II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.124/2003
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2P.124/2003 /svc Arrêt du 30 septembre 2003 IIe Cour de droit public MM. les Juges Wurzburger, Président, Hungerbühler, Müller, Merkli et Berthoud, Juge suppléant. Greffier: M. Zimmermann. A. ________, recourant, représenté par Me Stéphane Riand, avocat, case postale 2299, 1950 Sion 2, contre Conseil d'Etat du canton du Valais, Palais du Gouvernement, 1950 Sion, Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, Palais de Justice, 1950 Sion 2. art. 8 et 9 Cst. (rectification de conditions salariales), recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 17 avril 2003. Faits: A. A. ________, maître de sport, est titulaire du diplôme fédéral I de maître d'éducation physique, délivré le 31 août 1985 par l'Université de Lausanne, et du brevet d'aptitude à l'enseignement de l'éducation physique (disciplines spéciales), délivré le 1er septembre 1986 par l'Université de Genève. A.________ est de surcroît porteur d'un diplôme d'instructeur de football, décerné par l'Association suisse de football (ci-après: l'ASF) en 1987, et du certificat de capacité comme instructeur I, délivré par l'Association olympique suisse (ci-après: l'AOS) en janvier 1998 après qu'il ait suivi une formation supérieure d'entraîneur auprès du Comité national pour le sport d'élite (ci-après: le CNSE), en 1996 et 1997. Dès 1989, A.________ a enseigné l'éducation physique en Valais, dans l'enseignement secondaire, pour partie au premier degré (Cycle d'orientation) et pour une autre partie au deuxième degré (école professionnelle). Le 4 avril 2001, le Conseil d'Etat du canton du Valais l'a nommé à titre définitif professeur d'éducation physique de l'enseignement secondaire du deuxième degré, fonction rangée dans la classe de traitement 1010. Le 22 août 2001, A.________ a demandé au Département cantonal de l'éducation, de la culture et du sport (ci-après: le Département cantonal), de « rectifier ses conditions salariales mensuelles » sur le vu de ses qualifications. Le 6 septembre 2001, il a conclu avoir droit au même traitement qu'un maître d'éducation diplômé du deuxième degré. Le 6 décembre 2001, le Département cantonal a rejeté cette requête, au motif que la formation complémentaire acquise n'équivalait ni à celle d'un diplôme fédéral II, ni à celle d'un diplôme fédéral I complété par une licence universitaire. Le 3 juillet 2002, le Conseil d'Etat a rejeté le recours formé par A.________ contre cette décision, dont il a fait siens les motifs. Il a indiqué la voie du recours au Tribunal cantonal, empruntée le 11 décembre 2001 par A.________. Par arrêt du 17 avril 2003, le Tribunal cantonal du canton du Valais a déclaré le recours irrecevable. La requête de classification dans une classe de traitement supérieure devait être traitée comme une demande de promotion. Or, la contestation y relative ne pouvait faire l'objet d'un recours selon l'art. 75 let. g LPJA/VS. Le Tribunal cantonal a statué sans frais, ni dépens. B. Agissant le 15 mai 2003 par la voie du recours de droit public, A.________ demande principalement au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 17 avril 2003, subsidiairement la décision du 3 juillet 2002. « En tout état de cause », il requiert que le dossier soit renvoyé au Tribunal cantonal pour nouvelle décision au sens des considérants. Il invoque les art. 8 et 9 Cst. Le Tribunal cantonal et le Conseil d'Etat ont renoncé à se déterminer. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1. Le Tribunal fédéral examine d'office et avec une pleine cognition la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 129 I 173 consid. 1 p. 174, 185 consid. 1 p. 188; 129 II 225 consid. 1 p. 227, et les arrêts cités). 1.1 Le délai de recours est de trente jours dès la communication de la décision attaquée (art. 89 al. 1 OJ). Si ce délai est respecté pour ce qui concerne l'arrêt du Tribunal cantonal, il ne l'est pas s'agissant de la décision du Conseil d'Etat. 1.1.1 Selon le principe de la bonne foi ancré à l'art. 9 Cst., lorsqu'il existe une obligation de mentionner une voie de droit, son omission ne doit pas porter préjudice au justiciable, qui ne doit pas pâtir d'une indication inexacte ou incomplète sur ce point (cf. sous l'angle de l'art. 4 aCst., ATF 127 II 198 consid. 2c p. 205; 127 IV 150 consid. 1a p. 151; 126 II 506 consid. 1b p. 509, et les arrêts cités; cf. aussi l'art. 107 al. 3 OJ, applicable par analogie à la procédure du recours de droit public, ATF 124 I 255 consid. 1a p. 257/258). L'erreur peut consister, outre l'omission pure et simple de l'indication obligatoire de la voie de droit, en une indication fausse, peu claire, équivoque ou incomplète (ATF 117 Ia 297 consid. 2 p. 299). Cela étant, celui qui s'aperçoit du vice qui affecte l'indication de la voie de droit ou qui devait s'en apercevoir en faisant usage de la prudence que l'on pouvait attendre de lui, ne peut se prévaloir d'une indication inexacte ou incomplète (ATF 127 II 198 consid. 2c p. 205; 121 II 72 consid. 2a p. 78; 119 IV 330 consid. 1c p. 333; 118 Ib 326 consid. 1c p. 330; 117 Ia 421 consid. 2a p. 422). En particulier, ne mérite pas de protection la partie dont l'avocat eût pu déceler l'omission ou l'erreur par la seule lecture du texte légal, sans recourir à la consultation de la jurisprudence ou de la doctrine (ATF 127 II 198 consid. 2c p. 205; 117 Ia 297 consid. 2 p. 299, 421 consid. 2a p. 422). 1.1.2 En Valais, le Conseil d'Etat est, sauf exception prévue par la loi, la juridiction administrative de première instance (art. 43 al. 2 LPJA/VS). Sa décision doit indiquer les voies ordinaires et le délai de recours (art. 29 al. 3 LPJA/VS, applicable par renvoi de l'art. 60 al. 3 de la même loi). En l'occurrence, la décision du 3 juillet 2002 mentionne la voie du recours au Tribunal cantonal, que le recourant a empruntée. Or, le Tribunal cantonal n'est pas entré en matière, considérant que la requête de réévaluation du salaire devait être comprise comme une demande de promotion, dont le contentieux lui échappe selon l'art. 75 let. g LPJA/VS. Cet élément n'était pas immédiatement discernable par le recourant, même représenté par un avocat. Il résultait d'une interprétation du texte légal, assimilant au changement en vue d'occuper un poste supérieur (promotion au sens étroit) l'attribution à une classe de traitement supérieure d'une fonction existante (promotion au sens large). Le recours est ainsi recevable quant à son objet, y compris en tant qu'il est dirigé contre la décision du Conseil d'Etat. 1.2 L'acte de recours doit contenir un exposé des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés, précisant en quoi consiste la violation (art. 90 al. 1 let. b OJ). Le Tribunal fédéral examine uniquement les griefs soulevés devant lui de manière claire et détaillée (ATF 129 I 113 consid. 2.1 p. 120; 128 II 50 consid. 1c p. 53/54; 127 I 38 consid. 4 p. 43, et les arrêts cités). Les moyens du recourant doivent être exposés dans l'acte de recours, sans que le Tribunal fédéral n'ait à les rechercher dans les actes de la procédure cantonale (ATF 99 Ia 344 consid. 4 p. 345/346, 586 consid. 3 p. 593). Le procédé du recourant consistant à renvoyer le Tribunal fédéral à sa prise de position du 6 décembre 2001 est partant irrecevable (ATF 129 I 113 consid. 2.1 p. 120; 115 Ia 27 consid. 4a p. 30; 114 Ia 317 consid. 2b p. 318, et les arrêts cités). 1.3 Le recours de droit public n'est recevable que contre les décisions prises en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 OJ). Cela a pour conséquence que le Tribunal fédéral n'examine que les moyens qui, pouvant l'être, ont été présentés à l'autorité cantonale de dernière instance (ATF 118 III 37 consid. 2a p. 38/39; 117 Ia 1 consid. 2 p. 3). Sur le fond, le recourant semble se plaindre de ce que le refus de le ranger dans une classe de traitement supérieure constituerait une inégalité de traitement. A supposer qu'il soit motivé conformément à l'art. 90 al. 1 let. b OJ - ce qui est douteux -, ce grief serait de toute manière irrecevable au regard de la règle de la subsidiarité qui vient d'être rappelée. En effet, le recourant n'a pas soulevé ce grief dans la procédure devant le Conseil d'Etat. L'argumentation contenue dans le recours du 11 décembre 2001 porte exclusivement sur la reconnaissance de l'équivalence des formations (cf. consid. 4 ci-dessous). Elle renvoie le Conseil d'Etat à une écriture adressée le 6 septembre 2001 au chef du service cantonal de l'enseignement. Dans cette pièce, le recourant évoque sans doute que le refus de le ranger dans la classe de traitement qu'il revendique avait eu pour effet de réduire son salaire. Les considérations qu'il développe toutefois à ce sujet ne peuvent cependant être considérées comme un grief distinct, fondé sur le droit constitutionnel à l'égalité de traitement. De même, il ne suffit pas que le recourant ait conclu, dans son recours du 11 décembre 2001, à ce que lui soit servi un traitement correspondant à celui versé à un titulaire du diplôme fédéral II, pour admettre que ce grief a été soumis à l'autorité cantonale de dernière instance. 1.4 La conclusion tendant au renvoi de la cause au Tribunal cantonal pour nouvelle décision au sens des considérants est irrecevable, compte tenu de la nature cassatoire du recours de droit public (art. 90 al. 1 let. b OJ; ATF 129 I 129 consid. 1.2.1 p. 131/132, 173 consid. 1.5 p. 176; 128 III 50 consid. 1b p. 53, et les arrêts cités). Sous ces réserves, il convient d'entrer en matière. 2. Selon le recourant, le Tribunal cantonal aurait arbitrairement déclaré son recours irrecevable. Comme partie à la procédure cantonale, il est habilité à soulever ce grief de déni de justice formel (ATF 127 II 160 consid. 3b p. 167; 125 II 86 consid. 3b p. 94; 123 I 25 consid. 1 p. 26/27, et les arrêts cités). 2.1 Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou qu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. Il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 129 I 8 consid. 2.1 p. 9, 173 consid. 3.1 p. 178; 128 I 177 consid. 2.1 p. 182, 273 consid. 2.1 p. 275, et les arrêts cités). Il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une autre interprétation de la loi soit possible, ou même préférable (ATF 124 I 247 consid. 5 p. 250/251; 120 Ia 369 consid. 3a p. 373, 118 Ia 497 consid. 2a p. 499, et les arrêts cités). 2.2 A teneur de l'art. 75 let. g LPJA/VS, le recours de droit administratif n'est pas recevable contre les décisions concernant les nominations, les promotions et les transferts d'agents exerçant une fonction publique. Pour le Tribunal cantonal, la revendication d'une classification plus élevée pour une fonction existante doit être assimilée à une demande de promotion au sens de cette disposition. Le recourant critique cette appréciation. Pour lui, sa requête de rangement dans une classe de traitement supérieure serait commandée par le fait que son diplôme fédéral I, complété par sa formation ultérieure, devrait être tenue pour équivalente à celle d'un titulaire du diplôme fédéral II (ou d'un titulaire du diplôme fédéral I, détenteur en outre d'une licence universitaire), et rétribué en conséquence. Il conteste que son cas doive être compris comme une promotion au sens large, telle que la définit la jurisprudence cantonale. Avant sa nomination du 4 avril 2001, le recourant exerçait son activité rémunérée pour partie selon la classe de traitement 1010 (s'agissant du deuxième degré du niveau secondaire) et pour une autre partie selon la classe de traitement 1014 (s'agissant du premier degré du niveau secondaire). Après sa nomination, toute son activité a été rémunérée selon la classe 1010. Le Tribunal cantonal pouvait ainsi plausiblement admettre que sa revendication de recevoir pour l'ensemble de son activité un traitement supérieur équivalait matériellement à une demande de promotion. Sa décision d'irrecevabilité n'est pas arbitraire (cf. l'arrêt 2P.228/2003 du 4 février 2003, consid. 2). 2.3 Cela étant, il convient d'attirer l'attention du Tribunal cantonal sur le fait que les enseignants de l'enseignement secondaire jouissent de la protection qu'accorde l'art. 6 CEDH (y compris pour ce qui concerne l'accès au juge) dans les litiges de nature pécuniaire découlant des rapports de service (ATF 129 I 207). Faute de grief topique, il n'y a pas lieu d'approfondir le point de savoir si la présente cause porte sur un tel litige. 3. Le recourant reproche au Tribunal cantonal de lui avoir refusé les dépens. Il se plaint à cet égard d'arbitraire et d'une violation de la règle de la bonne foi. Aux termes de l'art. 91 let. a LPJA/VS, sous réserve du cas où les frais sont mis à la charge de celui qui les a provoqués inutilement (y compris pour le cas où il aurait obtenu gain de cause) selon l'art. 88 al. 5 LPJA/VS, l'autorité de recours alloue des dépens à la partie qui a eu entièrement ou partiellement gain de cause devant elle. Cette disposition n'envisage pas la possibilité d'allouer des dépens à celui dont le recours a été déclaré irrecevable, et cela même s'il s'est fié à l'indication erronée de la voie de droit par l'autorité inférieure. Considérant ainsi que le recourant n'avait pas eu gain de cause au regard des conclusions présentées, le Tribunal cantonal lui a refusé l'allocation de dépens. Cette solution, qui peut assurément paraître sévère, ne constitue toutefois pas une violation arbitraire du texte légal. Pour le surplus, le recourant ne prétend pas que la Constitution lui conférerait le droit à des dépens pour le cas où son recours a été déclaré irrecevable sans sa faute. 4. Le recourant reproche au Conseil d'Etat d'avoir arbitrairement dénié que sa formation soit équivalente à celle dont dispose le titulaire d'un diplôme fédéral II ou d'un diplôme fédéral I complété d'une licence universitaire. 4.1 Le personnel enseignant des écoles secondaires (premier et deuxième degrés) doivent être porteurs d'un titre universitaire d'enseignement ou d'un titre jugé équivalent par le Département cantonal (art. 83 et 84 de la loi valaisanne sur l'instruction publique, du 4 juillet 1962). Les maîtres de gymnastique doivent disposer d'un diplôme fédéral I ou II ou d'un brevet d'instituteur (art. 4 let. b du règlement concernant les conditions d'engagement du personnel enseignant des écoles primaires et secondaires, du 20 juin 1963). Dans les écoles du cycle d'orientation (secondaire du premier degré), l'éducation physique est confiée à un enseignant porteur du diplôme fédéral I ou à un maître possédant une formation reconnue équivalente ou appropriée par le Département cantonal. Dans les écoles secondaires du deuxième degré, cette tâche est confiée à un enseignant porteur du diplôme fédéral II ou possédant une formation reconnue équivalente par le Département cantonal (art. 11 du règlement concernant l'éducation physique à l'école, du 27 avril 1977). En application de l'art. 11 al. 3 de ce règlement, le Département cantonal a pris, le 27 avril 1977, des directives concernant la formation requise pour l'enseignement de l'éducation physique dans les écoles valaisannes. Selon celles-ci, l'enseignement de l'éducation physique dans les écoles secondaires requiert un diplôme fédéral II ou un diplôme fédéral I complété par une licence universitaire (ch. 2). Faute de candidats suffisants, il peut être fait appel à des maîtres porteurs d'un diplôme fédéral I pour enseigner l'éducation physique dans les écoles secondaires du deuxième degré; le traitement servi à ces maîtres est toutefois inférieur à celui d'un maître remplissant les conditions requises sur le plan des titres et des diplômes (ch. 4). 4.2 Le recourant est titulaire d'un diplôme fédéral I. Il ne dispose ni du diplôme fédéral II, ni d'une licence universitaire. Il se prévaut toutefois du diplôme de l'ASF, du certificat de l'AOS et de sa formation auprès du CNSE. Pour conclure que ces compléments n'étaient pas équivalents au titre requis selon les normes applicables, le Conseil d'Etat s'est notamment fondé sur l'avis de l'Institut des sciences du sport et de l'éducation physique de l'Université de Lausanne, selon lequel les diplômes fédéraux I et II visent avant tout l'enseignement à des groupes hétérogènes et non spécialisés, tandis que les diplômes de l'AOS et de l'ASF ont pour objectif d'assurer l'encadrement d'athlètes qui s'adonnent à une discipline spécialisée en cherchant à atteindre l'élite et la haute performance. Si la maîtrise de techniques de pointe dans de tels domaines constitue indéniablement un atout pour un maître de sport, il ne faut pas perdre de vue qu'en l'occurrence, l'éducation physique dans les écoles secondaires concerne tous les élèves, qu'ils soient ou non doués pour le sport, soit des groupes hétérogènes. A cette fin, il se justifie de mettre l'accent sur une formation étendue plutôt que spécialisée. C'est ainsi sans arbitraire que le Conseil d'Etat a considéré que la formation complémentaire du recourant n'était pas équivalente à celle d'un titulaire du diplôme fédéral II. 4.3 Le recourant critique que sa formation ne soit pas reconnue équivalente à celle du titulaire d'un diplôme fédéral I et d'une licence universitaire. Il fait valoir que les diplômes complémentaires qu'il a acquis sont plus utiles à sa profession qu'une licence en droit ou en sciences économiques. L'argument n'est pas dénué de poids. On peut toutefois admettre sans arbitraire que le maître de sport au bénéfice d'une formation universitaire dans un autre domaine que celui de son enseignement dispose de capacités et de connaissances supplémentaires qui élargissent son horizon d'une manière utile à son activité professionnelle, justifiant l'équivalence avec un diplôme fédéral II. 5. Le recours doit ainsi être rejeté dans la mesure où il est recevable. Les frais en sont mis à la charge du recourant (art. 156 OJ). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 159 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. 2. Un émolument de 2000 fr. est mis à la charge du recourant. Il n'est pas alloué de dépens. 3. Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire du recourant, au Conseil d'Etat et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public. Lausanne, le 30 septembre 2003 Au nom de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: