II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.10/2003
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2P.10/2003 /sch
Urteil vom 7. Juli 2003
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller,
Gerichtsschreiber Häberli.
X. ________,
gegen
Rechtswissenschaftliches Institut der Universität Zürich, Freiestrasse 36,
8032 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Kammer, Militärstrasse 36, 8021
Zürich.
Art. 8 und 9 BV
(Forderung aus öffentlichrechtlichem Arbeitsverhältnis),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich, 4. Kammer, vom 20. November 2002.
Sachverhalt:
A.
X. ________ war vom 1. September 2000 bis zum 31. August 2002 zu 50 Prozent
als Assistentin am rechtswissenschaftlichen Institut der Universität Zürich
beschäftigt. Bei ihrer Anstellung wurde sie - der damaligen Praxis für
Bewerber ohne einschlägige Berufserfahrung entsprechend - in die
Erfahrungsstufe 0 der Lohnklasse 17 eingereiht.
B.
Offenbar als Reaktion auf Rekrutierungsschwierigkeiten reihte die Universität
Zürich neu angestellte Assistenten ohne Berufserfahrung ab 1. Juli 2001
höher, nämlich in die Erfahrungsstufe 1 der Lohnklasse 17, ein. Gleichzeitig
wurde beschlossen, die Einstufung der Assistenten, die ab 1. Januar 2001
angestellt und in die Erfahrungsstufe 0 eingereiht worden waren, auf den 1.
Oktober 2001 um eine Stufe anzuheben. Auf diesen Termin wurde auch das Gehalt
der vor dem 1. Januar 2001 angestellten Assistenten, welche in den
Erfahrungsstufen 0 bis 7 eingereiht waren und mit "gut" qualifiziert wurden,
wie jenes des übrigen Personals um eine Erfahrungsstufe erhöht. Gestützt
hierauf wurde X.________ auf den 1. Oktober 2001 in die Erfahrungsstufe 1
befördert (Verfügung vom 23. November 2001), wobei ihr - wie allen
Assistenten, welche in der Zeit von Juni bis September 2001 noch in der
Erfahrungsstufe 0 eingereiht waren - für diese drei Monate die Lohndifferenz
zwischen Erfahrungsstufe 0 und Erfahrungsstufe 1, ausmachend Fr. 344.05,
nachgezahlt wurde (Entscheid der Universitätsleitung vom 29. November 2001
und Schreiben vom 18. Dezember 2001).
C.
X.________ zeigte sich mit dieser Lösung nicht einverstanden und verlangte
die Gewährung eines zusätzlichen "Stufenaufstiegs"; ansonsten würde sie als
dienstältere Assistentin durch die Praxisänderung der Universität im
Vergleich zu den neu eingestellten Kollegen in unzulässiger Weise
benachteiligt. Nachdem sowohl das rechtswissenschaftliche Institut als auch
die Rekurskommission der Universität Zürich ihr Begehren abschlägig beurteilt
hatten, gelangte X.________ am 19. August 2002 mit dem Antrag an das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, die Universität sei zu verpflichten,
ihr für die Zeit vom 1. Oktober 2001 bis zum 31. August 2002 die
Lohndifferenz zwischen der Erfahrungsstufe 1 und der Erfahrungsstufe 2
auszuzahlen und die entsprechenden Sozialabgaben zu entrichten. Gleichzeitig
reichte sie beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde gegen den
abschlägigen Entscheid der Rekurskommission der Universität ein, weil die
Zulässigkeit der kantonalen Verwaltungsgerichtsbeschwerde zweifelhaft war.
Das bundesgerichtliche Verfahren (2P.175/2002) wurde mit Verfügung des
Präsidenten der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 21. August 2002
antragsgemäss bis zum Vorliegen des Entscheids des Verwaltungsgerichts
sistiert.
D.
Am 20. November 2002 wies das Verwaltungsgericht die bei ihm eingereichte
Beschwerde ab, worauf X.________ am 12. Januar 2003 auch gegen diesen
Entscheid mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht gelangte und
dessen Aufhebung beantragte. Sie rügt insbesondere eine Verletzung des
Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV) und des Willkürverbots (Art. 9
BV).
Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, während sich
das rechtswissenschaftliche Institut der Universität Zürich innert Frist
nicht hat vernehmen lassen.
E.
Am 20. Januar 2003 machte X.________ von der ihr gebotenen Möglichkeit
Gebrauch, die staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid der
Rekurskommission der Universität Zürich kostenlos zurückzuziehen; das
bundesgerichtliche Verfahren (2P.175/ 2002) wurde in der Folge als erledigt
abgeschrieben (Präsidialverfügung vom 21. Januar 2003).
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid, der sich
auf kantonales Recht stützt und gegen den auf Bundesebene nur die
staatsrechtliche Beschwerde offen steht (Art. 86 Abs. 1 und Art. 87 in
Verbindung mit Art. 84 Abs. 2 OG). Weil die Bestimmungen über die Entlöhnung
des Staatspersonals nicht nur ein Lohnsystem für den Kanton beinhalten,
sondern zugleich Interessen der öffentlichen Bediensteten schützen, ist die
Beschwerdeführerin als (ehemalige) Angestellte der Universität im
vorliegenden Zusammenhang zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (vgl.
Art. 88 OG).
1.2 Die staatsrechtliche Beschwerde muss die wesentlichen Tatsachen und eine
kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte
bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt
worden sind (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Das Bundesgericht untersucht nicht
von Amtes wegen, ob ein kantonaler Hoheitsakt verfassungsmässig ist, sondern
prüft nur rechtsgenügend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit möglich,
belegte Rügen (BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3 f.; 119 Ia 197 E. 1d S. 201, mit
Hinweisen). Wird eine Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV) geltend
gemacht, genügt es nicht, wenn der Beschwerdeführer bloss den angefochtenen
Entscheid kritisiert, wie er dies in einem appellatorischen Verfahren tun
könnte, bei dem die Rechtsmittelinstanz die Rechtsanwendung frei überprüfen
kann. Er muss deutlich dartun, welche Vorschriften oder allgemein anerkannten
Rechtsgrundsätze die kantonalen Behörden in einer gegen Art. 9 BV
verstossenden Weise verletzt haben sollen (BGE 117 Ia 10 E. 4b S. 12, mit
Hinweis). Die ausufernde Beschwerdeschrift vermag diesen Anforderungen über
weite Strecken nicht zu genügen, sondern erschöpft sich in appellatorischer
Kritik; insoweit ist auf sie nicht einzugehen.
2.
Gemäss § 11 des Gesetzes vom 15. März 1998 über die Universität Zürich finden
auf das Universitätspersonal grundsätzlich die für das Staatspersonal
geltenden Bestimmungen Anwendung (Abs. 1); der Universitätsrat wird aber
ermächtigt, nach Massgabe der besonderen Verhältnisse der Universität
abweichende Vorschriften zu erlassen (Abs. 2). Am 5. November 1999 hat er die
Personalverordnung der Universität Zürich (PVUZ) beschlossen, welche in § 19
bestimmt, dass sich - vorbehältlich besonderer Fälle - die lohnmässige
Einreihung des Universitätspersonals nach den Grundsätzen und dem System des
allgemeinen Personalrechts richtet (Abs. 1); bei der individuellen Einstufung
sind bisherige Tätigkeit, Erfahrung und spezielle Qualifikationen zu
berücksichtigen (Abs. 2). Assistenten mit abgeschlossenem Studium werden in
die Lohnklasse 17 und solche mit Promotion in die Klasse 18 eingereiht (§ 29
PVUZ). Aus dem allgemeinen Personalrecht ergibt sich sodann, dass in jeder
Lohnklasse zwischen dem Minimalgehalt und dem ersten Maximum (128 Prozent des
Minimums) acht Erfahrungsstufen und zwischen dem ersten und dem zweiten
Maximum (146 Prozent des Minimums) sechs Leistungsstufen bestehen (§ 13 der
Personalverordnung vom 16. Dezember 1998; PV). Bis zum Erreichen des ersten
Maximums der Lohnklasse steigen die Angestellten - sofern es die
Kantonsfinanzen erlauben (vgl. § 21 PV) - um jährlich eine Erfahrungsstufe
auf, sofern sie mindestens mit "gut" qualifiziert werden (§ 16 PV). Erreichen
sie eine Qualifikation "sehr gut" oder "vorzüglich", so kann ihr Gehalt pro
Kalenderjahr bis zu drei Erfahrungsstufen erhöht werden, oder sie können,
wenn sie bereits in Stufe sechs oder höher eingestuft sind, aus den
Erfahrungs- in die Leistungsstufen befördert werden (§ 17 PV).
3.
Die Beschwerdeführerin rügt, durch die Erhöhung des Anfangsgehalts der nach
dem 1. Juli 2001 angestellten Assistenten sei die Bundesverfassung verletzt
worden, indem der Entscheid, die Assistenten besser zu entlöhnen,
rechtsungleich umgesetzt worden sei.
3.1 Eine Regelung verletzt den Grundsatz der Rechtsgleichheit und damit Art.
8 Abs. 1 BV, wenn sie rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein
vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist,
oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse
aufdrängen (BGE 123 I 1 E. 6a S. 7). Im Rahmen dieses Grundsatzes kommt dem
Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu; das Bundesgericht übt eine
gewisse Zurückhaltung und greift von Verfassungs wegen bloss ein, wenn der
Kanton mit den Unterscheidungen, die er trifft oder unterlässt, eine Grenze
zieht, die sich nicht vernünftig begründen lässt, die unhaltbar und damit in
den meisten Fällen auch geradezu willkürlich ist (BGE 129 I 161 E. 3.2 S.
165; 114 Ia 221 E. 2b S. 224, mit Hinweisen). Vorausgesetzt ist dabei, dass
sich der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung auf
eine wesentliche Tatsache bezieht (BGE 124 I 297 E. 3b S. 299).
3.2 Die Beschwerdeführerin bemerkt zu Recht, dass die Universität Zürich bei
der Einreihung ihrer Angestellten an die Grundsätze der Bundesverfassung
gebunden ist; allerdings ergibt sich diesbezüglich aus dem angefochtenen
Entscheid nichts anderes, erklärt doch das Verwaltungsgericht lediglich, das
anwendbare Personalrecht ("die legale Basis") belasse für die anfängliche
Einreihung "vorbehaltlose Freiheit". Damit kann nicht gemeint sein, dass die
Universität nicht an Rechtsgleichheitsgebot und Willkürverbot gebunden wäre.
Weiter ist der Beschwerdeführerin zuzustimmen, dass das Vorgehen der
Universität Zürich nur für die zwischen dem 1. Januar und dem 31. Juni 2001
eingestellten Assistenten zu einer völligen Gleichbehandlung mit ihren nach
dem 1. Juli 2001 angestellten Kollegen führte. Den früher in den Dienst der
Universität getretenen Assistenten geht im Vergleich mit Letzteren eine
Erfahrungsstufe "verloren", weil ihre Beförderung per 1. Oktober bzw. 1. Juli
2001 letztlich nur - unabhängig von der Änderung des Anfangssalärs der
Assistenten - die grössere Erfahrung honoriert, wie dies in § 16 PV allgemein
vorgesehen ist. Im vorliegenden Zusammenhang ist dabei unerheblich, ob es
sich bei diesem "Stufenaufstieg" um einen ordentlichen im Sinne der zitierten
Bestimmung handelt, oder ob er (zumindest teilweise) eine ausserordentliche
Massnahme darstellt, wie die Beschwerdeführerin annimmt (vgl. aber E. 4.1).
So oder anders fahren die vor dem 1. Januar 2001 eingestellten Assistenten
schlechter als ihre später angestellten Kollegen, wenn sie per 1. Juli bzw.
1. Oktober 2001 nicht um zwei Erfahrungsstufen befördert werden. Vorliegend
fragt sich deshalb einzig, ob diese Schlechterstellung unter
verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten zulässig ist.
3.3 Die Beschwerdeführerin verneint dies insbesondere mit dem Argument, die
von der Universität für die Erhöhung des Anfangsgehalts angeführten Gründe -
die veränderte Lage auf dem Arbeitsmarkt und die damit verbundenen
Schwierigkeiten bei der Rekrutierung neuer Assistenten - rechtfertigten die
Ungleichbehandlung nicht. Sie verkennt dabei, dass gerade in Organisations-
und Besoldungsfragen ein besonders grosser Ermessensspielraum der kantonalen
Behörden besteht (BGE 123 I 1 E. 6b S. 8, mit Hinweisen). Diese sind
innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots
befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte jene Tatbestandsmerkmale
auszuwählen, die für die Besoldung von Beamten massgebend sein sollen (BGE
129 I 161 E. 3.2 S. 165, mit Hinweisen). Von Verfassungs wegen ist lediglich
erforderlich, dass Besoldungsunterschiede auf objektive Motive zurückzuführen
sind bzw. auf sachlich haltbaren Gründen beruhen (BGE 123 I 1 E. 6c S. 8).
Vorliegend ist unbestritten, dass die Universität das minimale Anfangsgehalt
für Assistenten leicht angehoben hat, um so ihre Anstellungspraxis
Veränderungen des Arbeitsmarkts anzupassen. Die Absicht, auf marktbedingte
Schwierigkeiten bei der Rekrutierung des Mittelbaus zu reagieren, stellt ein
sachliches Motiv im Sinne der zitierten Rechtsprechung dar. So hat das
Bundesgericht bereits wiederholt auch rein finanzpolitische Überlegungen als
haltbaren Grund für Besoldungsreduktionen bezeichnet, selbst wenn diese zu
gewissen Ungleichheiten führten (vgl. die Urteile 2P.256/1998 vom 15. Januar
1999, E. 4c; 2P.463/1996 vom 16. März 1998, E. 4a; 2P.276/1995 in: ZBl
98/1997 S. 68, E. 3c; vgl. auch Vincent Martenet, L'égalité de rémunération
dans la fonction publique, AJP 1997 S. 836 f.). Am Gesagten ändert nichts,
dass - wie die Beschwerdeführerin an sich zu Recht vorbringt - in einem
veränderten Arbeitsmarkt regelmässig auch die Erhaltung der Treue des früher
eingestellten Personals von besonderer Bedeutung sein kann. Offenbar hatte
die Universität Zürich grössere Probleme mit der Neurekrutierung von
Assistenten als mit verfrühten Abgängen, ansonsten hätte sie andere
personalpolitische Massnahmen ergriffen. So oder anders ist aber im Rahmen
der Prüfung, ob das Vorgehen der Universitätsleitung die Verfassung verletzt,
nicht über dessen personalpolitische Opportunität zu befinden. Soweit die
Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang eine Verletzung des Willkürverbots
rügt, sind ihre Vorbringen bereits aus diesem Grund verfehlt.
3.4 Ungleichheiten wie die vorliegend beanstandete können kaum gänzlich
vermieden werden, wenn eine neue Besoldungsordnung erlassen oder die
bestehende modifiziert wird; sie dürfen bis zu einem gewissen Mass in Kauf
genommen werden. Als zulässig gilt insbesondere, den bereits im Dienst
stehenden Beamten nach Inkrafttreten der revidierten Besoldungsordnung - im
Sinne einer vorübergehenden oder dauerhaften Besitzstandsgarantie - gewisse
Vorteile zu erhalten und die einschränkenden Vorschriften nur auf das neu
eingestellte Personal vollumfänglich anzuwenden (BGE 118 Ia 245 E. 5d S. 257
f.). Umgekehrt liegt es im Rahmen der Gestaltungsfreiheit, welche dem Staat
als Arbeitgeber zusteht, wenn er veränderten Marktverhältnissen durch eine
günstigere Besoldungsregelung Rechnung tragen will, diese Vorteile vor allem
dem neu einzustellenden Personal zukommen zu lassen. Voraussetzung ist
jedoch, dass die Ungleichheiten gegenüber den vor der Anpassung angestellten
Bediensteten ein vertretbares Mass nicht überschreiten (vgl. BGE 118 Ia 245
E. 5d S. 258). Bis zu welchem Umfang sachlich begründete Ungleichheiten
zulässig sind, lässt sich nicht abstrakt bestimmen. Es ist grundsätzlich
anhand der konkreten Umstände zu prüfen, ob sich die beanstandeten
Besoldungsunterschiede in einem vertretbaren Rahmen halten. Letzteres ist
hier der Fall: Der drohende Mangel, dass früher angestellte Assistenten mit
entsprechend mehr Erfahrung (vorübergehend) um eine Erfahrungsstufe weniger
verdient hätten als die ab 1. Juli 2001 neu eingestellten Kollegen ohne
Berufserfahrung, ist durch die Nachzahlung der Lohndifferenz für die
betreffenden drei Monate (Juli - September 2001) behoben worden. Die
verbleibende Ungleichheit besteht im "generellen Verlust" einer
Erfahrungsstufe für die bisherigen Assistenten im Vergleich mit den neu
eingestellten. So verdiente die Beschwerdeführerin zwar nicht weniger, aber
trotz ihrer etwas grösseren Erfahrung auch nicht mehr als ihre im Jahre 2001
angestellten Kollegen (teils weil diese - wie sie selbst - per 1. Juli 2001
befördert worden sind, teils weil diese von Anfang an in die Erfahrungsstufe
1 eingereiht worden sind; vgl. lit. B). Die Beförderung um eine weitere
Erfahrungsstufe, wie sie die Beschwerdeführerin für sich verlangt, macht
indessen bei den in der Regel ein halbes Pensum versehenden Assistenten nur
gerade gut 100 Franken pro Monat aus (vgl. Anhang 2 der Vollzugsverordnung
vom 19. Mai 1999 zum Zürcher Personalgesetz). Auch wenn der Umstand, dass die
Lohnerhöhung um eine Erfahrungsstufe nicht auf alle Assistenten ausgedehnt
wurde, von den Betroffenen als störende Unebenheit empfunden werden mag, kann
angesichts der bescheidenen finanziellen Auswirkungen nicht von einer das
zulässige Mass sprengenden Ungleichheit gesprochen werden. Mithin liegt kein
Verstoss gegen das Gleichbehandlungsgebot vor.
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin kritisiert den angefochten Entscheid sodann, soweit
das Verwaltungsgericht davon ausgeht, sie sei per 1. Oktober bzw. 1. Juli
2001 auf "normalem" Weg um eine Erfahrungsstufe befördert worden. Sie
behauptet, zumindest für die zu diesem Zeitpunkt in der Erfahrungsstufe 0
eingestuften Assistenten habe es sich dabei um einen - aus
Rechtsgleichheitsüberlegungen gewährten - "ausserordentlichen Stufenaufstieg"
gehandelt. Daraus leitet sie ab, dass ihr (noch) ein gesetzlicher Anspruch
auf die ordentliche Beförderung im Sinne von § 16 PV zukomme, der ihr ohne
Verletzung des Willkürverbots nicht verweigert werden könne. Diese Vorbringen
vermögen den Begründungsanforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG (vgl. E.
1.2) kaum zu genügen. Letztlich darf jedoch offen bleiben, wie es sich damit
verhält, kann doch von einer Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV)
ohnehin nicht die Rede sein: Gegen dieses verstösst ein Entscheid nur, wenn
er offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass
verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Er
ist nicht schon dann willkürlich, wenn eine andere Lösung ebenfalls
vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre (vgl. BGE 127 I 60 E. 5a S.
70, mit Hinweisen). Vorliegend ist nicht einzusehen, wieso es unhaltbar sein
sollte, die Beförderung aller (genügend gut qualifizierten) Assistenten per
1. Oktober 2001, wie für das restliche Personal der Universität, als
(ordentlichen) "Stufenaufstieg" im Sinne von § 16 PV zu sehen. Zwar erhielten
die zu diesem Zeitpunkt in Erfahrungsstufe 0 eingereihten Assistenten gemäss
Entscheid der Universitätsleitung vom 29. November 2001 eine Lohnnachzahlung,
die wohl auf Rechtsgleichheitsüberlegungen beruhte. Daraus lässt sich jedoch
nicht zwingend schliessen, die Universität habe die sich in der
entsprechenden Situation befindenden und vor Anfang 2001 eingestellten
Assistenten zusätzlich zum für das ganze Personal beschlossenen
"Stufenaufstieg" noch um eine weitere Erfahrungsstufe befördern wollen. Dies
bereits deshalb nicht, weil ein solcher Entscheid seinerseits in einem
Spannungsverhältnis zum Rechtsgleichheitsgebot stehen würde, zumal er die
betreffenden Assistenten in Erfahrungsstufe 0 gegenüber den höher
eingestuften Kollegen bevorteilen würde. Die Auffassung des
Verwaltungsgerichts, die Lohnnachzahlung habe lediglich insoweit eine
Rechtsungleichheit verhindern wollen, als die vor dem 1. Juli 2001 in
Erfahrungsstufe 0 eingestellten Assistenten während dreier Monate weniger
verdient hätten als ihre neuen Kollegen ohne Berufserfahrung, ist nicht zu
beanstanden.
4.2 Nicht weiter einzugehen ist auf die Rüge, das Verwaltungsgericht sei im
Rahmen der Prüfung, ob das Vorgehen der Universität Zürich das
Rechtsgleichheitsgebot verletze, in Willkür verfallen. Nachdem feststeht,
dass insoweit kein Verfassungsverstoss der Universität vorliegt, kann offen
bleiben, ob die - zugegebenermassen diskutablen - Vergleiche, die das
Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid zieht (einerseits zwischen der
gegebenen Situation und jener, in welcher die Beschwerdeführerin kündigen und
sich danach unmittelbar wieder anstellen lassen würde, und andererseits
zwischen dem System der Erfahrungsstufen und dem mit zunehmendem Alter
anwachsenden Ferienanspruch der Bediensteten), geradezu unhaltbar sind.
4.3 Schliesslich macht die Beschwerdeführerin auch eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs geltend, weil das Verwaltungsgericht nicht auf ihre Rüge
eingegangen sei, die Ausführungen der Rekurskommission zum Thema der
Praxisänderung seien falsch. Die Prüfungs- und Begründungspflicht (Art. 29
Abs. 2 BV) bedeutet jedoch nicht, dass die Behörde alle Äusserungen und
Überlegungen wiederzugeben oder auf alle Vorbringen im einzelnen einzugehen
hätte. Sie kann sich, auf die entscheidwesentlichen Gesichtspunkte
beschränken, solange sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids
Rechenschaft geben und diesen sachgerecht anfechten kann (BGE 121 I 54 E. 2c
S. 57; 117 Ib 481 E. 6b/bb S. 492). Vorliegend erübrigte sich für das
Verwaltungsgericht eine Stellungnahme zum Thema der Praxisänderung, weil es
zum Schluss kam, das Rechtsgleichheitsgebot sei nicht verletzt. Die
Erörterungen der Vorinstanz, wonach eine strikte Beachtung der
Rechtsgleichheit eine Praxisänderung erschweren und damit allenfalls die
Rechtsentwicklung behindern könnte, standen deshalb nicht mehr zur Diskussion
und brauchten nicht überprüft zu werden.
4.4 Im Übrigen genügt die Beschwerdeschrift den gesetzlichen
Begründungsanforderungen (vgl. E. 1.2) nicht, weshalb auf die weiteren Rügen
der Beschwerdeführerin nicht einzutreten ist.
5.
Nach dem Gesagten erweist sich die staatsrechtliche Beschwerde als
unbegründet, soweit darauf einzutreten ist.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens werden die bundesgerichtlichen Kosten
der Beschwerdeführerin auferlegt (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153
und Art. 153a OG). Parteientschädigung ist keine auszurichten (vgl. Art. 159
OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem rechtswissenschaftlichen
Institut der Universität Zürich und dem Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. Juli 2003
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: