II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2A.618/2002
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2A.618/2002 /bie
Urteil vom 12. Juni 2003
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler,
Gerichtsschreiber Schaub.
A. ________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Alexander R.
Lecki, Limmatquai 72, Postfach 731, 8025 Zürich,
gegen
Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau,
Verwaltungsgebäude, Promenade, 8500 Frauenfeld,
Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau, Frauenfelderstrasse 16, 8570
Weinfelden.
Tierschutz / vorsorgliche Beschlagnahme eines Hundes,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des
Kantons Thurgau vom 30. Oktober 2002.
Sachverhalt:
A.
Dr. med. vet. A.________ ist Tierarzt mit eigener Praxis sowie
Bezirkstierarzt von X.________ und Halter des Hundes "K.________". Auf Grund
einer schriftlichen Anzeige kontrollierte der Kantonstierarzt am 9. Januar
2002, wie der Hund "K.________" gehalten wurde. A.________ war ferienabwesend
und der Hund in einer Boxe in einem Schopf untergebracht. Weder die
Hundeboxe, in der sich "K._______" befand, noch der Schopf, in dem die Boxe
stand, entsprach nach Ansicht des Kantonstierarztes den
Tierschutzvorschriften. Deswegen und weil wegen einer erkennbaren
Verhaltensstörung des Hundes eine nähere Untersuchung notwendig erschien,
beschlagnahmte er den Hund "K.________" vorsorglich und brachte ihn in einem
Hundeheim unter. Nach einem weiteren Augenschein am 14. Januar 2002 in
Anwesenheit des Hundehalters erstattete der Kantonstierarzt gegen A.________
eine Strafanzeige wegen Widerhandlung gegen das Tierschutzgesetz. Am 17.
Januar 2002 bestätigte das Veterinäramt des Kantons Thurgau (nachfolgend:
Veterinäramt) die vorsorgliche Beschlagnahme des Hundes "K.________" und
ordnete eine tierpsychologische Abklärung an, ob und unter welchen Auflagen
der Hund zurückgegeben werden könne. Es entzog einem allfälligen Rekurs die
aufschiebende Wirkung.
Dagegen rekurrierte A.________ am 29. Januar 2002. Das Departement für
Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau (nachfolgend: Departement)
wies den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses
am 7. Februar 2002 ab. Am 27. März 2002 wurde der dagegen erhobenen
Beschwerde vom Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau (nachfolgend:
Verwaltungsgericht) "ab dem Zeitpunkt des Ablaufs der Frist zur Stellungnahme
zur tierpsychologischen Abklärung die aufschiebende Wirkung wieder
zuerkannt", nachdem A.________ am 13. März 2002 den gutachterlichen Bericht
der Zoologin/Ethologin B.________ zur Stellungnahme erhalten hatte. Dieser
Entscheid des Verwaltungsgerichts blieb unangefochten.
B.
Am 2. April 2002 entschied das Veterinäramt, den Hund "K.________" unter
gewissen Auflagen an den Halter zurückzugeben. Es auferlegte A.________ die
Verfahrenskosten von Fr. 4'460.--, inkl. Kosten für die Unterbringung und
Begutachtung des Hundes.
Das Departement wies am 10. Juni 2002 den Rekurs gegen die vorsorgliche
Beschlagnahme und die tierpsychologische Abklärung sowie gegen die Auflagen
für die künftige Haltung des Hundes ab, reduzierte jedoch die Kosten auf Fr.
4'010.-- (zuzüglich Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 600.--).
C.
A.________ beantragte mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht, ihm den Hund
"K.________" ohne Auferlegung irgendwelcher Kosten und frei von Auflagen zu
überlassen. Dieses hob am 30. Oktober 2002 die Auflagen auf, weil diese der
gesetzlichen Grundlage entbehrten. Hingegen habe der Kantonstierarzt zu Recht
den Hund "K.________" beschlagnahmt und eine Begutachtung angeordnet, weshalb
A.________ die entsprechenden Kosten auferlegt werden dürften. Das
Verwaltungsgericht reduzierte die Verfahrenskosten des Veterinäramtes und des
Departementes um insgesamt Fr. 600.--.
D.
Gegen diesen Entscheid führte A.________ am 20. Dezember 2002
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Er beantragt, den Entscheid
des Verwaltungsgerichts vom 30. Oktober 2002 unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen aufzuheben und ihm den Hund "K.________" ohne
Auferlegung irgendwelcher Kosten zu überlassen, eventualiter sei der
Entscheid aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz
zurückzuweisen. Die Vorinstanz habe Art. 25 des Tierschutzgesetzes vom 9.
März 1978 (TSchG; SR 455) verletzt, "indem sie die Beschlagnahme des Hundes
aufgrund des im Zeitpunkt des Entscheides zweifelsfrei erstellten
Sachverhaltes als gesetzeskonform erachtet" habe. Der Sachverhalt sei zudem
offensichtlich unrichtig, unvollständig und teilweise unter Verletzung
wesentlicher Verfahrensbestimmungen (rechtliches Gehör/Willkürverbot)
festgestellt worden.
Das Departement, das Verwaltungsgericht und das Eidgenössische
Volkswirtschaftsdepartement beantragen die Abweisung der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.1 Für Verfügungen, die gestützt auf das eidgenössische Tierschutzgesetz
getroffen werden, gelten die allgemeinen Bestimmungen über die
Bundesrechtspflege (Art. 26 Abs. 2 TSchG). Demnach unterliegt der
angefochtene, kantonal letztinstanzliche Entscheid des Verwaltungsgerichts
des Kantons Thurgau der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht
(Art. 97 Abs. 1 OG in Verbindung mit Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20.
Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren [VwVG; SR 172.021] sowie Art. 98
lit. g OG). Ein Ausschlussgrund gemäss Art. 99 bis 102 OG liegt nicht vor.
Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Entscheid des
Verwaltungsgerichts im Sinne von Art. 103 lit. a OG berührt und daher zur
Beschwerde legitimiert. Auf die frist- und formgerecht eingereichte
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher einzutreten.
1.2 Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von
Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens,
sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts gerügt werden (Art. 104 lit. a und b OG). Im Rahmen der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann der Beschwerdeführer auch geltend machen,
der angefochtene Entscheid verletze Bundesverfassungsrecht, weil dieses zum
Bundesrecht im Sinne von Art. 104 lit. a OG gehört (BGE 126 II 300 E. 1b S.
302; 123 II 289 E. 1c S. 291, mit Hinweis). Das Bundesgericht wendet im
Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde das Bundesrecht von Amtes wegen
an; es ist nach Art. 114 Abs. 1 OG an die von den Parteien vorgebrachten
Begründungen nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den
geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen (BGE 128 II 145 E. 1.2.2
S. 150 f.; 127 II 264 E. 1b S. 268, mit Hinweisen). Hat - wie hier - eine
richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden, ist das Bundesgericht an
deren Sachverhaltsfeststellung gebunden, sofern diese nicht offensichtlich
unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher
Verfahrensbestimmungen erfolgt ist (Art. 105 Abs. 2 OG).
2.
Vor Bundesgericht umstritten ist, ob der Kantonstierarzt den Hund
"K.________" zu Recht vorsorglich beschlagnahmte, und ob dem Beschwerdeführer
die Verfahrenskosten sowie die Kosten für die angeordnete Unterbringung und
Begutachtung des Tieres auferlegt werden durften. Es ist deshalb vorab zu
prüfen, ob die vorsorgliche Beschlagnahme gesetzeskonform erfolgte.
2.1 Nach den Grundsätzen von Art. 2 TSchG sind Tiere so zu behandeln, dass
ihren Bedürfnissen in bestmöglicher Weise Rechnung getragen wird (Abs. 1).
Wer mit Tieren umgeht, hat, soweit es der Verwendungszweck zulässt, für deren
Wohlbefinden zu sorgen (Abs. 2). Niemand darf ungerechtfertigt einem Tier
Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen oder es in Angst versetzen (Abs. 3).
Die Behörde schreitet nach Art. 25 Abs. 1 TSchG unverzüglich ein, wenn
feststeht, dass Tiere stark vernachlässigt oder völlig unrichtig gehalten
werden. Sie kann die Tiere vorsorglich beschlagnahmen und sie auf Kosten des
Halters an einem geeigneten Ort unterbringen; wenn nötig lässt sie die Tiere
verkaufen oder töten. Sie kann dafür die Hilfe der Polizeiorgane in Anspruch
nehmen.
Die Behörde darf nicht erst im Zeitpunkt des gesicherten Feststehens von
Missständen tätig werden. Vielmehr muss sie bereits beim Vorliegen
gegründeter Verdachtsmomente einschreiten und für die nötigen Abklärungen
besorgt sein (Antoine F. Goetschel, Kommentar zum Eidgenössischen
Tierschutzgesetz, Bern/Stuttgart 1986, Art. 25 N. 2). Eine völlig unrichtige
Haltung im Sinn von Art. 25 TSchG liegt vor, wenn die Verstösse gegen die
Tierhaltungsgrundsätze das Wohlbefinden eines Tieres erheblich
beeinträchtigen (Goetschel, a.a.O., Art. 25 N. 4). Was eine tiergerechte und
angemessene Haltung ist, wird in Art. 3 TSchG umschrieben. Demnach muss, wer
ein Tier hält oder betreut, es angemessen nähren, pflegen und ihm soweit
nötig Unterkunft gewähren (Art. 3 Abs. 1 TSchG). Die für ein Tier notwendige
Bewegungsfreiheit darf nicht dauernd oder unnötig eingeschränkt werden, wenn
damit für das Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden verbunden sind (Art. 3 Abs.
2 TSchG). Tiere sind so zu halten, dass ihre Körperfunktionen und ihr
Verhalten nicht gestört werden und ihre Anpassungsfähigkeit nicht überfordert
wird (Art. 1 Abs. 1 der Tierschutzverordnung vom 27. Mai 1981, TSchV; SR
455.1). Fütterung, Pflege und Unterkunft sind angemessen, wenn sie nach dem
Stand der Erfahrung und den Erkenntnissen der Physiologie, Verhaltenskunde
(Ethologie) und Hygiene den Bedürfnissen der Tiere entsprechen (Art. 1 Abs. 2
TSchV). Haustiere dürfen nicht dauernd im Dunkeln gehalten werden. Ställe, in
denen sich die Tiere dauernd oder überwiegend aufhalten, müssen wenn möglich
durch natürliches Tageslicht beleuchtet sein. Die Beleuchtungsstärke im
Bereich der Tiere muss tagsüber mindestens 15 Lux, für Hausgeflügel
mindestens 5 Lux betragen, und die Lichtphase darf nicht künstlich auf über
16 Stunden pro Tag ausgedehnt werden (Art. 14 TSchV). Hunde, die in Räumen
gehalten werden, müssen sich täglich entsprechend ihrem Bedürfnis bewegen
können. Wenn möglich sollen sie Auslauf im Freien haben (Art. 31 Abs. 1
TSchV).
3.
3.1 Der Kantonstierarzt beschlagnahmte den Hund "K.________" vorläufig,
nachdem er auf Grund einer Anzeige die Hundehaltung beim Beschwerdeführer
während dessen Ferienabwesenheit überprüft und ein absolut überfordertes,
angsterregtes, verzweifelt jaulendes Tier vorgefunden hatte. Der Hund hatte
beim Versuch, aus seiner in einem dunklen Raum untergebrachten Hundeboxe zu
fliehen, das Innere der Boxe teilweise zerstört und sich selbst im
Kopfbereich verletzt. Es war für den Kantonstierarzt offensichtlich, dass die
Hundeboxe zu klein und die Lichtverhältnisse ungenügend waren. Er konnte eine
Verhaltensstörung des Hundes erkennen, nicht aber deren Ursache.
Ausschlaggebend für die vorläufige Beschlagnahme war die Feststellung, dass
die angetroffene Situation den Hund absolut überforderte. Dieser bellte
nicht, um das Grundstück zu verteidigen, wie das der Beschwerdeführer auch
behauptete, "sondern jaulte und heulte jämmerlich. Wenn wir [der
Kantonstierarzt, der Gemeindeammann und ein Polizist] vor der Scheune
sprachen, unterbrach K.________ seine verzweifelte Kundgebung, um sie, wenn
wir uns ruhig verhielten, sofort wieder fortzusetzen". Auf Grund der
eingegangenen Anzeige musste der Kantonstierarzt davon ausgehen, dass die
vorgefundene Situation nicht neu war und mit dem Beschwerdeführer bereits
Diskussionen über diese Hundehaltung stattgefunden hatten. Deshalb bestand
für ihn im damaligen Zeitpunkt keine Veranlassung, nach der telefonischen
Rücksprache mit dem Beschwerdeführer die mit der Betreuung des Hundes
beauftragten Personen zu befragen. Entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers reichte es unter den gegebenen Umständen gerade nicht aus,
lediglich den Hund unverzüglich aus der Innenboxe zu nehmen und zu
kontrollieren. Denn für den Kantonstierarzt war offensichtlich, dass der Hund
verstört und dessen Wohlbefinden erheblich beeinträchtigt war. Auf Grund der
Anzeige erschien zudem unklar, ob eine tiergerechte und angemessene Haltung
durch den Beschwerdeführer oder die von ihm beauftragten Betreuer gewährt
werden konnte, was im Interesse des Tierschutzes die vorübergehende
Beschlagnahme des Hundes gebot. Es lagen ausreichend begründete
Verdachtsmomente für eine völlig unrichtige Tierhaltung vor, so dass die
vorläufige Beschlagnahme zu Recht erfolgte. Dem Beschwerdeführer durften
demnach auch die entsprechenden Kosten für die geeignete Unterbringung
auferlegt werden (Art. 25 Abs. 1 TSchG).
3.2 Für den Kantonstierarzt war die Verhaltensstörung des Hundes
"K.________", nicht aber deren Ursache erkennbar. Er selber stellte gewisse
Mängel bei der Haltung (Boxengrösse, Lichtverhältnisse) fest. Die Anzeigerin
hatte den Verdacht der nicht artgerechten Tierhaltung geäussert, und der
Beschwerdeführer gab gegenüber dem Kantonstierarzt selber zu, dass die am 9.
Januar 2002 angetroffene Situation in keiner Art und Weise ideal gewesen sei.
Es habe sich um eine Extremsituation gehandelt, bedingt durch seine
Ferienabwesenheit und falsches Verhalten der Betreuungspersonen. Unter diesen
Umständen war es verhältnismässig, eine Abklärung durch eine externe
Gutachterin anzuordnen, ob und unter welchen Auflagen eine Rückgabe des
Hundes erfolgen konnte.
Ist aber weder zu beanstanden, dass der Kantonstierarzt den Hund vorläufig
beschlagnahmte, noch dass er ihn zur Abklärung begutachten liess, so wies das
Verwaltungsgericht die Beschwerde diesbezüglich zu Recht ab. Demzufolge
durfte es dem insoweit unterliegenden Beschwerdeführer auch die
entsprechenden Kosten, deren Höhe im Übrigen nicht bestritten ist, auferlegen
(vgl. Art. 25 Abs. 1 TSchG, Art. 63 Abs. 1 VwVG).
4.
Der Beschwerdeführer rügt, das Verwaltungsgericht habe den relevanten
Sachverhalt offensichtlich unrichtig bzw. teilweise unter Verletzung
wesentlicher Verfahrensbestimmungen (rechtliches Gehör/Willkürverbot)
festgestellt.
4.1 In seiner Beschwerdevernehmlassung vom 2. September 2002 hatte das
Departement dem Verwaltungsgericht gegenüber ausgeführt, dass die
Untersuchungen des Bezirksamtes Y.________ am 20. Juli 2002 mit einer
Strafverfügung gegen den Beschwerdeführer abgeschlossen worden seien und dies
zu dessen Bestrafung wegen vorschriftswidriger Tierhaltung geführt habe.
Daraus zog das Departement den Schluss: "Allein schon dieser Ausgang des
Strafverfahrens zeigt, dass die Beurteilungen des Kantonstierarztes richtig
waren." Das Verwaltungsgericht ging dann im angefochtenen Entscheid davon
aus, der Beschwerdeführer habe "im Übrigen durch Nichtanfechtung der
Strafverfügung des Bezirksamtes Y.________ vom 20. Juni 2002 gewissermassen
zugegeben, dass die Ferienhaltung seines Hundes tierschutzmässig nicht in
Ordnung war". Diese Feststellung ist unrichtig. Der Beschwerdeführer hatte
gegen die Strafverfügung beim Bezirksgericht Einsprache erhoben.
Indem das Verwaltungsgericht dem Beschwerdeführer die Vernehmlassung des
Departementes nur zur Kenntnis brachte, aber keinen weiteren Schriftenwechsel
durchführte, verletzte es das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers nicht.
Dieser macht zu Recht nicht geltend, dass ein solcher Schriftenwechsel nach
den kantonalen Verfahrensvorschriften zwingend hätte durchgeführt werden
müssen. Entgegen seiner Behauptung hat erst das Verwaltungsgericht die
(falsche) Annahme getroffen, er habe die Strafverfügung nicht angefochten.
Soweit er auf Grund der fraglichen Vernehmlassung Missverständnisse
befürchtete, hätte er auch ohne Einladung zu einem weiteren Schriftenwechsel
das Verwaltungsgericht darauf hinweisen können, dass er die Strafverfügung
beim Bezirksgericht angefochten hatte. Dass dies vom Verwaltungsgericht nicht
mehr hätte berücksichtigt werden dürfen, wird nicht geltend gemacht.
4.2 Ist der Sachverhalt offensichtlich unrichtig festgestellt (Art. 105 Abs.
2 OG), zieht dies eine Überprüfung der vorinstanzlichen Beweiswürdigung nach
sich (Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S.
286, mit Hinweis auf BGE 108 Ib 364 E. 6b/ bb S. 370).
Das Verwaltungsgericht hat fälschlicherweise angenommen, der Beschwerdeführer
habe die Strafverfügung des Bezirksamtes akzeptiert, während er sie beim
Bezirksgericht angefochten hatte. Fraglich ist deshalb, ob das
Verwaltungsgericht für die Beurteilung der Rechtmässigkeit der vorläufigen
Beschlagnahme und der Begutachtung des Hundes entscheidwesentlich auf den
unrichtig festgestellten Sachverhalt abstellte. Das ist zu verneinen. Die
(falsche) Annahme, das Strafverfahren gegen den Beschwerdeführer sei bereits
rechtskräftig abgeschlossen, bildete nur ein Argument unter anderen ("im
Übrigen"). Der Verweis auf das Strafverfahren spielte lediglich eine
untergeordnete Rolle zur Klärung der Frage, ob der Hund mehr als vier Stunden
täglich im Zwinger "aufbewahrt" worden war. Die diesbezügliche Argumentation
kann weggelassen werden, ohne die Beweiswürdigung des Verwaltungsgerichts
entscheidend zu ändern. Das Verwaltungsgericht kam im Wesentlichen auf Grund
von Aussagen des Beschwerdeführers, der beiden Gutachten und der Erwägungen
in seinem Entscheid vom 27. März 2002, auf den es ausdrücklich verweist, zum
Schluss, dass der Hund "K.________" hyperaktiv war sowie unter
Trennungsängsten litt. Unabhängig vom Ausgang des Strafverfahrens kam das
Verwaltungsgericht deshalb zum Schluss, dass die Haltung, wie sie der
Kantonstierarzt am 9. Januar 2002 vorgefunden hatte, dem Zustand des Hundes
"K.________" nicht entsprach und deshalb offensichtlich völlig unrichtig war,
was eine vorläufige Beschlagnahme rechtfertigte. Auch war unter diesen
Umständen vertretbar, dass das Verwaltungsgericht - wie bereits der
Kantonstierarzt - auf die Befragung der Betreuungspersonen von "K.________"
verzichtete. Der Beschwerdeführer kann deshalb aus der unrichtigen
Feststellung des Sachverhalts bezüglich des Strafverfahrens nichts zu seinen
Gunsten ableiten.
5.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist
abzuweisen. Entsprechend diesem Verfahrensausgang sind die
bundesgerichtlichen Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1
OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Departement für Inneres und
Volkswirtschaft und dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau sowie dem
Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 12. Juni 2003
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: