II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.223/2003
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2P.223/2003 /bmt
Urteil vom 8. April 2004
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Bundesrichter Hungerbühler,
Bundesrichterin Yersin, Bundesrichter Merkli,
Gerichtsschreiber Küng.
A.________,
Beschwerdeführerin,
gegen
Universitätsrat der Universität Basel, Leimenstrasse 1, 4001 Basel.
Art. 8 und 9 BV (Ordnung betreffend die Erhebung von Gebühren an der
Universität Basel),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Universitätsrats vom 19.
Juni 2003 über die Änderung der Ordnung betreffend die Erhebung von Gebühren
an der Universität Basel.
Sachverhalt:
A.
Am 19. Juni 2003 beschloss der Universitätsrat der Universität Basel eine
Änderung von § 1 Abs. 1 und Abs. 3 und von § 3 der Ordnung betreffend die
Erhebung von Gebühren an der Universität Basel vom 4. August 1980
(Gebührenordnung). Mit dieser Änderung wurde die Semestergebühr für
immatrikulierte Studierende von Fr. 600.-- auf Fr. 700.-- erhöht. Zugleich
wurden die von Doktorierenden in der Graduiertenausbildung zusätzlich zur
reduzierten Semestergebühr von Fr. 150.-- zu bezahlende Gebühr von Fr. 450.--
auf Fr. 550.-- angehoben und die von Hörern mit mindestens 14 Wochenstunden
zu entrichtende Pauschale von Fr. 600.-- auf Fr. 700.-- heraufgesetzt. Die
neuen Gebührenansätze traten sofort (mit Wirkung auf das Wintersemester
2003/4) in Kraft. Der Beschluss des Universitätsrats wurde im Kantonsblatt
Basel-Stadt vom 28. Juni 2003 publiziert.
B.
A.________ studiert seit 2001 an der Philosophisch-Historischen Fakultät der
Universität Basel. Sie setzte ihre Studien im Wintersemester 2003/4 in Basel
fort und beabsichtigt, nach dem Lizentiatsexamen zu promovieren. Mit
staatsrechtlicher Beschwerde vom 25. August 2003 beantragt sie, die Änderung
der Gebührenordnung aufzuheben. Sie rügt, die Gebührenerhöhungen verstiessen
gegen das Legalitäts- und das Vertrauensschutzprinzip. Im Weiteren stellt sie
den Antrag, die Studierenden des Wintersemesters 2003/4 seien für die Dauer
des Verfahrens vorsorglich der Gebührenordnung in der alten Fassung zu
unterstellen.
C.
Mit Verfügung vom 23. September 2003 hat der Präsident der II.
öffentlichrechtlichen Abteilung das Gesuch um Erlass einer vorsorglichen
Verfügung (aufschiebende Wirkung) abgewiesen.
D.
Der Universitätsrat hat namens der Universität Basel beantragt, die
staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen.
E.
In dem vom Bundesgericht angeordneten zweiten Schriftenwechsel haben die
Parteien an ihren Anträgen in der Sache festgehalten.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die staatsrechtliche Beschwerde gegen die Revision der Gebührenordnung -
ein generell-abstrakter kantonaler Erlass - ist zulässig (Art. 84 Abs. 1 lit.
a OG), da dagegen weder ein kantonales noch ein anderes eidgenössisches
Rechtsmittel offen steht (Art. 84 Abs. 2 und Art. 86 Abs. 1 OG; nicht
publizierte E. 1a von BGE 125 I 173 betreffend die Studentische Körperschaft
der Universität Basel). Die umstrittene Änderung ist am 28. Juni 2003
publiziert worden, so dass sich die Beschwerde vom 25. August 2003 unter
Berücksichtigung der Gerichtsferien als fristgerecht erweist (Art. 89 Abs. 1
i.V.m. Art. 34 Abs. 1 lit. b OG).
1.2 Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass ist
legitimiert, wer durch die angefochtene Bestimmung unmittelbar oder virtuell
(das heisst mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal)
in seinen rechtlich geschützten Interessen betroffen ist (Art. 88 OG; BGE 125
I 71 E. 1b/aa S. 75, 173 E. 1b S. 174, je mit Hinweisen). Die
Beschwerdeführerin erfüllt diese Voraussetzung als Studentin an der
Universität Basel mit der Absicht, dort später zu promovieren, soweit es um
die Semestergebühr und die zusätzliche Gebühr für Doktorierende in der
Graduiertenausbildung geht. Nicht dargelegt hat die Beschwerdeführerin
jedoch, inwiefern sie durch die Erhöhung der Hörergebühr in eigenen
Interessen betroffen sein soll. Nach ihrer Studienplanung kommt ein
Universitätsbesuch als Hörerin für sie auf absehbare Zeit nicht in Frage. Im
Zeitraum, in dem sie voraussichtlich frühestens daran interessiert sein kann,
mindestens 14 Wochenstunden als Hörerin an der Universität zu belegen, wird
der umstrittene Gebührenansatz höchstwahrscheinlich nicht mehr massgebend
sein. Hinsichtlich der Erhöhung der Hörergebühr fehlt ihr deshalb die
Legitimation; insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin rügt die Verletzung des Legalitätsprinzips im
Abgabenrecht. Sie macht geltend, die verfassungsrechtlichen
Delegationsgrundsätze erlaubten dem Universitätsrat nicht, Gebührenerhöhungen
in der interessierenden Grössenordnung zu beschliessen. Das Bundesgericht
habe zwar zugelassen, dass Studiengebühren auf Verordnungsebene festgesetzt
würden, wenn sich der Verordnungsgeber durch die bisherige Übung und die
landesweite Praxis gebunden fühle. Weil die Universität aber aus der
kantonalen Verwaltung ausgegliedert worden sei, der Universitätsrat im
Unterschied zum Regierungsrat praktisch keiner demokratischen Kontrolle
unterliege und die Universität nur über ein Globalbudget, nicht aber über
einen Leistungsauftrag mit verbindlichen Leitlinien verfüge, seien
vergleichsweise höhere Anforderungen an die Übertragung von Kompetenzen im
Abgabenbereich zu stellen. Ausserdem sei das Kriterium der landesweiten
Praxis nicht geeignet als Schranke für die Ermessensausübung. Es fehle ihm an
der nötigen Bestimmtheit und Überprüfbarkeit, zumal die Universitäten dazu
übergegangen seien, wechselseitig die Gebühren zu erhöhen. Sie seien wegen
der unterschiedlichen Fächerangebote und Kostenstrukturen ohnehin nur
beschränkt vergleichbar. Mit der Gebührenerhöhung habe der Universitätsrat
seinen Ermessensspielraum überschritten. Sie übertreffe die Teuerung seit der
letzten Anpassung bei weitem und sei nicht verkraftbar, was auch der
signifikante Anstieg der Gesuche um Gebührenerlass aufzeige. Zudem erschwere
das nun eingeführte Bologna-Modell mit seinen strikteren Studienzeitlimiten
und der Erhöhung des Prüfungsaufwandes die Nebenwerbstätigkeit. Aus der
Heraufsetzung der Studiengebühren ergebe sich somit eine Beeinträchtigung der
Chancengleichheit und Bildungsfreiheit, was mit den verfassungsrechtlichen
und völkervertraglichen Bildungszielen nicht vereinbar sei und der
Verankerung einer Gebührenobergrenze auf Gesetzesstufe rufe. Da im Übrigen
eine Graduiertenausbildung an der Universität Basel bisher weder definiert
worden sei noch angeboten werde, verstosse die gleichsam vorsorgliche
Festsetzung einer Zusatzgebühr für diesen Ausbildungsgang von vornherein
gegen das Gesetzmässigkeitsprinzip.
2.2 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bedürfen öffentliche Abgaben
- abgesehen von Kanzleigebühren - einer Grundlage in einem formellen Gesetz.
Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den
Verordnungsgeber, so muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den
Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen der Abgabe selber festlegen (vgl.
auch Art. 164 Abs. 1 lit. d BV). Diese Anforderungen hat die Rechtsprechung
für die Abgabenbemessung bei gewissen Arten von Kausalabgaben gelockert: Sie
dürfen namentlich dort herabgesetzt werden, wo das Mass der Abgabe durch
überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und
Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese
Schutzfunktion erfüllt. Der Umfang des Legalitätsprinzips ist demnach je nach
der Art der Abgabe zu differenzieren. Das Prinzip darf weder seines Gehalts
entleert noch in einer Weise überspannt werden, dass es mit der
Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen
unlösbaren Widerspruch gerät (statt vieler BGE 126 I 180 E. 2a/bb S. 183, mit
Verweisungen; BGE 128 II 112 E. 5a S. 117, 247 E. 3.1 und 3.2 S. 251, mit
Hinweisen auf Art. 164 Abs. 1 lit. d und Art. 127 Abs. 1 BV; Adrian
Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in ZBl 2003 S. 505 ff., S.
514 u. 516, mit Literaturhinweisen).
2.3 Gemäss § 9 Ziff. 8 des Gesetzes vom 8. November 1995 über die Universität
Basel (Universitätsgesetz) hat der Universitätsrat die Kompetenz, eine
Regelung über die Universitätsgebühren zu erlassen. Die Bedingungen für die
Zulassung zum Studium an der Universität und für allfällige
Zulassungsbeschränkungen sind in den §§ 22 und 23 des Universitätsgesetzes
festgelegt. Damit ergeben sich der Kreis der Abgabepflichtigen und der
Gegenstand der Studiengebühren direkt aus dem Gesetz. Das Gleiche gilt für
die geplante Graduiertenausbildung, deren Schaffung und Ausgestaltung
ebenfalls in der Kompetenz des Universitätsrates liegt (§ 9 Ziff. 6 des
Universitätsgesetzes). Insoweit ist den Anforderungen an die
formellgesetzlichen Vorgaben Genüge getan. Die Beschwerdeführerin behauptet
nicht, dass die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an den Regierungsrat
und andere Behörden verfassungsrechtlich ausgeschlossen sei (vgl. § 46 Abs. 2
der Verfassung des Kantons Basel-Stadt vom 2. Dezember 1889; ferner BGE 125 I
173 E. 4. S. 176 ff.). Es ist demnach auch nicht zu beanstanden, dass der
Basler Gesetzgeber nach der Verselbständigung der Universität
Rechtsetzungsbefugnisse vom Regierungsrat auf den Universitätsrat übertragen
hat. Dessen verglichen mit dem Regierungsrat weniger starke Einbindung in das
demokratische Kontrollsystem ändert nichts Grundsätzliches. Die
Beschwerdeführerin legt nicht dar, inwiefern die Verfassung oder die
Gesetzgebung des Kantons Basel-Stadt Kompetenzdelegationen an oberste
Leitungsorgane von selbständigen öffentlichrechtlichen Anstalten nur
eingeschränkt zulassen oder von zusätzlichen Voraussetzungen abhängig machen
sollte. Ihr Einwand, an die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an den
Universitätsrat seien vergleichsweise höhere Anforderungen zu stellen als an
Kompetenzübertragungen an den Regierungsrat, verfängt im vorliegenden
Zusammenhang deshalb nicht, ohne dass im Einzelnen geprüft zu werden braucht,
ob der Universitätsrat in jeder Hinsicht die gleichen Rechtsetzungsbefugnisse
beanspruchen kann wie der Regierungsrat in seinen Aufgabenbereichen.
2.4 Das Universitätsgesetz enthält allerdings keine Bemessungsgrundlagen für
die Studiengebühren und nennt auch keine Obergrenzen. Das Bundesgericht hat
in dieser Hinsicht unbestimmte gesetzliche Grundlagen im Zusammenhang mit
Studiengebühren trotzdem ausnahmsweise als ausreichend erachtet, wenn sich
das zur Gebührenfestsetzung zuständige Organ als durch die bisherige Übung
gebunden betrachtete und sich die Gebühren nach der Erhöhung immer noch in
der Grössenordnung bewegten, die an anderen schweizerischen Hochschulen
üblich war (vgl. BGE 104 Ia 113 E. 4 S. 117 ff.; 121 I 273 E. 3b und 5a S.
275 u. 277 f.). Es hat erkannt, dass das Element einer langdauernden Übung in
diesem Bereich insoweit eine formellgesetzliche Regelung zu ersetzen vermag
(BGE 125 I 173 E. 9e S. 181, mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat seine
Argumentation auch darauf gestützt, dass die Studiengelder seit jeher nur
einen geringen Teil der finanziellen Aufwendungen eines Kantons für seine
Universität decken, weshalb das Schutzbedürfnis des Einzelnen von vornherein
nicht gleich intensiv ist wie bei kostendeckenden Gebühren (BGE 104 Ia 113 E.
4b S. 118; 121 I 273 E. 5a S. 277 f.). Es hat weiter erwogen, dass
Studiengelder seit langer Zeit in annähernd gleichem Rahmen erhoben werden
und sich die zuständigen Organe daran auch in einem weitergehenden Masse
gebunden betrachten als in anderen Bereichen. Es ist zum Ergebnis gelangt,
dass sich unter diesen besonderen Voraussetzungen für die Bemessung der
Studiengebühren eine schematischere bzw. pauschalere Betrachtungsweise
rechtfertigt als im Bereich der Kausalabgaben allgemein zulässig.
Insbesondere hindert eine unbestimmte gesetzliche Ermächtigung das zuständige
Organ nicht, Gebührenerhöhungen zu beschliessen, die sich im Rahmen des
Üblichen halten, selbst wenn sie über die Anpassung an die Teuerung
hinausgehen und finanzpolitisch motiviert sind (BGE 120 Ia 1 E. 3g S. 6 f.;
121 I 273 E. 5a S. 277 f.). Das Bundesgericht hat allerdings auch darauf
hingewiesen, dass dieser Anpassungsspielraum den Universitätskantonen nicht
erlaubt, gleichsam im Gleichschritt auf dem Verordnungsweg ihre
Studiengebühren beliebig zu erhöhen (BGE 121 I 273 E. 5a S. 277 unten). Der
Entscheid, einen wesentlich höheren Anteil des staatlichen Aufwandes als
bisher den Studierenden zu überbinden oder gar kostendeckende Gebühren
einzuführen, würde den Zugang zur universitären Ausbildung bedeutend
erschweren und eine grundlegende bildungspolitische Wertungsfrage betreffen
(BGE 123 I 254 E. 2b/bb S. 256). Derartige bildungs- und hochschulpolitische
Grundsatzentscheide sind auf der Stufe des formellen Gesetzes zu fällen (BGE
125 I 173 E. 4a S. 176; 121 I 273 E. 4c S. 276 f.). Solange die Gebühren
jedoch nicht wesentlich von dem abweichen, was im betreffenden Sachbereich
allgemein üblich ist, ohne dass vom Prinzip der bei weitem nicht
kostendeckenden Gebühren abgewichen wird, sind Erhöhungen nach der
bundesgerichtlichen Praxis selbst ohne gesetzliche Obergrenze oder
Bemessungsregeln grundsätzlich zulässig (BGE 123 I 254 E. 2b/bb S. 256; 120
Ia 1 E. 3g S. 6; 121 I 273 E. 4c u. 5a S. 276 ff.).
2.5 An dieser verschiedentlich bestätigten Praxis ist im vorliegenden
Zusammenhang noch festzuhalten. Die von der Beschwerdeführerin summarisch
erwähnten Studienreformen der letzten Jahre und die Einführung des sog.
Bologna-Modells erscheinen nicht als derart grundlegende oder einschneidende
Neuerungen, dass sie eine Praxisänderung im Bereich der Abgabenkompetenzen
rechtfertigen, auch wenn sie den Spielraum der Studierenden zur Ausübung
eines Nebenerwerbs eingeschränkt haben. Es werden im Wesentlichen die
gleichen Ausbildungen wie vorher angeboten, und das Finanzierungssystem der
Universität hat ebenfalls keine grundsätzlichen Änderungen erfahren. Dichtere
und zeitlich gestraffte Ausbildungsgänge mit Prüfungen nach dem sog.
Credit-System schränken zudem nicht nur die Möglichkeiten ein, begleitenden
Nebenerwerbstätigkeiten nachzugehen. Sie erlauben auch, die eigenen Mittel
und allfällige Darlehen auf einen kürzeren Zeitraum zu konzentrieren und
früher mit einer Haupterwerbstätigkeit zu beginnen. Im Weiteren wurde die
umstrittene Gebührenerhöhung vom Universitätsrat unter einem gewissen Druck,
mit Blick auf einen drohenden Fehlbetrag von nahezu Fr. 20 Mio. für das Jahr
2004, als Teil eines Massnahmenpakets für ein ausgeglichenes Budget
beschlossen. Die Anpassung an die Teuerung seit der letzten Gebührenerhöhung
im November 1997 (von Fr. 500.-- auf Fr. 600.--) deckt je nach
Berechnungsweise einen Anteil von ca. Fr. 21.-- bis Fr. 30.-- des
Mehrbetrages von Fr. 100.--. Für den Differenzbetrag kann der Universitätsrat
auf verschiedene Mehrleistungen verweisen. Im Jahre 1998 sei eine
Kinderkrippe eingerichtet und später ausgebaut worden, was mit jährlichen
Betriebskosten von über Fr. 500'000.-- verbunden sei. Um den Studierenden den
Zugang zu neuen Formen des Lehrens und Lernens zu ermöglichen, sei die
Universität vermehrt mit einer zeitgemässen technischen Infrastruktur
ausgestattet worden (EDV, Audio, Video, Funkvernetzung, Lernzentrum Medizin,
E-Learning, Sprachenzentrum). Die entsprechenden Investitionen beliefen sich
auf über Fr. 4 Mio.; dazu kämen jährliche Betriebs- und Personalkosten. Zudem
seien verschiedene Massnahmen zur Verbesserung der Betreuungsverhältnisse
ergriffen worden (Einrichtung von Assistenzprofessuren, Anstellung
zusätzlicher Lehrbeauftragter, Zurverfügungstellen von Mentoringprogrammen).
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin handelt es sich zwar nicht um echte
Mehrleistungen, sondern um Investitionen, die zur Aufrechterhaltung des
Lehrbetriebes notwendig gewesen seien. Die Studentenzahl habe in den letzten
Jahren kontinuierlich zugenommen, ohne dass die Infrastruktur und die
Betreuungsverhältnisse mit dieser Entwicklung Schritt gehalten hätten. Im
Ergebnis hätten die Dienstleistungen für die Studierenden sogar abgenommen.
Welcher Charakter den erwähnten Massnahmen im Einzelnen zukommt bzw. welche
Leistungen den Studierenden zusätzlich oder bloss noch in vermindertem Masse
erbracht werden, braucht hier nicht näher ausgeleuchtet zu werden. Es genügt
im vorliegenden Zusammenhang, festzuhalten, dass seit der letzten
Gebührenanpassung eine gewisse Teuerung eingetreten ist, die Universität
unbestrittenermassen Mehraufwendungen in Millionenhöhe erbracht hat, sie sich
wegen des gewachsenen und noch weiter wachsenden Finanzbedarfs mit
erheblichen Finanzierungsproblemen konfrontiert sieht, und dass der
Kostenanteil der Studierenden am Gesamtaufwand trotz der Gebührenerhöhung
nicht bedeutend angestiegen ist. Es ist offenkundig und bedarf keiner
eingehenden Erläuterung, dass der aus der Gebührenerhöhung um einen Sechstel
erwartete Mehrertrag von Fr. 1,25 Mio. pro Jahr den von den Studierenden zu
bezahlenden Anteil bei einem jährlichen Budget von ca. Fr. 250 Mio. nur
geringfügig und jedenfalls nicht in einem Ausmass erhöht, das einer
bildungspolitischen Weichenstellung gleichkommt. Im gesamtschweizerischen
Vergleich liegen die Studiengebühren der Universität Basel auch nach der
Erhöhung im Durchschnitt. Sie halten sich noch im Rahmen des landesweit
Üblichen und damit im finanzpolitischen Ermessensspielraum des zur
Gebührenfestsetzung zuständigen Organs. Die Erhöhung erfordert keinen
Grundsatzentscheid des Gesetzgebers; sie hält der Überprüfung unter dem
Blickwinkel des Legalitätsprinzips stand.
2.6 Es ist freilich nicht ausser Acht zu lassen, dass ausschliesslich durch
ein Exekutivorgan festgesetzte Gebührenbemessungsgrundlagen den Anforderungen
des Legalitätsprinzips im Abgabenrecht grundsätzlich nicht genügen. Nicht zu
übersehen ist auch, dass die bei der Begründung und Bestätigung der erwähnten
bundesgerichtlichen Praxis als massgebend erachteten Umstände wesentliche
Änderungen erfahren haben. Insbesondere sind die Studiengebühren an der
Universität Basel in den vergangenen Jahren verschiedentlich und zum Teil
markant erhöht worden. Im Jahre 1975 waren - nach den unwidersprochen
gebliebenen Ausführungen der Beschwerdeführerin - pro Semester noch Fr.
150.-- zu bezahlen, im Jahre 1992 schon Fr. 260.--. Im Jahre 1995 wurden die
Studiengebühren pro Semester auf Fr. 500.-- angehoben, zwei Jahre später
(1997) auf Fr. 600.--. Mit der umstrittenen Erhöhung erreichen sie Fr.
700.--. Diese Anpassungen sind nur zum Teil durch die Teuerung begründet. In
wesentlichem Umfang gehen sie auch auf finanzpolitische Motive zurück. Solche
Gründe rufen aber - wenn sie wesentliches Gewicht erhalten - einer
formellgesetzlichen Basis. Die verschiedenen Gebührenerhöhungen in relativ
kurzer Zeitspanne machen zudem deutlich, dass sich das zur
Gebührenfestsetzung kompetente Organ nicht mehr im selben Mass wie früher an
den traditionellen Rahmen gebunden fühlt bzw. fühlen kann und verstärkt
finanzpolitischen Zwängen unterliegt. Die Entwicklung der Studiengebühren
zeigt auf, dass das Kriterium der Bindung an das bisher Übliche stark an
Gewicht verloren hat. Von einer langen Übung kann angesichts der relativ
häufigen Anpassungen nur sehr bedingt gesprochen werden. Wohl liegen die
Studiengebühren an der Universität Basel - wie gezeigt - nach wie vor im
landesweiten Durchschnitt. So verhält es sich jedoch nur, weil an den übrigen
vergleichbaren Hochschulen eine ähnliche Entwicklung eingetreten ist. Demnach
hat auch bis zu einem gewissen Grad eine wechselseitige Heraufsetzung der
Gebühren stattgefunden ("Gebührenerhöhung im Gleichschritt"), wie sie das
Bundesgericht - mangels gesetzlicher Verankerung der Bemessungsgrundlage -
gerade als unzulässig bezeichnet hat (vgl. BGE 121 I 273 E. 5a S. 277). Das
Kriterium des landesweit Üblichen hat seine Bedeutung somit ebenfalls zum
Teil eingebüsst. Unter diesen Umständen liesse es sich in Zukunft nicht mehr
rechtfertigen, gestützt auf eine ungenügende gesetzliche Grundlage wie der
vorliegenden Gebührenerhöhungen zu beschliessen, die deutlich über die
Teuerung hinausgehen. Der finanzpolitische Spielraum der Behörden erscheint
in Fällen wie hier als nahezu ausgeschöpft. Zudem erscheint eine
weitergehende Beteiligung der Studierenden an den Kosten der Universität auch
unter dem Gesichtswinkel von Art. 13 Abs. 2 des Internationalen Paktes vom
16. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte
(UNO-Pakt I; SR 0.103.1) als problematisch (vgl. dazu E. 3.3 hiernach). Sie
bedarf nach dem Ausgeführten jedenfalls einer den allgemeinen
abgabenrechtlichen Grundsätzen genügenden Grundlage (vgl. oben E. 2.2).
3.
3.1 Nach Auffassung der Beschwerdeführerin verletzt die angefochtene
Gebührenerhöhung auch kantonale und staatsvertragliche Bestimmungen. Gemäss §
28 des Statuts vom 6. März 1996 der Universität Basel (Universitätsstatut)
seien die Gebühren so zu bemessen, dass der Studienzugang nicht
beeinträchtigt werde, und nach Art. 13 Abs. 2 lit. c des UNO-Pakts I solle
der Hochschulunterricht allmählich unentgeltlich werden. Mit diesen Vorgaben
sei die Heraufsetzung der Studiengebühren nicht vereinbar.
3.2 Eine gewisse Erschwerung des Universitätszugangs ist mit der
Gebührenerhöhung zweifellos verbunden. Es ist jedoch daran zu erinnern, dass
Studiengebühren im hier interessierenden Rahmen nur beschränkte Auswirkungen
auf den Zugang zur universitären Ausbildung haben, da sie in der Regel bloss
einen relativ geringen Teil der Lebenshaltungskosten ausmachen (vgl. BGE 126
I 240 E. 3b S. 248). Minderbemittelte können die Gewährung von
Ausbildungshilfen (Stipendien, Darlehen) beantragen. Ausserdem können
Studierende, für die die Semestergebühren wegen Bedürftigkeit oder aus
anderen wichtigen Gründen eine besondere Härte bedeuten, gemäss § 9 der
Gebührenordnung um ganze oder teilweise Rückerstattung der Gebühren ersuchen.
Der Universitätsrat hat in seiner Duplik ausgeführt, dass die Zahl der
Anträge auf Rückerstattung der Semestergebühren seit der Gebührenerhöhung
nicht angestiegen und mit der Zahl des Vorjahres vergleichbar sei, was die
eingereichte Zusammenstellung bestätigt. Die Zunahme der
Rückerstattungsgesuche seit 1998 lässt deshalb nicht bereits auf eine
unzulässige Beeinträchtigung des Universitätszugangs durch die umstrittene
Gebührenerhöhung schliessen, wie die Beschwerdeführerin meint. Im Weiteren
enthält § 28 des Universitätsstatuts nicht nur das von der Beschwerdeführerin
erwähnte Verbot, die Gebühren so anzusetzen, dass der Studienzugang nicht
beeinträchtigt wird (Abs. 2 zweiter Halbsatz), sondern auch die Grundsätze,
dass der Universitätsbesuch gebührenpflichtig ist (Abs. 1) und die Gebühren
zur Deckung der Kosten beizutragen haben (Abs. 2 erster Halbsatz). Das Statut
wurde zu einem Zeitpunkt erlassen, als die Semestergebühren schon Fr. 500.--
betrugen und damit in einer ähnlichen Grössenordnung wie heute lagen.
Gebühren in solcher Höhe wurden demnach nicht als unzulässige Schranke
betrachtet. Hinzu kommt, dass es sich beim Universitätsstatut und der
Gebührenordnung um gleichrangige, vom Universitätsrat erlassene Regelwerke
handelt (vgl. § 9 Ziff. 2 und 8 des Universitätsgesetzes), weshalb sich
ohnehin die Frage stellt, ob der Universitätsrat mit der Revision von § 1 der
Gebührenordnung nicht spezielles Recht gesetzt hat, das im Konfliktfall der
allgemeinen Bestimmung von § 28 des Universitätsstatuts vorgeht. Zumindest
stand ihm bei der Konkretisierung dieser Vorschrift des Statuts ein
erheblicher Spielraum offen. Davon hat er durch die umstrittene
Gebührenerhöhung jedenfalls nicht geradezu willkürlich und auch nicht
rechtsungleich Gebrauch gemacht. Inwiefern die Verfassung ein weitergehendes
Bildungsrecht gewährleisten sollte, das durch die Gebührenerhöhung verletzt
worden wäre, hat die Beschwerdeführerin nicht dargetan (vgl. dazu BGE 121 I
22 E. 2 S. 24; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl. 1999,
S. 651; Gerhard Schmid/Markus Schott, St. Galler Kommentar zu Art. 62 BV, Rz
14; Jean-François Aubert/Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse, 1999, N 7 zu Art. 19; zum Teil
abweichend, allerdings nicht für den Hochschulbereich, René Rhinow, Grundzüge
des Schweizerischen Verfassungsrechts, Basel 2003, N. 3104).
3.3 Gemäss Art. 13 Abs. 1 des UNO-Paktes I, der für die Schweiz am 18.
September 1992 in Kraft getreten ist, anerkennen die Vertragsstaaten das
Recht eines jeden auf Bildung. Nach Art. 13 Abs. 2 lit.c des Paktes erkennen
die Vertragsstaaten im Weiteren an, dass im Hinblick auf die volle
Verwirklichung dieses Rechts der Hochschulunterricht auf jede geeignete
Weise, insbesondere durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit,
jedermann gleichermassen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich gemacht
werden muss. Das Bundesgericht hat die direkte Anwendbarkeit dieser
Bestimmung bei früherer Gelegenheit verneint und festgehalten, aus ihr lasse
sich kein individualrechtlicher Anspruch auf eine bestimmte Gestaltung der
Zulassungsvoraussetzungen und auf eine bestimmte Begrenzung oder Reduktion
allfälliger Gebühren ableiten; es sei dem nationalen Gesetzgeber anheim
gestellt, wann, mit welchen Mitteln und in welchem Zeitraum er das gesetzte
Ziel erreichen wolle, sofern er die betreffende Forderung nicht überhaupt
schon als erfüllt betrachte (BGE 120 Ia 1 E. 5d S. 12 f.). Das Bundesgericht
hat diese Praxis unlängst bestätigt (BGE 126 I 240) und daran erinnert, dass
der postulierte Verzicht auf Gebührenerhebung bloss ein möglicher Weg zum
Ziel sei. Da die in der Schweiz üblichen Universitätsgebühren nur einen
Bruchteil der gesamten Lebenshaltungskosten der Studierenden ausmachten,
vermöchte eine blosse Gebührenreduktion oder selbst ein voller
Gebührenverzicht den Zugang zum Studium für finanziell bedürftige Studenten
nicht sicherzustellen. Dieses Hindernis lasse sich nur durch die Gewährung
von Stipendien beseitigen. Der Gesetzgeber besitze damit eine erhebliche
Gestaltungsfreiheit, welche Mittel er zur Erreichung des gesetzten Zieles
wählen und wie er diese Mittel aufeinander abstimmen wolle. Der Einzelne
könne sich auf Art. 13 Abs. 2 lit. c des UNO-Paktes I schon deshalb nicht
berufen, weil der Vorschrift die erforderliche Bestimmtheit fehle und sie
sich zudem klarerweise allein an den Gesetzgeber richte, was ihre
Geltendmachung mittels Staatsvertragsbeschwerde zum vornherein ausschliesse
(BGE 126 I 240 E. 2d u. 2e S. 244 f.).
Gestützt auf diese Rechtsprechung ist vorliegend nicht auf die Beschwerde
einzutreten, soweit ein Verstoss gegen Art. 13 Abs. 2 lit. c des UNO-Paktes I
gerügt wird. Diese Bestimmung mit programmatischem Charakter kann bloss im
Zusammenhang mit der Anwendung anderer Normen über den allgemeinen Zugang zum
Hochschulunterricht im Sinne einer Auslegungshilfe mit angerufen und
berücksichtigt werden. Auch in diesem Fall erlaubt sie aber nicht, einen
Gebührenentscheid isoliert zu betrachten, sondern verlangt, diesen in einen
Gesamtrahmen zu stellen und insbesondere zusammen mit weiteren getroffenen
oder vorgesehen Massnahmen zu würdigen (vgl. BGE 126 I 240 E. 3). Ein
beschränkter Blickwinkel, der dem Gebot des Unentgeltlichkeitsziels im Sinne
einer Willkürschranke grösseres Gewicht verleihen würde und vom einzelnen
Betroffenen unmittelbar geltend gemacht werden könnte, lässt sich nur in ganz
besonders gelagerten Fällen vorstellen. Eine solche Anrufung könnte im
Zusammenhang mit einer Gebührenerhöhung in Frage kommen, die völlig losgelöst
von bildungs- und hochschulpolitischen Überlegungen, z.B. bloss zur
Entlastung des allgemeinen Staatshaushaltes, oder unter vollständiger
Missachtung der Vertragsziele, etwa allein zur Beschränkung des universitären
Zugangs, erlassen worden wäre. Um eine solche Massnahme ohne hinreichenden
universitären Bezug oder um eine verpönte Zugangsbeschränkung geht es hier
jedoch nicht, und die Mitberücksichtigung von Art. 13 Abs. 2 lit. c des
UNO-Paktes I im Gesamtzusammenhang lässt die Gebührenerhöhung - wie oben
ausgeführt worden ist - nicht als verfassungswidrig erscheinen.
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, die Heraufsetzung der
Studiengebühren verstosse gegen das Vertrauensprinzip. Die Gebührenerhöhung
für das Wintersemester 2003/4 sei erst ausserordentlich spät, am 19. Juni
2003, beschlossen und am 28. Juni 2003, unmittelbar vor Ablauf der
Anmeldefrist am 1. Juli 2003, im Kantonsblatt veröffentlicht worden. An den
Universitäten von Bern, Freiburg, Genf, Lausanne, Neuenburg und Zürich sei
die Anmeldefrist schon einen Monat früher abgelaufen, so dass die Möglichkeit
des Wechsels an eine andere Universität ohne Verlust eines Semesters nicht
mehr bestanden habe. Noch kurz vor der Gebührenerhöhung, am 14. Juni 2003,
sei im Kantonsblatt eine Änderung der Gebührenordnung vom 23. Januar 2003
veröffentlicht worden, die andere Aspekte um die Gebührenerhebung umfasst und
so den Eindruck erweckt habe, die Semestergebühren und die Zusatzgebühren für
die Graduiertenausbildung blieben unverändert. Damit habe der Universitätsrat
den Anspruch auf Planbarkeit des Studiums, auf Konstanz seiner Handlungen und
auf Verlässlichkeit der universitären Zulassungsbedingungen verletzt. Er habe
vor dem Gebührenbeschluss im Weiteren weder den Dachverband der
Assistierenden noch die offizielle Studentenvertretung orientiert und
überdies die Empfehlungen der Planungskommission missachtet. Sein Vorgehen
verstosse gegen § 19 des Universitätsgesetzes und §§ 12 und 27 des
Universitätsstatuts betreffend die Mitsprache. Wohl sei in den "uni news" vom
26. Mai 2003 mitgeteilt worden, dass der Universitätsrat eine
Gebührenerhöhung diskutiere. Angesichts der Publikation vom 14. Juni 2003 im
Kantonsblatt hätten die Studenten aber davon ausgehen dürfen, der
Universitätsrat habe nun definitiv auf eine Gebührenerhöhung verzichtet.
Zudem hätten widersprüchliche Aussagen von Universitätssprechern über die
Anwendbarkeit der neuen Gebührenansätze für die Graduiertenausbildung
Verwirrung gestiftet. Im Übrigen habe Rektor X.________ anlässlich seines
Amtsantritts vor fünf Jahren versprochen, die Gebühren während seiner
Amtszeit nicht zu erhöhen.
4.2 Die Beschwerdeführerin weist selber darauf hin, dass das Prinzip des
Vertrauensschutzes einer Rechtsänderung gemäss ständiger Rechtsprechung des
Bundesgerichts nicht entgegensteht, wenn keine anders lautende Zusicherung
des zuständigen Rechtsetzungsorgans vorliegt (vgl. bereits BGE 102 Ia 331 E.
3c S. 336). Dies gilt insbesondere auch im Zusammenhang mit der Festsetzung
von Studiengebühren (BGE 120 Ia 1 E. 3i S. 7, mit Hinweisen). Dass der
Universitätsrat gegenüber der Öffentlichkeit oder individuell ihr gegenüber
zugesichert habe, die Studiengebühren blieben unverändert, behauptet die
Beschwerdeführerin nicht. Sie meint zwar, die Publikation der letzten
Änderung der Gebührenordnung vom 23. Januar 2003 im Kantonsblatt vom 14. Juni
2003 sei einer solchen Zusicherung gleichzusetzen. Das trifft jedoch nicht
zu. Die Publikation der alten Gebührenansätze kurz vor dem Entscheid über
eine Erhöhung mag zwar Verwirrung gestiftet haben. Eine Zusicherung liegt
darin aber schon deshalb nicht, weil der publizierte Text klar als "Änderung
vom 23. Januar 2003" gekennzeichnet war; bei gebührender Aufmerksamkeit
konnten und mussten die Leser erkennen, dass es sich um eine zurückliegende
Teilrevision handelte. Zudem waren die Studenten - und auch die
Beschwerdeführerin - in den "uni news" 25 vom 26. Mai 2003 darauf hingewiesen
worden, dass die Studiengebühren um Fr. 100.-- auf Fr. 700.-- erhöht werden
sollten. Aus der Publikation der bereits im Januar erfolgten Änderungen der
Gebührenordnung durften sie deshalb schon aus zeitlichen Gründen nicht auf
den Verzicht auf die erst im Mai, als Teil eines Massnahmenpakets für das
Budget 2004, in Aussicht genommene und bekannt gegebene Gebührenerhöhung
schliessen. Ausserdem war für jedermann erkennbar, dass der Rektor der
Universität bei Amtsantritt nur seine persönlichen Pläne und Absichten
mitteilen, nicht aber künftige Entscheide des Universitätsrats vorwegnehmen
konnte.
Bei dieser Sachlage war es dem Universitätsrat unbenommen, die
Studiengebühren auf das Wintersemester 2003/4 zu erhöhen, selbst kurz vor
Ablauf der Anmeldefrist. Er war nicht dazu verpflichtet, auf das Vorgehen
anderer Universitäten oder deren Anmeldefristen Rücksicht zu nehmen. Die
Beschwerdeführerin nennt denn auch keine Bestimmung, die solches vorschreiben
würden. Bei der Studienplanung muss mit Gebührenerhöhungen wie der
interessierenden gerechnet werden. Die Beschwerdeführerin beklagt sich zwar
darüber, dass ihr wegen der späten Bekanntgabe ein Wechsel der Universität
ohne Verlust eines Semesters nicht mehr möglich war; sie macht aber
bezeichnenderweise nicht geltend, sie hätte bei früherer Orientierung über
die Gebührenheraufsetzung tatsächlich an eine bestimmte andere Universität
gewechselt und es sei ihr Mehraufwand entstanden, weil es für diesen Wechsel
zu spät gewesen sei. Wer wie sie in einem universitären Ausbildungsgang etwas
fortgeschritten ist, wechselt denn auch nach allgemeiner Lebenserfahrung
nicht mit Rücksicht auf die jeweils niedrigste Studiengebühr die Universität.
Von vornherein nicht zu erkennen ist schliesslich, inwiefern berechtigtes
Vertrauen der Beschwerdeführerin durch widersprüchliche Informationen über
die Anwendbarkeit der erhöhten Ansätze für die Graduiertenausbildung hätte
enttäuscht werden können. Erstens absolvierte sie diese Ausbildung nicht.
Zweitens hat der Universitätsrat dargelegt, im Wintersemester 2003/4 sei noch
gar keine Graduiertenausbildung angeboten worden. Und drittens bringt sie
nicht vor, sie habe gestützt auf die diesbezüglich unklaren Informationen
nach dem Erhöhungsentscheid in guten Treuen Dispositionen getroffen, die sich
als nachteilig erwiesen hätten und sie nicht mehr habe rückgängig machen
können.
4.3 Von einer Verfassungsverletzung wegen Missachtung von Mitspracherechten
kann ebenfalls nicht gesprochen werden. § 19 des Universitätsgesetzes
schreibt fest, dass das Universitätsstatut und die Ausführungserlasse eine
angemessene Mitwirkung der Universitätsangehörigen vorzusehen haben. Diese
Bestimmung enthält nur eine Vorgabe für die Ausführungsgesetzgebung; sie
regelt nicht direkt das im Einzelfall einzuhaltende Verfahren. § 12 des
Universitätsstatuts ordnet die Zusammensetzung und die Wahl der
Planungskommission, und § 27 umschreibt die studentische Körperschaft der
Universität Basel (skuba) und ihre Aufgaben. Soweit sich aus diesen Normen
sowie aus dem von der Beschwerdeführerin nicht genannten § 26 des Statuts
Mitwirkungsrechte ergeben, erscheint ihre Handhabung durch den
Universitätsrat nicht als verfassungswidrig. Die Stellungnahmen der
Planungskommission (mit je einem Vertreter der Assistierenden und der skuba)
haben nur den Charakter von Empfehlungen (vgl. § 12 des
Universitätsgesetzes); sie binden den Universitätsrat nicht. Zum geplanten
Massnahmenpaket wurde die Planungskommission angehört (vgl. Antrag des
Rektorats an den Universitätsrat vom 22. Mai 2003). Eine Delegation der skuba
wurde zur Sitzung des Universitätsrates vom 22. Mai 2003 eingeladen. Dabei
kam die Gebührenerhöhung zur Sprache, wozu sich die Vertreter der skuba
äussern konnten (Sitzungsprotokoll vom 22. Mai 2003, S. 3). Offenbar war
damals erst von einem Betrag von Fr. 60.-- die Rede. Am 26. Mai wurde in den
"uni news" allgemein bekanntgegeben, dass eine Erhöhung der Studiengebühren
um Fr. 100.-- vorgesehen sei. Im Weiteren fand am 13. Juni 2003 eine
Orientierung der betroffenen Gruppierungen über das Budget 2004 und das
Massnahmenpaket (mit der geplanten Gebührenerhöhung) durch die
Universitätsverwaltung statt, zu der die Vertreter der skuba eingeladen
wurden, ohne aber teilzunehmen. Wohl wurden diese Gelegenheiten zur
Information und Mitwirkung innerhalb einer kurzen Zeitspanne vor der
Beschlussfassung eingeräumt und wurde der vom Universitätsrat schliesslich
beschlossene Ansatz nicht erneut zur Konsultation unterbreitet; der
Universitätsrat hat darauf hingewiesen, dass er seinerseits unter Zeitdruck
stand. Bestimmte Mindestfristen, die bei der Konsultation nicht
unterschritten werden dürften, bestehen jedoch nicht, und es existiert auch
keine Verpflichtung des Universitätsrats, den Mitspracheberechtigten jeden
einzelnen Schritt im Rahmen eines Entscheidfindungsprozesses zur
Stellungnahme zu unterbreiten. Inwiefern er die oben genannten Vorschriften
verfassungswidrig angewendet haben sollte, ist daher nicht ersichtlich.
5.
Nach dem Ausgeführten erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Sie ist
abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ergebnis hat die Beschwerdeführerin die Kosten des
Beschwerdeverfahrens vor Bundesgericht zu tragen (Art. 156 Abs. 1 OG). Eine
Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin und dem Universitätsrat der
Universität Basel schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 8. April 2004
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: