erlauben somit keineswegs den
Schluss, Art. 83 AsylG habe abschliessenden Charakter.
3.5 Aus der Entstehungsgeschichte ergibt sich zunächst, dass Einschränkungen
der Fürsorgeleistungen nicht neu sind und auf Bundesebene auch nicht erst mit
Art. 83 AsylG eingeführt wurden. Bereits in einem Kreisschreiben vom 12.
Dezember 1991 wies das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement die
Kantone gestützt auf Art. 20a Abs. 2 des alten Asylgesetzes vom 5. Oktober
1979 (aAsylG) an, die Ablehnung oder den Entzug von Fürsorgeleistungen bei
verpöntem Verhalten der Asylbewerber zu prüfen, wobei die angeführten
Kürzungstatbestände schon weitgehend dem Katalog von Art. 83 AsylG
entsprachen. Dabei stützte sich das Eidgenössische Justiz- und
Polizeidepartement auf Art. 38 aAsylG betreffend die (damals noch in der
Kompetenz des Bundes liegende) Fürsorge für anerkannte Flüchtlinge sowie auf
den Umstand, dass die kantonalen Gesetzgeber in der Regel für diesen
Problemkreis nichts vorgesehen hatten (Kreisschreiben S. 1 u. Ziff. 4 S. 3
f.). Da der Ausschluss von Fürsorgeleistungen als einschneidende Massnahme
betrachtet wurde, fügte der Bundesrat die Kürzungstatbestände mit der
Teilrevision vom 24. November 1993 in die alte Asylverordnung 2 (vom 22. Mai
1991) ein (neuer Art. 10b; vgl. Erläuterungen zum Vernehmlassungsverfahren S.
7). Art. 10b aAsylV 2 entsprach weitgehend dem heutigen Art. 83 AsylG. In der
Botschaft vom 4. Dezember 1995 zum neuen Asylgesetz (BBl 1996 S. 1 ff.)
führte der Bundesrat aus, es würden "einheitliche Einschränkungen der
Fürsorgeleistungen" entsprechend dem bisherigen Recht statuiert (BBl 1996 S.
90, zu Art. 79 des Entwurfes). Diese Formulierung kann - wie es die
Beschwerdeführer tun - als Ausdruck eines Bestrebens verstanden werden, die
Einschränkungen von Fürsorgeleistungen zu vereinheitlichen und abschliessend
auf Bundesebene zu regeln (die vorgeschlagene Regelung wurde in der Folge vom
Parlament diskussionslos beschlossen). Dem steht jedoch entgegen, dass eine
Vereinheitlichung auf halbem Weg stecken bliebe und deshalb keinen rechten
Sinn ergäbe, wenn nur die Kürzungstatbestände genannt werden, es aber
weiterhin den Kantonen obliegt, ob und in welchem Umfang sie davon Gebrauch
machen wollen. Es ist auch nicht einsichtig, weshalb der Bund gerade die
Kürzung der Fürsorgeleistungen abschliessend hätte regeln wollen, die noch
wichtigeren Fragen um Ausrichtung und Bemessung der Fürsorge für Asylsuchende
aber weiterhin zur Hauptsache den Kantonen überliesse (Art. 82 AsylG; BBl
1996 23 und 89 f.), und weshalb der Bundesrat in Art. 3 Abs. 2 der
gleichzeitig mit dem Asylgesetz in Kraft gesetzten (neuen) Asylverordnung 2
im Wissen um eine abschliessende Regelung im Bundesgesetz trotzdem auch für
"die Einschränkung von Fürsorgeleistungen" grundsätzlich das kantonale Recht
als anwendbar erklärt hätte. Als überzeugender erscheinen deshalb die
Erklärungen des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements in seiner
Vernehmlassung, wonach der Bund den Kantonen bloss ein Instrument zur
Missbrauchsbekämpfung im Fürsorgebereich zur Verfügung stellen und ihnen
ersparen wollte, die kantonalen Sozialhilfegesetze an dieses im Asylbereich
relativ neue Erfordernis anzupassen, zumal sich daraus unliebsame
Verzögerungen ergeben hätten. So betrachtet hat Art. 83 AsyG den Charakter
einer gesetzlichen Basis, von der die Kantone Gebrauch machen können, wenn
sie ihnen dient, sich jedoch nicht darauf berufen müssen, wenn sie entweder
weniger streng oder aber strenger gegen Missbräuche vorgehen wollen und
entsprechend legiferieren.
3.6 Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement hat in seiner
Vernehmlassung daran erinnert, dass die politische Lage, die anfangs der
Neunzigerjahre wegen der massiven Zunahme der Asylgesuche, der damit
verbundenen Mehrausgaben, der Verwicklung vieler Asylsuchender in
Betäubungsmitteldelikte und der vermehrten Missbräuche im Vollzugs- und
Sozialhilfebereich entstanden war, dringend Massnahmen auf Bundesebene
erforderte. Die damals eingeleitete Totalrevision des Asylgesetzes sei
deshalb im Zeichen der Missbrauchsbekämpfung gestanden. Im Weiteren sei es
darum gegangen, das Asylverfahren zu beschleunigen und die Kosten zu senken.
Zur Bekämpfung der Missbräuche sei der Gesetzgeber in drei Richtungen tätig
geworden. Erstens seien zusätzliche Nichteintretenstatbestände eingeführt
worden. Zweitens sei der Vollzug durch die Neugestaltung der Vorbereitungs-
und der Ausschaffungshaft verbessert worden. Drittens seien im
Sozialhilfebereich Sanktionsmöglichkeiten eingeführt worden. In diesem
Zusammenhang stehe Art. 83 AsylG, mit dem man den Kantonen eine direkt
anwendbare Basis habe zur Verfügung stehen wollen, um Missbräuchen möglichst
rasch entgegentreten zu können. Die Bestimmung sei im Sinne einer
Hilfestellung für diejenigen Kantone beschlossen worden, deren
Sozialhilfegesetzgebung in diesem Bereich ungenügend gewesen sei.
Diese Ausführungen werden durch die Botschaft vom 4. Dezember 1995 zur
Änderung des Asylgesetzes bestätigt (BBl 1996 S. 1 ff., 18 f., 29 f., 44 ff.,
56 ff., 87 ff., insb. 89 f., 95 f.). Auch wenn darin noch weitere Ziele
genannt werden, gehören die genannten Absichten nach der - soweit hier
interessierend - diskussionslosen Verabschiedung durch das Parlament und der
Annahme in der Volksabstimmung somit zu den Zwecken, die der Erlass verfolgt.
Daraus ergibt sich, dass die detaillierte Regelung der Kürzungstatbestände in
Art. 83 AsylG nicht mit dem Ziel erfolgte, eine Vereinheitlichung auf einem
Gebiet mit Rechtszersplitterung herbeizuführen, wie die Erläuterungen zu Art.
79 des Entwurfs nahe legen könnten (BBl 1996 S. 90), sondern bezweckt, den
Kantonen ein Instrument zur Verfügung zu stellen, damit sie möglichst rasch
gegen Missbräuche vorgehen können. Ihre Gesetzgebungskompetenz sollte demnach
nicht im Interesse einer einheitlichen Bundeslösung zurückgedrängt werden.
Vielmehr ging es um eine reine Hilfestellung, durch die nur soweit in ihre
Kompetenzen auf dem Gebiet der Fürsorge eingegriffen werden sollte, als es
für den Zweck unumgänglich war. Tatsächlich wurde die kantonale Zuständigkeit
im Bereich der Sozialhilfe für Asylsuchende durch die Totalrevision denn
allgemein auch nicht beschnitten, sondern im Gegenteil erweitert (BBl 1996 S.
87 ff.). Die Interpretation von Art. 83 AsylG nach seinem Sinn und Zweck
ergibt somit, dass das Bundesrecht die kantonale Regelungskompetenz nicht
ausschliessen will, soweit es um andere Aspekte der Einschränkung von
Fürsorgeleistungen als die bundesrechtlich geordneten geht.
3.7 Nach dem Dargelegten ist vor allem die Auslegung der Vorschrift unter dem
Gesichtswinkel ihres Zwecks aussagekräftig. Auf sie ist deshalb abzustellen.
Der Katalog der Kürzungstatbestände ist daher nicht in dem Sinne als
abschliessend zu verstehen, dass es den Kantonen verwehrt wäre, auf dem
Gebiet der Einschränkung von Fürsorgeleistungen an Asylsuchende ergänzend
gesetzgeberisch tätig zu werden. Soweit die Doktrin die gegenteilige Meinung
vertritt (vgl. Kathrin Amstutz, Verfassungsrechtliche Mindestanforderungen an
die Sozialhilfe im Asylwesen, in: Asyl 2/03 S. 28 ff., S. 31 mit Fn 23;
dieselbe, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Diss. Bern 2002, S. 322),
stützt sie sich bloss auf einzelne Auslegungselemente und vermag deshalb
nicht zu überzeugen. Allerdings dürfen die Bemühungen der Kantone der
Zwecksetzung von Art. 83 AsylG nicht zuwiderlaufen (vgl. E. 2.2 hiervor). Es
steht ihnen jedoch grundsätzlich frei, zusätzliche Vorschriften im Dienste
der Missbrauchsbekämpfung zu erlassen.
4.
Es bleibt zu prüfen, ob die umstrittenen Vorschriften mit dem Sinn und Geist
des Bundesrechts und mit seiner Zwecksetzung vereinbar sind.
4.1 Die Absätze 1 (Satz 2) und 2 von §5b SHG/ZH erlauben namentlich, Höhe und
Art der Fürsorgeleistungen an Asylsuchende von deren Verhalten im
Asylverfahren abhängig zu machen und die Leistungen bis auf ein Minimum zu
kürzen, wenn die begünstigte Person ihrer Mitwirkungspflicht gegenüber den
für das Asylverfahren und die Fürsorge zuständigen Behörden nicht oder
ungenügend nachkommt. Der Regierungsrat hat dazu in seiner Weisung zur
Änderung des Sozialhilfegesetzes (Amtsblatt [ABl] des Kantons Zürich 2001,
Bd. II, S. 1789 ff.) ausgeführt, Art und Bemessung der Fürsorgeleistungen
sollten sich nach dem Anwesenheitsstatus und dem Verhalten der betreffenden
Person richten, wozu auch ihre Mitwirkung im Asylverfahren zähle. Als
besonderer Kürzungsgrund werde die Verletzung der Mitwirkungspflicht im Asyl-
oder Fürsorgeverfahren erwähnt. Dabei gehe es insbesondere auch darum,
unkorrektes Verhalten gegenüber der Fremdenpolizei zu sanktionieren. Im
Übrigen gälten die Kürzungsgründe von Art. 83 AsylG. In jedem Fall sei aber
die Garantie des absoluten Existenzminimums gemäss Art. 12 BV, d.h. der
Anspruch auf die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässliche Hilfe, zu
beachten (ABl 2001 S. 1791 f.).
4.2 Die Kürzungsmöglichkeit bei Verletzung der Mitwirkungspflicht im
Verfahren vor den Fürsorgebehörden ergibt sich im Wesentlichen bereits aus
Art. 83 AsylG (lit. a und b). Weiter geht jedoch die den Behörden eingeräumte
Befugnis, auch auf unkorrektes Verhalten im Asylverfahren mit einer Kürzung
der Fürsorgeleistungen zu reagieren. Aus den Erklärungen und Begleitumständen
geht zweifelsfrei hervor, dass es sich dabei um Massnahmen im Interesse der
Missbrauchsbekämpfung handelt. Sie verfolgen somit den gleichen Zweck wie
Art. 83 AsylG (vgl. E. 3.5 hiervor) und ergänzen diese Vorschrift. Die
Arbeitsgruppe "Finanzierung Asylwesen", die im Auftrag des Eidgenössischen
Justiz- und Polizeidepartements die individuellen und institutionellen
Anreize im Asylbereich untersucht hat, ist in ihrem Schlussbericht vom 9.
März 2000 (S. 6 f. und 10 f.) zum Ergebnis gelangt, derartige Massnahmen
seien im Interesse einer kohärenten Asylpolitik sinnvoll. Der Bundesrat hat
sich im Rahmen der jüngsten dem Parlament zugeleiteten Vorlagen über
Massnahmen im Asylbereich (Änderung des Asylgesetzes gemäss Botschaft vom 4.
September 2002, Entlastungsprogramm 2003) im gleichen Sinn geäussert. In der
Botschaft zur Änderung des Asylgesetzes hat er festgehalten, Massnahmen wie
die Minimalisierung der Sozialhilfe nach abgelaufener Ausreisefrist seien
möglich und von den Kantonen vorzusehen, was zum Teil bereits geschehen sei
(BBl 2002 S. 6869; sinngemäss gleich Botschaft vom 8. März 2002 zum
Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, BBl 2002 S. 3709 ff.,
3819). Im Zusammenhang mit dem Entlastungsprogramm hat er vorgeschlagen,
Personen, auf deren Asylgesuch (zum Beispiel wegen missbräuchlichen
Verhaltens) nicht eingetreten worden sei, - unter Wahrung des
verfassungsmässigen Rechts auf Hilfe in Notlagen - vom System der Sozialhilfe
auszuschliessen (BBl 2003 5689 f. u. 5754). Damit wird deutlich, dass die
umstrittenen Vorschriften dem Sinn und Geist des Bundesrechts nicht
widersprechen. Sie wirken vielmehr in die gleiche Richtung wie dieses und
verstärken das bundesrechtliche Instrumentarium. Sie lassen sich auch
verfassungskonform anwenden, zumal der Anspruch auf Nothilfe (Art. 12 BV)
ausdrücklich vorbehalten bleibt (§5b Abs. 2 SHG/ZH) und nach den Erklärungen
der Behörden in jedem Fall respektiert werden soll (ABl 2001 S. 1791 f.). Zur
Überprüfung im Einzelfall steht zudem der Beschwerdeweg offen.
Aus dem Ausgeführten ergibt sich, dass die umstrittenen Vorschriften nicht
gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts verstossen
(vgl. E. 2.2 hiervor). Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet. Sie
ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
5.
Bei diesem Ergebnis sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens den
Beschwerdeführern unter Solidarhaft aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 und Abs. 7
OG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird den Beschwerdeführern unter
Solidarhaft auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Kantonsrat und dem
Regierungsrat des Kantons Zürich sowie dem Eidgenössischen Justiz- und
Polizeidepartement schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 19. Februar 2004
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: