II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.273/2003
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2P.273/2003 /kil
Urteil vom 19. Januar 2004
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Müller, Bundesrichter Merkli,
Gerichtsschreiber Hugi Yar.
X. ________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwältin Agathe M. Wirz-Julen,
gegen
Munizipalgemeinde A.________, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Beat Schmid,
Staatsrat des Kantons Wallis, Staatskanzlei, 1950 Sitten,
Kantonsgericht Wallis, Öffentlichrechtliche Abteilung, Justizgebäude, 1950
Sitten.
Art. 9 BV (Konzession),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des
Kantonsgerichts Wallis, Öffentlichrechtliche Abteilung, vom 12. September
2003.
Sachverhalt:
A.
Seit Mitte der Fünfzigerjahre unterhielten X.________ bzw. seine
Rechtsvorgänger am Ort "B.________" in der Gemeinde A.________ einen
Betonfabrikationsbetrieb sowie eine Anlage zur Ausbeutung von Sand und Kies
aus dem Flussbett der C.________. Im Frühjahr 1993 beschloss die Gemeinde,
die hierfür erforderliche Ausbeutungskonzession nur noch bis zum 31. Dezember
1997 zu verlängern, da der Weiterbetrieb der Anlagen in einem Erholungsgebiet
und am Rande der Wohnzone nicht (mehr) tragbar erscheine. In den
anschliessenden Verhandlungen stimmte sie am 10. Januar 1995 als
"Kompromisslösung" einer Vertragsverlängerung für zehn Jahre ab 1998
"grundsätzlich" zu, wenn der Konzessionär "baulich wirksame
Lärmbekämpfungsmassnahmen" treffe und den nördlichen Bereich der Kiesanlage
zu einem noch zu bestimmenden Zeitpunkt freigebe. Am 13. Februar 1998
ersuchte der Vater von X.________ um eine Verlängerung der
Ausbeutungskonzession um zehn Jahre, wogegen verschiedene Einsprachen
eingingen, worauf die Gemeinde A.________ eine letztmalige Verlängerung bis
zum 31. Dezember 2002 zu gewähren bereit war, was der Konzessionär unter
Hinweis auf das Schreiben der Gemeinde vom 10. Januar 1995 ablehnte.
B.
Am 5. September 2002 stellte die Einwohnergemeinde A.________ fest, dass für
das Kieswerk "B.________" seit dem 31. Dezember 1997 keine rechtsgültige
Konzession mehr bestehe, eine solche nicht mehr erteilt werde und der Betrieb
deshalb bis spätestens 31. Dezember 2002 aufzuheben sei. Sämtliche mobilen
Einrichtungen sowie Maschinen und Fahrzeuge müssten bis zu diesem Datum
entfernt werden. Mit Verfügung vom 6. September 2002 hielt sie den
Konzessionär zudem an, das Ausbeutungsareal bis spätestens 31. Mai 2003
wiederherzustellen.
C.
Der Staatsrat des Kantons Wallis wies am 29. April 2003 die von X.________
gegen die Schliessungs- und Wiederherstellungsverfügung eingereichten
Beschwerden ab. Er ging davon aus, dass die "grundsätzliche Zusicherung" vom
10. Januar 1995 nicht absolut gegolten habe. Die Gemeinde habe ein
überwiegendes öffentliches Interesse daran, dass der Betrieb eingestellt
werde, da dieser heute faktisch unmittelbar an ein Wohngebiet grenze und die
Beschwerden der Anwohner zugenommen hätten. Es sei einleuchtend, dass sich
ein "Weltkurort wie A.________" nicht leisten könne, neben seiner Wohnzone
einen Betrieb zu dulden, der umweltmässig und optisch belastend wirke. Hinzu
komme, dass die Gemeinde den Betrieb von 1998 bis Ende 2002 stillschweigend
geduldet habe und die Hälfte der 1995 grundsätzlich zugesicherten
Verlängerung damit inzwischen ohnehin verstrichen sei.
D.
Am 12. September 2003 wies das Kantonsgericht des Kantons Wallis die von
X.________ hiergegen eingereichte Beschwerde insoweit ab, als sie die
Verlängerung der Konzession und damit das Verbot der Materialentnahme aus der
C.________ betraf; im Übrigen hiess es seine Eingabe gut. Das Kantonsgericht
nahm an, dass sich aus dem Schreiben vom 10. Januar 1995 kein Anspruch auf
eine Verlängerung der Konzession ergeben habe, da die entsprechende Erklärung
nicht vorbehaltlos erteilt worden sei und keine für einen allfälligen Schaden
kausale, nicht ohne Nachteil rückgängig zu machende Dispositionen belegt
worden seien. Es hiess die Beschwerde insofern gut, als die Gemeinde dem
Betroffenen die Benutzung der Anlagen zur Aufbereitung des Materials für die
Betonfabrikation und diese selbst untersagt und ihn angehalten hatte, die
entsprechenden Anlagen abzubrechen und zu entfernen bzw. das von ihm genutzte
Gebiet "B.________" wiederherzustellen. Die Gemeinde sei hierfür unzuständig;
es stehe ihr jedoch frei, diesbezüglich an die kantonalen Instanzen zu
gelangen und diese aufzufordern, die notwendigen Massnahmen nach den Regeln
der Bau- und Umweltschutzgesetzgebung zu treffen.
E.
Hiergegen hat X.________ am 24. Oktober 2003 beim Bundesgericht
staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Er beantragt, das Urteil des
Kantonsgerichts wegen Verletzung von Art. 9 BV (Schutz vor Willkür und
Wahrung von Treu und Glauben) aufzuheben. Die Munizipalgemeinde A.________
sowie der Staatsrat und das Kantonsgericht des Kantons Wallis schliessen auf
Abweisung der Beschwerde.
F.
Mit Verfügung vom 8. Dezember 2003 hat der Abteilungspräsident der Eingabe
bezüglich der Beseitigung der mobilen Einrichtungen der Kies- und
Sandgewinnung - vorbehältlich neuer abweichender umweltschutz- oder
polizeirechtlich begründeter Anordnungen der zuständigen Behörden -
aufschiebende Wirkung beigelegt; im Übrigen (Materialentnahme aus der
C.________) wies er das Gesuch ab, soweit er darauf eintrat.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen in Anwendung des
Walliser Gesetzes über die Wasserläufe vom 6. Juli 1932 (GWL) ergangenen
kantonalen Endentscheid, gegen den die staatsrechtliche Beschwerde zulässig
ist (vgl. Art. 84 Abs. 1, 86 und 87 OG).
1.2
1.2.1Nach Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern (Privaten)
und Korporationen bezüglich Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein
verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten
haben. Das allgemeine Willkürverbot gemäss Art. 9 BV verschafft dem
Betroffenen dabei für sich allein keine geschützte Rechtsstellung; eine
solche besteht nur, wenn das Gesetzesrecht, dessen willkürliche Anwendung
gerügt wird, dem Beschwerdeführer seinerseits einen entsprechenden Anspruch
einräumt oder gerade den Schutz seiner beeinträchtigten Interessen bezweckt
(BGE 126 II 377 E. 4 S. 388; 126 I 81 E. 4 - 6 S. 87 ff.).
1.2.2 Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet ausschliesslich die
Verfassungsmässigkeit der von der Gemeinde A.________ verweigerten
Konzessionsverlängerung zur gewerbsmässigen Sand- und Kiesausbeutung aus der
C.________, nicht auch die bau- und umweltschutzrechtlich begründete
Wiederherstellungsanordnung; in Bezug auf diese ist der Beschwerdeführer
durch den angefochtenen Entscheid nicht belastet. Auf die
Konzessionserteilung besteht unbestrittenermassen kein gesetzlicher Anspruch
(vgl. Art. 2 und 10 GWL), doch macht der Beschwerdeführer geltend, gestützt
auf die besondere Zusicherung der Gemeinde vom 10. Januar 1995 über einen
Verlängerungsanspruch bis zum Jahr 2008 zu verfügen. Hinsichtlich des von ihm
in diesem Zusammenhang angerufenen Anspruchs auf Schutz des berechtigten
Vertrauens ist er in eigenen, durch Art. 9 BV unmittelbar
verfassungsrechtlich geschützten Interessen betroffen und deshalb zur
vorliegenden Beschwerde legitimiert (vgl. BGE 126 II 377 E. 3a S. 387; Walter
Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994,
S. 245).
1.3 Auf die fristgerecht erhobene Eingabe ist somit einzutreten, soweit sie
den Begründungsanforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügt. Danach muss
die Beschwerdeschrift die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste
Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche
Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt
worden sind. Das Bundesgericht prüft auf staatsrechtliche Beschwerde hin nur
klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen (BGE 110 Ia
1 E. 2 S. 3 f.); auf rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid
tritt es nicht ein (BGE 107 Ia 186 E. b).
2.
2.1 Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben umfasst den
Anspruch auf Schutz berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder
sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden.
Vorausgesetzt ist, dass diese in einer konkreten Situation mit Bezug auf eine
bestimmte Person gehandelt haben, sie dafür zuständig waren oder für
zuständig gehalten werden durften, die Unrichtigkeit des Handelns nicht ohne
weiteres erkennbar erschien und gestützt auf den vertrauensbegründenden
Tatbestand nachteilige Dispositionen getroffen wurden, die nicht mehr
rückgängig gemacht werden können; zudem dürfen die gesetzlichen Grundlagen
seit der vertrauensbegründenden Handlung keine Änderung erfahren haben sowie
der Berufung auf Treu und Glauben keine überwiegenden öffentlichen Interessen
entgegenstehen (BGE 129 I 161 E. 4.1 S. 170; 127 I 31 E. 3a S. 36; 126 II 377
E. 3a S. 387; 118 Ia 245 E. 4b S. 254; Häfelin/Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich/Basel/ Genf 2002, S. 130 ff.).
2.2 Das Bundesgericht prüft die Einhaltung dieser Voraussetzungen mit freier
Kognition; die Feststellung des Sachverhalts und die Beweiswürdigung der
kantonalen Instanz hingegen nur auf Willkür hin (vgl. BGE 129 I 8 E. 2.1 S.
9). Der Anspruch auf rechtliches Gehör gebietet dieser, rechtzeitig und
formrichtig angebotene Beweismittel abzunehmen, es sei denn, sie beträfen
eine nicht erhebliche Tatsache oder seien offensichtlich untauglich, über die
strittige Frage Beweis zu erbringen. Eine vorweggenommene Beweiswürdigung
wird dadurch nicht ausgeschlossen; der Richter kann das Beweisverfahren
schliessen, wenn er aufgrund der bereits abgenommenen Beweise seine
Überzeugung gebildet hat und er ohne Willkür annehmen darf, dass diese durch
weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde. Das Bundesgericht greift auf
staatsrechtliche Beschwerde hin nur ein, wenn die Beweiswürdigung
offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, auf einem offenkundigen Versehen beruht oder in stossender
Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 124 I 208 E. 4a S. 211,
mit Hinweisen).
3.
3.1 Das Kantonsgericht ging davon aus, die Vertragsverlängerung sei am 10.
Januar 1995 nicht vorbehaltlos, sondern nur "grundsätzlich" zugesichert
worden. Zwar sei der Beschwerdeführer hinsichtlich der Abtretung eines Teiles
der von ihm genutzten Parzelle dem Vorbehalt von 1995 nachgekommen, doch habe
er entgegen der Vorgabe der Gemeinde keine geeigneten Lärmschutzmassnahmen -
insbesondere baulicher Natur - getroffen, weshalb er mindestens einen Teil
der Bedingungen, die mit der Zusicherung verbunden gewesen seien, nicht
erfüllt habe; die Gemeinde sei deshalb ihrerseits an die Erklärung vom Januar
1995 nicht (mehr) gebunden gewesen. Im Übrigen habe der Beschwerdeführer
keine mit Blick auf das entsprechende Schreiben getroffene nachteilige
Dispositionen belegt. Unabhängig davon, ob die veränderten Umstände 1995 für
die Gemeinde absehbar gewesen seien, habe damit kein Rechtsanspruch auf die
beantragte Verlängerung der Bewilligung bestanden.
3.2 Was der Beschwerdeführer hiergegen einwendet, lässt diese Ausführungen
nicht als verfassungswidrig erscheinen:
3.2.1Soweit er geltend macht, er habe tatsächlich Lärmschutzmassnahmen
getroffen, durfte das Verwaltungsgericht willkürfrei in antizipierter
Beweiswürdigung davon ausgehen, dass dies zumindest nicht in ernsthafter und
wirksamer Weise geschehen sei. Die Gemeindepolizei hat am 1. Juli 2003 - noch
während des hängigen Verfahrens - festgestellt, dass um 9.05 Uhr die gesamte
Anlage einschliesslich des Steinbrechers in Betrieb war, obwohl der
Beschwerdeführer gerade geltend gemacht hatte, dass eine seiner
Lärmschutzmassnahmen darin liege, diesen während den Sommermonaten erst nach
10 Uhr (vormittags) und nach 15 Uhr (nachmittags) zu betreiben. Im Übrigen
handelte es sich hierbei nicht um eine (zusätzliche) eigenständige Massnahme,
sondern um eine bereits in Art. 8 des Konzessionsvertrags von 1995 enthaltene
Auflage. In seiner Replik vom 7. Juli 2003 machte der Beschwerdeführer
geltend, einen "grossen Teil" der Anlage verschalt und damit "wesentlich
lärmgedämpft" zu haben; die fortbestehenden Klagen der Anwohner konnten
jedoch willkürfrei dahin gedeutet werden, dass sich diese Massnahme, die der
Beschwerdeführer behauptet, aber nicht weiter belegt hat, nicht wirklich als
effizient erwies. Auf einen Augenschein oder auf eine Zeugeneinvernahme
durfte unter diesen Umständen verzichtet werden.
3.2.2 Soweit der Beschwerdeführer einwendet, er habe gestützt auf die
Zusicherung der Gemeinde nachteilige Dispositionen getroffen, was das
Kantonsgericht in willkürlicher Weise verkannt habe, überzeugen seine
Ausführungen ebenfalls nicht: Der Beschwerdeführer hat in seiner Eingabe an
den Staatsrat behauptet, sein Rechtsvorgänger habe im Vertrauen auf die
Zusicherung der Gemeinde eine neue Betonanlage angeschafft und eine
Investition von über Fr. 1'000'000.-- getätigt; die entsprechenden Auslagen
hat er aber nicht belegt, obwohl die Gemeinde diese wiederholt bestritten und
geltend gemacht hatte, dass die Ausgaben auf jeden Fall inzwischen
amortisiert wären (so etwa in ihrer Vernehmlassung an den Staatsrat vom 13.
Dezember 2002, S. 9, und der Stellungnahme an das Kantonsgericht vom 30. Mai
2003, S. 9). Im weiteren Verfahren machte der Beschwerdeführer geltend, dass
die Rechtmässigkeit der Betonanlage vom Kieswerk und der für dieses
erforderlichen Konzession getrennt zu beurteilen sei (vgl. die Eingabe an das
Kantonsgericht vom 6. Mai 2003, S. 8, Ziffer 2), was die Kausalität zwischen
der Zusicherung und der Anschaffung der Betonanlage in Frage stellte.
Schliesslich erklärte er in seiner Eingabe an das Kantonsgericht vom 7. Juli
2003 mit Blick auf den Einwand der Gemeinde, die Kies- und Betonanlage
befinde sich in einem "erbärmlichen Zustand", dass er wegen des über dem
Betrieb früher und "seit 1997 von neuem" schwebenden "Damoklesschwert der
Schliessung" davon abgesehen habe, gewisse "der Verschönerung" dienende
Elemente zu ersetzen, womit zweifelhaft erschien, ob und inwiefern gestützt
auf das Schreiben der Gemeinde vom Januar 1995 tatsächlich noch nicht
amortisierte Investitionen offen waren. Deren Nachweis durfte willkürfrei von
ihm verlangt werden. Allein sein in anderem Zusammenhang erfolgter Hinweis
auf die Erfolgsrechnung 2001 ("Beleg 26"), die Abschreibungen für die
Betonanlage von Fr. 23'604.00 enthielt, genügte hierzu willkürfrei nicht.
3.2.3 Der Beschwerdeführer macht abschliessend geltend, das Kantonsgericht
habe verkannt, dass ihm die Kies- und Betonanlage im Rahmen eines
Erbvorbezugs bereits 1996 zu einem weit höheren als dem blossen Wert des
Grundstücks angerechnet worden sei, weshalb die Feststellung unhaltbar sei,
bei Vornahme der Erbteilung im März 2002 habe er aufgrund des hängigen
Streits nicht mehr vorbehaltlos auf die Erklärung der Gemeinde vertrauen
dürfen. Bei diesem Einwand handelt es sich um ein unzulässiges Novum (vgl.
BGE 129 I 49 E. 3 S. 57 mit Hinweisen). Es wäre am Beschwerdeführer gewesen,
dies bereits im kantonalen Verfahren vorzubringen und zu belegen, nachdem er
hierin gerade eine nachteilige, den Vertrauensschutz rechtfertigende
Disposition sah. Im Verfahren vor dem Kantonsgericht und im Entscheid des
Staatsrats war nur vom Erbteilungsvertrag vom 12. März 2002 die Rede.
4.
4.1 Zusammenfassend ergibt sich somit, dass der angefochtene Entscheid, soweit
sich die erhobenen Rügen nicht zum Vornherein in appellatorischer Kritik an
der Beweiswürdigung erschöpfen, keine verfassungsmässigen Rechte des
Beschwerdeführers verletzt; die Beschwerde ist demnach abzuweisen, soweit
darauf eingetreten wird.
4.2 Der unterliegende Beschwerdeführer hat die Kosten des bundesgerichtlichen
Verfahrens zu tragen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und Art.
153a OG). Die Einwohnergemeinde A.________ beantragt, ihr eine
Parteientschädigung zuzusprechen; dies rechtfertigt sich indessen nicht, da
sich keine komplexen, die Kompetenzen der Verwaltung einer Gemeinde von der
Grösse von A.________ übersteigende Fragen gestellt haben, die den Beizug
eines Anwalts nötig gemacht hätten.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 5'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Munizipalgemeinde A.________
sowie dem Staatsrat und dem Kantonsgericht, Öffentlichrechtliche Abteilung,
des Kantons Wallis schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 19. Januar 2004
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: