II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.305/2003
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2P.305/2003 /bom Sentenza del 6 settembre 2004 II Corte di diritto pubblico Giudici federali Wurzburger, presidente, Hungerbühler, Müller, Merkli, Ramelli, giudice supplente, cancelliera Ieronimo Perroud. A. ________, B.________, ricorrenti, entrambi patrocinati dall'avv. Monica Albertini, contro Municipio di C.________, Consiglio di Stato del Cantone Ticino, Residenza governativa, 6500 Bellinzona, Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, via Pretorio 16, 6901 Lugano. art. 8, 9, 26 e 27 Cost. (orari di apertura per il 2003 della sala giochi "D.________"), ricorso di diritto pubblico contro la decisione del 16 ottobre 2003 del Tribunale amministrativo del Cantone Ticino. Fatti: A. A. ________ è proprietario di uno stabile ubicato nella zona artigianale-commerciale del Comune di C.________, nel quale sono situati un locale notturno e una sala giochi. Il 21 agosto 2001 il Municipio di C.________ ha emanato una decisione volta a disciplinare, tra l'altro, gli orari di apertura e di chiusura della sala giochi. Il 16 gennaio 2002, il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha parzialmente accolto, per carenza di base legale, il gravame presentato da A.________ contro la citata decisione comunale. Il 24 aprile 2002, il Consiglio comunale di C.________ ha quindi adottato un "Regolamento che disciplina l'apertura e la gestione di sale giochi sul territorio giurisdizionale del Comune di C.________" (di seguito: Reg.). Giusta l'art. 6 Reg., l'apertura della sala giochi non può aver luogo prima delle ore 10:00 e la chiusura deve avvenire entro le ore 01:00 (lett. a); i minorenni di età inferiore ai 16 anni non possono essere presenti dopo le ore 21:00 (lett. b) e quelli di età superiore a 16 anni dopo le ore 23:00 (lett. c); il Municipio può concedere delle deroghe all'orario di chiusura (lett. d) oppure restringerlo a dipendenza dell'ubicazione e delle caratteristiche della sala e delle necessità di tutelare la quiete e la salute pubbliche. Il ricorso inoltrato da A.________ contro il predetto regolamento è stato respinto dal Governo ticinese con decisione del 20 agosto 2002. B. Il 29 dicembre 2002 A.________ e B.________, gerente della sala giochi, hanno chiesto all'autorità municipale una deroga agli orari di apertura. Con risoluzione del 7 gennaio 2003, il Municipio ha respinto l'istanza e corretto d'ufficio gli orari, fissandoli dal lunedì al venerdì dalle ore 20:00 alle ore 01:00 e dal sabato alla domenica dalle ore 14:00 alle ore 01:00. Ha inoltre ribadito che, in virtù dell'art. 6 lett. b e c Reg., i minorenni di età inferiore ai 16 anni non potevano essere presenti dopo le ore 21:00 e quelli di età superiore a 16 anni dopo le ore 23:00. Ha ricordato che gli apparecchi da gioco non erano accessibili ai minorenni di età inferiore a 14 anni e che all'entrata doveva essere esposto un apposito cartello indicante gli orari di apertura e i limiti di età (punto 2 del dispositivo). Ha previsto che ogni sera alle ore 01:00 il gerente responsabile doveva procedere immediatamente al disinserimento della corrente e alla chiusura a chiave della sala giochi (punto 4 del dispositivo). Infine, ha stabilito che era proibito vendere e consumare cibi e bevande nonché esclusa la posa di un apparecchio automatico (punto 5 del dispositivo). C. Adito il 23 gennaio 2003 da A.________ e B.________, il Consiglio di Stato ticinese, in data 20 maggio 2003, ha parzialmente accolto la loro impugnativa e ha annullato il punto 4 del dispositivo della decisione comunale. A sua volta, il Tribunale cantonale amministrativo, con sentenza del 16 ottobre 2003 ha parzialmente accolto il gravame presentato dagli interessati il 10 giugno 2003 e ha annullato il punto 5 del dispositivo. D. Il 27 novembre 2003 A.________ e B.________ hanno inoltrato dinanzi al Tribunale federale un ricorso di diritto pubblico, con cui chiedono che la sentenza cantonale sia annullata in quanto non annulla a sua volta il punto 2 del dispositivo della decisione comunale nonché il rinvio degli atti alla Corte cantonale per nuovo giudizio nel senso dei considerandi. Fanno valere, in sostanza, l'incostituzionalità dell'art. 6 Reg. e sostengono che la sentenza querelata viola gli art. 8, 9, 26 e 27 Cost. Chiamati ad esprimersi, il Tribunale cantonale amministrativo, senza formulare osservazioni, ha chiesto la conferma della sentenza impugnata, mentre il Consiglio di Stato si è rimesso al giudizio del Tribunale federale. Da parte sua, il Comune di C.________ non ha presentato una risposta. Diritto: 1. Il Tribunale federale si pronuncia d'ufficio e con pieno potere d'esame sull'ammissibilità del rimedio sottopostogli (DTF 129 I 337 consid. 1; 129 II 225 consid. 1, 453 consid. 2 e riferimenti). 1.1 Il presente ricorso di diritto pubblico, esperito in tempo utile (art. 89 cpv. 1 OG) contro una decisione finale di ultima istanza cantonale (art. 208 della legge organica comunale, del 10 marzo 1987, LOC, combinato con gli art. 60 e segg. della legge ticinese di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966, LPamm) e fondato su una pretesa violazione di diritti costituzionali (art. 84 cpv. 1 lett. a e 86 OG) è, in linea di principio, ammissibile. 1.2 Detto rimedio ha, tranne eccezioni che non si verificano in concreto, natura meramente cassatoria (DTF 126 III 534 consid. 1c e rinvio). Ove i ricorrenti chiedono più dell'annullamento del giudizio contestato, segnatamente il rinvio degli atti alla Corte cantonale per nuovo giudizio nel senso dei considerandi, il gravame è quindi inammissibile (DTF 127 II 1 consid. 2c; 125 I 104 consid. 1b e rinvii). 2. Conformemente all'art. 88 OG, il diritto di ricorrere spetta ai privati o agli enti collettivi che si trovano lesi nei loro diritti da decreti o da decisioni che li riguardano personalmente o che rivestono carattere obbligatorio generale. 2.1 Secondo la sentenza querelata, A.________ è proprietario e gestore della sala giochi, mentre B.________ ne è la gerente. Questi termini sono verosimilmente stati ripresi per analogia dalla legge ticinese sugli esercizi pubblici, del 21 dicembre 1994 (Les pubb), e dal relativo regolamento di applicazione, del 3 dicembre 1996 (Reg. Les pubb), sebbene i giudici cantonali abbiano osservato che gli stessi non trovavano applicazione nella fattispecie. In virtù delle normative soprammenzionate, il gestore è l'imprenditore - persona fisica o giuridica - che assume la responsabilità economica dell'esercizio (cfr. art. 75 Reg. Les pubb), mentre il gerente è la persona fisica, presente nell'esercizio pubblico, che si occupa effettivamente della conduzione (cfr. art. 80 e segg. Reg. Les pubb). 2.2 A.________, proprietario e gestore della sala giochi, è colpito personalmente nei suoi interessi giuridicamente protetti dalla decisione impugnata ed è quindi legittimato a ricorrere (art. 88 OG). La legittimazione ricorsuale di B.________ appare invece dubbia, non essendo noti i suoi rapporti giuridici con il gestore. Nel caso di specie, la questione può tuttavia rimanere indecisa, dato che il gravame, per i motivi esposti di seguito, deve comunque essere respinto. 2.3 Secondo la giurisprudenza relativa all'art. 88 OG, il ricorrente deve avere, di principio, un interesse pratico e attuale all'annullamento della decisione querelata, rispettivamente all'esame delle censure da lui sollevate (DTF 118 Ia 46 consid. 3c, 488 consid. 1a). Nella misura in cui la sentenza cantonale conferma gli orari di apertura imposti ai ricorrenti per il 2003, oramai trascorso, non vi è più un interesse attuale e pratico all'accoglimento del ricorso. Nondimeno, il Tribunale federale rinuncia eccezionalmente a tale esigenza se il tema litigioso potrebbe sempre riproporsi in circostanze analoghe, e, in ragione della breve durata della sua effettività, sfuggirebbe così puntualmente all'esame di questa autorità (DTF 124 I 231 consid. 1b; 123 II 285 consid. 4 e rispettivi rinvii). In concreto, queste premesse sono adempiute, essendo l'autorità comunale chiamata ogni anno a pronunciarsi sugli orari di apertura (cfr. art. 7 Reg.). Da questo profilo, il gravame è pertanto ricevibile. 3. 3.1 In primo luogo i ricorrenti censurano l'incostituzionalità del regolamento comunale, segnatamente del suo articolo 6. Sostengono che detto disposto è in contrasto con i principi della separazione dei poteri e dell'uguaglianza di trattamento, perché non sarebbe che "una trasposizione camuffata (...) della decisione 21 agosto 2001", con la quale il Municipio aveva loro imposto una prima volta degli orari restrittivi per la sala giochi. A loro avviso, non si tratta pertanto di una norma generale ed astratta, ma di una misura concreta, adottata per disciplinare un caso singolo. Da parte sua la Corte cantonale, dinanzi alla quale detta critica è già stata formulata, l'ha respinta osservando che benché sul territorio del Comune di C.________ si trovi attualmente una sola sala giochi, il regolamento è di per sé suscettibile di applicarsi ad un numero indeterminato di fattispecie. 3.2 Nell'ambito di un ricorso di diritto pubblico rivolto contro una decisione concreta è ancora possibile far valere l'incostituzionalità delle norme cantonali applicate. Il Tribunale federale esamina tuttavia la compatibilità di tali disposizioni con la Costituzione riferendosi al caso concreto, e se la censura si rivela fondata, esso non annulla la norma applicata, ma unicamente il provvedimento adottato sulla base della medesima (DTF 129 I 265 consid. 2.3; 128 I 102 consid. 3; 124 I 289 consid. 2 con riferimenti). Da questo profilo, la censura è ammissibile. 3.3 È certamente vero che il regolamento comunale querelato è stato adottato nel contesto dell'intricata vicenda che, da qualche anno, oppone A.________ alle autorità di C.________. Al riguardo va osservato che è stato il Consiglio di Stato ticinese a rilevare, nella propria decisione del 16 gennaio 2002, che il Comune avrebbe dovuto stabilire gli orari di apertura della sala giochi e l'età per accedervi con un regolamento specifico nel senso degli art. 186 e segg. LOC. In altre parole, l'adozione di un regolamento da parte dell'organo legislativo comunale era l'unica via per disciplinare l'esercizio della sala giochi ritenuto che, anche secondo i giudici ticinesi, non esistono normative cantonali né federali che regolano la materia e che la decisione concreta emanata dal Municipio il 21 agosto 2001 è stata annullata proprio perché non poggiava su di una base legale. Sennonché, nulla nel testo del menzionato regolamento permette di affermare che esso sia destinato esclusivamente alla sala giochi dei ricorrenti. La circostanza che attualmente detto regolamento si applichi soltanto a quest'ultima non è di rilievo: è nella natura delle cose che in un comune (o cantone) piccolo uno statuto giuridico particolare colpisca soltanto una o poche situazioni, perché altre non possono, realisticamente, essere immaginate, fatto peraltro rilevato anche dall'autore citato dai ricorrenti (cfr. Moor, Droit administratif, vol. I, 2a ed., Berna 1994, pag. 207 segg., segnatamente pag. 209). La censura d'incostituzionalità, infondata, deve pertanto essere respinta. 4. 4.1 Premesso che il Comune di C.________ gode di ampia autonomia nell'emanare una regolamentazione delle sale giochi, siccome nessuna normativa federale o cantonale regola la materia, i giudici ticinesi hanno ricordato che, di principio, le disposizioni sulla chiusura dei commerci sono volte a proteggere la quiete pubblica notturna e domenicale oppure quando, come in concreto, vi sono già altre strutture che la perturbano, a evitare un aggravamento della situazione. Essi hanno poi considerato che, nel caso di specie, il Municipio perseguiva anche obiettivi di politica sociale, cioè la tutela della gioventù. Infine, hanno aggiunto che la regolamentazione contestata, vista l'adiacenza della sala giochi e del locale notturno, evitava che fossero aggirati gli art. 54 Les pubb e 112 Reg. Les pubb, che limitano il numero degli apparecchi da gioco negli esercizi pubblici. 4.2 Secondo i ricorrenti, la sentenza impugnata disattenderebbe la loro libertà economica, garantita sia dall'art. 27 Cost. che dall'art. 8 Cost./TI, nonché la garanzia della proprietà protetta dall'art. 26 Cost., in quanto ammetterebbe restrizioni non sorrette da un interesse pubblico preponderante e, peraltro, sproporzionate. Al riguardo fanno valere che la sala giochi è situata in una zona dove sono insediate industrie e vari locali notturni, in particolare il "E.________", che ha una capienza di mille persone, per cui le restrizioni d'orario loro imposte non possono essere giustificate con l'esigenza di mantenere la quiete pubblica. Osservano poi che sostenere che la posticipazione della chiusura per le persone adulte invoglierebbe anche i giovani ad attardarsi costituirebbe un inammissibile processo alle intenzioni e che l'argomento di tutela della gioventù sarebbe contraddittorio siccome sono state imposte limitazioni specifiche d'accesso per i giovani. Infine, sarebbe inficiata d'arbitrio la tesi della Corte cantonale concernente l'aggiramento delle norme concernenti la limitazione degli apparecchi da gioco negli esercizi pubblici, avendo la medesima autorità ammesso che il locale notturno e la sala giochi situati nello stesso stabile sono separati fisicamente. 4.3 La libertà economica garantita dall'art. 27 cpv. 1 Cost. (e precedentemente dall'art. 31 vCost.) assicura ad ogni persona il diritto di esercitare, a titolo professionale, un'attività privata tendente al conseguimento di un guadagno o di un reddito (DTF 125 I 276 consid. 3a e rinvii, riferiti al previgente art. 31 vCost., ma validi anche per il nuovo ordinamento). Include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo libero esercizio (art. 27 cpv. 2 Cost.). Nella misura in cui l'art. 8 cpv. 2 lett. i Cost./TI, che tutela anche la libertà economica ed è ugualmente invocato dai ricorrenti, non ha una portata più ampia dell'art. 27 Cost., le censure dei ricorrenti vanno vagliate unicamente dal profilo di quest'ultimo disposto. Conformemente all'art. 36 Cost. le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima (cpv. 1, prima e seconda frase). Esse devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui (cpv. 2) e devono rispettare il principio della proporzionalità (cpv. 3). Qualora sussista una limitazione grave di un diritto fondamentale, il Tribunale federale esamina liberamente se essa poggi su una base legale sufficiente; se non è grave, la cognizione è ristretta all'arbitrio (DTF 128 I 19 consid. 4c/aa, bb con numerosi riferimenti). Esso esamina invece liberamente se il diritto cantonale, interpretato senza arbitrio, sia compatibile con la citata garanzia costituzionale (DTF 124 I 25 consid. 4a; 122 I 236 consid. 4a). Trattandosi di proporzionalità, questa Corte s'impone tuttavia un certo riserbo quando si pongono quesiti che dipendono dall'apprezzamento particolare di condizioni locali che le autorità cantonali conoscono meglio (DTF 119 Ia 378 consid. 6a e richiami). Una delle componenti del principio della proporzionalità vuole che la misura restrittiva scelta appaia come un mezzo necessario, efficace ed adeguato per realizzare, tutelando il più possibile la libertà del singolo, lo scopo d'interesse pubblico ricercato e non ecceda quanto è indispensabile per conseguirlo (DTF 125 I 474 consid. 3; 109 Ia 33 consid. 4; RDAT 1996 II n. 54 pag. 178 consid. 5b e relativi riferimenti; Auer/ Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berna 2000. vol. II, n. 221 seg. con gli esempi citati). 4.4 La Corte cantonale vede nella protezione della gioventù l'obiettivo di politica sociale, quindi l'interesse pubblico prevalente perseguito dal Municipio. Al riguardo osserva che, sebbene sia previsto un orario differenziato per le diverse fasce d'età, la chiusura generalizzata alle ore 01.00 evita che i più giovani si attardino nei dintorni con la speranza di riuscire ad entrare nella sala giochi nonostante il divieto loro imposto e favorisce quindi il loro rientro. Su questo punto l'opinione dei giudici cantonali non può essere condivisa. Una chiusura anticipata apparirebbe atta a raggiungere lo scopo ricercato, e quindi, proporzionata, solo se avvenisse molto prima e si applicasse nei confronti di tutti, cioè anche degli avventori maggiorenni. Infatti, non va trascurato che i minorenni, visti gli orari loro imposti, peraltro non rimessi in discussione in questa sede, possono essere invogliati a vagare nei dintorni della sala giochi già dalle ore 21.00, rispettivamente dalle ore 23.00, e non solo a partire dalle ore 01.00. Non va poi tralasciato che si tratta di una semplice ipotesi, peraltro non suffragata da indizi concreti. Il Tribunale amministrativo ha però rilevato che anche la tutela della quiete pubblica, segnatamente quella notturna, costituisce un interesse pubblico prevalente e giustifica di per sé la limitazione degli orari ora in discussione. Tale opinione va condivisa. Al riguardo va osservato che, come peraltro constatato dalla Corte cantonale, il fatto che la sala giochi si trovi in una zona in cui sono insediate anche altre infrastrutture - tra cui il locale notturno di uno dei ricorrenti - che già turbano la quiete notturna, non è sufficiente per ritenere ingiustificata una limitazione degli orari di chiusura. In effetti, è ravvisabile un interesse pubblico anche solo nel volere evitare un aggravamento della situazione. La limitazione querelata appare atta a raggiungere tale scopo ed è pertanto proporzionata. Un interesse pubblico prevalente va poi ravvisato nel fatto che in situazioni come quella in esame, come osservato dai giudici ticinesi, vi è un interesse legittimo delle competenti autorità ad evitare che venga aggirata la normativa che limita a quattro il numero degli apparecchi da gioco ammessi in un esercizio pubblico (cfr. art. 54 Les pubb, combinato con l'art. 112 Reg. Les pubb). Al riguardo va osservato che sebbene, come rilevato dai ricorrenti stessi e non contestato dalla Corte cantonale, non vi è un accesso diretto tra il locale notturno e la sala giochi (entrambi di proprietà di uno dei ricorrenti), l'intento perseguito dagli interessati sembra in realtà essere quello di potere offrire ai clienti del locale notturno una possibilità supplementare di svago. Ciò è suffragato dagli atti di causa, da cui emerge che negli anni passati le autorità cantonali e comunali sono dovute intervenire diverse volte nei confronti di A.________ affinché la sala giochi e il locale notturno fossero separati fisicamente. Va poi rilevato che la circostanza che quest'ultimo possa tenere aperto il proprio locale notturno fino alle ore 02.00, rispettivamente 04.00 non comporta per le autorità comunali l'obbligo di autorizzarlo ad aprire un altro esercizio adiacente, beneficiante degli stessi orari, dove vengono svolte delle attività di svago espressamente proibite nel locale notturno. Le necessità inerenti alla sala giochi vanno infatti decise indipendentemente da quelle del locale notturno. Da quanto testé esposto discende che la limitazione degli orari della sala giochi persegue interessi pubblici prevalenti. Considerato poi, come rilevato dai giudici cantonali, che i ricorrenti possono comunque tenere aperta la sala giochi fino a notte inoltrata e per svariate ore al giorno, che il Comune resistente gode di ampia autonomia e di un largo potere di apprezzamento nel disciplinare la materia oggetto del contendere e rammentato che il Tribunale federale s'impone un certo riserbo quando si pongono quesiti che dipendono dall'apprezzamento particolare di condizioni locali che le autorità cantonali conoscono meglio, la limitazione degli orari contestata appare contenuta e quindi, rispettosa del principio della proporzionalità. Non vi è quindi violazione della libertà economica garantita dall'art. 27 Cost. Su questo punto il ricorso, infondato, va respinto. 5. I ricorrenti lamentano poi la violazione della garanzia della proprietà. Una restrizione della proprietà è compatibile con la Costituzione (art. 26 Cost.) soltanto se si fonda su una base legale, se è giustificata da un interesse pubblico preponderante e se è conforme al principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1 e 3 Cost.; DTF 126 I 219 consid. 2; 121 I 115 consid. 3b; 119 Ia 348 consid. 2a e rispettivi riferimenti). Premesso che le limitazioni che possono essere poste alla libertà economica e alla garanzia della proprietà devono ossequiare requisiti uguali e che i ricorrenti hanno sollevato in entrambi i casi censure identiche, la pretesa disattenzione dell'art. 26 Cost. va negata per gli stessi motivi di quelli esposti nel considerando precedente, al quale si rinvia. 6. 6.1 Dopo avere rammentato che la sala giochi è situata in una zona destinata esclusivamente all'industria e allo svago e rappresenta un'alternativa ai soliti diversivi (musica e ballo), i ricorrenti sostengono che la sentenza querelata discrimina de facto il proprietario, rispettivamente il gestore di una sala giochi rispetto al proprietario, rispettivamente il gestore di un locale notturno senza che siano dati motivi atti a giustificare una simile disparità di trattamento. A loro avviso, si tratta in ambo i casi di locali destinati allo svago e frequentati dalla popolazione adulta nella stessa fascia d'orario; non vi sarebbe quindi alcun motivo pertinente che permetta di considerare che la chiusura di una sala giochi al pubblico adulto debba sottostare a orari più restrittivi rispetto a un locale notturno. 6.2 Innanzitutto occorre domandarsi se il raffronto proposto dai ricorrenti tra i locali notturni e le sale giochi non sia improponibile sul piano giuridico già per la mancanza di due situazioni comparabili tra loro. Per prassi costante, il principio della parità di trattamento, garantito dall'art. 8 Cost., non permette di stabilire, tra casi simili, delle distinzioni che nessun fatto importante giustifica o di sottoporre ad un regime identico situazioni che presentano tra di loro delle differenze rilevanti e di natura tale da rendere necessario un trattamento diverso. Le situazioni paragonate non devono necessariamente essere identiche sotto ogni aspetto, ma la loro similitudine va stabilita per quel che riguarda i fatti pertinenti per la decisione da prendere (DTF 129 I 113 consid. 5.1; 346 consid. 6). Per consolidata prassi la violazione del principio della parità di trattamento presuppone anche che la medesima autorità tratti diversamente delle fattispecie simili tra loro (DTF 122 I 196 consid. 4a non pubblicato; 111 V 81 consid. 6; 97 I 349). Ora, nel caso concreto, come rilevato dai giudici cantonali, i due tipi di locali sono di diversa natura, si rivolgono ad una clientela di età diversa, hanno una diversa funzione sociale e presentano, di conseguenza, caratteristiche diverse che non li pongono in un rapporto di concorrenza diretta. Non è data dunque nessuna disparità di trattamento. 7. Visto quanto precede, il ricorso, nella misura in cui è ammissibile, dev'essere respinto. 8. Le spese seguono la soccombenza e vengono poste in parti uguali a carico dei ricorrenti, con vincolo di solidarietà (art. 156 cpv. 1 e 7, 153 e 153a OG). Al Comune resistente, il quale non si è fatto assistere da un avvocato, e ad autorità vincenti non vanno accordate ripetibili per la sede federale (art. 159 cpv. 1 e 2 OG). Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia: 1. Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto. 2. La tassa di giustizia di fr. 3'000.-- è posta in parti uguali a carico dei ricorrenti, con vincolo di solidarietà. 3. Non si concedono ripetibili per la sede federale. 4. Comunicazione alla patrocinatrice dei ricorrenti, al Municipio di C.________, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino. Losanna, 6 settembre 2004 In nome della II Corte di diritto pubblico del Tribunale federale svizzero Il presidente: La cancelliera: