II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.81/2002
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2A.81/2002 /mks Arrêt du 11 juillet 2002 IIe Cour de droit public Les juges fédéraux Wurzburger, président, Merkli et Berthoud, juge suppléant, greffier Addy. Z. ________ SA, Y.________, X.________, recourants, tous les trois représentés par Me Philippe Pont, Avocat, Case postale 788, 3960 Sierre, contre Service de l'agriculture du canton du Valais, 1950 Sion, Commission cantonale de recours en matière de contributions agricoles du canton du Valais, Palais du gouvernement, 1951 Sion, Commission de recours DFE, 3202 Frauenkappelen. contributions agricoles recours de droit administratif contre la décision de la Commission de recours DFE du 11 janvier 2002 Faits: A. X. ________et Y.________, propriétaires de vignes, ont régulièrement rempli, depuis 1993, respectivement 1994, les déclarations officielles pour les paiements directs versés dans l'agriculture. Au printemps 1999, ils ont reçu du Service de l'agriculture du canton du Valais (ci-après: le Service cantonal) les formulaires intitulés "relevé des structures agricoles" destinés à l'octroi des paiements directs pour l'année 1999. Le 17 mai 1999, ces formulaires ont été complétés au nom des enfants de X.________ et Y.________, constitués en société simple. Le 23 novembre 1999, le Service cantonal a refusé de reconnaître la société simple comme exploitante au motif que deux des enfants étaient mineurs. Les demandes de paiements directs ont donc été enregistrées, comme les années précédentes, au nom de X.________et Y.________. Par décisions des 11 et 12 décembre 1999, le Service cantonal a fixé le montant des paiements directs 1999 en faveur de Y.________ à fr. 3'368.- et a informé X.________ que sa fortune et son revenu empêchaient l'octroi de toute contribution. Le 3 janvier 2000, X.________et Y.________ ont interpellé le Service cantonal pour savoir s'ils pouvaient modifier la déclaration de l'année 1999 et l'établir au nom de Z.________ SA, société d'exploitation des vignes qui avait bénéficié antérieurement des paiements directs et qui ne serait pas pénalisée par son revenu ou sa fortune. Cette requête a été rejetée le 8 février 2000 par le Service cantonal et, sur recours, le 6 juillet 2000 par la Commission cantonale de recours en matière de contributions agricoles du canton du Valais (ci-après: la Commission cantonale de recours), que les intéressés, ainsi que Z.________ SA, avaient saisie en concluant principalement à ce que les paiements directs 1999 soient octroyés à Z.________ SA, subsidiairement à X.________et Y.________, sans limitation fondée sur leur revenu ou leur fortune. B. Statuant le 11 janvier 2002, la Commission fédérale de recours du Département fédéral de l'économie (ci-après: la Commission fédérale de recours) a rejeté le recours formé par Z.________ SA, Y.________ et X.________ contre la décision de la Commission cantonale de recours du 6 juillet 2000. Elle a retenu en substance que Z.________ SA ne pouvait pas bénéficier de paiements directs dès lors qu'elle était dépourvue d'existence juridique au sens du droit agricole avant le 1er janvier 1999 et qu'elle n'avait jamais perçu en son nom de paiements directs avant cette date. En outre, le plafonnement des paiements directs aux personnes physiques en fonction de leur situation financière n'était pas constitutif d'une inégalité de traitement par rapport aux personnes morales non soumises à une telle limitation en 1999. C. Agissant le 13 février 2002 par la voie du recours de droit administratif, Z.________ SA, Y.________ et X.________ demandent au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler la décision de la Commission cantonale de recours et d'ordonner le versement de la totalité des paiements directs 1999 et 2000, principalement à Z.________ SA, subsidiairement à Y.________ et X.________. Ils invoquent la violation des art. 70 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (RS 910.1; LAgr) et 73 al. 4 de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur les paiements directs versés dans l'agriculture (RS 910.13; OPD), ainsi que la violation des principes de la bonne foi, de la proportionnalité, de l'interdiction du formalisme excessif, de la loyauté en affaires, de l'égalité de traitement et de la protection contre l'arbitraire. La Commission fédérale de recours se réfère aux considérants de sa décision du 11 janvier 2002 et le Service cantonal renonce à formuler des observations. Le Secrétariat général du Département fédéral de l'économie conclut implicitement au rejet du recours. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 128 I 46 consid. 1a p. 48; 128 II 66 consid. 1 p. 67, 56 consid. 1 p. 58, 46 consid. 2a p. 47 et la jurisprudence citée). 1.1 Conformément aux art. 97 et 98 lettre e OJ, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions de la Commission de recours du Département fédéral de l'économie. Déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la loi, le présent recours est donc en principe recevable en vertu des art. 97 ss OJ. 1.2 Dans le cadre d'un recours de droit administratif, le Tribunal fédéral peut seulement annuler la décision de la Commission fédérale de recours, mais non celle de la Commission cantonale de recours. Les conclusions des recourants tendant à l'annulation de cette dernière décision ne sont donc pas recevables. En outre, faute de décision des autorités cantonales pour l'année 2000, le versement de paiements directs pour cette année ne saurait être ordonné et c'est seulement dans la mesure où les recourants demandent le versement des paiements directs afférents à l'année 1999 qu'il y a lieu d'entrer en matière sur leurs conclusions. 2. Conformément à l'art. 104 lettre a OJ, le recours de droit administratif peut être formé pour violation du droit fédéral, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation. Le Tribunal fédéral revoit d'office l'application du droit fédéral qui englobe notamment les droits constitutionnels du citoyen (ATF 128 II 56 consid. 2a p. 60; 126 V 252 consid. 1a p. 254; 125 III 209 consid. 2 p. 211). Comme il n'est pas lié par les motifs que les parties invoquent, il peut admettre le recours pour d'autres raisons que celles avancées par le recourant ou, au contraire, confirmer l'arrêt attaqué pour d'autres motifs que ceux retenus par l'autorité intimée (art. 114 al. 1 in fine OJ; ATF 127 II 264 consid. 1b p. 268, 8 consid. 1b p. 12; 125 II 497 consid. 1b/aa p. 500 et les arrêts cités). En revanche, lorsque le recours est dirigé, comme en l'occurrence, contre la décision d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés dans la décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 104 lettre b et 105 al. 2 OJ; ATF 126 II 196 consid. 1 p. 198). En outre, le Tribunal fédéral ne peut pas revoir l'opportunité de l'arrêt entrepris, le droit fédéral ne prévoyant pas un tel examen en la matière (art. 104 lettre c ch. 3 OJ). 3. 3.1 Selon l'art. 70 al. 1 LAgr, en vigueur depuis le 1er janvier 1999, la Confédération octroie aux exploitants d'entreprises paysannes cultivant le sol des paiements directs généraux et des contributions écologiques s'ils prouvent qu'il fournissent les prestations écologiques requises. A teneur de l'art. 2 al. 2 lettre a OPD, également entré en vigueur le 1er janvier 1999, les personnes morales n'ont pas droit aux paiements directs. L'art. 73 al. 4 OPD dispose toutefois, au chapitre des dispositions transitoires, que les personnes morales touchent des paiements directs jusqu'au 31 décembre 2000. Les art. 22 et 23 OPD plafonnent dès le 1er janvier 1999 les paiements directs en fonction du revenu et de la fortune déterminants des exploitants. 3.2 L'autorité intimée a estimé que Z.________ SA ne pouvait pas bénéficier des paiements directs afférents à l'année 1999 pour les motifs qu'elle ne pouvait pas être reconnue en qualité d'exploitante au sens de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation (RS 910.91; OTerm) et qu'elle n'avait pas perçu de tels paiements en son nom avant le 1er janvier 1999. Les recourants font valoir que Z.________ SA doit au contraire bénéficier des paiements directs 1999 en sa qualité d'exploitante des parcelles viticoles propriété de X.________et Y.________; ils exposent que la société a régulièrement encaissé et comptabilisé les paiements directs antérieurs et qu'elle a assuré, en contrepartie, les prestations écologiques d'intérêt général que le législateur attendait d'elle. Ils soutiennent en outre que la qualité d'exploitation reconnue au sens de la législation agricole de Z.________ SA ne peut être déterminée par l'ordonnance sur la terminologie agricole, qui ne déploie aucun effet juridique avant le 1er janvier 1999 et qui est inapplicable aux situations transitoires réglementées par l'art. 73 al. 4 OPD. Enfin, l'exigence d'avoir déjà perçu des paiements directs au nom de Z.________ SA avant le 1er janvier 1999 pour pouvoir bénéficier de telles prestations en 1999 et 2000 serait dépourvue de base légale. 3.3 Avant l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1999, de la loi sur l'agriculture, les personnes morales pouvaient en principe percevoir des paiements directs. L'ordonnance du 26 avril 1993 instituant des paiements directs complémentaires dans l'agriculture (RO 1993 II 1574) prévoyait certaines restrictions liées notamment au nombre d'unités de main-d'oeuvre (cf. art. 4 lettre a). La société Z.________ SA n'ayant jamais formulé de demande de paiements directs en son nom avant 1999, il n'est pas possible de déterminer si elle remplissait ou non les conditions mises à l'obtention de telles prestations. A cet égard, l'encaissement et la comptabilisation des contributions versées à Y.________ et X.________ ne sont pas déterminants. Le transfert des paiements directs octroyés à Y.________ et X.________, dûment reconnus comme exploitants, ne saurait conférer à Z.________ SA la qualité d'exploitante au sens de la législation agricole. 3.4 La disposition transitoire de l'art. 73 al. 4 OPD a pour but d'atténuer les conséquences financières de la perte du droit aux paiements directs subie par les personnes morales qui en bénéficiaient avant le 1er janvier 1999. Elle doit permettre à ces sociétés d'anticiper les conséquences financières imposées par la nouvelle loi. Or, seules les personnes morales ayant effectivement perçu des paiements directs sous l'ancien droit subissent une telle perte. Dans ces conditions, il est conforme au but de la disposition transitoire de subordonner l'application de l'art. 73 al. 4 OPD à la perception effective de contributions avant le 1er janvier 1999. Les griefs des recourants fondés sur une violation des art. 70 LAgr et 73 al. 4 OPD sont dès lors infondés. 4. 4.1 Les recourants soutiennent que l'autorité intimée a violé les principes de la protection de la bonne foi, de la proportionnalité et de l'interdiction du formalisme excessif, en tenant rigueur à X.________et Y.________ d'avoir rempli les formulaires de demande en leurs propres noms, et non pas au nom de Z.________ SA, alors que les paiements directs auraient, selon leurs allégations, toujours été opérés sur un compte de la société. L'administration aurait ainsi laissé subsister une apparence de droit selon laquelle les paiements directs continueraient à être versés en faveur de Z.________ SA et son refus pour l'année 1999 violerait la loyauté en affaires. 4.2 Cette argumentation ne saurait être suivie. X.________et Y.________ ont régulièrement rempli les demandes de paiements directs en leur nom, de 1993, respectivement 1994, à 1998, en leur qualité de propriétaires des vignes exploitées par Z.________ SA. Ce n'est qu'en 1999, dès l'entrée en vigueur d'une législation plus rigoureuse en matière de plafonnement des paiements directs, que les intéressés n'ont plus rempli eux-mêmes les formulaires de demande de prestations mais ont invité leurs enfants, non soumis aux limitations de revenu et de fortune, à le faire à leur place. Ils pensaient ainsi pouvoir continuer à obtenir de pleins paiements. Si les formulaires de demande antérieurs avaient réellement été remplis par erreur, en raison d'un défaut formel mineur, comme ils l'allèguent, au nom de X.________et Y.________ - et non pas au nom de Z.________ SA -, nul doute qu'ils auraient été complétés en 1999 au nom de la société. Le souci des intéressés n'était cependant pas d'obtenir la reconnaissance de la qualité d'exploitante de Z.________ SA, mais d'échapper au plafonnement des contributions en raison du niveau de leur revenu et de leur fortune. L'interpellation qu'ils ont adressée le 3 janvier 2000 au Service cantonal pour savoir s'ils pouvaient modifier les demandes de paiements directs 1999 pour en faire profiter Z.________ SA relève d'ailleurs de la même préoccupation. Quant à l'autorité intimée, elle n'a formulé aucun reproche aux recourants sur la manière adoptée pour solliciter les paiements directs; elle s'est bornée à tirer les conséquences de leurs choix. 4.3 De surcroît, c'est à tort que les recourants soutiennent que les contributions fédérales ont été régulièrement versées à Z.________ SA. Elles ont en effet été payées aux requérants X.________et Y.________, sur un compte bancaire communiqué par les bénéficiaires. Comme il l'a relevé dans sa détermination du 5 avril 2000 adressée à la Commission cantonale de recours, le Service de l'agriculture du canton du Valais a versé les contributions sur le compte bancaire indiqué, sans se soucier de savoir si le titulaire de ce compte était une société ou un particulier. Au demeurant, la décision d'allocation d'un montant de fr. 3'368.- à Y.________ du 11 décembre 1999 mentionne que cette somme sera versée tout prochainement sur son compte bancaire et non sur celui de Z.________ SA. La décision de X.________et Y.________ de faire bénéficier Z.________ SA des contributions qui leur ont été octroyées personnellement ne permet ainsi pas de conclure que l'administration cantonale aurait dû considérer Z.________ SA comme la créancière des paiements directs, ce d'autant moins qu'elle ignorait la destination finale et la manière de comptabiliser ceux-ci. En tout état de cause, l'administration cantonale n'a pas pu créer l'apparence de droit dont les recourants se réclament. 5. 5.1 Les recourants invoquent enfin une violation des principes de l'égalité de traitement et de la protection contre l'arbitraire. D'une part, ils font valoir qu'en supprimant le versement des paiements directs en 1999, l'administration cantonale aurait procédé à un changement de pratique inadmissible à l'égard de Z.________ SA, le régime applicable à ces contributions n'ayant pas subi de modification en 1999 et 2000 en ce qui concerne les sociétés anonymes. D'autre part, ils estiment que X.________et Y.________ peuvent, comme personnes physiques, se plaindre d'une inégalité de traitement, dans la mesure où ils sont soumis dès le 1er janvier 1999 au plafonnement des paiements directs en fonction de leur revenu et de leur fortune, tandis que les sociétés de capitaux continuent à bénéficier jusqu'au 31 décembre 2000, dans le cadre du régime transitoire mis en place pour elles, de prestations calculées indépendamment de leur situation financière. 5.2 Selon la jurisprudence rendue sous l'angle de l'art. 4 aCst., le principe de l'égalité de traitement (art. 8 Cst.) est étroitement lié à celui de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.). Ainsi, une décision est arbitraire lorsqu'elle ne repose pas sur des motifs sérieux et objectifs ou n'a ni sens ni but, alors qu'elle viole le principe de l'égalité de traitement, lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 127 I 185 consid. 5 p. 192; 125 I 173 consid. 6b p. 178 et les références citées). Un régime transitoire a essentiellement pour but d'assurer des délais d'adaptation aux personnes qui ont été soumises à la réglementation ancienne ou de leur permettre de maintenir les dispositions qu'elles ont prises de bonne foi, en fonction de cette réglementation, et sur lesquelles il ne leur est pas facile de revenir (cf. arrêt 1P.23/2000 du 8 novembre 2000 reproduit in SJ 2001 I 413, consid. 5b p. 420 et les arrêts cités). Un tel régime introduit inévitablement des différences entre des situations qui ont pris naissance, respectivement, avant ou après certaines dates; dans ce domaine, pour autant que les modalités retenues ne comportent pas de distinctions arbitraires ou contraires à la garantie de l'égalité de traitement (cf. ATF 123 II 433 consid. 9 p. 446/447; arrêt du 30 septembre 1988 in RSAS 33/1989 p. 313, consid. 4f p. 326), le législateur dispose d'un large pouvoir d'appréciation. 5.3 Dans la mesure où, comme exposé ci-dessus (cf. consid. 4.3), les paiements directs n'ont pas été versés à Z.________ SA mais à X.________et Y.________, les griefs tirés de la violation des principes de l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire invoqués par Z.________ SA ne sont pas fondés. En outre, la différence de traitement instaurée, au plan du droit transitoire, entre personnes physiques et personnes morales, repose sur le régime juridique différent réservé à ces deux catégories de personnes. Dès le 1er janvier 2001, les personnes morales n'ont en effet plus droit aux paiements directs, indépendamment de leur situation financière, alors que les personnes physiques peuvent continuer à en bénéficier, dans les limites des art. 22 et 23 OPD. En revanche, durant la période transitoire 1999 et 2000, les personnes morales ont droit au versement des paiements directs sans égard à leur revenu ou à leur fortune. Cet avantage est justifié par le fait que, contrairement aux personnes physiques, les personnes morales concernées, à savoir celles dont la situation financière aurait empêché le versement de tout ou partie des paiements directs pendant les années 1999 et 2000, ne peuvent définitivement plus bénéficier de telles contributions à partir du 1er janvier 2001, et cela quelle que soit l'évolution de leur situation de revenu ou de fortune après cette date. La réglementation critiquée ne traite donc pas de manière dissemblable des situations identiques mais introduit, pendant un laps de temps limité, un régime distinct qui trouve sa justification dans le fait qu'il est lui-même fondé sur des situations objectivement différentes. La réglementation en cause n'est ainsi pas constitutive d'inégalité de traitement et échappe au grief d'arbitraire. 6. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Succombant, les recourants doivent supporter les frais judiciaires (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ) et n'ont pas droit à des dépens (art. 159 al. 1 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. 2. Un émolument judiciaire de fr. 2'000.- est mis à la charge des recourants. 3. Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire des recourants, au Service de l'agriculture et à la Commission cantonale de recours en matière de contributions agricoles du canton du Valais, à la Commission de recours DFE ainsi qu'au Département fédéral de l'économie publique. Lausanne, le 11 juillet 2002 Au nom de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: