II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.98/2002
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2A.98/2002 /RrF
Urteil vom 13. September 2002
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler, Müller, Merkli.
Gerichtsschreiber Küng.
Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement, 3003 Bern,
Beschwerdeführer,
gegen
X.________ AG,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Lutz, Forchstrasse
2, Postfach, 8032 Zürich,
Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes, 3202
Frauenkappelen.
Pflanzenschutzmittel
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid der
Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes vom 24.
Januar 2002
Sachverhalt:
A.
Das Bundesamt für Landwirtschaft (im Folgenden: Bundesamt) veröffentlichte am
10. August 1999 im Bundesblatt folgende Allgemeinverfügung vom 2. August
1999:
"Die folgenden im Ausland zugelassenen Pflanzenschutzmittel werden in die
Liste der nicht bewilligungspflichtigen Pflanzenschutzmittel aufgenommen:
1. Produkteigenschaften (für alle aufgeführten Produkte)
Wirkstoff(e): Prosulfocarb 800g/l
Formulierungstyp: EC (Emulsionskonzentrat)
2. Handelsprodukte
Boxer Schweizerische Zulassungsnummer: A-2901
Herkunftsland: Österreich
Ausländische Zulassungsnummer: 2525
Vertreiber: Zeneca Österreich GmbH Schwarzenbergplatz 7,
1037 Wien
Boxer Schweizerische Zulassungsnummer: D-2901
Herkunftsland: Deutschland
Ausländische Zulassungsnummer: 23838-00
Vertreiber: Zeneca Agro GmbH, Emil-von-Behring-Str. 2, Postfach
500728, 60395 Frankfurt
Défi Schweizerische Zulassungsnummer: F-2901
Herkunftsland: Frankreich
Ausländische Zulassungsnummer: 87 00462
Vertreiber: SOPRA, 18, rue Grange-Dame-Rose. BP 141, 78148
Vélizy-Villacoublay Cédex
Zugelassene Anwendungen: ...”
B.
Mit Beschwerde vom 14. September 1999 wandte sich die X.________ AG an die
Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes
(Rekurskommission EVD) mit dem Antrag, die Allgemeinverfügung über die
Aufnahme von Pflanzenschutzmitteln in die Liste der nicht
bewilligungspflichtigen Pflanzenschutzmittel vom 2. August 1999 betreffend
den Wirkstoff Prosulfocarb 800g/l, gemäss Bundesblatt Nr. 31 vom 10. August
1999, aufzuheben.
Zur Begründung führte die X.________ AG im Wesentlichen aus, sie sei
Inhaberin der Bewilligung zum Vertrieb des Pflanzenschutzmittels "Boxer" mit
dem Wirkstoff "Prosulfocarb 800 g/l" für die Schweiz. Infolge der
preisgünstigeren ausländischen Konkurrenz wäre sie gezwungen, die
Verkaufspreise für ihr Produkt unter ihre Selbstkosten zu senken. Ihre
aufwendigen Abklärungen für die mit Gesuch vom 26. März 1997 beantragte und
am 4. Dezember 1997 bewilligte Erweiterung der Indikation des
Pflanzenschutzmittels "Boxer" - auf Kartoffelkulturen im frühen Nachauflauf
in Kombination mit der Anwendung des Pflanzenschutzmittels "Sencor" - müssten
den Erstanmelderschutz nach sich ziehen, andernfalls sie gegenüber
ausländischen Herstellern und Importeuren von Pflanzenschutzmitteln, die nach
der neuen Importregelung in Verkehr gebracht werden dürften, benachteiligt
würde. Für eine Verbilligung der Pflanzenschutzmittel in der Schweiz ohne
gleichzeitige Diskriminierung der Erstbewilligungsinhaber müssten im Ausland
bewilligte - identische - Pflanzenschutzmittel nicht nur ohne weitere Prüfung
auf Grund der Angaben des Herkunftslandes in die Liste aufgenommen werden,
sondern auch die Erstbewilligung müsste unter denselben Voraussetzungen
erteilt werden.
Mit Beschwerdeergänzung vom 9. Dezember 1999 beantragte die X.________ AG
insbesondere, es sei Art. 15 der Verordnung über die Zulassung von
Pflanzenschutzmitteln vom 23. Juli 1999 als rechtswidrig und auf den
vorliegenden Sachverhalt nicht anwendbar zu erklären.
Mit Entscheid vom 24. Januar 2002 hiess die Rekurskommission EVD die
Beschwerde gut und hob die Allgemeinverfügung vom 2. August 1999 betreffend
"Boxer" und "Défi" (BBl 1999 VI 5683 f.) auf. Das Bundesamt wurde angewiesen,
die Streichung von "Boxer" und "Défi" aus der Liste der nicht
bewilligungspflichtigen Pflanzenschutzmittel im Bundesblatt bekannt zu
machen.
C.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 25. Februar 2002 beantragt das
Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement dem Bundesgericht, den Entscheid
der Rekurskommission EVD vom 24. Januar 2002 aufzuheben und die
Allgemeinverfügung des Bundesamtes für Landwirtschaft vom 2. August 1999 zu
bestätigen.
Mit Verfügung vom 26. März 2002 erkannte der Präsident der II.
öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde
aufschiebende Wirkung zu.
Die X.________ AG beantragt, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen und
den Entscheid der Vorinstanz zu bestätigen. Eventualiter sei die Sache zur
neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Rekurskommission EVD hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der in Anwendung von Bundesverwaltungsrecht (Art. 166 Abs. 2 des
Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft
[Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1]) ergangene Entscheid der
Eidgenössischen Rekurskommission EVD unterliegt der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht (Art. 98 lit. e OG); ein
Ausschlussgrund (Art. 99-102 OG) ist nicht gegeben. Die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist damit zulässig.
1.2 Das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement ist als in der Sache
zuständiges Departement im allgemeinen öffentlichen Interesse an der
richtigen Durchsetzung und rechtsgleichen Anwendung des Bundesrechts zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt (Art. 103 lit. b OG; vgl. BGE 127 II
32, E. 1b).
1.3 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde setzt voraus, dass der
Beschwerdeführer nicht bloss beim Einreichen der Beschwerde, sondern auch
noch im Zeitpunkt der Urteilsfällung ein aktuelles praktisches Interesse an
der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheides hat. Da der in
Frage stehende Erstanmelderschutz für die Indikationenerweiterung nach
Auffassung der Vorinstanz erst am 4. Dezember 2002 abläuft (angefochtenes
Urteil E. 7.2.2, S. 37), hat der Beschwerdeführer ein aktuelles Interesse
daran, die in Frage stehenden Konkurrenzprodukte auf der Liste der nicht
bewilligungspflichtigen Pflanzenschutzmittel zu belassen.
1.4 Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht,
einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die
unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts gerügt werden (Art. 104 lit. a und b OG). Hat jedoch - wie hier
- eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden und den Sachverhalt
nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung
wesentlicher Verfahrensvorschriften festgestellt, ist das Bundesgericht an
die Sachverhaltsfeststellung gebunden (Art. 105 Abs. 2 OG). Es wendet im
verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen
an, ist an die von den Parteien vorgebrachten Begründungen nicht gebunden
(Art. 114 Abs. 1 OG) und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen gutheissen oder abweisen (BGE 128 II 34, E. 1c).
1.5 Auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin kann das Bundesgericht
Verordnungen des Bundesrates vorfrageweise auf ihre Gesetzes- und
Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf
eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sich der Bundesrat an die
Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das
Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen,
befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen
Verordnung. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr
weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt,
so ist dieser Spielraum nach Art. 191 BV für das Bundesgericht verbindlich;
es darf in diesem Falle bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes
Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrats setzen, sondern es
beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem
Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus
anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist. Es kann dabei namentlich
prüfen, ob sich eine Verordnungsbestimmung auf ernsthafte Gründe stützen
lässt oder ob sie Art. 9 BV widerspricht, weil sie sinn- oder zwecklos ist,
rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich ein vernünftiger Grund in
den tatsächlichen Verhältnissen nicht finden lässt, oder Unterscheidungen
unterlässt, die richtigerweise hätten getroffen werden müssen. Für die
Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahmen trägt demgegenüber der Bundesrat
die Verantwortung; es kann nicht Aufgabe des Bundesgerichts sein, zu
untersuchen, ob die in der Verordnung getroffenen Massnahmen wirtschaftlich
und agrarpolitisch zweckmässig sind (BGE 128 II 34, E. 3b, S. 40 f.).
2.
2.1 Das vorliegende Verfahren ausgelöst hat die Aufnahme von drei im Ausland
zugelassenen Pflanzenschutzmitteln aus Deutschland (Boxer), Frankreich (Défi)
und Österreich (Boxer) mit dem Wirkstoff Prosulfocarb 800 g/l in die Liste
der nicht bewilligungspflichtigen Pflanzenschutzmittel.
2.2 Nach Art. 160 Abs. 1 LwG erlässt der Bundesrat Vorschriften über die
Einfuhr und das Inverkehrbringen von landwirtschaftlichen Hilfsstoffen. Zu
diesen zählen unter anderem Pflanzenschutzmittel (Art. 158 Abs. 1 LwG). Er
kann deren Einfuhr und Inverkehrbringen einer Zulassungspflicht unterstellen
(Art. 160 Abs. 2 Bst. a LwG). Ausländische Zulassungen, Prüfberichte und
Konformitätsbescheinigungen, die auf gleichwertigen Anforderungen beruhen,
werden anerkannt, soweit die agronomischen und umweltrelevanten Bedingungen
für den Einsatz der Hilfsstoffe vergleichbar sind (Art. 160 Abs. 6 LwG). Die
Einfuhr und das Inverkehrbringen von in der Schweiz und im Ausland
zugelassenen landwirtschaftlichen Hilfsstoffen ist frei. Diese werden von der
zuständigen Stelle bezeichnet (Art. 160 Abs. 7 LwG).
In Auslegung von Art. 160 Abs. 7 LwG ist die Vorinstanz zum Schluss gekommen,
diese Delegationsnorm setze den Rahmen für eine Regelung der Einfuhr und des
Inverkehrbringens von Pflanzenschutzmitteln, die im Ausland beziehungsweise
in der Schweiz zugelassen seien und die hinsichtlich Wirkstoffen und
Formulierungstyp gleichartige wertbestimmende Eigenschaften aufwiesen sowie
für denselben Anwendungsbereich gedacht seien.
Primär verfolge die Bestimmung das Ziel, durch eine "effektiv wirksame"
Zulassung ausländischer Substitutionsprodukte den inländischen
Pflanzenschutzmittelmarkt dem Preiswettbewerb auszusetzen, um mit einer
Senkung der Produktionskosten die inländischen Landwirte zu entlasten und die
internationale Konkurrenzfähigkeit der schweizerischen Landwirtschaft zu
fördern (angefochtenes Urteil E. 2-4). Es kann auf diese zutreffenden und
auch nicht angefochtenen Ausführungen verwiesen werden.
Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass bereits gemäss Botschaft des
Bundesrates vom 27. Juni 1995 zum Agrarpaket 95 im Bereich der
landwirtschaftlichen Hilfsstoffe ein Abbau technischer Handelshemmnisse zur
längerfristigen Senkung der Produktionskosten angestrebt wurde; dies sollte
unter anderem durch die erleichterte Einfuhr von Hilfsstoffen, die im Ausland
zugelassen sind, erreicht werden (BBl 1995 IV 673 und 691 f.). Bei der
Beratung der Vorlage wurde eine blosse Erleichterung indessen als zu wenig
weit gehend erachtet und neu ein Art. 72 Abs. 7 aLwG (welcher dem heutigen
Art. 160 Abs. 7 LwG entspricht) angenommen. Die Bestimmung wurde indessen
weder mit der Novelle des Landwirtschaftsgesetzes noch später, bis zum
Inkrafttreten von Art. 160 Abs. 7 LwG am 1. August 1999, in Kraft gesetzt (AS
1997 S. 1197).
2.3 Der Bundesrat hat gestützt auf Art. 160 LwG die Zulassung, die Einfuhr
und das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln zur Verwendung in der
Landwirtschaft, im gewerblichen Gartenbau und in Hausgärten in der Verordnung
vom 23. Juni 1999 über die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln
(Pflanzenschutzmittel-Verordnung, PschmV, SR 916.161) geregelt, welche am 1.
August 1999 in Kraft getreten ist.
2.3.1 Das Bundesamt für Landwirtschaft führt gemäss Art. 15 Abs. 1 PschmV
eine Liste von im Ausland bewilligten Pflanzenschutzmitteln, die nach der
Landwirtschaftsgesetzgebung in der Schweiz ohne Bewilligung zugelassen sind.
Nach Artikel 15 Absatz 3 PschmV bestimmt das Bundesamt per Allgemeinverfügung
die Aufnahme eines Pflanzenschutzmittels in diese Liste, sofern:
"a) in der Schweiz ein Pflanzenschutzmittel bewilligt ist, welches
gleichartige wertbestimmende Eigenschaften, vor allem den gleichen Gehalt an
Wirkstoffen, und den gleichen Formulierungstyp aufweist. Bei der Prüfung, ob
diese Voraussetzungen erfüllt sind, verlässt sich das Bundesamt auf die
Angaben im Verzeichnis der Pflanzenschutzmittel im Herkunftsland; weiter
gehende Angaben berücksichtigt es, soweit sie ihm vorliegen oder zur Kenntnis
gebracht werden;
b) das Pflanzenschutzmittel im Ausland auf Grund gleichwertiger Anforderungen
zugelassen ist und die agronomischen und umweltrelevanten Bedingungen für
seinen Einsatz mit jenen in der Schweiz vergleichbar sind;
c) der Schutz der Angaben der erstanmeldenden Person in der Schweiz
gewährleistet ist; Artikel 14 findet sinngemäss Anwendung."
Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid mit sehr ausführlicher und
überzeugender Begründung erkannt, diese Regelung stehe im Einklang mit Art.
160 Abs. 7 LwG. Hinsichtlich Wirkstoffen und Formulierungstyp genügten
bereits gleichartige wertbestimmende Eigenschaften des Produktes sowie dessen
Bestimmung für denselben Anwendungsbereich für eine freie Einfuhr; die
Identität des in der Schweiz zugelassenen Referenzproduktes mit dem im
Ausland zugelassenen Substitutionsprodukt werde nicht verlangt.
Dass die Einfuhr eine formelle Zulassung voraussetzt, wird von der
Beschwerdegegnerin zu Recht nicht beanstandet, wird dadurch doch erst
gewährleistet, dass im Sinne von Artikel 159 Abs. 1 LwG nur
Pflanzenschutzmittel eingeführt oder in Verkehr gebracht werden, die sich zur
vorgesehenen Verwendung eignen, bei vorschriftsgemässer Verwendung keine
unannehmbaren Nebenwirkungen haben und Gewähr dafür bieten, dass damit
behandelte Ausgangsprodukte Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände ergeben,
welche die Anforderungen der Lebensmittelgesetzgebung erfüllen.
2.3.2 Wer ein bereits bewilligtes Pflanzenschutzmittel in Verkehr bringen
will, ohne selbst Bewilligungsinhaber zu sein, muss (wie der Erstanmelder)
ein vollständiges Bewilligungsgesuch gemäss Art. 5 PschmV einreichen (Art. 14
Abs. 1 PSchmV). Zur Gewährung einer solchen Zweitbewilligung greift das
Bundesamt zum Schutz des Erstanmelders unter anderem nicht auf dessen Angaben
zurück (Art. 14 Abs. 2 PschmV, "Erstanmelderschutz")
"b. während der Dauer von zehn Jahren seit der ersten Bewilligung des
neuesten im Pflanzenschutzmittel enthaltenen Wirkstoffes; sowie
c. während der Dauer von fünf Jahren nach dem Entscheid, der auf
nachgeforderten Unterlagen basiert, welche das Bundesamt auf Grund neuer
Erkenntnisse verlangt hatte oder auf Anregung der Behörden zur Schliessung
von Indikationslücken eingereicht wurden.”
Die in Art. 15 Abs. 3 lit. c PschmV genannte Voraussetzung für die Eintragung
in die Liste der bewilligungsfreien Pflanzenschutzmittel, dass der Schutz der
Angaben der erstanmeldenden Person in der Schweiz gewährleistet sein muss,
und Art. 14 PschmV sinngemäss Anwendung finde, bedeutet, dass das Bundesamt
für Landwirtschaft unter den gleichen Voraussetzungen wie bei der Erteilung
einer Zweitbewilligung nicht auf die Angaben eines Bewilligungsinhabers
zurückgreifen darf.
Der Hersteller oder Vertreiber von Pflanzenschutzmitteln, der die erstmalige
Zulassung beantragt und die dafür erforderlichen umfassenden Unterlagen
bereitstellt, muss somit nicht damit rechnen, unmittelbar nach Erlangen der
Bewilligung mit dem Import des gleichen oder eines gleichwertigen Produktes
durch Konkurrenten konfrontiert zu werden. Erstangemeldete
Bewilligungsinhaber können so ihre Forschungs-, Entwicklungs- sowie
Verfahrenskosten im Zusammenhang mit der Bewilligung von
Pflanzenschutzmitteln - unter Ausschluss von Konkurrenz - während eines
Zeitraumes von zehn Jahren amortisieren.
2.3.3 Die nach Ablauf dieser zehn Jahre mögliche Aufnahme eines
ausländischen Pflanzenschutzmittels in die Liste - mit der Wirkung, dass es
frei, d.h. ohne zusätzliches landwirtschaftsrechtliches Bewilligungsverfahren
in die Schweiz eingeführt werden darf - setzt den inländischen Anbieter eines
entsprechenden Produkts, sei er Bewilligungsinhaber oder Wiederverkäufer,
einer verschärften Konkurrenz aus. Das meist bestehende Preisgefälle zwischen
In- und Ausland dürfte den schweizerischen Anbieter in aller Regel zwingen,
seine Preise zu senken, um seinen Warenabsatz zu sichern. Dieser
Gesichtspunkt war bei der Schaffung der liberalisierten Einfuhrordnung
betreffend ausländische Pflanzenschutzmittel eines der Hauptmotive des
Gesetzgebers. Er wollte mit der getroffenen Regelung mittels freier Einfuhr
von gleichwertigen und im Ausland zugelassenen Substitutionsprodukten mehr
Wettbewerb im schweizerischen Pflanzenschutzmittelmarkt ermöglichen und damit
längerfristig eine Senkung der Produktionsmittelkosten erreichen (vgl.
Botschaft vom 27. Juni 1995 zum Agrarpaket 95, BBl 1995 IV 629 ff., Ziff.
121; Amtl.Bull. 1996 N 493 f.; Amtl.Bull. 1996 S 426; Amtl.Bull. 1997 N 2092
ff.; Amtl.Bull. 1998 S 444; angefochtenes Urteil E. 4.3, S. 24 und E. 5.3.1,
S. 29).
2.3.4 In diesem Zusammenhang ist ergänzend anzufügen, dass nach Art. 3a Abs.
1 des Bundesgesetzes vom 21. März 1969 über den Verkehr mit Giften
(Giftgesetz, SR 813.0) die dem Giftgesetz unterstehenden landwirtschaftlichen
Hilfsstoffe unter Vorbehalt der Absätze 4 und 5 frei eingeführt werden
können, wenn sie in der Giftliste nach Art. 4 enthalten und nach der
Landwirtschaftsgesetzgebung zugelassen sind. Das Bundesamt für Gesundheit
erstellt die Liste der Gifte, welche die Bedingungen im Sinne von Absatz 1
erfüllen (Art. 3a Abs. 5 Giftgesetz).
Nach Art. 17a der Giftverordnung vom 19. September 1983 (GV, SR 813.01)
verfügt das Bundesamt für Gesundheit die Aufnahme eines Erzeugnisses in die
Liste der Pflanzenschutzmittel von Amtes wegen, wenn das Erzeugnis vom
Bundesamt für Landwirtschaft in Anwendung von Artikel 160 Absatz 7 LwG als
frei für die Einfuhr und das Inverkehrbringen verfügt wurde (und wenn die
zusätzlichen Voraussetzungen nach den lit. a-f erfüllt sind).
2.4 Die Beschwerdegegnerin ist seit 1988 Inhaberin der (Erst-)Bewilligung
zum Vertrieb des Pflanzenschutzmittels "Boxer" in der Schweiz. Dieses weist
den gleichen Gehalt desselben Wirkstoffes und denselben Formulierungstyp auf
wie die mit der Allgemeinverfügung neu aufgenommenen drei
Pflanzenschutzmittel. Der zehnjährige Erstanmelderschutz gemäss Art. 14 Abs.
2 lit. b PschmV ist somit für den Wirkstoff Prosulfocarb bereits 1998
abgelaufen.
Die angefochtene Allgemeinverfügung vom 2. August 1999 stützt sich für die
Aufnahme der drei in Frage stehenden ausländischen Pflanzenschutzmittel auf
Art. 15 Abs. 3 PschmV; als schweizerisches Referenzprodukt für die Aufnahme
der betreffenden ausländischen Produkte diente das in der Schweiz zugelassene
Pflanzenschutzmittel "Boxer" der Beschwerdegegnerin (Beschwerde II.B.3).
Mit Gesuch vom 26. März 1997 hatte die Beschwerdegegnerin um eine
Indikationserweiterung für "Boxer" ersucht; die Anforderungen aus der Praxis
der integrierten Produktion hätten sie gezwungen, das Anwendungsspektrum für
ihr Referenzprodukt zu erweitern, um es weiter vermarkten zu können. Die
Erweiterung wurde ihr am 4. Dezember 1997 bewilligt. Die Beschwerdegegnerin
machte vor der Vorinstanz geltend, für die Zulassung für den kombinierten
Einsatz von "Boxer" mit "Sencor" hätten die zuständigen Behörden insbesondere
während eines Jahres je drei Versuche in der West- und der Deutschschweiz
verlangt; das für die Bewilligungserweiterung notwendige Zulassungsverfahren
habe erheblichen Aufwand verursacht. Die zehnjährige Schutzdauer könne daher
nicht einzig vom Zeitpunkt der Bewilligung eines Wirkstoffes abhängen. Bei
vergleichbarem Aufwand müsse der zehnjährige Erstanmelderschutz auch bei
einer neuartigen Kombination von verschiedenen Wirkstoffen gelten, unabhängig
davon, ob die verwendeten Wirkstoffe isoliert betrachtet schon längere Zeit
bewilligt seien (angefochtenes Urteil S. 6, E. 7.2, S. 34).
2.5 Nach dem klaren Wortlaut von Art. 14 Abs. 2 lit. b PschmV wird die
zehnjährige Schutzfrist vom Zeitpunkt der ersten Bewilligung des neusten im
Pflanzenschutzmittel enthaltenen Wirkstoffes an gewährt. Die Vorinstanz hat
dazu ausgeführt, diese Regelung - nach welcher reine Indikationserweiterungen
keine neue zehnjährige Schutzfrist auslösen könnten - sei im Lichte der
Entstehungsgeschichte sowie des Sinnes und der Tragweite der neuen
Einfuhrregelung für Pflanzenschutzmittel und angesichts des weiten
gesetzgeberischen Ermessens des Bundesrates nicht zu beanstanden; sie
entspreche vielmehr der richtigen Auslegung von Art. 160 Abs. 7 LwG. Dem ist
beizupflichten; es kann dazu vollumfänglich auf die zutreffenden Ausführungen
der Vorinstanz verwiesen werden (angefochtenes Urteil E. 7.1).
Dies wird durch die Beschwerdegegnerin im vorliegenden Beschwerdeverfahren
denn auch nicht mehr in Frage gestellt.
3.
3.1 Strittig ist - auch nach dem Rechtbegehren der Beschwerdegegnerin, welche
die Bestätigung des angefochtenen Urteils beantragt - einzig noch, ob der
Beschwerdegegnerin die fünfjährige Schutzfrist gemäss Art. 14 Abs. 2 lit. c
PschmV zu gewähren ist.
3.2 Die Vorinstanz hat dies mit folgender Begründung bejaht: Auszugehen sei
davon, dass ein Gesuchsteller, der ein Pflanzenschutzmittel für eine
bestimmte Indikation bewilligt haben wolle, die Eignung zum vorgesehenen
Gebrauch nachweisen müsse (vgl. Art. 5 Abs. 2 lit. e - g PschmV).
Gegebenenfalls verlange das Bundesamt eine Ergänzung des Gesuches und könne
Versuche durchführen lassen (vgl. Art. 8 Abs. 2 und 3 sowie Art. 12 Abs. 1
lit. c PschmV). Ferner müsse der Bewilligungsinhaber dem Bundesamt neue
Erkenntnisse über das Pflanzenschutzmittel laufend und unaufgefordert melden
(vgl. Art. 11 PschmV). Würde für die Anerkennung einer weiteren Schutzfrist
strikte nur darauf abgestellt, ob das Bundesamt eine Ergänzung verlangt habe,
so würde offensichtlich jener Gesuchsteller benachteiligt, der aus eigenem
Antrieb möglichst vollständige Unterlagen erarbeite und einreiche.
Entscheidend sei hier jedoch, dass die Indikation im Sinne von
bestimmungsgemässem Einsatz und Gebrauch eines Pflanzenschutzmittels primär
vom Gesuchsteller beantragt und belegt werde. Dem Bundesamt obliege es dann
als Bewilligungsbehörde, gegebenenfalls weitere Belege einzufordern und
schliesslich im Rahmen der Bewilligung - einer Polizeibewilligung - über die
zulässige, unter Umständen eingeschränkte, Indikation zu bestimmen. Solle das
Spektrum der Indikationen erweitert werden, beispielsweise wie im Fall des
Produktes "Boxer" auf eine neuartige, kombinierte Anwendung mit einem andern
Pflanzenschutzmittel, so dienten die entsprechenden Versuche sinngemäss der
Schliessung von "Indikationslücken" im Sinne von Artikel 14 Abs. 2 lit. c
PschmV.
Im Lichte des Willkürverbotes in der Rechtsetzung sei aber nicht ersichtlich,
weshalb es bei der Schliessung solcher Indikationslücken oder der
Indikationserweiterung für bewilligte Pflanzenschutzmittel durch Kombination
mit weiteren Pflanzenschutzmitteln (= Wirkstoffkombinationen) entscheidend
darauf ankommen sollte, ob ein allfälliger Bewilligungsentscheid auf
Unterlagen beruhe, welche seitens des Bundesamtes nachgefordert worden seien.
Dies umso weniger, als die Pflanzenschutzmittelverordnung konzeptionell davon
ausgehe, dass die notwendigen Unterlagen und Daten vom Gesuchsteller oder
Bewilligungsinhaber aus eigenem Antrieb beigebracht würden. Richtigerweise
könne im Lichte der verfassungsmässig gebotenen Pflicht zu sachlicher
Differenzierung nur massgeblich sein, dass im Rahmen eines durch aufwendige
Versuche abgesicherten Verfahrens ein die Indikation modifizierender
Bewilligungsentscheid getroffen worden sei. Insofern wäre auch nicht zu
befürchten, dass ein Gesuchsteller sein Pflanzenschutzmittel beziehungsweise
seinen Wirkstoff de facto "ad infinitum" der Nutzung durch andere
Marktteilnehmer und damit dem freien Wettbewerb entziehen könnte. Denn eine
weitere Schutzfrist erscheine nicht bereits bei beantragten, sondern nur bei
bewilligten Indikationserweiterungen in Verbindung mit notwendigem Aufwand
für relevante Erkenntnisse und Unterlagen als gerechtfertigt. Zur
Grössenordnung des Aufwandes, den eine Registrierung oder Erweiterung einer
Registrierung verursachen könne, habe die Beschwerdeführerin an der
Verhandlung angegeben, der jährliche Gesamtumsatz mit Pflanzenschutzmitteln
in der Schweiz betrage rund Fr. 100 Mio. für alle Firmen. Für Forschung und
Entwicklung würden 8 - 10 Prozent des Gesamtumsatzes aufgewendet (5 - 6 %
Forschung, 3 - 4 % Entwicklung und Produktpflege). Durchschnittlich würden 15
- 20 Produkte jährlich neu registriert. Demnach resultiere ein
durchschnittlicher Aufwand von Fr. 200'000.- für eine Registrierung.
Unter diesen Umständen erweise sich der Wortlaut von Artikel 14 Abs. 2 lit. c
PschmV insofern als willkürlich, als der Entscheid über die fünfjährige
Schutzfrist einzig von Unterlagen abhängen solle, welche auf Anregung der
Behörden zur Schliessung von Indikationslücken eingereicht worden seien.
Angesichts ihrer Zielsetzung, einen neuen Investitionsschutz zu gewähren, sei
diese Verordnungsbestimmung so auszulegen, dass sie in sachlich
vergleichbaren Konstellationen eine rechtliche Gleichbehandlung ermögliche.
Insofern habe die am 4. Dezember 1997 bewilligte Erweiterung der Indikation
des Referenzproduktes "Boxer" auf eine kombinierte Anwendung mit "Sencor" -
auch wenn die Unterlagen, auf welchen der Entscheid basiert habe, nicht auf
Anregung des Bundesamtes eingereicht worden seien - eine fünfjährige
Schutzfrist nach Art. 15 Abs. 3 lit. c PschmV (in Verbindung mit Art. 14 Abs.
2 lit. c PschmV) ausgelöst. Da diese Frist erst am 4. Dezember 2002 enden
werde, sei die Aufnahme der Substitutionsprodukte "Boxer" und "Défi" in die
Liste der nicht bewilligungspflichtigen Pflanzenschutzmittel im jetzigen
Zeitpunkt unzulässig.
3.3 Der Beschwerdeführer führt aus, es seien bei Art. 14 Abs. 2 lit. c
PschmV zwei Fälle zu unterscheiden:
3.3.1 Im ersten Fall beträfen die Daten ein oder mehrere Gebiete, für welche
das bisherige Dossier bereits Unterlagen enthalte. Entscheidend sei hier die
Tatsache, dass das Feld der Untersuchungen, die für die Zulassung eines
Pflanzenschutzmittels durchgeführt werden müssten, nach Themen und Umfang
enorm breit sei. Es umfasse insbesondere die Sachgebiete Biologie,
Toxikologie, Metabolismus, Rückstandsanalytik, Anwender- und
Konsumentenexposition bis hin zur Produktechemie. Typischerweise erfordere
die Bereitstellung des Dossiers für ein Pflanzenschutzmittel mit einem neuen
Wirkstoff einen Aufwand um 80 Millionen Franken. Vor diesem Hintergrund sei
klar, dass praktisch jederzeit auf einem - relativ - kleinen Teilgebiet neue
Daten erarbeitet werden könnten. Dies könne sich ausgesprochen lohnen, wenn
die Konsequenz des Einreichens solcher umfangmässig geringer Daten zum Schutz
des viel grösseren ursprünglichen Datenpaketes führe, indem daraus ein
verlängerter exklusiver Marktzutritt resultiere.
Voraussetzung für die Gewährung des Schutzes sei, dass die eingereichten
Daten relevant seien. Dies sei der Fall, wenn sie wichtige neue Erkenntnisse
enthielten, die zu einer Neubeurteilung des Dossiers und nachfolgend zu einer
Änderung der Bewilligung führten. Da ein Bewilligungsgesuch ohne diese Daten
unvollständig wäre, könnte ein eventueller Zweitanmelder nur dann eine
Bewilligung für das in Frage stehende Pflanzenschutzmittel erlangen, wenn er
alle nachgereichten Daten des Erstanmelders ebenfalls vorlege. Würde ein
quasi automatischer Schutz auf alle eingereichten Daten gewährt, so könnte
durch ständiges Nachreichen von Daten der Markteintritt eines Konkurrenten
jeweils immer wieder um fünf Jahre ab Einreichen der letzten Daten
hinausgezögert werden. Dies laufe dem klaren Willen des Gesetzgebers zuwider,
dass die Einfuhr und das Inverkehrbringen von in der Schweiz und im Ausland
zugelassenen Pflanzenschutzmitteln frei sei. Die von der Verordnung
getroffene Lösung, dass nur von der Behörde verlangte Daten oder solche, die
auf ihre Anregung erarbeitet worden seien, in den Genuss des (verlängerten)
Erstanmelderschutzes kämen, schliesse eine solche Missbrauchsmöglichkeit
aus.
In diesem Zusammenhang stehe auch die Meldepflicht gemäss Art. 11 PschmV, die
den Bewilligungsinhaber verpflichte, neue Erkenntnisse über das
Pflanzenschutzmittel laufend und unaufgefordert zu melden. Würden sie
eingereicht, entscheide die Behörde, ob diese Erkenntnisse in dem Sinne
relevant seien, dass sie zu einer Neubeurteilung des bisher vorliegenden
Dossiers führten und - als Konsequenz - zu Anpassungen der Bewilligung.
Erwiesen sich die Daten als relevant, so werde die Zulassungsbehörde von
eventuellen anderen Bewilligungsinhabern die Einreichung von Unterlagen zum
gleichen Thema verlangen. Diese könnten sie selbst erarbeiten oder nach Art.
14 Abs. 2 lit. a PschmV das Einverständnis des Erstanmelders beibringen, dass
sie dessen Daten benützen dürfen. Allen Bewilligungsinhabern, die diese
relevanten Daten ordnungsgemäss einreichten, erteile die Behörde eine neue,
angepasste Bewilligung und Erstanmelderschutz auf dem ganzen, nun
modifizierten Dossier. Bewilligungsinhabern, welche der Aufforderung zur
Einreichung der Daten nicht nachkämen, werde die Bewilligung gemäss Art. 35
Abs. 2 in Verbindung mit Art. 12 PschmV entzogen.
3.3.2 Im zweiten Fall - der neuen Indikation - hätten die neu eingereichten
Daten keinen Einfluss auf das bisher vorliegende Dossier; sie ermöglichten
lediglich neue Anwendungen. Hier entstünden faktisch unlösbare
Vollzugsprobleme, denn die Zulassungsbehörde müsse bei jedem eingegangenen
Gesuch für eine bestimmte Indikation bei rund 3500 heute vorhandenen
Produktedossiers prüfen, ob diese Indikation noch mit einem
Erstanmelderschutz belegt sei. Zudem könne jeder Bewilligungsinhaber während
den zehn Jahren des Erstanmelderschutzes seine Indikationen erweitern. Für
besonders wichtige Indikationen - sogenannte Lückenindikationen für
Spezialkulturen - könne die Zulassungsbehörde gezielt, im Sinne eines
wirtschaftlichen Anreizes, Erstanmelderschutz gewähren.
Für welche Indikationen ein Pflanzenschutzmittel bewilligt werden solle,
bestimme der Antragsteller mit dem Gesuch. Die Zulassungsbehörde könne schon
aus Gründen der Haftpflicht ein Pflanzenschutzmittel nicht für Indikationen
bewilligen, für die kein Antrag gestellt sei. Andererseits müsse sie die
Bewilligung erteilen, wenn die Voraussetzungen für die beantragten
Indikationen erfüllt seien. Dies gelte auch für nachträglich beantragte
Indikationen. Würde jede beantragte Indikationserweiterung zur Verlängerung
des Erstanmelderschutzes führen, könnten die Firmen mit entsprechenden
Anträgen die anderen Marktteilnehmer von der Nutzung des
Pflanzenschutzmittels beliebig lange ausschliessen.
3.4 Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, mit dem Nachverlangen von
Unterlagen bzw. dem Anregen von Lückenschliessungen sei sachlich das spontane
Beibringen relevanter Daten, welche mit einem schützenswerten Aufwand
generiert worden seien und/oder Geschäftsgeheimnisse darstellten, die ohne
Zulassungsverfahren nicht offengelegt werden müssten, gleichzustellen.
Darunter fielen insbesondere auch Aufwendungen für Indikationserweiterungen.
3.5 Die angefochtene Regelung stützt sich auf Art. 160 Abs. 7 LwG, wonach
die Einfuhr und das Inverkehrbringen von in der Schweiz und im Ausland
zugelassenen landwirtschaftlichen Hilfsstoffen frei ist.
Eine solche Regelung wurde - wie erwähnt (vgl. E. 2.2 hiervor) - bereits bei
der Beratung des Agrarpaketes 1995 beschlossen (Art. 72 Abs. 7 aLwG). Ihr
Ziel war, die Produktionskosten der Landwirtschaft zu senken, indem
technische Handelshindernisse vermieden oder abgebaut wurden. Dies sollte
durch Anerkennung ausländischer Zulassungen geschehen, wenn sie unter den
gleichen Bedingungen ausgestellt wurden, wie sie für die Schweiz gelten
(Amtl.Bull. 1996 S 426). Der in diesem Zusammenhang damals ebenfalls
angeregte Vorschlag zu einem neuen Art. 72a aLwG legte fest, der Bundesrat
berücksichtige bei Zweitanmeldungen die Anliegen der Erstanmelder in
angemessener Weise. Begründet wurde dies mit der sehr kostenintensiven
Forschung nach neuen Wirkstoffen. Denn die Entwicklung eines neuen
Pflanzenschutzmittels daure bis zur Marktreife zehn bis zwölf Jahre und koste
zwischen 150 und 200 Millionen Franken. Dies erfordere einen Schutz der durch
den Erstanmelder erarbeiteten und eingereichten Daten. Dazu wurde auf die
entsprechende Regelung der Europäischen Union hingewiesen. Der zuständige
Departementsvorsteher erklärte dazu, die Ausführungsverordnung werde die
entsprechenden europäischen Bestimmungen, die einen Schutz der Daten während
zehn Jahren nach Erteilung der Bewilligung vorsähen, aufnehmen; darauf wurde
der Vorschlag zurückgezogen (Amtl.Bull. 1996 N 494, Votum von Bundesrat
Delazmuraz).
Die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit insbesondere der Landwirtschaft
durch Kostensenkung war sodann das Hauptziel der Zweiten Etappe der Reform
der Agrarpolitik 2002 (BBl 1996 IV 62 f.). Zu Art. 160 Abs. 7 LwG - bei
dieser Vorlage nun schon als Art. 157 Abs. 7 im Entwurf des Bundesrates
enthalten - wurde ausgeführt, die Agrochemie verkaufe die gleichen Produkte
auf der anderen Seite der Grenze bis zu 50% billiger als in der Schweiz, was
stossend sei. Durch den Abbau technischer Handelshindernisse werde
längerfristig eine Senkung der Produktionsmittelkosten erwartet (Amt.Bull.
1997 N 2092). Ein Antrag auf Streichung der Bestimmung wurde insbesondere
deshalb abgelehnt, weil er protektionistisch wirke, indem er die Industrie zu
Lasten der Landwirtschaft bevorteile und Letzterer die Möglichkeit nehme,
gewisse Kosten zu reduzieren. Denn eines der Hauptprobleme der
schweizerischen Landwirtschaft liege darin, über Produktionsvoraussetzungen
verfügen zu können, die es ihr ermöglichten, der ausländischen Konkurrenz
wirksamer entgegenzutreten; eine dieser Voraussetzungen sei die Möglichkeit,
Hilfsstoffe zu günstigeren Preisen beschaffen zu können. Auch der
Departementsvorsteher betonte zu Art. 157 Abs. 7 des Entwurfes zum
Landwirtschaftsgesetz, diese Bestimmung enthalte den Grundsatz, die
schweizerische Landwirtschaft unbedingt in die Lage zu versetzen, ihre Preise
senken zu können (Amtl.Bull. 1997 N 2093; Votum von Bundesrat Delamuraz).
Bei der parlamentarischen Beratung wurde zur Begründung des Antrages auf
Streichung von Art. 157 Abs. 7 des Gesetzesentwurfs ausgeführt, moderne
Pflanzenschutzmittel wirkten sehr selektiv. Eine Änderung der Formulierung
könne das Einsatzspektrum (andere Kulturen) bei gleichbleibendem
Wirkstoffgehalt verschieben. Die Gefahr von falschen Anwendungen und der
damit verbundenen negativen Folgen für Mensch und Umwelt seien erheblich. Als
weiterer "problematischer Bereich" wurde der Erstanmelderschutz erwähnt, der
mit der neuen Regelung entfalle. Der Erstanmelder müsse aber wegen der hohen
Kosten bei der Zulassung für sein Produkt einen höheren Preis verlangen,
während der Nachahmer auf die Vorarbeit des Erfinders (Produktedossier)
verweisen und somit sein Produkt billiger auf den Markt bringen könne. Der
Erstanmelder müsse daher sein Produkt während einer gewissen Zeit ohne
Konkurrenz anbieten und so die Registrierungskosten amortisieren können.
Hinzu komme, dass im Falle von unerwünschten Auswirkungen auf Mensch und
Umwelt kein Hersteller zur Rechenschaft gezogen werden könne, da der
Erstanmelder für importierte Produkte keine Haftung übernehmen werde
(Amtl.Bull. 1997 N 2094).
Ein weiterer Antrag, der vom Grundsatz der freien Einfuhr abweichen und den
Bundesrat nur beauftragen wollte, die Einfuhr zu erleichtern, wurde als zu
schwach bezeichnet und klar verworfen. Dabei wurde verdeutlicht, dass auch
diese freie Einfuhr nicht bedingungslos sei, da in jedem Fall interne Gesetze
und internationale Vereinbarungen zu beachten seien, z.B. der Patentschutz,
der auch hier gelte (Amt.Bull. 1998 N 637). Der Grundsatz ("principe
générale") der freien Einfuhr wurde als so massgebend bezeichnet, dass er ins
Gesetz aufgenommen werden müsse (Amt.Bull. 1998 N 638).
3.6 Nach dem deutlich zum Ausdruck gebrachten Willen des Gesetzgebers sind
an die Voraussetzungen für eine zusätzliche Verlängerung der Schutzfrist für
bereits bewilligte Pflanzenschutzmittel strenge Anforderungen zu stellen;
andernfalls käme der zentrale Grundsatz der freien Einfuhr und des freien
Inverkehrbringens von in der Schweiz und im Ausland zugelassenen
landwirtschaftlichen Hilfsstoffen kaum zum Tragen. Insbesondere rechtfertigt
dieser Grundsatz keinen Schutz von - im Verhältnis zu einer erstmaligen
Zulassung - nur geringen Investitionen, wie sie normalerweise mit der
Produkteentwicklung bzw. Produktepflege verbunden sind. Der Gesetzgeber ist
stets davon ausgegangen, dass die freie Einfuhr zum Schutz des Erstanmelders
vor vergleichbaren Konkurrenzprodukten allenfalls während zehn Jahren
eingeschränkt werden darf. Eine Verlängerung dieses bereits einmal
zugestandenen Schutzes muss somit von vornherein die Ausnahme bilden und
besonderen Fällen vorbehalten bleiben, in denen die Landwirtschaft auf andere
Weise (bspw. durch entsprechende Produktivitätssteigerungen) profitiert,
obwohl damit weiterhin, d.h. bis zum Ablauf der um fünf Jahre verlängerten
Schutzfrist, keine günstigeren Konkurrenzprodukte eingeführt werden können.
Vor diesem Hintergrund kann die vom Bundesrat in Art. 14 Abs. 2 lit. c PschmV
getroffene Regelung entgegen der Schlussfolgerung der Vorinstanz nicht als
willkürlich bezeichnet werden. Denn es geht bei dieser Bestimmung nur um die
Verlängerung des Investitionsschutzes bei bereits bewilligten
Pflanzenschutzmitteln (vgl. Art. 14 Abs. 1 PschmV), die die Ausnahme bilden
muss. Zwar ist der Vorinstanz darin beizupflichten, dass die Indikation im
Sinne des bestimmungsgemässen Einsatzes und Gebrauchs eines
Pflanzenschutzmittels primär vom Gesuchsteller beantragt und belegt wird
(vgl. auch Beschwerde Ziff. II.B.4, S. 7). Dem Bundesamt obliegt es dann als
Bewilligungsbehörde, gegebenenfalls weitere Belege einzufordern und
schliesslich im Rahmen der Bewilligung - einer Polizeibewilligung - über die
zulässige, unter Umständen eingeschränkte Indikation zu bestimmen. Soll das
Spektrum der Indikationen erweitert werden, beispielsweise wie im Fall des
Produktes "Boxer" auf eine neuartige, kombinierte Anwendung mit einem andern
Pflanzenschutzmittel, so können die entsprechenden Versuche sinngemäss der
Schliessung von "Indikationslücken" im Sinne von Artikel 14 Absatz 2
Buchstabe c PschmV dienen. Die Gewährung des verlängerten Investitionschutzes
bei der Schliessung solcher Indikationslücken oder der Indikationserweiterung
für bewilligte Pflanzenschutzmittel durch Kombination mit weiteren
Pflanzenschutzmitteln (= Wirkstoffkombinationen) davon abhängig zu machen, ob
ein allfälliger Bewilligungsentscheid auf Unterlagen beruht, welche seitens
des Bundesamtes angeregt oder nachgefordert wurden, erscheint aber durchaus
als dem Gesetzeszweck entsprechend, sachlich begründbar und sinnvoll.
Insbesondere kann auf andere Weise nicht gewährleistet werden, dass nur
bedeutende Indikationserweiterungen, die auch namhafte Mittel erfordert
haben, eine Verlängerung der Schutzfrist auslösen. Es kann nämlich keineswegs
davon ausgegangen werden, dass ein die Indikation modifizierender Entscheid
in jedem Fall "ein durch aufwändige Versuche abgesichertes Verfahren"
erfordert (angefochtenes Urteil E. 7.2.2., S. 36). Die Vorinstanz geht bei
ihrer Argumentation offenbar davon aus, eine weitere Schutzfrist (von fünf)
Jahren könne durch das Bundesamt verweigert werden, wenn die
Indikationserweiterung keinen erheblichen Aufwand für relevante Erkenntnisse
und Unterlagen verursacht habe. Das trifft freilich nicht zu: Auch Gesuche um
Indikationserweiterungen, die mit relativ geringem Aufwand verbunden sind,
müssen bewilligt werden, wenn die Voraussetzungen für die Zulassung dieser
weiteren Indikation erfüllt sind (vgl. auch Beschwerde Ziff. B.4, S. 7).
Das Bundesamt muss demnach die Möglichkeit haben, Indikationsänderungen im
Rahmen der bereits erteilten Bewilligung - d.h. während der Dauer des
zehnjährigen Erstanmelderschutzes gemäss Art. 14 Abs. 2 lit. b PSchmV -
zuzulassen, ohne dass damit in jedem Fall eine Verlängerung des
Erstanmelderschutzes verbunden ist. Dieser zusätzliche Schutz des
ursprünglichen Produktes muss auf besonders wichtige Indikationen beschränkt
bleiben, die zu einem erheblichen Aufwand führen oder geführt haben; in
diesen Fällen wird das Bundesamt die erforderlichen aufwendigen Versuche und
Erhebungen anregen oder die bereits vorhandenen Unterlagen verlangen.
Allein so ist Gewähr dafür geboten, dass die Schutzfrist nicht durch
Indikationserweiterungen mit Bagatellcharakter beliebig verlängert und die
vom Gesetzgeber beabsichtigte Verbilligung der Pflanzenschutzmittel
verhindert wird. Mit der umstrittenen Regelung hat der Bundesrat daher weder
den Rahmen der ihm übertragenen Kompetenzen gesprengt noch ist er in Willkür
verfallen.
3.7 Die Beschwerdegegnerin beruft sich unter anderem auch auf die EU-
Richtlinie 91/414 EWG vom 15. Juli 1991 über das Inverkehrbringen von
Pflanzenschutzmitteln. Diese sehe in Art. 13 unter dem Titel "Schutz der
Vertraulichkeit der Angaben" ebenfalls einen fünfjährigen Schutz des
Erstanmelders vor nach einem Entscheid gestützt auf weitere Angaben, die im
Hinblick auf die erste Aufnahme oder die Änderung der Bedingungen für die
Aufnahme bzw. die Beibehaltung eines Wirkstoffes eingereicht würden. Es werde
nicht darauf abgestellt, ob eine Behörde tätig geworden sei.
Zum einen hat indessen schon die Vorinstanz mit entsprechenden Hinweisen
ausgeführt, dass der Gesetzgeber eine verglichen mit dem EU-Recht offenere
Regelung wollte und keine vollständige Harmonisierung anstrebte
(angefochtenes Urteil E. 4.3, S. 24). Zum anderen weist die
Beschwerdegegnerin selber darauf hin, dass in Deutschland eine
Lückenindikation mit einer relativ einfachen Genehmigung möglich sei, weil
allfällige Rückstandsuntersuchungen durch die Behörden durchgeführt würden:
In der Praxis beliefen sich die Kosten für solche Rückstandsuntersuchungen -
die nach ihrer Darstellung den grössten Teil der geltend gemachten Kosten
ausmachen - auf rund Fr. 60'000.-- bis Fr. 120'000.-- (Vernehmlassung N 55,
S. 12). Auch die deutsche Lösung, die der erwähnten Richtlinie entsprechen
dürfte, zeichnet sich somit dadurch aus, dass der mit
Indikationserweiterungen verbundene Hauptaufwand erst dann betrieben werden
soll, wenn er durch die erhebliche Bedeutung einer Indikation für die
praktische landwirtschaftliche Anwendung gerechtfertigt ist; andernfalls
liessen sich derart kostspielige Rückstandsuntersuchungen durch die Behörden
wohl kaum rechtfertigen. Diese Lösung schützt somit im Sinne eines Filters
den Gesuchsteller vor - hinsichtlich der praktischen Bedeutung der
Indikationserweiterung - aus landwirtschaftspolitischer Sicht nicht
gerechtfertigten weiteren Investitionen und führt demnach letztlich zu einem
ähnlichen Ergebnis wie die schweizerische Regelung.
4. Die Beschwerde ist aus diesen Gründen gutzuheissen, das angefochtene
Urteil aufzuheben und die Allgemeinverfügung des Bundesamtes vom 2. August
1999 betreffend "Boxer" und "Défi" zu bestätigen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten des bundesgerichtlichen
Verfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 OG). Die
Rekurskommission EVD hat über die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens neu
zu entscheiden.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene
Entscheid der Rekurskommission EVD vom 24. Januar 2002 aufgehoben. Die
Allgemeinverfügung des Bundesamtes für Landwirtschaft vom 2. August 1999 wird
hinsichtlich der Handelsprodukte "Boxer" und "Défi" bestätigt.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 5'000.-- wird der Beschwerdegegnerin auferlegt.
3.
Die Angelegenheit wird zur Neuverteilung der Kosten für das vorinstanzliche
Verfahren an die Rekurskommission EVD zurückgewiesen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und der Rekurskommission EVD schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 13. September 2002
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: