Sozialrechtliche Abteilungen P 36/2002
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P 36/02 Arrêt du 23 décembre 2002 IIe Chambre MM. et Mme les Juges Schön, Président, Widmer et Frésard. Greffier : M. Vallat Office cantonal des personnes âgées, route de Chêne 54, 1208 Genève, recourant, contre E.________, intimée, représentée par Me Damien Bonvallat, avocat, rue Toepffer 11bis, 1206 Genève Commission cantonale de recours en matière d'AVS/AI, Genève (Jugement du 10 janvier 2002) Faits : A. E. ________ a été mariée avec A.________ du 18 avril 1946 au 1er février 1998, date du décès de son époux, dont elle vivait séparée depuis le 19 juillet 1991. Depuis le mois d'août suivant la séparation du couple, elle percevait des prestations complémentaires à sa rente AVS. Au décès de son mari, le montant mensuel de sa rente AVS ayant passé de 1397 fr. à 1872 fr., son droit aux prestations complémentaires s'en est trouvé modifié. Après avoir eu connaissance de cette circonstance, l'Office cantonal des personnes âgées du canton de Genève (ci-après: l'OCPA) a réclamé à l'intéressée, par décision du 14 mai 1999, la restitution de 5225 fr. correspondant au montant des prestations complémentaires indûment perçues du 1er février au 31 décembre 1998. Par lettres des 11 juin 1999 et 11 janvier 2000, l'assurée a demandé la remise de l'obligation de restituer ce montant. Cette demande a été rejetée par l'OCPA, au motif que l'assurée ne pouvait se prévaloir de sa bonne foi, par décision du 18 janvier 2000, confirmée sur réclamation le 23 juin suivant. B. Par jugement du 10 janvier 2002, la Commission cantonale genevoise de recours en matière d'AVS/AI (ci-après: la commission) a admis le recours formé par l'assurée, retenant la bonne foi de cette dernière, et a renvoyé la cause à l'OCPA pour instruction complémentaire sur la situation financière de l'assurée et nouvelle décision. C. L'OCPA interjette recours de droit administratif contre ce jugement en concluant à son annulation et à la confirmation de la décision sur réclamation du 23 juin 2000. L'intimée, qui requiert le bénéfice de l'assistance judiciaire, conclut principalement à l'irrecevabilité du recours et, subsidiairement, à son rejet. L'Office fédéral des assurances sociales a renoncé à se déterminer. Considérant en droit : 1. Dans sa réponse au recours de droit administratif, l'intimée soutient, à titre principal, que dans la mesure où ni la décision de restitution (du 14 mai 1999) ni la décision sur réclamation (du 23 juin 2000) ne permettent de distinguer les prestations ressortissant au droit cantonal de celles fondées sur le droit fédéral, le recours de droit administratif n'est pas recevable. 1.1 La décision du 14 mai 1999, qui portait sur le principe et l'étendue de la restitution, n'a pas été, comme telle, contestée par l'assurée. Cette dernière n'a en effet demandé, par lettre du 11 juin 1999, que la remise de l'obligation de restituer. Cette décision est, partant, entrée en force. Déterminé par la décision sur réclamation du 23 juin 2000 - dans laquelle l'OCPA s'est limité, outre l'examen des conditions de la remise de l'obligation de restituer, à confirmer sa décision du 14 mai 1999 quant à l'étendue de la restitution -, par le jugement de la commission et les conclusions du recours de droit administratif (ATF 125 V 414 ss. consid. 1b et 2 et les références citées), l'objet du présent litige est ainsi restreint à la prétention de l'assurée à la remise de l'obligation de restituer les prestations complémentaires indûment perçues. 1.2 Par ailleurs, selon l'art. 128 OJ, le Tribunal fédéral des assurances connaît en dernière instance des recours de droit administratif contre des décisions au sens des art. 97, 98 let. b à h et 98a OJ, en matière d'assurances sociales. Quant à la notion de décision pouvant faire l'objet d'un recours de droit administratif, l'art. 97 OJ renvoie à l'art. 5 PA. Selon le premier alinéa de cette disposition, sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral (et qui remplissent encore d'autres conditions, définies plus précisément par rapport à leur objet). L'allocation ou la restitution des prestations complémentaires n'est donc pas soumise aux mêmes voies de recours selon qu'elle est régie par le droit cantonal ou par le droit fédéral (cf. ATF 125 V 184 consid. 2a). C'est pourquoi l'art. 29 al. 3 OPC-AVS/AI dispose que les cantons et communes qui, outre les prestations complémentaires, versent leurs propres prestations d'assurance ou d'aide doivent faire figurer celles-ci séparément sur la feuille de calcul et dans la décision. Tel est aussi le cas pour les prestations complémentaires versées indûment qui ont fait l'objet d'un ordre de restitution ou d'une remise ou qui ont dû être déclarées irrécouvrables conformément à l'art. 27 OPC-AVS/AI. Il importe en effet que l'assuré connaisse les montants qui lui sont réclamés à un titre ou à un autre et puisse ainsi exercer utilement ses droits de recours (ATF 125 II 372 consid. 2c). 1.3 S'il fallait, comme le soutient l'intimée, déclarer irrecevables les recours de droit administratif dans tous les cas où la décision ne permet pas de distinguer quelles parts des prestations allouées - ou dont la restitution ou la remise est litigieuse - relèvent respectivement du droit fédéral et du droit cantonal, il suffirait aux autorités cantonales de ne pas procéder à cette répartition pour échapper à tout contrôle judiciaire fédéral. Or tel n'est, de toute évidence, pas le sens des dispositions et de la jurisprudence précitées. L'intimée ne conteste pas qu'une fraction tout au moins des prestations complémentaires versées l'ont été en application de la LPC et de l'OPC-AVS/AI. Le recours est, partant, recevable dans cette mesure. Pour le surplus, la répartition détaillée des montants sur lesquels porte la demande de remise en fonction de leur fondement en droit cantonal ou fédéral ressortit à l'examen matériel du litige (v. infra consid. 4). 2. Selon la jurisprudence, le procès concernant la remise de l'obligation de restituer des prestations n'a pas pour objet l'octroi ou le refus de prestations d'assurance (ATF 112 V 100 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral des assurances doit dès lors se borner à examiner si les premiers juges ont violé le droit fédéral, y compris par l'excès ou par l'abus de leur pouvoir d'appréciation, ou si les faits pertinents ont été constatés d'une manière manifestement inexacte ou incomplète, ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 132 en corrélation avec les art. 104 let. a et b et 105 al. 2 OJ). 3. 3.1 Conformément à l'art. 47 al. 1, deuxième phrase LAVS - applicable par analogie dans le domaine des prestations complémentaires par le renvoi de l'art. 27 al. 1 deuxième phrase OPC-AVS/AI -, la restitution ne peut être demandée lorsque l'intéressé était de bonne foi et serait mis dans une situation difficile. Dans l'appréciation de la bonne foi, le Tribunal fédéral des assurances s'en est tenu aux critères du comportement dolosif ou gravement fautif, sinon expressément (ATF 102 V 245 consid. a; RCC 1976 p. 571, 1973 p. 612 ss. et les références), du moins implicitement, en niant la bonne foi lorsque l'assuré n'a pas fait preuve du «minimum d'attention» exigible (RCC 1983 p. 493 consid. 3b, c). D'un autre côté, pour que soit réalisée une violation de l'obligation d'annoncer, il suffit - selon la jurisprudence constante - d'un comportement fautif, même s'il ne constitue qu'une négligence légère (ATFA 1966 p. 55 consid. 1b; RCC 1974 p. 143 consid. 4). De même, la violation de l'obligation de renseigner (cf. par exemple l'art. 70bis RAVS) ne dépend pas de l'existence d'une faute qualifiée dans le sens d'une négligence grave (arrêts non publiés S. du 17 mai 1982 et R. du 7 juin 1978). Il s'ensuit que la bonne foi, en tant que condition de la remise, est exclue d'emblée lorsque les faits qui conduisent à l'obligation de restituer (violation de l'obligation d'annoncer ou de renseigner) sont l'expression d'un comportement dolosif ou d'une négligence grave. En revanche, l'assuré peut invoquer sa bonne foi lorsque l'acte ou l'omission fautifs ne représentent qu'une violation légère de l'obligation d'annoncer ou de renseigner (ATF 112 V 103 consid. 2c; RCC 1986 p. 665 consid. 2b). Ce n'est qu'avec retenue qu'on admettra que la négligence supprime la présomption de bonne foi (RCC 1970 p. 327). 3.2 En l'espèce, les premiers juges ont retenu que l'assurée a informé la Caisse cantonale genevoise de compensation - mais non l'OCPA - du décès de son conjoint. Ils ont cependant relevé que le regroupement géographique au sein du Centre administratif des assurances sociales de cette caisse et de l'OCPA était susceptible de créer une certaine confusion dans l'esprit des assurés, a fortiori chez ceux d'un certain âge, et que l'intimée avait présumé, eu égard au caractère complémentaire des prestations en cause, qu'une certaine coordination existait entre la caisse cantonale et l'OCPA quant aux informations reçues par l'un ou l'autre de ces organismes. Compte tenu de ces constatations, qui relèvent exclusivement du fait (ATF 122 V 223 consid. 3; v. également Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, vol. II, Berne 1990, ch. 4.3.1 et 4.3.2, pp. 540 s.) et lient en conséquence la cour de céans (art. 105 al. 2 OJ), on ne saurait faire grief aux premiers juges d'avoir qualifié de légère la négligence reprochée à l'assurée. La circonstance alléguée par l'office recourant - mais qui ne ressort, au demeurant, pas du jugement entrepris - que l'intimée percevait une rente de la Caisse de compensation FRSP et non de la caisse cantonale genevoise de compensation est sans pertinence; le fait que l'intimée a annoncé le décès de son époux à la caisse cantonale tendrait en effet plutôt à confirmer que ses démarches ont procédé d'une certaine confusion, qui ne saurait être imputée à une grave négligence ou assimilée à une intention dolosive. 3.3 Le recourant objecte encore que dans une décision du 2 juin 1998, le calcul des prestations complémentaires de l'assurée indiquait qu'il était tenu compte d'une rente AVS de 1397 fr., et que l'intéressée aurait dû s'apercevoir, en faisant preuve du minimum d'attention que ses capacités permettaient d'attendre d'elle, que le montant des prestations complémentaires était calculé sur la base de prestations AVS moins élevées que celles qu'elle percevait en réalité. Ces circonstances de fait, qui n'ont pas été alléguées en procédure cantonale, ne ressortent pas du jugement entrepris. Il convient dès lors d'examiner dans quelle mesure la cour de céans peut en tenir compte ainsi que des preuves produites sur ce point par le recourant en instance fédérale. 3.3.1 Lorsque le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral des assurances est limité par l'art. 105 al. 2 OJ, la possibilité d'alléguer des faits nouveaux ou de faire valoir de nouveaux moyens de preuve est très restreinte. Selon la jurisprudence, seules sont admissibles dans ce cas les preuves que l'instance inférieure aurait dû réunir d'office, et dont le défaut d'administration constitue une violation de règles essentielles de procédure (ATF 121 II 99 consid. 1c, 120 V 485 consid. 1b et les références). 3.3.2 En l'espèce, invité par la commission, par lettre du 7 juillet 2000, à produire son dossier, l'OCPA a transmis un lot de pièces, numérotées de 1 à 16, portant sur toute la période durant laquelle l'assurée, respectivement son mari, ont bénéficié de prestations complémentaires, soit de 1989 à la décision sur réclamation du 23 juin 2000. La décision du 2 juin 1998, à laquelle l'OCPA se réfère, n'y figurait pas. L'OCPA n'a, par ailleurs, rien allégué dans sa réponse au recours cantonal en relation avec cette décision. On ne saurait en conséquence reprocher aux premiers juges d'avoir violé leur obligation d'instruire la cause d'office - ce que le recourant ne soutient, du reste, pas - en ne requérant pas la production d'autres pièces, soit en particulier de cette décision. Cette pièces et les allégations à l'appui desquelles elle a été produite - pour la première fois en instance fédérale -, ne peuvent dès lors pas être prises en considération par la cour de céans. 4. Il résulte de ce qui précède que le jugement entrepris doit être confirmé en tant qu'il admet la bonne foi de l'assurée et renvoie la cause au recourant pour examen des conditions économiques auxquelles la remise de l'obligation de restituer est subordonnée. Il convient toutefois encore de relever que ce jugement - pas plus, du reste, que la décision sur réclamation du 23 juin 2000 - ne distingue pas dans quelle mesure le montant à concurrence duquel la remise a été demandée (5225 fr.) a trait à des prestations de droit fédéral ou de droit cantonal. Ils ne sont, partant, pas conformes aux exigences posées par la jurisprudence précitée (supra consid. 1.2). Après avoir procédé à l'examen des conditions économiques, et dans l'hypothèse où ces dernières permettraient la remise de l'obligation de restituer, l'OCPA doit encore être invité à établir un décompte exact, et dûment justifié par les décisions de prestations complémentaires relatives à l'années 1998, des montants pour lesquels la remise de l'obligation de restituer est fondée sur le droit fédéral, étant toutefois rappelé que le calcul même des montants à restituer, objet de la décision du 14 mai 1999 entrée en force faute de recours ou de réclamation (v. supra consid. 1.1), n'a pas à être examiné à nouveau. 5. 5.1 La présente procédure, qui n'a pas pour objet l'octroi ou le refus de prestations d'assurances (supra consid. 1.1 et 2) n'est pas gratuite. Le recourant, qui succombe et dont les intérêts pécuniaires sont en jeu, en supportera les frais (art. 156 al. 1, respectivement al. 2 a contrario, en corrélation avec les art. 134 et 135 OJ). 5.2 L'intimée a conclu au rejet du recours. Assistée d'un avocat et obtenant gain de cause en procédure fédérale, elle peut prétendre une indemnité de dépens (art. 159 al. 1 en corrélation avec l'art. 135 OJ). Sa requête d'assistance judiciaire est, dès lors, sans objet. Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce : 1. Dans la mesure où il est recevable, le recours est rejeté. 2. Les frais de justice, d'un montant de 800 fr., sont mis à la charge du recourant. 3. Le recourant versera à l'intimée la somme de 1500 fr. (y compris la taxe à la valeur ajoutée) à titre de dépens de dernière instance. 4. Le présent arrêt sera communiqué aux parties, à la Commission cantonale de recours en matière d'assurance-vieillesse, survivants et invalidité et à l'Office fédéral des assurances sociales. Lucerne, le 23 décembre 2002 Au nom du Tribunal fédéral des assurances Le Président de la IIe Chambre: Le Greffier: