Sozialrechtliche Abteilungen H 231/2002
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H 231/02 Sentenza del 20 agosto 2003 IIIa Camera Giudici federali Borella, Presidente, Meyer e Kernen; Grisanti, cancelliere X.________ SA, ricorrente, rappresentata dall'avv. Gianluigi Della Santa, Viale Stazione 2, 6501 Bellinzona, contro Cassa di compensazione del Cantone Ticino, Via Ghiringhelli 15a, 6500 Bellinzona, opponente Tribunale cantonale delle assicurazioni, Lugano (Giudizio del 12 agosto 2002) Fatti: A. In data 22 agosto 2001 la ditta X.________ SA è stata oggetto di un controllo contabile da parte del Servizio ispettorato della Cassa cantonale di compensazione AVS/AI/IPG per il periodo 1° gennaio 1997 - 31 dicembre 2000. Al termine dell'ispezione, esaminata la documentazione di dettaglio e constatata la necessità di effettuare una ripresa salariale di fr. 2'000.-, alla quale i responsabili della società peraltro non si sono opposti, l'ispettore chiedeva una copia dei bilanci e dei conti economici oggetto di verifica. In seguito al rifiuto della ditta X.________ SA, la Cassa cantonale di compensazione si rivolgeva all'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS), il quale, con scritto del 1° ottobre successivo, stigmatizzandone il comportamento, evocava la possibilità di diffidare e multare la società interessata in caso di reiterato rifiuto. Dopo averla vanamente diffidata e resa attenta sulle possibili conseguenze di una simile infrazione, la Cassa, mediante decisione del 9 novembre 2001, dava seguito alla comminatoria e notificava alla ditta X.________ SA un provvedimento di multa di fr. 300.- invitandola nel contempo a regolare la propria posizione, pena ulteriori sanzioni. B. Adito dalla ditta X.________ SA con il patrocinio dell'avv. Gianluigi Della Santa, il Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino, disposti i necessari accertamenti, ne respingeva, per pronuncia del 12 agosto 2002, il gravame confermando l'atto querelato. Per il resto, la Corte cantonale respingeva pure un'istanza di intersecazione presentata dalla Cassa. C. La ditta X.________ SA, sempre patrocinata dall'avv. Della Santa, interpone ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale delle assicurazioni, al quale chiede l'annullamento della pronuncia cantonale nella misura in cui essa concerne il proprio gravame nonché l'annullamento della decisione di multa. La Cassa, producendo un estratto conto datato 11 settembre 2002, segnala che la ditta X.________ SA ha pagato la multa e propone di fatto lo stralcio della causa in quanto divenuta priva d'oggetto. Per parte sua, la ricorrente osserva che con l'avvenuto pagamento essa non avrebbe in alcun modo inteso riconoscere il benfondato del provvedimento e ravvisa, per il resto, nell'eccezione della Cassa un comportamento abusivo. Per contro l'UFAS ha rinunciato a determinarsi. Diritto: 1. Pur essendo entrata in vigore il 1° gennaio 2003, la legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) del ottobre 2000 non risulta applicabile in concreto, il giudice delle assicurazioni sociali non potendo tenere conto di modifiche di legge e di fatto subentrate successivamente al momento determinante della decisione amministrativa in lite (DTF 127 V 467 consid. 1, 121 V 366 consid. 1b). 2. In ordine si pone preliminarmente la questione di sapere se la società ricorrente, in seguito all'avvenuto pagamento della multa, non abbia perso l'interesse all'annullamento della decisione in esame e con esso il diritto di ricorrere. 2.1 Giusta l'art. 103 lett. a OG ha diritto di interporre ricorso di diritto amministrativo chiunque è toccato dalla decisione impugnata ed ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa. Può essere tale ogni interesse di fatto o giuridico. Esso consiste nell'utilità pratica che l'accoglimento del ricorso apporterebbe al ricorrente oppure, in altri termini, nel fatto di evitare un pregiudizio di natura economica, ideale o materiale, che la decisione impugnata sarebbe altrimenti suscettibile di provocargli (DTF 127 V 3 consid. 1b, 82 consid. 3a/aa, 125 V 342 consid. 4a e i riferimenti ivi citati). Per invalsa giurisprudenza, il ricorso di diritto amministrativo presuppone l'esistenza di un interesse pratico attuale alla modifica o all'annullamento della decisione impugnata. Per essere attuale, esso deve sussistere non solo al momento della presentazione del ricorso bensì anche in quello della resa del giudizio. In effetti, tale rimedio non deve essere utilizzato per risolvere problemi giuridici astratti (DTF 122 II 411 consid. 1e e rinvii). 2.2 In questo ordine di idee, il Tribunale federale delle assicurazioni ha già avuto modo di precisare che nella misura in cui tende a far dichiarare nulla una decisione esigente contributi arretrati, ma incondizionatamente pagati in corso di procedura, il ricorso è irricevibile per mancanza di un interesse pratico attuale (DTF 99 V 80 consid. 1b). Allo stesso modo, ancora recentemente nell'ambito di una procedura di risarcimento danni ai sensi dell'art. 52 LAVS, questa Corte ha stralciato dai ruoli un ricorso di diritto amministrativo dopo essere venuta a conoscenza dell'avvenuto pagamento, nelle more processuali, dell'importo contestato (sentenza del 5 febbraio 2001 in re C., H 205/00). 2.3 Ora, ci si potrebbe effettivamente domandare se la ricorrente, che in data 10 gennaio 2002 - nonostante l'effetto sospensivo riconosciuto al proprio ricorso (art. 97 cpv. 2 LAVS a contrario, nella versione applicabile in concreto, in vigore fino al 31 dicembre 2002; cfr. pure art. 111 cpv. 1 OG) - ha effettuato il pagamento della multa senza tuttavia dare seguito all'ulteriore trasmissione della documentazione richiestale contestualmente al provvedimento impugnato, possa ancora fare valere un interesse pratico e attuale all'annullamento della decisione in esame. Sennonché questo tema come pure la questione dell'eventuale comportamento abusivo della Cassa che non avrebbe, in sede cantonale, sollevato tempestivamente l'eccezione procedurale malgrado dovesse essere a conoscenza dell'avvenuto pagamento (cfr. DTF 125 V 375 consid. 2b), possono rimanere indecisi, il ricorso dovendo comunque essere respinto nel merito. 3. Oggetto del contendere è la questione di sapere se l'insorgente, anche dopo essere stata sottoposta ad un controllo sul posto da parte del servizio di ispezione, sia tenuta, come ritengono l'autorità amministrativa e giudiziaria cantonale, a presentare copia dei bilanci e dei conti economici relativi agli anni oggetto di revisione. 3.1 Nei considerandi dell'impugnata pronuncia, i primi giudici hanno diffusamente esposto le norme legali disciplinanti la materia, rammentando in particolare i principi che regolano l'obbligo di controllo dei datori di lavoro (art. 68 cpv. 2-4 LAVS, art. 162 segg. OAVS) e le conseguenze di una violazione di tali obblighi (art. 91 LAVS). A tale esposizione può essere fatto riferimento e prestata adesione, non senza tuttavia ribadire che giusta l'art. 163 OAVS il controllo deve estendersi a tutti i documenti che sono necessari per tale verificazione (cpv. 1 seconda frase) e dev'essere operato in una misura tale da garantire una verificazione efficace e da permettere l'accertamento di eventuali lacune (cpv. 2 seconda frase). Parimenti, a norma dell'art. 209 OAVS le casse di compensazione e i datori di lavoro devono permettere agli uffici di revisione o di controllo di esaminare i loro registri e documenti e fornire a essi tutte le informazioni necessarie per l'adempimento dei loro compiti di revisione e di controllo (cpv. 1), atteso che le casse di compensazione, i datori di lavoro, tutte le altre persone e gli uffici incaricati dell'esecuzione della LAVS e del controllo della stessa, nonché gli assicurati, sono obbligati a fornire all'Ufficio federale tutte le informazioni e a inviare allo stesso, in visione, tutti gli atti necessari per l'esercizio della vigilanza (cpv. 3). Giova infine ricordare che le persone che si occupano dei controlli dei datori di lavoro devono, tra le altre cose, conoscere a fondo la tecnica della revisione (art. 165 cpv. 1 lett. a OAVS). 3.2 Il Tribunale cantonale, ricordati gli obblighi e le competenze delle casse di compensazione in materia di controllo dei datori di lavoro, ha tutelato l'operato dell'amministrazione e ne ha confermato la legittimazione ad ottenere copia della documentazione contabile indipendentemente dall'esito della revisione. 3.3 La ricorrente contesta per contro la legittimità di tale agire e fa notare che, in forza dell'ordinamento in vigore, la trasmissione della chiesta documentazione si sarebbe giustificata solo se la Cassa avesse rinunciato ad effettuare il controllo in loco. Avendo proceduto diversamente, la richiesta dell'amministrazione, formulata al termine di una verifica completa, configurerebbe un palese abuso di diritto. Essa non sarebbe in particolare di alcuna utilità poiché la ripresa salariale sarebbe rimasta incontestata, mentre i bilanci e i conti economici in quanto tali non sarebbero serviti a rilevare la necessità di una tale ripresa e ad allestire il rapporto di revisione. 4. Qualora, come in concreto, la lite non verta sull'assegnazione o il rifiuto di prestazioni assicurative, il Tribunale federale delle assicurazioni deve limitarsi ad esaminare se il giudizio di primo grado abbia violato il diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere d'apprezzamento, oppure se l'accertamento dei fatti sia manifestamente inesatto, incompleto od avvenuto violando norme essenziali di procedura (art. 132 OG in relazione con gli art. 104 lett. a e b e 105 cpv. 2 OG). 5. Secondo un principio fondamentale del diritto amministrativo, ogni attività amministrativa deve essere riconducibile a una norma legale che ne delinei ampiezza e limiti delle funzioni (principio della legalità: cfr. Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a ed., cifra marg. 368 segg.). il principio di legalità, inteso quale esigenza di una base legale, impone così, tra l'altro, la necessità di prevedere con una certa precisione ed in maniera esaustiva a livello legislativo le varie sanzioni applicabili nei confronti di un trasgressore. Sostanzialmente, la ricorrente contesta che la decisione di multa, con la quale la Cassa ha sanzionato la mancata trasmissione della documentazione relativa alla verifica contabile effettuata il 22 agosto 2001, sia sorretta da una sufficiente base legale. Richiamandosi alla norma di cui all'art. 162 cpv. 1 OAVS e alla circolare dell'UFAS sul controllo dei datori di lavoro (CCD), essa sostiene che la verifica mediante altri provvedimenti - quale l'esame della contabilità inviata -, che non siano il controllo sul posto, sarebbe possibile solo eccezionalmente e comunque soltanto in alternativa al controllo in loco. 5.1 Sennonché, la ricorrente misconosce la portata dell'art. 162 cpv. 1 seconda frase OAVS - in forza del quale le casse di compensazione possono rinunciare a ordinare un controllo sul posto se sono in grado di controllare efficacemente l'applicazione delle disposizioni legali mediante altri provvedimenti - e delle direttive dell'UFAS, che peraltro ha già avuto modo di determinarsi chiaramente sulla questione in fase preprocessuale, stigmatizzando l'atteggiamento della ditta X.________ SA e indicando alla Cassa opponente la via da intraprendere. 5.1.1 Procedendo soprattutto da un'analisi sistematica dell'ordinamento disciplinante il controllo dei datori di lavoro, il testo dell'art. 162 cpv. 1 OAVS potendo non apparire d'acchito inequivocabile (DTF 128 II 347 consid. 3.5, 128 V 105 consid. 5, 207 consid. 5b e riferimenti), si deve ritenere che, conferendo alle casse di compensazione tale possibilità, il legislatore ha inteso creare uno strumento normativo atto ad agevolare e razionalizzare, laddove opportuno, il lavoro delle casse (cfr. Circolare dell'UFAS concernente il controllo dei datori di lavoro [CCD] cifre marg. 2002-2004 e 2006; sulla portata delle direttive amministrative cfr. per contro DTF 127 V 61 consid. 3a, 126 V 68 consid. 4b, 427 consid. 5a, 125 V 379 consid. 1c e sentenze ivi citate) e non invece a intralciarne l'attività. Tale interpretazione risulta evidente se si tiene conto del contesto normativo in cui si inserisce la norma di ordinanza in esame. Come pertinentemente osservato dalla Corte cantonale, l'OAVS rimanda alle tecniche di revisione comunemente riconosciute (art. 165 cpv. 1 lett. a). Ora, se queste, come peraltro ammesso dalla responsabile della contabilità della ditta X.________ SA, D.________, in sede cantonale, suggeriscono di perlomeno conservare le carte di lavoro - e quindi anche gli atti relativi al conto economico e al bilancio (cfr. "Principi di revisione contabile" editi dalla Camera fiduciaria, edizione 1996, pag. 23 seg., cifre marg. 2.2 e 3.5) -, non si vede perché l'accesso a tale documentazione dovrebbe potere essere negato agli organi incaricati dalla LAVS e dalla OAVS, che oltretutto sono a loro volta oggetto di controlli (art. 68 cpv. 1 LAVS, art. 164 cpv. 1 OAVS) e sono sottoposti all'obbligo di fornire tutte le informazioni e di inviare, in visione, tutti gli atti necessari per l'esercizio della vigilanza (art. 209 cpv. 3). Simile conclusione si impone inoltre pure in ragione del fatto che, sempre sulla base dei suddetti principi di revisione contabile, le carte di lavoro "servono al revisore come base per la stesura della sua relazione e la supervisione del mandato, nonché come documentazione per le revisioni successive" (ibidem, cifra marg. 1.2; cfr. pure CCD cifre marg. 2006-2008). 5.1.2 Alla luce di quanto esposto, si deve ritenere che la soluzione proposta dalla Corte cantonale non solo armonizza meglio con il contesto legislativo e di ordinanza in materia, bensì risulta pure in linea con i principi giurisprudenziali fin qui sviluppati dal Tribunale federale delle assicurazioni. Va così rammentato che, in una sentenza pubblicata in STFA 1961 pag. 148 consid. 1, dovendo statuire sul rifiuto di un datore di lavoro che non intendeva lasciare esaminare i libri contabili e fornire gli schiarimenti necessari per l'esecuzione del controllo, questo Tribunale ha già avuto modo di affermare che i datori di lavoro sono tenuti a mettere in atto tutto quanto necessario per facilitare il controllo delle autorità incaricate di applicare la LAVS. L'opportunità dell'acquisizione della necessaria documentazione di dettaglio è quindi pure desumibile dalle considerazioni espresse a fondamento della sentenza inedita del 28 aprile 1989 in re N., H 243/89, nel cui ambito questa Corte ha osservato che, per quanto completa possa sembrare una verifica sul posto, non sempre, per ovvi motivi di tempo, l'esattezza di ogni singola posizione può così essere garantita. Dal che, completando il ragionamento ivi abbozzato, deve essere dedotta la legittimazione per l'amministrazione, che è ad ogni buon conto vincolata all'obbligo di mantenere il segreto sulle constatazioni e osservazioni fatte (art. 50 LAVS), di richiedere e ottenere i giustificativi relativi alle verifiche effettuate ogniqualvolta, per proprio scrupolo, dovesse ritenere opportuna l'acquisizione agli atti di tale documentazione. E questo, senza incorrere in un abuso del proprio potere discrezionale. 5.2 Per le suesposte considerazioni (consid. 4.1.1 e 4.1.2) e contrariamente a quanto eccepito in sede ricorsuale, nulla muta pertanto, ai fini dell'obbligo di edizione incombente al datore di lavoro interessato, il fatto che l'amministrazione avrebbe potuto, nel caso di specie, redigere il rapporto di revisione in modo completo anche senza la documentazione richiesta per il motivo che le voci interessanti vi sarebbero state riportate solo con il loro saldo. A tal proposito dev'essere precisato che, nella misura in cui i giustificativi richiesti non eccedono il quadro afferente all'oggetto della verifica, spetta all'amministrazione determinare quali documenti poter chiedere in edizione. Dovendo infatti le casse di compensazione, a loro volta, rendere conto del proprio operato - e quindi dell'avvenuta verifica come pure della sua correttezza - nei confronti degli uffici di revisione (art. 164 cpv. 1 OAVS) e dell'autorità di sorveglianza (art. 209 cpv. 3 OAVS), occorre accordare loro gli strumenti necessari per adempiere al meglio a tali funzioni. Non avendo in concreto la Cassa ecceduto i limiti delle proprie competenze, essendosi la stessa limitata a richiedere la trasmissione dei conti economici e dei bilanci relativi al periodo di controllo (1997-2000), a giusta ragione i primi giudici, senza con ciò incorrere in una violazione del diritto federale o in un accertamento dei fatti manifestamente inesatto o incompleto, hanno ritenuto ingiustificato il rifiuto della ditta X.________ SA di dare seguito alle ingiunzioni ricevute. 5.3 Inconferente è infine il riferimento alla sentenza dell'11 gennaio 2002 di questa Corte in re D., H 299/99, alla quale si richiama la ricorrente per sostenere la propria tesi. Come rettamente rilevato dall'autorità giudiziaria cantonale, il principio ivi evocato concerne il tema della possibilità per l'amministrazione e per il giudice di fare capo all'apprezzamento anticipato delle prove allorché ritengono superflua l'assunzione di ulteriori prove (cfr. DTF 122 II 469 consid. 4a, 122 III 223 consid. 3c, 120 Ib 229 consid. 2b, 119 V 344 consid. 3c e riferimenti). Ora, non avendo l'amministrazione in concreto manifestamente fatto uso di tale possibilità, il riferimento - peraltro non propriamente fedefacente - alla prassi sviluppata in quell'ambito come pure le conclusioni ricorsuali sono in partenza privi di pertinenza. 6. Non trattandosi in concreto di una lite avente per oggetto l'assegnazione o il rifiuto di prestazioni assicurative, la procedura non è gratuita (art. 134 OG a contrario). Le spese processuali, che seguono la soccombenza, devono pertanto essere poste a carico della ricorrente (art. 135 in relazione con l'art. 156 cpv. 1 OG). Per questi motivi, il Tribunale federale delle assicurazioni pronuncia: 1. In quanto ricevibile, il ricorso di diritto amministrativo è respinto. 2. Le spese giudiziarie, fissate in fr. 500.-, sono poste a carico della ricorrente e saranno compensate con le garanzie prestate da quest'ultima. 3. La presente sentenza sarà intimata alle parti, al Tribunale cantonale delle assicurazioni, Lugano, e all'Ufficio federale delle assicurazioni sociali. Lucerna, 20 agosto 2003 In nome del Tribunale federale delle assicurazioni Il Presidente della IIIa Camera: Il Cancelliere: